ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.28.98
sp. zn. Pl. ÚS 28/98
Nález
Plénum Ústavního soudu rozhodlo dnešního dne ve věci návrhu Ing. P. N., zastoupeného JUDr. A. Z., advokátem, na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu ČR, takto:
Ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., ve slovech
"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", se zrušuje dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 31. 3. 1998, sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým
bylo zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí
prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 20. 5. 1997, č.j.
1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad
navrhovatele proti rozhodnutí Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne
12. 12. 1995, č.j. 95/22-SK/46, a potvrzeno uložení pokuty ve výši
50.000,- Kč ve smyslu ustanovení §28 odst. 1 zákona č. 166/1993
Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení stanoví:
"(1) Fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná
osoba nesplnila povinnost podle §24 tohoto zákona, může Úřad
uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
(2) Pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost
splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
(3) Pokutu lze uložit do jednoho měsíce ode dne nesplnění
povinnosti.
(4) Pokuty jsou příjmem státního rozpočtu České republiky.
(5) Pokuty vymáhá Úřad."
Navrhovatel tvrdí, že shora označeným usnesením Městského
soudu v Praze byla porušena jeho práva na soudní ochranu včetně
přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, jak mu je
ústavně zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv
a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod. K tomuto porušení došlo podle jeho názoru
v souvislosti s uplatněním §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř.
Ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb. stanoví, že ve
správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:
"rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo
pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách".
Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech "včetně
rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu s ustanoveními čl.
36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod..
Navrhovatel využil možnosti dané mu ustanovením §64 odst.
1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu
s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení §248 odst.
2 písm. e) o. s. ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách". Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil
splnění podmínek podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem, který
byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud byl
k jeho projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně
neopodstatněným.
Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé
aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát
Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Proto řízení o ústavní
stížnosti svým usnesením z 21. 10. 1998, č. j. II. ÚS 254/98-24,
přerušil a návrh na zrušení předmětného ustanovení o.s.ř.
postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst.
1 písm. a) Ústavy ČR.
I.
Navrhovatel uvádí, že v řízení před Městským soudem v Praze
se domáhal zrušení rozhodnutí NKÚ, kterým mu byla uložena
pořádková pokuta ve výši 50.000,- Kč, když na něm podle jeho
názoru NKÚ vyžadoval splnění povinnosti, která není uložena
zákonem. Rovněž formálně nebyl postup NKÚ bez závad. Městský soud
v Praze však rozhodl tak, že řízení v této věci zastavil, přičemž
své rozhodnutí odůvodnil odkazem na §248 odst. 2 písm. e)
o.s.ř., podle kterého soudy ve správním řízení nepřezkoumávají
rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové
povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
Podle názoru navrhovatele předmětné ustanovení o.s.ř. ve
slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu
s ústavními předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí
rozdílné povahy. Může se jednat o pořádkovou pokutu 200,- Kč podle
správního řádu, ale i o pokuty podle §71 odst. 2 zákona č.
455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve výši 10.000,- Kč,
obdobnou pokutu podle §62 odst. 2 zákona č. 199/1994 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek nebo dokonce pokutu do 500.000,- Kč
podle §11 zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování
některých uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím
souvisejících Všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit
opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny.
Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua, který
může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého subjektu.
Proto je třeba s ohledem na ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny
a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy chápat možnost zákonodárce
vyloučit možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi
restriktivně. To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí
být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod
šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Dle právního názoru navrhovatele je proto neústavní paušální
vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut bez
jejich dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu zákonodárce
zamezit neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech, na druhé
straně však řada takových pokut může na osobu delikventa velmi
tíživě dopadnout. Postačí přitom zrušení slov "včetně rozhodnutí
o pořádkových pokutách", neboť pak bude moci soud sám posoudit,
zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí povahy výlučně pořádkové
(např. pokuty podle správního řádu) nebo zda vzhledem
k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv hmotně
právní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soudce nemá a řízení musí
zastavit bez přezkoumávání věci samé.
V této souvislosti též poukázal na zákon č. 36/1876 ř.z.,
který se svém §3 obsahoval podstatně užší výluky ze správního
přezkumu, takže právní úprava do roku 1952 poskytovala občanům
podstatně vyšší standard právní ochrany, než tak činí úprava
dnešní.
II.
Na výzvu soudce zpravodaje se k návrhu vyjádřili jednotliví
účastníci řízení. Za Senát Parlamentu ČR se vyjádřila jeho
předsedkyně, která uvedla, že zákon č. 519/1991 Sb., kterým bylo
předmětné ustanovení vneseno do o.s.ř., byl přijat na 18. schůzi
Federálního shromáždění dne 5. 11. 1991, když ve Sněmovně lidu pro
něj hlasovalo 87 z 92 přítomných poslanců a ve Sněmovně národů
v české části 55 poslanců a ve slovenské části 52 poslanců ze 107
přítomných. Senát se novelou o.s.ř. v této části nezabýval. Je
věcí Ústavního soudu, aby posoudil ústavnost návrhu napadeného
ustanovení o.s.ř.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR se vyjádřil její
předseda, který uvedl, že zákon č. 519/1991 Sb. byl přijat
potřebnou většinou poslanců a byl řádně vyhlášen. Z věcného
hlediska poté připomněl obsah důvodové zprávy k tomuto zákonu, ze
které vyplývá, že pravomoc soudů ve správním řízení je stanovena
tzv. generální klauzulí. Okruh věcí, které by měly být vyloučeny
z přezkumu, je vymezen v §248 o.s.ř., přičemž jednotlivé výjimky
jsou formulovány obecně a vztahují se proto na všechna rozhodnutí
bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají. Jejich výklad
by měl být restriktivní, neboť mají povahu výjimky z generální
klauzule. Rozhodnutí o pořádkových pokutách je institutem, který
má sloužit k tomu, aby např. kontrolní orgán měl účinný nástroj
k tomu, aby mohl plnit povinnosti, k nimž je zákonem a Ústavou
přímo určen. Není vyloučeno, aby rozhodnutí o pořádkové pokutě
zasáhlo do ústavně zaručených práv a svobod. To ale není předmětem
stížnosti, neboť stěžovatel napadá protiústavnost vyloučení
možnosti přezkumu takového rozhodnutí soudem, nikoli
protiústavnost pořádkového deliktu jako takového. Tento názor
stěžovatele předseda Poslanecké sněmovny nesdílí.
III.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních
náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným
stěžovatelem za podmínek uvedených v §74 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu. Rovněž podmínky přípustnosti podle §66 odst.
1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě naplněny. Návrh byl
shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu
směrnic §68 zákona o Ústavním soudu.
IV.
Pokud jde o ústavnost obsahu §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve
slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", došel Ústavní
soud k závěru, že toto ustanovení není v souladu s čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb. - dále jen Evropská
úmluva) a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech (vyhláška č. 120/1976 Sb.) ve spojení s čl.
1 Listiny a čl. 1 a čl. 4 Ústavy ČR.
V daném případě Ústavní soud provádí abstraktní kontrolu
ústavnosti bez ohledu na to, že podnětem k jejímu provedení byla
ústavní stížnost. Pokud návrh splnil požadavky ve smyslu zákona
o Ústavním soudu, je třeba s ním zacházet stejně jako s návrhy
jiných oprávněných navrhovatelů podle §64 odst. 1 tohoto zákona.
Nejde proto o hodnocení pokuty v konkrétním případě navrhovatele
(§28 odst. 1 zákona o Nejvyšším kontrolní úřadu), nýbrž
o hodnocení pojmu "pořádková pokuta" použitého obecně v §248
odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho plném významu, tj. i tam, kde se
výslovně o "pořádkové" pokutě nehovoří, jestliže však tato pokuta
má "pořádkový" charakter. Navrhovatel sice tvrdí, že tento pojem
"pořádková" používají všechny jím uvedené předpisy, právě
v případě vůči němu použitého §28 odst. 1 zákona o NKÚ to však
neodpovídá skutečnosti. Věc byla Ústavním soudem posouzena takto:
Tento pojem používá řada právních předpisů z oboru civilního,
trestního a správního procesního práva a právní předpisy
upravující postavení a působnost orgánů kontroly a inspekce. Tato
rozhodnutí jsou konstruována jako civilně procesní, trestně
procesní nebo správně procesní sankce, tedy opatření, která mají
pomoci zajistit hladký průběh určitého řízení a součinnost jeho
účastníků v případě, že by nebyli ochotni se na řízení podílet
zákonem stanoveným způsobem (dostavit se, předložit požadované
listiny, vydat věci důležité pro řízení atd.) nebo by jeho průběh
jinak ztěžovali či dokonce mařili. Proto je možno je ukládat
i opakovaně, dokud nebude odpovídající průběh řízení zajištěn
(neplatí zásada ne bis in idem).
Sankce v podobě pořádkové pokuty ukládaná správními orgány
jako pořádkové opatření přitom byla původně konstruována více jako
upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla
a nedosahovala stupně represe nebo prevence ve smyslu
trestněprávních a správnětrestních deliktů. Jako příklad lze uvést
§45 odst. 1 správního řádu, podle kterého tomu, kdo ztěžuje
postup řízení, zejména tím, že se bez závažných důvodů nedostaví
na výzvu ke správnímu orgánu, ruší přes předchozí napomenutí
pořádek, bezdůvodně odmítá svědeckou výpověď, předložení listiny
nebo provedení ohledání, může správní orgán uložit pořádkovou
pokutu až do výše 200 Kčs; u vojáků v činné službě a u příslušníků
veřejných ozbrojených sborů odevzdá věc k vyřízení podle
kázeňských předpisů. V posledních letech je však patrná tendence
ke zvyšování částek, které se v podobě "pořádkových pokut"
ukládají.
Obdobnou povahu jako pořádkové pokuty ve správním řízení mají
i pořádková opatření v kontrolní a inspekční činnosti. I zde je
jejich posláním zajistit náležitý průběh kontrolní akce, která by
zpravidla byla neproveditelná bez součinnosti kontrolovaných.
Kromě toho jsou zde ve srovnání s procesními pořádkovými
opatřeními některé zvláštnosti související s povahou kontrolní
činnosti samotné. Pokud jde o kontrolní činnost kontrolorů NKÚ,
jsou při provádění kontroly podle §21 zákona o NKÚ oprávněni:
a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do
jiných prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí
s předmětem kontroly;
b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených
lhůtách předložily originální doklady a další písemnosti,
záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní
techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky
výrobků nebo jiného zboží;
c) seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, prokáží-li se
osvědčením pro příslušný stupeň utajení těchto
skutečností, vydaným podle zvláštního zákona;
d) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých
a úplných, ústních a písemných informací o zjišťovaných
a souvisejících skutečnostech;
e) zajišťovat v odůvodněných případech doklady; jejich
převzetí musí kontrolované osobě písemně potvrdit
a ponechat jí kopie převzatých dokladů;
f) požadovat, aby kontrolované osoby podaly ve stanovené
lhůtě písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků;
g) používat telekomunikační zařízení kontrolovaných osob
v případech, kdy je jejich použití nezbytné pro
zabezpečení kontroly.
Podle §24 odst. 1 téhož zákona jsou kontrolované osoby
povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním
kontrolujících uvedeným výše (§21 zákona o NKÚ). Fyzické osoby
nemají povinnost podle §21 písm. d) tohoto zákona, jestliže by
jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo
osobám blízkým. Pokud tuto součinnost neposkytnou, může jim NKÚ
podle §28 odst. 1 až 3 zákona o NKÚ uložit do jednoho měsíce ode
dne nesplnění povinnosti pokutu až do výše 50 000 Kč, a to
i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově
stanovené kontrolujícími. Podobná pravidla stanoví kontrolní řád
podle zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění
pozdějších předpisů. Souhrnná výše opatření, které je zde výslovně
označeno jako "pořádková" pokuta, však nemůže přesáhnout 200 000
Kč.
Ústavní soud v daném případě došel k závěru, že i když
v zákoně o NKÚ tato pokuta není výslovně označena jako pořádková,
znaky pořádkové pokuty ve smyslu pořádkového opatření správního
orgánu naplňuje. Plyne to z její povahy, cíle a účelu. NKÚ při
výkonu kontrolní činnosti je vybaven vrchnostenskými oprávněními
vůči kontrolovaným subjektům (srov. výše uvedený §21 zákona
o NKÚ). Při kontrole postupuje právně upraveným způsobem, ve
kterém je oprávněn vyžadovat plnění zákonem stanovených povinností
na straně kontrolovaných subjektů. Jestliže kontrolovaný subjekt,
který má uloženu takovou povinnost, tuto povinnost nesplní
a ztěžuje nebo maří kontrolní akci, může být její splnění
vynucováno pořádkovým opatřením v nejrůznější podobě včetně
pokuty. Pokuta ve smyslu §28 odst. 1 zákona o NKÚ má přitom
nepochybně povahu opatření, které je v §19 zákona ČNR č.
552/1991 Sb., o státní kontrole, označeno jako pořádková pokuta.
Ústavní soud však zdůrazňuje, že v dané věci neposuzoval, zda
v případě, který dal podnět k řízení, mohl NKÚ kontrolu vykonat
a zda proto taková povinnost na straně odpovědného subjektu po
právu byla. Podnětem byla pouze otázka ústavnosti odmítnutí
spravedlnosti (denegatio iustitiae)v podobě zastavení řízení před
Městským soudem v Praze z důvodu výluky přezkumu pořádkových
opatření správních orgánů včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách. Bude až věcí obecného soudu, aby tento konkrétní problém
posoudil. Ústavní soud v rámci minimalizace zásahu do kompetence
obecných soudů (zde správního soudnictví) do této problematiky
nepovažoval za nutné vstoupit. Stejně tak Ústavní soud obecně
neposuzoval, nakolik jsou ještě taková opatření v jednotlivých
právních předpisech skutečně "pořádkovými pokutami" a nakolik
nepřímo sankcemi za porušení hmotného práva, neboť to nebylo
rovněž předmětem řízení.
Lze tak uzavřít, že pokuta podle §28 odst. 1 zákona o NKÚ je
srovnatelná s jinými pokutami, které jsou výslovně jako
"pořádkové" označeny a dopadá proto na ni výluka podle §248 odst.
2 písm. e) o.s.ř. Ústavní soud proto mohl posoudit jako další
otázku to, zda v případě pořádkové pokuty jde o rozhodnutí, která
jsou způsobilá zasáhnout do základních práv nebo svobod. V takovém
případě by byla jejich výluka ze soudního přezkumu formou
správního soudnictví v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, který
stanoví, že rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod podle
Listiny nesmí být vyloučeno z pravomoci soudů. Z téhož důvodu by
byl rovněž §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 4 Ústavy
ČR.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve
správním právu a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně
způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod fyzické osoby
s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být
přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen
ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům.
Jestliže se v našem právním řádu stanoví možnost správního orgánu
uložit opakovaně pořádkovou pokutu ve výši až 500 000 Kč (§11
zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování některých
uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím souvisejících),
jde o výrazný zásah do postavení jedince.
Na otázku, která konkrétní ústavně zaručená základní práva
jsou napadeným ustanovením porušena, došel Ústavní soud k závěru,
aniž by považoval za nutné zkoumat všechny ústavní aspekty tohoto
problému, že jde především o porušení rovnosti v právech vůči
veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení s porušením práva na
spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy.
Konkrétně čl. 1 Listiny zaručuje rovnost v právech vůči
veřejné moci. V případě pořádkových opatření v civilním procesu
(§53 až 54 o.s.ř.) a trestním řízení (§66 tr.ř.) je zaručeno
soudní přezkoumání takového opatření vyšší soudní instancí.
V rámci správního rozhodování dotčená osoba tuto možnost nemá. Již
to samo o sobě, pokud by zde nebyly závažné důvody pro soudní
výluku, by mělo za následek neústavnost takové úpravy. V daném
případě Ústavní soud takové závažné důvody nezjistil. Právě
naopak, porovnáním míry možného zásahu tzv. pořádkovým opatřením,
došel k závěru, že správně procesní sankce jsou v řadě případů
daleko závažnějšího charakteru, než je tomu v případě civilního
nebo trestního řízení, a to s ohledem na možnou výši těchto
opatření. Důvod pro výjimečnou nerovnost v právech účastníků
správního (i kontrolního procesu) a účastníků soudního procesu
proto v této oblasti nebyl shledán.
Dále Ústavní soud posoudil, zda je zde alespoň jedno
konkrétní ústavně zaručené právo, které je napadenou úpravou
porušeno. Aniž hledal všechna možná porušení, shledal porušení
ústavně zaručeného práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 6 odst.
1 Evropské úmluvy, která zajišťuje každému: "právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě
projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který
rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo
o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek
musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být
vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti,
veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické
společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana
soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za
zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem,
veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti".
Navrhovatel sám své tvrzení nijak blíže nezdůvodnil, pouze
uvedl, že všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit
opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny
a jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua,
který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého
subjektu. Ústavní soud se s touto argumentací navrhovatele nemohl
ztotožnit, avšak ve smyslu své judikatury je vázán petitem návrhu,
nikoli však jeho odůvodněním.
Ústavní soud především stojí na stanovisku, že čl. 6 odst.
1 Evropské úmluvy nedopadá na správní rozhodnutí a správní
rozhodování jako takové, nýbrž zaručuje soudní přezkum takových
rozhodnutí v případě, že se dají podřadit pod pojem "občanských
práv nebo závazků (civil rights and duties, les droits et
obligations de caractcre civil)", které chápou evropské orgány
značně široce. Nicméně uložení pořádkové pokuty je správně
procesní sankcí, která slouží k vymáhání určité procesní
povinnosti, a tedy aktem vrchnostenské povahy, i když má
majetkovou povahu, dotýká se vlastnictví a s ním spojených dalších
práv jako je např. provozování podnikatelské činnosti (jak namítá
navrhovatel), ale i všech dalších práv, která jsou nějak spjata
s potřebou vlastnit majetek.
V daném případě však jde o občanský závazek ve smyslu
občanských (chápáno jako veřejnoprávních, v angličtině
označovaných pojmem "civic"), nikoli občanskoprávních (civil)
povinností, který má zajistit akceschopnost státní moci nezbytnou
v podmínkách demokratické společnosti. Zde nejde o soukromoprávní
vztah ve výše uvedeném smyslu podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
nebo ve smyslu čl. 90 Ústavy ČR věty prvé. Jde o vrchnostenský
vztah, který má zajistit to, aby byly stát a veřejná správa vůbec
schopni plnit svoje funkce. Z tohoto hlediska Ústavní soud námitky
stěžovatele neuznal.
Proto se Ústavní soud zabýval druhou oblastí aplikace
požadavků spravedlivého procesu vyjádřenou v čl. 6 odst. 1 pojmem
- "oprávněnost jakéhokoli trestního obvinění" (determination of
any criminal charge, toute accusation en maticre pénale).
Pořádkové pokuty ve správním řízení jsou sankcí za protiprávní
chování. Jak bylo výše uvedeno, nevyplývají z občanských práv
a závazků (civil rights and duties, les droits et obligations de
caractcre civil) ve smyslu civilního práva jakkoli široce
chápaného. Jejich posláním je postihnout toho, kdo poruší své
povinnosti ve veřejnoprávním vztahu. Z hlediska judikatury
evropských orgánů přitom platí, že v čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
dopadá obrat "o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění" na
vše, co je ve vnitrostátním právu jako trestní obvinění označeno.
Kromě toho však byl tento pojem vztažen i na obvinění
z protiprávního jednání, které vnitrostátní právo za trestní
nepovažovalo. V našich podmínkách by mohlo jít např. o tresty
vězení v armádě, pokud by nebyla v tomto směru učiněna výhrada při
přístupu k Evropské úmluvě učiněná k jejím článkům 5 a 6, výhrada
v tom smyslu, že tato ustanovení nebrání ukládání kázeňského
trestu vězení podle §17 zákona č. 76/1959 Sb., o některých
služebních poměrech vojáků. Jinak řečeno, je věcí vnitrostátní
úpravy, co označí za trestný čin a co bude automaticky v režimu
čl. 6 odst. 1 (právo na spravedlivý proces). Stát však naopak
nemůže libovolně něco jako trestný čin neoznačit a přitom hrozit
sankcí závažnější než ve srovnatelné oblasti trestního práva.
Rovněž obrat "criminal charge" je v judikatuře Evropského
soudu chápán šířeji než pouhé trestní obvinění z trestného činu
podle vnitrostátního trestního řádu jako např. v §160 odst. 1
tr.ř. Na chybný překlad výrazu "offence" v čl. 5 odst. 1 písm. c)
Evropské úmluvy již konečně bylo při rozhodování Ústavního soudu
upozorněno (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1, s.
144). Nelze proto vycházet pouze z formálního znaku (opatření
podle trestního práva), nýbrž i ze znaků materiálních, kterými
jsou u takových opatření posouzení toho, zda jde jen o reparaci,
náhradu škody (typické pro nápravné prostředky kontroly a dozoru),
nýbrž o sankci, která působící preventivně (aby odpovědný subjekt
neopakoval protiprávní jednání) a represivně (aby byl postižen za
to, co udělal). Důležitá je rovněž přísnost sankce, která nemusí
spočívat v případě deliktního jednání jen v odnětí svobody, ale
např. i v peněžitém trestu, jehož výše je srovnatelná s jinými
postihy, kde právo na spravedlivý proces zajištěno je.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty v právním
řádu ČR takovou sankci za deliktní jednání ve smyslu čl. 6 odst.
1 Evropské úmluvy představují. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny
jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci.
Jejich výši (až do 500 000 Kč opakovaně) je proto třeba srovnat
s povahou trestných činů, za které je možno rovněž uložit peněžitý
trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon desítky
a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů
a kontrol (jako blízké povahou např. §124a až 124c, §125, §129, §145a, §148a, §169b, §171, §175, §176, §255, §257a
tr.z.). Podle §53 tr.z. spočívá peněžitý trest v povinnosti
zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý
proces je v jejich případě zaručeno.
Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě
peněžitého trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl.
6 odst. 1 Evropské úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo
být v případě pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje
zavinění (nikoli však v případě §28 odst. 1 zákona o NKÚ). Totéž
se týká i přestupků, za které lze uložit jako sankci pokutu, která
je podle §83 přezkoumatelná soudem, pokud převyšuje částku 2 000
Kč. Zde jen mimochodem Ústavní soud poznamenává, že každá sankce
za přestupek je v režimu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy (srov. Case
of Lauko v. Slovakia. European Court of Human Rights
4/1998/907/1119 z 2. 9. 1998 a Case of Kadubec v. Slovakia.
European Court of Human Rights 5/1998/908/1120 z 2. 9. 1998),
i když pokuta nedosáhne uvedené výše. To platí bez ohledu na
skutečnost, že za přestupek nelze stanovit trest odnětí svobody
a trest není veden ve zvláštním rejstříku. Takový postup proto
nesplňuje požadavek přiměřenosti zásahu orgánu veřejné moci jako
součásti pojmu právního státu podle čl. 1 Ústavy ČR.
Ústavní soud tak došel k závěru, že ustanovení §248 odst.
2 písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách" není v souladu s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy ve
spojení s čl. 1 a čl. 4 Ústavy ČR, čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny.
Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů
veřejné správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to
však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají
základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy ČR a mezinárodních
úmluv podle čl. 10 Ústavy ČR. Jakýkoli jiný postup je v rozporu
s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy ČR. Každá fyzická
i právnická osoba má v ČR ústavně zaručeno právo na spravedlivý
proces podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy.
V případě rozhodnutí o pořádkových pokutách však toto právo
§248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. nezaručuje, neboť je jím odňato
právo nechat přezkoumat rozhodnutí orgánu veřejné správy
nezávislým a nestranných soudem. Tento požadavek nezaručuje
poskytnutí práva na jinou ochranu v podobě odvolání k vyšší
správní instanci, v daném případě v podobě rozkladu k prezidentu
NKÚ. Prezident NKÚ ovšem nesplňuje požadavky čl. 36 odst. 1
Listiny, čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy a čl. 14 odst. 1
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhláška
č. 120/1976 Sb.), byť na rozdíl od správních orgánů není přímo
jmenován vládou nebo vyšším správním orgánem. V dané věci nemůže
splňovat především požadavek nestranného orgánu, když jako takový
nemůže být nikdy chápán navrhovatelem. Ani ústavní definice NKÚ
jako nezávislého orgánu (čl. 97 Ústavy ČR) nezaručuje naplnění čl.
81 Ústavy ČR, čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy, neboť se týká provádění kontrolní činnosti NKÚ ve vztahu
k výkonným orgánům, nikoli ukládání pořádkových pokut, kde NKÚ
nepostupuje jako nezávislý tribunál, nýbrž jako správní úřad.
Tento postup současně nezaručuje rovnost v právech stejně
dotčených subjektů ústavně zaručených práv a svobod podle čl. 1
Listiny. Je též v rozporu se zásadou přiměřenosti zásahu orgánu
veřejné moci, jak plyne z čl. 1 Ústavy ČR, který požaduje, aby
veřejná moc v ČR vystupovala podle pravidel právního státu. Mezi
tato pravidla patří rovněž zásada přiměřenosti zásahu, pravidlo
racionální zdůvodnitelnosti zásahu (zákaz svévole) a zákaz
nadbytečného použití jinak racionálně zvolených nástrojů regulace.
Protože již v tomto bodě bylo z výše uvedených důvodů shledáno
porušení ústavních předpisů, Ústavní soud se již dalšími důvody
nezabýval, neboť to nebylo ani z hlediska možné budoucí právní
úpravy potřebné, když jediným řešením je zrušení této části §248
odst. 2 písm. e) o.s.ř. a umožnění soudní kontroly rozhodnutí
o pořádkových pokutách vydaných v oblasti správního práva
a kontrolní činnosti.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 23. listopadu 1999