Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 24.11.1998, sp. zn. Pl. ÚS 38/97 [ nález / KLOKOČKA / výz-2 ], paralelní citace: N 144/12 SbNU 331 [ 293/1998 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1998:Pl.US.38.97

sp. zn. Pl. ÚS 38/97 Nález Plénum Ústavního soudu rozhodlo dnešního dne ve věci návrhu přednostky Okresního úřadu v S. na zrušení obecně závazné vyhlášky města S., o veřejném pořádku a čistotě ve městě, přijaté městským zastupitelstvem v S. dne 26. 6. 1997, takto: Ustanovení kapitoly II., kapitoly III. - odst. 2, odst. 3 a odst. 4, kapitoly IV., kapitoly V. - odst. 2, kapitoly VI. - odst. 1, část textu odst. 2 znějící "a na pozemku Církve českobratrské evangelické na nábřeží P. B., na které vydává povolení farnost uvedené církve", odst. 3, odst. 5 a odst. 6 kapitoly VII., a kapitoly VIII. - odst. 1, odst. 2 a odst. 3 obecně závazné vyhlášky města S. o veřejném pořádku a čistotě ve městě, schválené Městským zastupitelstvem v S. dne 26. 6. 1997, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění: I. Dne 30. 10. 1997 obdržel Ústavní soud návrh přednostky Okresního úřadu v S. na zrušení obecně závazné vyhlášky města S., o veřejném pořádku a čistotě ve městě, přijaté městským zastupitelstvem v S. dne 26. 6. 1997, jejíž znění následuje: Městské zastupitelstvo v S. se na svém zasedání dne 26. 6. 1997 usneslo podle §14 odst. 1 písm. i), §16 odst. 1 a §36 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, vydat tuto obecně závaznou vyhlášku: Kapitola I. Ustanovení základní a společná Vyhláška se vydává v zájmu zlepšování životního prostředí a udržování čistoty na veřejných prostranstvích města. Udržování čistoty a veřejného pořádku ve městě je povinností všech občanů i návštěvníků S., všech právnických i fyzických osob včetně jejich sdružení a neziskových aktivit, a to i prostřednictvím svých zaměstnanců nebo dodavatelů. Kapitola II. Ochrana veřejného pořádku 1. Je zakázáno používat startovací a poplašné pistole, bouchací kuličky, dělbuchy, vzduchové a jiné střelné nebo hluk činící zbraně, jakož i jiné pyrotechnické výrobky na místech veřejnosti přístupných ve městě mimo prostor k tomu vyhrazených. 2. Je zakázáno používat pyrotechnické výrobky a explozivní předměty, byť zhotovené pro zábavné účely a distribuované podle vyhlášky 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, ve smyslu zákona č. 61/1998 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a ostatní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, které vyvolávají světelné, zvukové, dýmové a pohybové účinky, na všech veřejně přístupných místech správního území města. Tento zákaz se vztahuje i na pozemky soukromé, pokud by i jen hrozilo, že účinek použití těchto zakázaných předmětů by nad míru přiměřenou poměrům a účelům této vyhlášky obtěžoval někoho jiného. Výjimku v jednotlivých případech (např. výročí, státní svátky ap.) schvaluje Městská rada v S. 3. Je zakázána jízda na skateboardech, kolečkových bruslích, lyžích a podobných zařízeních sloužících k provozování sportovní činnosti na veřejném prostranství ve městě S.. Použití uvedených sportovních potřeb je možné pouze v prostorech k tomu vysloveně určených. Tyto prostory jsou v Areálu zdraví a ve vyhrazených prostorách areálu Baníku S. a koupaliště v S. Informovat se lze na odboru správy majetku MěÚ v S. Toto ustanovení neplatí pro jízdní kola, neboť jízda na nich podléhá pravidlům silničního provozu. Kapitola III. Čistota veřejného prostranství 1. Veřejným prostranstvím se rozumí místa sloužící po 24 hodin denně k veřejnému užívání, zejména jsou to náměstí, tržnice, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň a další prostory veřejně přístupné každému bez omezení, nacházejících se ve správním území města. 2. Na veřejném prostranství je zakázáno mytí a údržba motorových i nemotorových vozidel a strojů, pokud by byť jen hrozilo znečištění komunikace, půdy, nebo povrchových i odpadních vod. Za čištění veřejně přístupných míst odpovídá vlastník nebo jím pověřený subjekt. Místo veřejnosti přístupné se čistí způsoby co nejméně obtěžujícími jeho uživatele. Uživatelé veřejnosti přístupných míst nesmí ztěžovat jeho čištění, zejména: - parkování vozidel v době čištění komunikací a na místech, kde zabraňují odklizení a odvážení odpadků, sněhu, trávy, větví a jiných nečistot - ukládání volně loženého odpadu na volné plochy a mimo místa k tomuto účelu vyhrazená nebo do nestandardních nádob, které nelze prostředky technických služeb vyprazdňovat a nebo není domluvený jiný způsob likvidace takového odpadu v souladu s účelem této vyhlášky 3. Uživatelé veřejného prostranství nesmí jakýmkoliv způsobem, byť i z nedbalosti, zabraňovat údržbě zařízení k ukládání odpadů, kanalizačních vpustí, veřejného osvětlení a ostatních zařízení sloužících veřejnosti. 4. Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke znečištění na veřejně přístupných místech. Pokud svojí činností takové znečištění způsobí, nebo pokud závadu již vzniklou na komunikaci nebo její části, za kterou odpovídá, neodstraní bez zbytečného prodlení po jejím vzniku (vztahuje se i na závadu ve sjízdnosti způsobenou povětrnostními podmínkami v zimním období), vystavuje se možnosti postihu podle ustanovení §§48 a 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Kapitola IV. Užívání veřejných prostranství a stavební činnost 1. Užití veřejného prostranství k jinému účelu, než pro který je určeno, je možné pouze s písemným souhlasem správce veřejného prostranství nebo příslušného odboru MěÚ v S. 2. Nakládání a vykládání materiálu a výrobků musí být provedeno bez zbytečného prodlení, maximálně do 24 hodin. 3. Na veřejných prostranstvích je mimo plochy k tomu určené zakázáno vylepování plakátů a jiných tiskovin a provádění nápisů či zobrazení Kapitola V. Ochrana zeleně 1. Zeleň na území města tvoří jednotlivé stromy a keře, jejich skupiny, trávníky, květinové záhony, uspořádání těchto přírodnin a nádoby s živým rostlinným materiálem a okrasné plochy, včetně prostranství s užitkovou zelení. Součástí zeleně jsou lavičky, dětská hřiště, sochařská výzdoba, včetně souboru těchto věcí. 2. Je zakázáno: - vstupovat do květinových záhonů - užívat parkové cesty pro pěší k jízdě dopravními prostředky - jízda na jízdních kolech v parcích je dovolena pouze na k tomu vyhrazených a dopravními značkami označených chodnících a prostranstvích - vjíždět dopravními prostředky do zelených ploch a květinových záhonů Kapitola VI. Obchodní činnost a služby 1. Stánkovému prodeji je vyhrazena tržnice s vlastním provozním řádem a městská tržiště. 2. Městským tržištěm je nezastřešený prostor vyhrazený stánkovému nebo jinému prodeji výrobků a zemědělských plodin před restaurací v Alšově ulici, na který vydává povolení MěÚ a na pozemku Církve českobratrské evangelické na nábřeží P. B., na které vydává povolení farnost uvedené církve. 3. Příležitostný stánkový prodej mimo tržnici je možný pouze s povolením odboru správy majetku MěÚ v S. po zaplacení místního poplatku za jeho užívání. 4. Místním poplatkem je zpoplatněn i prodej před trvale umístěnými obchody na prostranství v majetku města, povolení vydává odbor správy majetku MěÚ. 5. Na městských tržištích je zakázáno prodávat výrobky obsahujících freon a dále pak alkoholické nápoje a cigarety, pokud jde o zboží převládající. 6. Městský úřad může omezit prodej alkoholu podle §4 odst. 3 zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně proti alkoholismu a jiným toxikomániím, a to na všech veřejně přístupných místech. 7. Na celém správním území města S. je zakázáno nabízení a poskytování služeb bezprostředně směřujících k uspokojování sexuálních potřeb, pokud toto bezprostředně vede k narušování veřejného pořádku. Kapitola VII. Chov domácích zvířat 1. Majitel domácího zvířete je povinen řídit se těmito ustanoveními: a) je zakázáno vodit psy bez náhubku a vodítka do dopravních prostředků a společných prostor obytných domů a je zakázáno volné pobíhání psů, koček a jiných domestikovaných zvířat na veřejných prostranstvích, pokud by tato ohrožovala zdraví, život nebo majetek ostatních uživatelů veřejného prostranství a nebo znečišťovala a poškozovala stavby, zařízení a veřejnou zeleň b) je zakázáno vodit jakákoliv zvířata do prostoru sportovních hřišť, dětských pískovišť, koupališť, hřbitovů a na další místa, kde přítomnost zvířat není dovolena obecně platnými předpisy a nebo jsou tato místa označena výstražnou tabulkou Kapitola VIII. Závěrečná ustanovení 1. Nedodržení této vyhlášky je přestupek ve smyslu zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů. 2. Ustanoveními této vyhlášky nejsou dotčeny pravomoci městské rady, která je oprávněna k návrhu příslušného odboru MěÚ v S.uložit pokutu fyzickým i právnickým osobám podle ustanovení §§48 a 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a to až do výše 100 000 Kč. Oznámení o porušení obecně závazné vyhlášky zpracuje a městské radě v S.předkládá odbor vnitřních věcí MěÚ S. Správní rozhodnutí vydává Město S.. 3. Ten, kdo způsobí škodu porušením této vyhlášky, je povinen odstranit příčinu škody a škodu nahradit, nezbavuje se však právního postihu podle zákona č. 200/1990 Sb., v platném znění. 4. Tato vyhláška se vztahuje na správní území města S. a kontrolu dodržování zajistí příslušné odbory Městského úřadu S. a Pořádková služba města. 5. Z důvodu obecného zájmu nabývá vyhláška účinnosti dnem vyhlášení, tj. 27. června 1997. Současně se tímto ruší vyhláška o čistotě a veřejném pořádku ve městě S. ze dne 29. září 1994. starosta, místostarosta V řízení o zrušení právních předpisů je Ústavní soud povinen podle §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zkoumat, zda byl napadený právní předpis vydán ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud proto posoudil dokumenty, osvědčující řádné přijetí napadené vyhlášky i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené skutečnosti byly potvrzeny usnesením ze zasedání městského zastupitelstva v S.ě, konaném dne 26. 6. 1997, jakož i potvrzením o vyvěšení předmětné vyhlášky. K tomu je nutno pouze upřesnit, že ve vyhlášce je nesprávně uveden den nabytí účinnosti - 27. 6. 1997. Vzhledem k tomu, že vyhláška byla vyvěšena na úřední desce až 28. 6. 1997, nabyla účinnosti tohoto dne vzhledem k tomu, že obecně závazná vyhláška může při splnění podmínek uvedených v ustanovení §16 odst. 4 zákona o obcích, nabýt účinnosti nejdříve dnem vyhlášení. Ústavní soud seznámil město S. s návrhem na zrušení citované vyhlášky a požádal je o vyjádření k návrhu přednostky okresního úřadu. Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Na základě tohoto ustanovení si Ústavní soud vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Svým podáním ze dne 12. 3. 1998 starosta města S. a podáním ze dne 19. 2. 1998 přednostka Okresního úřadu v S.vyjádřili souhlas s upuštěním od ústního jednání. II. Přednostka Okresního úřadu v S. rozhodnutím ze dne 1. října 1997, č. j. PR/442/97, pozastavila podle ustanovení §62 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, výkon uvedené vyhlášky v částech: kapitola II., kapitola III., odst. 2, 3 a 4, kapitola IV., kapitola V., odst. 2, kapitola VI odst. 1, část textu odst. 2 znějící "a na pozemku Církve českobratrské evangelické na nábřeží P. B., na které vydává povolení farnost uvedené církve", odst. 3, odst. 5 a odst. 6, kapitola VII., kapitola VIII. odst. 1, 2 a 3, pro jejich rozpor se zákonem. V odůvodnění návrhu na zrušení podstatné části vyhlášky přednostka Okresního úřadu v S.uvedla, že při vydávání obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti podle §13 zákona o obcích musí obec postupovat v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o obcích, což znamená, že zejména nemůže právně regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími správními předpisy, ani věci řešené soukromoprávně. Musí vždy zkoumat, zda daná oblast není již upravena právními předpisy vyšší právní síly. V souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR obecně závazná vyhláška, vydávaná v samostatné působnosti obce, může ukládat povinnosti v dané oblasti pouze za předpokladu, že povinnosti lze dovodit z dikce zákona, resp. z rámce zákonného zmocnění. Pozastavená obecně závazná vyhláška ve svých ustanoveních reguluje určité činnosti (zakazuje je nebo vykazuje do určitých míst). Město S. se zřejmě při vydání vyhlášky opíralo o ustanovení §17 zákona o obcích, přestože to není v záhlaví předmětné vyhlášky výslovně uvedeno. Ustanovení §17 bylo do zákona o obcích zařazeno novelou č. 279/1995 Sb., která byla vydána proto, aby umožnila obcím činit účinná opatření podle místních podmínek, zejména proti negativním důsledkům provozování prostituce. Pod jeho ustanovení proto nelze podřadit pravomoc obcí k vydání obecně závazné vyhlášky pro regulaci jakýchkoli činností, které by mohly narušit veřejný pořádek, zvláště ne takových činností, které jsou regulovány samostatnými právními předpisy. K jednotlivým částem obecně závazné vyhlášky města S. přednostka okresního úřadu uvedla tyto výhrady: U kapitoly II. odst. 1 a 2 poukázala na to, že problematiku používání střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických výrobků a zacházení s nimi upravuje několik obecně závazných právních předpisů, přičemž v nich zakotvená omezující opatření se vztahují na území celého státu, včetně soukromých pozemků. Jedná se o zákon č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu, zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, vyhlášku ČBÚ č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, a o vyhlášku ministerstva zdravotnictví č. 13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Uvedené zákony omezují používání uvedených předmětů, nezmocňují však obec k dalšímu zužování mezí jejich užití. Také ustanovení §3 a §127 občanského zákoníku stanoví, že vlastníci jsou povinni zdržet se všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžovali jiné nebo čím by vážně ohrožovali výkon jejich práv. Dle stanoviska přednostky je kapitola druhá vyhlášky v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), §14 zákona o obcích, zákonem č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu, a §123 a §128 občanského zákoníku. K odst. 3 kapitoly II. přednostka uvedla, že užívání veřejných prostranství upravuje §19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který stanoví tzv. obecné užívání: v mezích zákona č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, a vyhlášky Federálního ministerstva vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích, smí každý užívat pozemní komunikace obvyklým způsobem. Účastník silničního provozu na kolečkových bruslích, lyžích apod. je podle těchto předpisů považován za chodce, na pozemních komunikacích tedy pro něj platí pravidla silničního provozu stejně jako pro chodce. Na základě uvedených předpisů obec není oprávněna omezit právo občanů obecně užívat komunikace. K tomu je oprávněn příslušný silniční správní úřad podle zákona č. 13/1997 Sb. K upravení podmínek provozu na pozemních komunikacích je zákonem č. 12/1997 Sb. zmocněno ministerstvo vnitra, které tak učinilo vyhláškou č. 99/1989 Sb., přičemž obec není zmocněna dále tato pravidla upravovat. Obecně závazná vyhláška města S. v tomto ustanovení odporuje čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny, dále §14 odst. 2 a §36 odst. 3 zákona o obcích, §19 zákona č. 13/1997 Sb. a §1 odst. 1 zákona č. 12/1997 Sb. Ke kapitole III. odst. 2 vyhlášky přednostka uvedla, že problematiku v textu před odrážkou řeší předpisy vyšší právní síly, a to ustanovení §19 odst. 2, písm. e) až g) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zde se stanoví zákaz znečišťování nebo poškozování komunikací, jejich součástí a příslušenství. Dále tuto problematiku upravuje zákon o přestupcích v §23 písm. ch), §34 odst. 1 písm. e) a §47 odst. 1 písm. d) a g). Z §17 zákona o obcích vyplývá, že lze obecně závaznou vyhláškou vykázat do určených míst v určeném čase nebo zakázat na některých veřejně přístupných místech pouze ty činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek, nikoli ty, které by mohly ohrozit čistotu veřejného prostranství, komunikace, půdy či vod. Zákon o obcích odlišuje termín "veřejný pořádek" od termínu "čistota obce" tím, že v těchto oblastech záležitosti, spadající do samostatné působnosti, uvádí ve dvou oddělených ustanoveních §14 odst. 1, a to pod písmeny o) - veřejný pořádek a r) - čistota obce. Zakázat na základě §17 zákona o obcích lze tedy pouze takové činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci, nikoli ohrozit čistotu obce. Čištění komunikací a udržování jejich sjízdnosti a schůdnosti je řešeno v §§26 - 28 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Jde o výkon státní správy, proto obecní zastupitelstvo není oprávněno obecně závaznou vyhlášku na tomto úseku vydat. K vydání obecně závazné vyhlášky ve věcech sjízdnosti a schůdnosti místních komunikací zmocňuje §27 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb. obecní radu, takže jde o přenesenou působnost obce. Pokud jde o obecné užívání komunikací, podmínky pro jeho omezení a důsledky jejich nerespektování, jakož i způsob odstraňování vozidel upravuje §19 odst. 5 a 6 zákona č. 13/1995 Sb. Možnost omezit obecné užívání komunikace je v pravomoci příslušného silničního správního úřadu a je výkonem státní správy. K odstavci druhému pak navrhovatelka namítá dále, že nakládání s odpady upravuje zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech. V ustanovení §3 odst. 3 je stanovena povinnost právnickým i fyzickým osobám ukládat nebo zneškodňovat odpad jen v prostorách, objektech a zařízeních k tomu určených. Porušení těchto povinností se postihuje podle zákona o přestupcích. Úprava nakládání s odpady je rovněž výkonem státní správy. Uvedená ustanovení vyhlášky odporují dle stanoviska přednostky čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, a dále ustanovením §14 odst. 2 a §36 odst. 3 zákona o obcích. K odstavci 3 přednostka okresního úřadu uvedla, že toto ustanovení vyhlášky nemá oporu v zákoně. Uvedená skutková podstata by mohla být přestupkem dle §47 odst. 1 písm. g) přestupkového zákona. Toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst.3 a čl.4 odst.1 Listiny. Ustanovení odstavce čtvrtého překračuje podle navrhovatelky rámec právního řádu, a to tím, že za nelegální považuje již určité počínání bez ohledu na jeho následek, přičemž postižitelné je pouze jednání, jehož zákonem předpokládaný nežádoucí následek skutečně nastal. Pokud fyzická osoba znečistí veřejné prostranství nebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství, dopustí se přestupku podle §47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích a je na příslušném správním orgánu, aby tento přestupek projednal. Tomuto ustanovení vytýká návrh rozpor s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny a dále §14 odst. 2, §17, §36 odst. 3, §§48 a 50 zákona o obcích. Ke kapitole IV. se v návrhu uvádí, že nemá oporu v žádném zákoně, neboť nikde není stanovena přesná definice veřejného prostranství ani účelu, pro nějž je určeno. Vzhledem k tomu, že vlastníkem veřejného prostranství může být i jiný subjekt než město, docházelo by aplikací tohoto ustanovení k zasahování do vlastnického práva. Zasáhnout do vlastnictví lze však podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Podrobněji tuto problematiku řeší ustanovení §128 občanského zákoníku, podle něhož má vlastník povinnost strpět použití jeho věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a to po nezbytnou dobu, v nezbytné míře a za náhradu, nelze-li dosáhnout účelu jinak. Vzhledem k tomu, že se zde nejedná o "strpění použití věci" , lze uvažovat pouze o omezení vlastnického práva. Příslušným zákonem k omezení vlastnického dle práva §128 odst. 2 o. z. je zákon č. 50/1976 Sb., stavební řád, ve znění změn a doplnění. Omezení vlastnických práv je, na základě uvedených předpisů, výkonem státní správy, k němuž je dle stanoviska přednostky okresního úřadu příslušný stavební úřad. Obecní zastupitelstvo proto není oprávněno omezovat vlastnická práva, a to ani obecně závaznou vyhláškou. Nemá-li uživatel cizího pozemku či jiného majetku souhlas vlastníka s tímto užíváním a užívá jej, dopouští se tak buď přestupku dle §50 odst. 1 písm. b) nebo podle §47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích nebo trestného činu dle §249 trestního zákona. Obecní zastupitelstvo také není oprávněno dávat majitelům pozemků, které jsou veřejným prostranstvím, souhlas s užíváním tohoto jejich majetku. To by bylo možné pouze pro pozemky v majetku města, a to vůči jejich správcům, nikoli však formou obecně závazné vyhlášky. Zvláštní užívání veřejného prostranství je upraveno v §4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění změn a doplňků. Podle něho lze za užívání veřejného prostranství ke zvláštním účelům vybírat místní poplatek, nikoliv však omezit takové či jiné užívání pozemku nebo předepisovat náležitosti souhlasu vlastníka s užíváním jeho majetku cizí osobou. Týká-li se zvláštní užívání pozemní komunikace, je navíc třeba povolení příslušného silničního správního úřadu dle §25 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, vydaného po předchozím souhlasu vlastníka, popřípadě příslušného orgánu Policie ČR nebo ministerstva vnitra. Pokud má tedy uživatel souhlas vlastníka pozemku (veřejného prostranství) k jeho užívání a v případě komunikace i povolení příslušného silničního správního úřadu, může uvedený pozemek užívat po celou dobu, nikoliv jen do 24 hodin. Pro užívání, za něž lze vybírat místní poplatek, musí uživatel také tento poplatek zaplatit. Sankcionováno může být nezaplacení poplatku a u pozemní komunikace její zvláštní užívání bez příslušného povolení. U ostatních pozemků však samo užívání pozemku, k němuž byl vlastníkem dán souhlas, sankcionováno být nemůže. Obdobně lze ustanovení odst. 3 této kapitoly vztáhnout pouze na plochy ve vlastnictví města, nikoliv na plochy ve vlastnictví jiných subjektů. Ustanovení této kapitoly proto odporují čl. 11 odst. 4 Listiny, §§46, 123 a 128 občanského zákoníku a dle §14 a §36 odst. 3 zákona o obcích. Ke kapitole V. odst. 2 přednostka uvedla, že omezení zde uvedená jsou stanovena paušálně, bez ohledu na to, zda jde o veřejné prostranství či nikoliv, nebo zda jde o pozemky ve vlastnictví města či soukromé. Na základě §14 odst. 1 písm. p) lze v samostatné působnosti obce stanovit takováto omezení pouze pro pozemky v majetku města. U provozu na komunikacích pak odkázala na vyjádření ke kapitole II odst. 3. Uvedené ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny, §14 odst. 1 písm. p) a odst. 2 a §36 odst. 3 zákona o obcích, §§123 a 128 občanského zákoníku a §1 odst. 1 zákona č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Ke kapitole VI. odst. 1 - 6 se v návrhu uvádí, že obchodní činnost je živností, a proto podléhá režimu živnostenského zákona č. 455/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Živnostenský zákon stanoví, že živnost může provozovat právnická nebo fyzická osoba za splnění podmínek stanovených tímto zákonem. Živností je soustavná činnost provozovaná samostatně za účelem dosažení zisku a provozovnou je i stánek nebo obdobné zařízení, zejména prodejní, přičemž prodej je možný za určitých podmínek dokonce i mimo provozovnu. Z toho přednostka dovozuje, že samo provozování živnosti nemůže být považováno za činnost, která by mohla narušit veřejný pořádek v obci. Proto o umístění provozovny je obec oprávněna rozhodovat pouze v případě, že tato provozovna má být umístěna v objektu nebo na pozemku, který obec vlastní. Obec zde vystupuje jako vlastník, nikoliv z pozice subjektu veřejné správy. Zabránit umístění provozovny na svém majetku proto může pouze tím, že neumožní jeho užívání k uvedenému účelu. Pro provozování živnosti na pozemcích jiných vlastníků platí opět to, co bylo uvedeno o užívání veřejného prostranství a stavební činnosti. Obecní zastupitelstvo není dále ze zákona o obcích zmocněno zakázat obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti prodej výrobků obsahujících freon, alkoholických nápojů a tabákových výrobků. Na základě zmocnění §4 odst. 3 písm. a) zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomániemi, v platném znění, může obec omezit nebo zakázat prodej a podávání alkoholických nápojů nebo tabákových výrobků v rozsahu daném tímto ustanovením. To však spadá do přenesené působnosti obce. Jde tedy o výkon státní správy dle §14 odst. 2, §36 odst. 3 a §21 a násl. zákona o obcích a takovéto opatření je oprávněna vydat formou obecně závazné vyhlášky v přenesené působnosti obecní rada. Podle zákona č. 86/1995 Sb., o ochraně ozónové vrstvy Země, nelze zakázat ani omezit prodej výrobků obsahujících freon, a to ani v samostatné působnosti ani v přenesené působnosti, neboť tento zákon prodej těchto výrobků nezakazuje. Uvedená ustanovení odporují čl. 26 odst. 2 Listiny, §14 odst. 2, §36 odst. 3 zákona o obcích, §5 odst. 1 živnostenského zákona a §§123 a 128 občanského zákoníku. Ke kapitole VII., týkající se chovu domácích zvířat, přednostka okresního úřadu uvedla, že problematika chovu zvířat je upravena zvláštními předpisy pro chov veškerých zvířat a dozor nad jejich dodržováním je výkonem státní správy a přísluší zvláštním orgánům. Povinnosti chovatelů zvířat jsou stanoveny zákonem č. 87/1987 Sb., o veterinární péči, v platném znění. Obec má na tomto úseku pouze přenesenou působnost stanovenou v zákoně č. 246/1992 Sb., o ochraně zvířat proti týrání, a v zákoně č. 108/1987 Sb., o působnosti orgánů veterinární péče v ČSR, ve znění pozdějších předpisů. Povinnosti či omezení uvedené v ustanoveních této kapitoly obecně závazné vyhlášky nemají oporu v zákoně. K jejich uložení není obec zmocněna. Vyhláškou nelze také upravovat či omezovat činnost prováděnou mimo veřejná prostranství. Přepravu zvířat v dopravních prostředcích upravují interní předpisy dopravců a jejich dodržování je součástí smluvního vztahu. Ustanovení uvedená v odst. 1 písm. b) této kapitoly lze vztáhnout opět pouze na veřejná prostranství, jichž je město vlastníkem. Ustanovení této kapitoly odporují čl. 11 odst. 4 Listiny, §14 odst. 2 a §36 odst. 3 zákona o obcích, dále §§123 a 128 občanského zákoníku. K závěrečné kapitole VIII. odst. 1 napadené vyhlášky navrhovatelka uvedla, že obec není oprávněna rozhodovat o tom, co je a co není přestupkem. Co je a co není přestupkem stanoví zákon o přestupcích. Podle něho je přestupkem i porušení povinností stanovených v obecně závazné vyhlášce obce vydané na úseku její samostatné působnosti, avšak aby byl spáchán přestupek, musí dojít k porušení povinností ve vyhlášce uvedených, nikoli k nedodržení vyhlášky, neboť obsahem vyhlášky mohou být i ustanovení nenormativního charakteru. Posouzení, zda došlo ke spáchání přestupku a projednání přestupku je výkonem státní správy a je v pravomoci příslušných správních orgánů v rámci jim svěřené působnosti nebo v pravomoci orgánů obce v rámci výkonu přenesené působnosti. Toto ustanovení je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, §14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích, §2 a §46 odst. 2 zákona o přestupcích. K odst. 2 pak přednostka okresního úřadu namítla, že obecnímu zastupitelstvu nepřísluší stanovit, který orgán obce bude ukládat pokuty. Obecní rada může tuto svoji působnost na základě §51a zákona o obcích svěřit příslušnému odboru městského úřadu o své vlastní vůli. Tímto ustanovením je porušeno i ustanovení §48 a §50 zákona o obcích tím, že je vztaženo sankční oprávnění obce, které má obec pouze vůči právnické osobě a podnikateli, i na každou fyzickou osobu, která se dopustí jednání dle §48 a §50 zákona o obcích. Uvedené ustanovení je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, §45 písm. d) a f) a §§48, 50 a 51a zákona o obcích. Ustanovení odst. 3 vyhlášky je dle názoru navrhovatelky v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a §14 zákona o obcích, neboť obec není oprávněna stanovit způsob řešení vzniklých škod, případně určovat povinnost nahradit škodu. Odpovědnost za škodu i rozsah a způsob náhrady škody řeší obecně občanský zákoník, v některých případech zvláštní právní předpisy. V písemném vyjádření ze dne 12. 3. 1998 starosta města S. k návrhu přednostky Okresního úřadu S. na zrušení části obecně závazné vyhlášky města S., o veřejném pořádku a čistotě ve městě, uvedl, že předmětná vyhláška upravuje a v podstatě i sankcionuje činnosti a oblasti, které se dotýkají ať již přímo nebo nepřímo práv a oprávněných zájmů každého z obyvatel města S.včetně přilehlých míst a obcí. Poukázal na různost a rozpornost obecně závazných vyhlášek měst a obcí v celé ČR, které upravují shodný předmět. Uvedl, že připomínky i návrh přednostky Okresního úřadu v S. jsou věcné a po procesní stránce legitimní. Z pohledu zastupitelů v S., kteří vyhlášku přijali, šlo především o jednoznačnou prevenci vzniku případných škod nebo ohrožení v případě použití střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických výrobků. Ke stejnému účelu směřovali, pokud jde o distribuci a prodej tlakových nádob s médiem způsobilým poškozovat ozónovou vrstvu a pokud jde o užívání veřejných prostranství, zajišťování jejich čistoty atd. v rozsahu předmětné vyhlášky. Zastupitelé a vedení MěÚ v S. si je od počátku vědomo nedostatků této vyhlášky, na něž upozorňuje návrh na zrušení částí této vyhlášky, zpracovaný Okresním úřadem v S.ě. Jsou však přesvědčeni, že omezení, která tato vyhláška přináší, by nepochybně při jejich respektování byla z obecného i zvláštního zájmu výhodnější, než pouze obecná úprava provedená platnými zákony. Podle názoru starosty, realizace a aplikace norem předmětné vyhlášky se nemůže dotknout práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob takovým způsobem, že by docházelo k porušování jejich práv i z hlediska zákonů ústavních. Městské zastupitelstvo v S. nemíní vydávat vyhlášky bez legislativní a věcné návaznosti k zákonům státu včetně zákonů ústavních. Na druhé straně se domáhá vydáním této vyhlášky širší možnosti se zřetelem na místní potřeby a zájmy legislativně upravit jejich zajištění. V závěru starosta poukázal na nutnost vzít v úvahu i určitou specifičnost města S. a to i ve vztahu k ekologii a skladbě jeho obyvatelstva. III. Po posouzení obecně závazné vyhlášky města S. z 26. 6. 1997 dospěl Ústavní soud k závěru, že v ustanoveních napadených přednostkou Okresního úřadu obsahuje příkazy a zákazy, jež překračují rámec, resp. se vymykají samostatné působnosti obce a jež by mohly být předmětem obecně závazné vyhlášky pouze v případě, že by výslovné zmocnění zákonem umožnilo obcím touto cestou upravovat záležitosti v přenesené působnosti obcí [§45 písm. l), resp. §36 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších změn a doplnění]. Proto Ústavní soud shledal návrh na jejich zrušení opodstatněným a v jednotlivostech věcně odůvodněným. Možnost obecně závaznou vyhláškou určit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených je sice v §17 zákona o obcích připuštěna, je však vázána pouze na okruh samostatné působnosti obce. V oblasti přenesené působnosti se musí obec opírat o výslovné zmocnění konkrétního zákona a je vázána na meze jím stanovené. Protože tyto obecně závazné vyhlášky vesměs vycházejí z představy obcí, že jednají na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a hlavy II. oddílu prvního zákona o obcích (o samostatné působnosti), respektoval Ústavní soud dosud toto stanovisko a rozhodoval na návrh přednostů okresních úřadů o zrušení i takových vyhlášek nebo jejich částí, u nichž dospěl k závěru, že vlastně nejsou vydávány v mezích samostatné působnosti obcí, ale - aniž by k tomu byly zákonem zmocněny - ve sféře, spadající do přenesené působnosti, tedy v záležitostech, jež nemohou obce bez zmocnění zákonem upravit. I při zmocnění zákonem nemohou však obce omezovat práva a zužovat prostor svobodné činnosti více, než to zákon připouští. Ve střetu objektivizovaných zájmů společnosti, vyjádřených v obecných normách se základními subjektivními právy jednotlivců, je třeba vážit přiměřenost zásahů veřejné moci a poměřovat ji závažností chráněných subjektivních práv v rámci hierarchie hodnot ústavního státu. Řešení této otázky je jednodušší ve státech, které ve svém historickém vývoji neprošly stadiem absolutismu a kde se vztah místní samosprávy a státní správy odvíjel opačnou cestou, nikoli decentralizací na samosprávu, ale přenášením působnosti na stát na základě subsidiarity, tj. v těch věcech, které nemohla samospráva zvládnout sama. K těmto státům však Česká republika nepatří. České republice přináší problémy již sám způsob, jímž se zákonodárce rozhodl vymezit samostatnou působnost obce. Jde o způsob, který sice obsahuje výčet většího množství činností (nadto ještě jen demonstrativní výčet), čímž jakoby zákonodárce opticky a kvantitativně posílil samostatnost obcí, nepokusil se však o kvalitativní vymezení a upřesnění kritérií, jež by obcím umožnila ne-li definovat, pak alespoň odhadnout, kde jsou meze jejich samostatné kompetence ve vztahu k působnosti přenesené anebo k činnostem z působnosti obcí vyloučeným. Tím se stává, že se obce hromadně a úporně vrhají do úprav, které pak přednostové okresních úřadů neméně hromadně a úporně dešifrují jako záležitosti, přesahující hranice samostatné působnosti obcí. V této otázce stojí decentralizovaný demokratický stát středoevropského typu, jímž je i Česká republika, před složitou úlohou: zároveň spočívá na "centrálním" (ústavním) katalogu základních práv a na zákony vymezených možnostech tato práva omezit, současně se však snaží definovat i okruh tzv. samostatné působnosti obcí, která - pokud neporušuje zákon - je mimo ingerenci státní správy. Tato definice samostatné působnosti může být velmi obecná (např. "záležitosti místního významu, mohou-li být ve vlastní odpovědnosti a samostatně zvládnuty místním společenstvím", jak je tomu např. v Německu). Zákonodárce stojí však před složitější úlohou, pokusí-li se vydefinovat detailně výčet samostatné působnosti obcí (jak je tomu v §14 a §17 našeho zákona o obcích), neboť zcela přesný a vyčerpávající výčet této působnosti není možný již z toho důvodu, že nelze státní správu a samosprávu věcnými výčty oddělit. Tradiční statický poměr mezi státní správou a samosprávou se totiž ve složité moderní společnosti přeměnil v dynamický funkční vztah, založený na společenství úkolů a na kooperaci namísto rozdělení úkolů a konkurenci. Je třeba poznamenat, že tento fenomén není pouze českým specifikem, ale obecným důsledkem hospodářského a sociálního vývoje v zemích, ve kterých po odstranění absolutismu se samospráva vyvíjela postupně cestou decentralizace shora. V důsledku toho při každém pokusu o věcnou delimitaci samosprávy a státní správy vystupuje do popředí nedostatek samotného pojmového a významového vymezení ústavního principu samosprávy ("věcí samosprávy" dle čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR). Tento nedostatek pak ztěžuje ochranu ústavního pojmu samosprávy, který má svůj smysl a obsah zasluhující ochrany na základě principu proporcionality, a to případně i proti vůli zákonodárce tam, kde by zákon narušoval obsah tohoto principu v jeho podstatě. Kritériem však sotva může být věcný výpočet čl. 14 zákona o obcích. Mnohem spíše je třeba uvážit, že záležitostmi místní působnosti mají být pouze takové věci, které svými kořeny tkví právě v místním společenství a mají k němu specifický vztah za předpokladu, že mhou být místním společenstvím ve vlastní odpovědnosti a samostatně zvládnuty. Protože v České republice převládá stále organizačně-technický výčet věcné působnosti namísto pojmového vymezení samosprávy a protože pak věcným výpočtem nelze samosprávu a státní správu oddělit, je přirozené, že předmětem zákonných úprav zavazujících též obce a případně i vymykajících se jejich působnosti, jsou i záležitosti, jež jsou jinak obecným výčtem v §14 zákona o obcích jejich samostatné působnosti svěřeny. V pečlivě vypracovaném návrhu přednostky Okresního úřadu v S.na zrušení obecně závazné vyhlášky města S. z 26. 6. 1997 je zevrubně uvedena dlouhá řada zákonů a zákonných ustanovení, s nimiž se napadená vyhláška dostala do rozporu. Důvodem jejího zrušení je rozpor uvedených ustanovení s čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy ČR, dle něhož zastupitelstva mohou vydávat obecně závazné vyhlášky pouze v mezích své působnosti stanovené zákonem, přičemž tyto vyhlášky musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení (§16 odst. 2 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších změn a doplnění). Vzhledem k tomu, že obecně závazná vyhláška města S. z 26. 6. 1997 upravovala záležitosti přesahující rámec samostatné působnosti obcí, aniž k tomu byla zákonem zmocněna, došlo též k porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje na svou dosavadní judikaturu, z níž vyplývá, že účel a funkci obecně závazných vyhlášek nelze spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů, týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti (sp. zn. Pl. ÚS 16/97 z 30. 9. 1997). Proto Ústavní soud po přezkoumání námitek přednostky Okresního úřadu v S. jejímu návrhu v plném rozsahu vyhověl a z výše uvedených důvodů, specifikovaných blíže u rozboru jednotlivých ustanovení vyhlášky, zrušil ustanovení kapitoly II, dále odstavců 2, 3 a 4 kapitoly třetí, kapitoly IV, odstavce 2 kapitoly V, 1. odstavce kapitoly VI., jakož i té části textu odstavce druhého, jež zní "a na pozemku Církve českobratrské evangelické na nábřeží P. B., ve které vydává pověření farnost uvedené církve", a dále odstavce třetího, pátého a šestého této kapitoly, kapitoly VII a odstavců 1, 2 a 3 kapitoly osmé. K tomu Ústavní soud dodává: Z textu napadené vyhlášky města S. - podobně jako již i v jiných případech - vyplývá, že se obec snaží vlastní vyhláškou regulovat věci a postihovat činnosti, které jsou regulovány anebo postihovány na základě zákona o přestupcích. V takových případech obce jakoby suplují nečinnost státu tam, kde měl stát zasáhnout. U vědomí, že vyhláška sama o sobě nemůže být všelékem je třeba v případech, jež se týkají práv a povinností, upravených přímo zákony, mnohem spíše iniciativně požadovat a prosazovat dodržování zákonných požadavků a užití zákonem stanovených sankcí u těch, kteří jsou k tomu zákonem pověřeni a neuhýbat případné nečinnosti státu vytvářením svých vlastních náhradních instrumentárií. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně 24. listopadu 1998