Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 20.11.2001, sp. zn. II. ÚS 163/99 [ nález / MALENOVSKÝ / výz-2 ], paralelní citace: N 177/24 SbNU 319 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2001:2.US.163.99

sp. zn. II. ÚS 163/99 Nález Ústavní soud rozhodl v senátě o ústavní stížnosti M. C. proti usnesení Krajského soudu v Ostravě z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 takto: Usnesení Krajského soudu v Ostravě z 22. prosince 1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 se ruší. Odůvodnění: Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Krajského soudu v Ostravě z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22. Navrhl, aby uvedené rozhodnutí bylo zrušeno a spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení §250d odst. 3 a §250j odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o.s.ř."), který posléze rozšířil na celou část pátou o.s.ř. Senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrhem na zrušení zákonných ustanovení se zabývalo plénum Ústavního soudu, které ve společném řízení, k němuž byly spojeny čtyři spolu související návrhy, nálezem z 27. června 2001 sp. zn. Pl.ÚS 16/99 vyhlášeným pod č. 276/2001 Sb. dnem 31. prosince 2002 část pátou "Správní soudnictví" (§244 až 250s) o.s.ř. zrušilo. Poté senát pokračoval v řízení o ústavní stížnosti. Navrhovatel uvedl, že správní žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě se domáhal zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Ostravě ze 16.1.1998 č.j. 4014/110/97/Ry a ačkoliv vyhověl výzvě soudu ke konkretizaci návrhu, soud usnesením přezkumné řízení zastavil. Namítl, že soud v odůvodnění svého usnesení tvrdí, že bylo žalobcovou povinností uvést, že napadené správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje zákonu nebo jinému právnímu předpisu a kterému a své tvrzení odůvodnit, ačkoliv tento jeho názor nemá oporu v zákoně. Ustanovení §249 odst. 2 o.s.ř. ukládá žalobci mimo jiné povinnost uvést důvody, v nichž spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu. Požadavek citace právních předpisů, jež měly být orgánem veřejné správy porušeny, zákon nevyžaduje a nadto se jeví nadbytečným, je-li nezákonnost napadeného rozhodnutí i bez toho zřejmá. V projednávané věci byly uplatněny dva žalobní důvody, z nichž první spočíval v tom, že bylo vydáno rozhodnutí, ačkoliv tomu bránila překážka věci pravomocně rozhodnuté, a druhým byl zjevně nezákonný postup v rozporu s §5 odst. 10 zákona č. 389/1990 Sb., o dani z příjmů obyvatelstva. Zde žalobce podle svého mínění žalobní důvod uvedl zcela jasně včetně citace příslušných ustanovení zákona. Navrhovatel v ústavní stížnosti také vytkl soudu, že ačkoliv ho vyzval k doplnění žaloby a odstranění jejích vad, dostatečně je nekonkretizoval. Kdyby své požadavky ve výzvě formuloval stejně precizně jako v odůvodnění usnesení o zastavení řízení, mohl jim žalobce podle jeho představ vyhovět. Příliš obecnou formulací výzvy soud porušil §43 odst. 1 o.s.ř. a nesplnil v dostatečné míře svou poučovací povinnost, kterou mu zákon ukládá. Navrhovatel vyslovil přesvědčení, že soud svým postupem a rozhodnutím porušil jeho ústavní práva na soudní ochranu tím, že se jeho věcí nezabýval v souladu se zákonem, a to jednak z toho důvodu, že jeho právní názor na obsah žaloby se neshoduje se skutečností, jednak proto, že žalobce řádně nepoučil o způsobu, jakým má odstranit vady podání, ač mu poučovací povinnost ukládá zákon. Navrhovatel prohlásil, že mu soud upřel jeho ústavní právo domáhat se soudní ochrany a jeho rozhodnutí je proto neústavní, neboť odporuje čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 4 Ústavy. Krajský soud v Ostravě jako účastník řízení, proti jehož rozhodnutí ústavní stížnost směřuje, ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že vzhledem k ustálené judikatuře Ústavního soudu týkající se zastavení řízení v důsledku neodstranění vad v případě nedostatečné konkretizace žalobních důvodů ponechává na úvaze Ústavního soudu, jak o podané stížnosti rozhodne, a odkázal na argumentaci obsaženou v odůvodnění napadeného usnesení. Finanční ředitelství v Ostravě se svého postavení vedlejšího účastníka řízení, jež mu přísluší podle §76 odst.2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vzdalo, což mu umožňuje §28 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud se souhlasem obou účastníků řízení upustil od ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že listinné důkazy, které provedl, jsou k objasnění věci plně dostačující a ústní jednání by už do projednávaného případu nemohlo vnést více světla ( §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.) Z návrhu na zahájení řízení s přílohou (napadeným rozhodnutím) a spisu Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 117/98 bylo zjištěno, že navrhovatel podal 19.3.1998 u Krajského soudu v Ostravě správní žalobu, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Ostravě ze 16.1.1998 č.j. FŘ 4014/110/97/Ry, jakož i jemu předcházejících rozhodnutí Finančního úřadu v Šumperku č.j. FÚ/37661/931/95-St z 21.8.1995 a č.j. FÚ/1743/210/95-Op. Současně navrhl, aby soud odložil výkon rozhodnutí (správně vykonatelnost) ve věci nedoplatku daně z příjmů obyvatelstva za rok 1992 vyměřeného platebním výměrem Finančního úřadu v Šumperku č.j. FÚ/1743/210/95-Op. Finanční ředitelství v Ostravě se po obdržení opisu žaloby jako žalovaný k návrhu podrobně vyjádřilo a po polemice se všemi žalobcovými tvrzeními navrhlo zamítnutí žaloby. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze 14.5.1998 č.j. 22 Ca 117/98-13, ve znění opravného usnesení Krajského soudu v Ostravě z 20.1.1999 č.j. 22 Ca 117/98-21, které však ústavní stížností nebylo napadeno, žádosti o odklad vykonatelnosti rozhodnutí Finančního úřadu v Šumperku ze dne 21.8.1995 č.j. FÚ 37661/931/95-St, ve znění rozhodnutí Finančního ředitelství v Ostravě ze dne 16.1. 1998 č.j. FŘ 4014/110/97/Ry, nebylo vyhověno. Usnesením Krajského soudu v Ostravě z 24.11.1998 č.j. 22 Ca 117/98-18 byl žalobce vyzván, aby odstranil vady žaloby tak, že v souladu s §249 odst. 2 o.s.ř. uvede důvody, v nichž spatřuje nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Žalobce sice svou žalobu na výzvu soudu ve lhůtě v ní stanovené písemně doplnil, ale Krajský soud v Ostravě usnesením z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 řízení zastavil. V odůvodnění Krajský soud v Ostravě uvedl, že soud může projednávat žalobu proti správnímu rozhodnutí podle §244 a násl. o.s.ř. a řízení o ní může proběhnout za předpokladu, že žaloba má věcné i formální náležitosti. Kromě obecných náležitostí vyplývajících z §42 odst. 4 a §79 odst. 1 o.s.ř musí podle §249 odst. 2 o.s.ř. být v žalobě uvedeny důvody, v nichž žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí, tzn. že i při nejmírnějších požadavcích na žalobce kladených musí být z žaloby zřejmé, v kterých částech a v jakém směru má soud napadené správní rozhodnutí přezkoumávat, protože soud není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti. Přezkumné řízení je ovládáno dispoziční zásadou zakotvenou v §249 odst. 2 o.s.ř. Rozsah napadení správního rozhodnutí a uvedení důvodů pak znamená povinnost žalobce tvrdit, že napadené správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonu nebo jinému právnímu předpisu a toto tvrzení odůvodnit. Přezkumná činnost soudu je pak limitována takto vymezeným rámcem a soud se musí omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru. Nedostatek žalobcova tvrzení, že vydáním napadeného rozhodnutí byl porušen zákon nebo jiný obecně závazný právní předpis, představuje vadu žaloby, která brání jejímu věcnému vyřízení. Takové tvrzení žalobce musí být náležitě odůvodněno. Řízení podle §244 a násl. o.s.ř. má zajistit ochranu žalobcových subjektivních práv, která mohou být porušena nerespektováním závazných právních předpisů, ale ne každé takové porušení představuje újmu na právech subjektivních. Protože žaloba i po odstranění vad vykazuje nadále nedostatečné žalobcovo tvrzení, které ustanovení kterého právního předpisu a jakým způsobem bylo správními orgány porušeno, přičemž tato vada žaloby brání jejímu věcnému vyřízení, bylo řízení podle §250d odst. 3 o.s.ř. zastaveno. Plénum Ústavního soudu ve věcech Pl.ÚS 16/99, Pl.ÚS 15/2000, Pl.ÚS 17/2000 a Pl.ÚS 19/2000 spojených ke společnému řízení pod sp. zn. Pl.ÚS 16/99 rozhodlo 27. června 2001 nálezem, kterým zrušilo část pátou o.s.ř. Z odůvodnění nálezu vyplývá, že české správní soudnictví neodpovídá ve svém celku standardům vyplývajícím z čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jak je chápe Evropský soud pro lidská práva. Nezvykle široký záběr svého zásahu Ústavní soud odůvodnil závažnými ústavněprávními deficity dosavadní úpravy, které již nelze napravit dílčími derogacemi zákona a po nich následujícími také parciálními korekturami zákonodárce, jak se stalo např. v důsledku nálezu pléna Ústavního soudu vydaného na návrh IV. senátu Ústavního soudu, který byl podán po jeho mnoha předcházejících nevyslyšených apelech na obecné soudy, aby zákonné ustanovení umožňující soudu rozhodnout o návrhu na přezkoumání zákonnosti správního orgánu bez jednání aplikovaly v souladu s Ústavou a požadavky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, z 24.9.1996 sp. zn. Pl.ÚS 18/96 vyhlášeného pod č. 269/1996 Sb., po němž byl původní §250f o.s.ř. zrušený Ústavním soudem pro jeho rozpor s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nahrazen novým, už Ústavě odpovídajícím, zněním podle zákona č. 202/1997 Sb. Dalším partikulárním zásahem Ústavního soudu do právní úpravy správního soudnictví byl nález jeho pléna z 23.11.1999 sp. zn. Pl.ÚS 28/98 vyhlášený pod č. 2/2000 Sb.,kterým byla zrušena slova "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" tvořící součást §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho původním znění. S ohledem na šíři tohoto zásahu a legislativní náročnost přípravy nové právní úpravy správního soudnictví Ústavní soud odložil vykonatelnost svého nálezu o jeden a půl roku, po nějž část pátá o.s.ř. bude ještě platit a soudy ji budou aplikovat. Zde je třeba poznamenat, že zdaleka ne všechna ustanovení o.s.ř. o správním soudnictví jsou v rozporu s mezinárodními standardy ochrany základních lidských práv a svobod. Např. Ústavní soud usnesením z 30.8.2001 č.j. IV. ÚS 613/99-32 odmítl ústavní stížnost pro její zjevnou neopodstatněnost a poukázal na uvedený souhrnný zrušovací nález pléna Ústavního soudu, v němž bylo konstatováno, že požadavek ustanovení §250a o.s.ř., byť bylo jako součást části páté o.s.ř. zrušeno, spočívající v nezbytnosti zastoupení žalobce advokátem, případně notářem, v řízení o správní žalobě je z hlediska mezinárodního srovnání sice výjimečný a mimořádně přísný, nikoli však neústavní. Plénum Ústavního soudu se ve svém zrušujícím nálezu věnovalo jenom zběžně původnímu stěžovatelovu poukazu na neústavnost ustanovení o.s.ř. (§250d odst. 3 a §250j odst. 4), jež byla Krajským soudem v Ostravě v jeho případě uplatněna. Konstatovalo, že žádný ústavní nebo mezinárodní dokument negarantuje právo na soudní opravný prostředek jinde než u závažnějších trestních věcí. Naproti tomu uvedlo, že neexistence jakéhokoliv nástroje sjednocování judikatury ve správním soudnictví neodpovídá, jak potvrzuje praxe, nárokům kladeným na právní stát. Rovněž upozornilo na to, že nepřezkoumatelné rozhodnutí o zastavení řízení soudem pověřeným výkonem správního soudnictví může ve svém důsledku znamenat odmítnutí spravedlnosti. Ústavností monokratického rozhodování se Ústavní soud vzhledem k novelizaci příslušného ustanovení o.s.ř. provedené zákonem č. 30/2000 Sb. účinným od 1.1.2001 už blíže nezabýval. Odůvodnění: navrhovatelova rozšiřujícího návrhu požadujícího zrušení celé části páté o.s.ř. pojednávající o správním soudnictví Ústavní soud ve svém nálezu v podstatě přisvědčil, aniž se ovšem zabýval přímo argumentací v něm obsaženou a dotýkající se konkrétně stěžovatelovy pře. Ústavní soud při rozhodování o ústavní stížnosti musel vzít na zřetel skutečnost, že účinnost nálezu, který zrušil část pátou o.s.ř., byla odložena. Soudy vykonávající správní soudnictví mají podle tohoto rozhodnutí zrušená ustanovení o.s.ř. o správním soudnictví, přestože byla konstatována jejich protiústavnost, aplikovat až do 31.12.2002, stejně jako ustanovení, jež jsou s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami o lidských právech v souladu. To se týká i stěžovatelovy věci, ačkoliv uspěl se svým návrhem na zrušení zákonných ustanovení pro jejich neústavnost. Odlišný postup by v individuálním případě totiž odporoval zásadě rovnosti před zákonem. Okamžité zrušení části páté o.s.ř. by bylo v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy by sice byl garantován ústavním předpisem, nebyl by však upraven zákonem. Správní soudnictví v současné podobě bylo do našeho právního řádu vneseno ještě před 18. březnem 1992, kdy pro naši republiku vstoupila v platnost evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a podrobili jsme se jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva. Podle čl.6 odst. 1 věty první této Úmluvy zaručující právo na soudní ochranu a spravedlivý proces "Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích.". Práva vyplývající z tohoto ustanovení nejsou ve shodě se zásadou ovládající naše správní soudnictví, podle níž soud přezkoumává jen právní posouzení věci, nikoli též její skutkový stav, na jehož základě orgán státní správy rozhodl. Lze věřit, a nasvědčuje tomu skutečnost, že Poslanecké sněmovně byl už předložen vládní návrh soudního řádu správního (tisk 1080), že do konce příštího roku bude přijat nový zákon upravující komplexně naše správní soudnictví včetně Nejvyššího správního soudu (čl. 91 Ústavy). Do té doby bude zapotřebí, aby soudy ustanovení o správním soudnictví interpretovaly a aplikovaly co nejcitlivěji v duchu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, aby počet stížností na Českou republiku k Evropskému soudu pro lidská práva byl co nejnižší. Určitý návod k tomuto postupu dal Ústavní soud např. ve svém nálezu z 30.5.2000 sp. zn. I. ÚS 533/98 ( Sbírka rozhodnutí Ústavního soudu, svazek 18, str. 197 a násl.), v němž přijal tezi, že podle §250i odst.1 o.s.ř. se při přezkoumávání zákonnosti správního rozhodnutí (kdy je pro soud rozhodující skutkový stav, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí) dokazování neprovádí, to však neznamená, že se dokazování provádět nesmí. V této věci Ústavní soud i za současné právní úpravy správního soudnictví shledal důvod k vyhovění ústavní stížnosti v postupu Krajského soudu v Ostravě, který vedl k zastavení řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Ústavní soud posoudil žalobu včetně jejího doplnění a na rozdíl od Krajského soudu v Ostravě dospěl k názoru, že žalobce (stěžovatel v řízení před Ústavním soudem) ve svých podáních poukazuje dostatečně určitě na nezákonnosti, jichž se podle jeho mínění měly dopustit finanční správní orgány. Z žaloby je zřejmé, že žalobce vyslovil pochybnosti o zákonnosti rozhodnutí správních orgánů, jež konkrétně vyjádřil jednak upozorněním na překážku věci rozhodnuté, jednak poukazem na různá zákonná ustanovení, např. na §16 odst. 1 a 8, §32, §43, §46 odst. 5 a §48 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a §5 odst. 10 a §7 zákona č. 389/1990 Sb., o dani z příjmů obyvatelstva, čímž s dostatečnou určitostí vytkl správním orgánům formální a hmotněprávní pochybení. Doplnění žaloby na výzvu soudu další upřesnění návrhu na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy sice už nepřineslo, podle názoru Ústavního soudu to však ani nebylo nutné. Ústavní soud dospěl k závěru, že zastavením řízení o správní žalobě v tomto případě Krajský soud v Ostravě odepřel žalobci právo na soudní ochranu, které mu zaručují zejm. čl.36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Tento závěr Ústavního soudu navíc podporují postup samotného Krajského soudu v Ostravě, stejně jako kroky žalovaného správního orgánu. Ještě před zastavením řízení soud doručil Finančnímu ředitelství v Ostravě se žádostí o správní spis také opis žaloby, k níž se správní orgán vyjádřil a zevrubně se zabýval všemi žalobcovými argumenty obsaženými v návrhu na zahájení řízení. Tato okolnost spočívající ve schopnosti žalovaného zaujmout k žalobě stanovisko a věcně se k ní vyjádřit nasvědčuje tomu, že žaloba byla podána kvalifikovaným způsobem v intencích §249 odst. 2 o.s.ř. Soud má samozřejmě právo vyzvat žalobce k doplnění a upřesnění návrhu, v daném případě však jeho nespokojenost s žalobcovou reakcí na vznesené požadavky neměla vyústit v rozhodnutí o zastavení řízení. Odůvodnění usnesení o zastavení řízení je sice z obecného hlediska správné, přesvědčivé a perfektní, na tento konkrétní posuzovaný případ je však z uvedených důvodů nelze vztáhnout. Ústavní soud proto usnesení Krajského soudu v Ostravě z 22.12.1998 č.j. 22 Ca 117/98-22 o zastavení řízení ve věci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, včetně vedlejších výroků o náhradě nákladů řízení a vrácení soudního poplatku, zrušil podle §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 20. listopadu 2001