Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 30.10.2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01 [ nález / HOLEČEK / výz-4 ],paralelní citace: N 135/28 SbNU 153 [ 499/2002 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2002:Pl.US.39.01
Právní větaPrávo vlastnit majetek a svoboda podnikání jsou sice zařazeny Listinou základních práv a svobod a chápány jako práva různých kategorií, první jako základní oproti druhému jako hospodářskému a sociálnímu, přesto spolu úzce souvisí. Svoboda podnikání bývá dokonce označována jako svoboda odvozená od práva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jen částečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistě zejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnot potřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodenním výsledkem je majetek ( v moderním hospodářství peníze), jejž chrání základní právo na vlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navíc předpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm. Vedle toho ovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinové seberealizace. Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv.
ECLI:CZ:US:2002:Pl.US.39.01
sp. zn. Pl. ÚS 39/01NálezPlénum Ústavního soudu rozhodlo o návrhu skupiny poslanců na zrušení §13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), a §4 odst. 3, §5 odst. 3, §7 a §13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky a vlády České republiky jako účastníků řízení a Veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:Ustanovení §4 odst. 3, §5 odst. 3, §7 a §13 nařízenívlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru nakvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, se ruší dnem vyhlášení tohotonálezu ve Sbírce zákonů.Návrh na zrušení §13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státnímzemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů(zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), se zamítá.Odůvodnění:I.Skupina poslanců ve svém návrhu podaném podle čl. 87 odst.1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §64odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.,o Ústavním soudu, tvrdí, že zákon č. 256/2000 Sb., o Státnímzemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů(zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), zakazuje výrobuzemědělského zboží. V jeho úpravě nachází rozpor se svobodoupodnikání podle čl. 26Listiny základních práv a svobod ( dále jen"Listina"). Svobodu podnikání jako výkon určitých povolánía činností lze podle Listiny zákonem pouze omezit nebo pro něstanovit podmínky, úplný zákaz však možný není. Takový zákaz podlenavrhovatele představuje sankční odvod ve výši 115 % minimálnínebo regulované ceny zemědělského výrobku za překročeníindividuální produkční kvóty (§13 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu). Jde přitom o sankci, jež dopadá na jednánízákonem výslovně nezakázané. Regulace prostřednictvím produkčníchkvót vedla k vymezení preferované kategorie tzv. strategickýchvýrobců cukru, aniž by výběr mohli ostatní výrobci ovlivnit. Vespojení této diferenciace se svobodou podnikání nastává nerovnostpodle čl. 1 a čl. 3 odst.1Listiny. Tu odráží bezplatné rozděleníprodukčních kvót mezi současné výrobce a na ostatní potenciálnívýrobce zbývá k rozdělení jen malá rezerva. Opomenuti mohou podleskupiny poslanců být i ti výrobci - vlastníci zařízení, kteří jes vysokými finančními náklady v období před účinností zákonarenovovali a v referenčním období cukr nevyráběli. V obdobnémpostavení jsou i ti, již zařízení zakoupili. Diskriminace mezipodnikateli s přidělenou produkční kvótou a podnikateli, kteří jinemají, vytváří diskriminaci v právu na vlastnictví. To má totižpodle čl. 11Listiny stejný zákonný obsah a ochranu. Zmíněnýmvlastníkům výrobního zařízení je zákonem fakticky zakázáno vyrábětpříslušnou komoditu rozhodnutím státu, a to bez náhrady. Jejichvlastnictví je uplatňováním produkčních kvót znehodnoceno, a tímse mu dává jiný obsah a snižuje jeho ochrana. Skupina poslancůpřipomíná, že vláda se už dříve pokusila regulovat výrobu cukrunařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státuna tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukrua stabilizaci trhu s cukrem. Tento předpis Ústavní soud nálezem č.96/2001 Sb. sice zrušil, nicméně od 14.3.2000 do 12.3.2001 platil.Za toto období vytvořil pro případné nové žadatele nepříznivépodmínky pro zahájení výroby a posléze pro přidělení kvóty podlenařízení vlády č. 114/2001 Sb.Skupina poslanců připouští, že zákonodárce má při vydáváníběžných zákonů brát v úvahu obecný zájem na úpravě poměrův hospodářských odvětvích, na druhé straně však má zvažovatexistenci veřejného zájmu. Zásah ovšem musí respektovat rovnováhumezi obecným zájmem a individuálními právy. Mezi použitýmiprostředky a sledovanými cíli musí být proporcionalita. Jinak, jakzdůraznil Ústavní soud již nálezem z 15.2.1994 sp. zn. Pl. ÚS35/93 (vyhlášen pod č. 49/1994 Sb.), se příslušná regulace dostávádo rozporu s čl. 4 odst. 4Listiny. Regulaci zemědělské produkcepodle skupiny poslanců svědčí veřejný zájem, a to nejenv souvislosti s přípravou na vstup do Evropské unie. Zákono Státním zemědělském intervenčním fondu ovšem určuje omezenísvobody podnikání v zemědělství pomocí produkčních kvótnepřiměřeně obecně, neboť nestanoví okruh zemědělských výrobků,jež lze regulaci podrobit. Zmocňuje tak Státní zemědělskýintervenční fond (dále jen "Fond") k zásahu do práv producentů bezbližšího zákonného vymezení. Tím hrozí jeho zneužití. Zákonnýpoukaz na mezinárodní smlouvy (§1 odst. 2) chápe skupina poslancůjako odkaz na předpisy Evropského společenství, zejména nařízeníRady ES č. 2038/1999. Jimi vytvářená regulace výroby cukru seuplatňuje pouze po omezenou dobu, zatímco zákon o Státnímzemědělském intervenčním fondu předpokládá opakované, a tímneomezené uplatňování kvót.Skupina poslanců dovozuje odepření soudního přezkumu (čl. 36Listiny) ve výslovném omezení (§5 odst. 5 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu) použití správního řádu pouze nažádosti o podpory a nikoli na ostatní rozhodování, mimo jinérozhodování o přidělování kvót nebo uložení sankčního odvodu.Skupina poslanců připomíná, že za neústavní je třebapovažovat podzákonnou delegaci k tvorbě práva (§4 odst. 3nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), jestliže Fond stanoví výširezervy, jež se zveřejní ve Věstníku Ministerstva zemědělství. Zaneústavní též považuje pověření Ministerstva financí k určováníminimální ceny cukru. V obou případech se odvolává na nálezÚstavního soudu č. 96/2001 Sb., podle nějž zákonodárce nemůžeoblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na mocvýkonnou a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost;tím spíše si výkonná moc nemůže právo na tuto úpravu přisvojitsama. Obě ustanovení jsou proto v rozporu s čl. 79Ústavy a prvnítaké s §12 odst. 3 a druhé s §12 odst. 4 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu.Napadené nařízení vlády dále nevymezuje žádné jakostní znakycukru, na který se stanoví produkční kvóty. Za ně nelze považovatodkaz v poznámce pod čarou na vyhlášku č. 334/1997 Sb., kterou seprovádí §18 písm. a), d), j) a k) zákona č. 110/1997 Sb.,o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplněníněkterých souvisejících zákonů, pro přírodní sladidla, med,nečokoládové cukrovinky, kakaový prášek a směsi kakaa s cukrem,čokoládu a čokoládové cukrovinky, ve znění vyhlášky č. 94/2000 Sb.Ústavní soud judikoval, že účelem poznámek pod čarou je jenzpřehlednění předpisů a že nemají žádný právní význam. Vymezenísoustavy produkčních kvót jako neúplné nesplňuje požadavek zákona.V rozšíření návrhu, jež Ústavní soud připustil, skupinaposlanců žádá též zrušení §7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.Důvodem je podle navrhovatele nedostatek zákonného zmocnění prodelegaci rozdělování produkčních kvót cukru a rezervy z vlády naFond, aniž jej zákon o Státním zemědělském intervenčním fonduk tomu výslovně zmocňuje. Jasné zmocnění obsahují až §4, 7 a 16nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Za nedostatečné považujenavrhovatel oprávnění Fondu soustavy kvót využívat podle §1 odst2. písm. d) zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Vevztahu k produkčním kvótám jsou naopak nejrozmanitější kompetencesvěřeny vládě [§3 odst. 3 písm. a), §12 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu]. Ustanovení §4, 6 a 7 nařízenívlády č. 114/2001 Sb. jsou neústavní, neboť zakládají nezákonnoudelegaci k výkonu veřejné moci. Postavení orgánu veřejné správy senavíc Fondu výslovně přiznává jen při rozhodování o podpoře (§5zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Skupina poslancůnavrhla zrušení §13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. pro jehorozpor s čl. 79Ústavy, neboť vláda delegovala svou zákonnoupovinnost na jiný orgán, když zmocnila Ministerstvo financí, abystanovilo minimální cenu cukru uváděného na trh v České republice,čímž byl porušen §12 odst. 4 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu.II.Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvádí, že návrh skupinyposlanců je neopodstatněný, neboť každý má možnost se svobodněrozhodnout, zda a za jakých podmínek bude v určité oblastipodnikat. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou rovnováhumezi požadavkem obecného zájmu a požadavkem na ochranu základníchpráv. Musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitýmiprostředky a sledovanými cíli. Zavedení sankcí v rámci systémuprodukčních kvót nesleduje omezení zaručeného práva podnikat provšechny bez rozdílu, cílem je garance vyváženosti mezi produkcía odbytem. Ani v Evropské unii není chápána regulace zemědělstvíjako porušení zásady rovného práva podnikat. Zákonodárce protomůže v mezích daných garantovanými základními právy vymezit neboovlivnit druh a počet subjektů působících v určitém odvětví aneboponěkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu.Poslanecká sněmovna poukazuje na limity určené čl. 41 odst. 1Listiny. Tato práva jsou zásadně odlišná od základních práva možnost zákonodárce stanovit jejich omezení je větší. Poslaneckásněmovna se ztotožňuje se stanovisky k problematice regulace,která Ústavní soud zaujal v nálezech č. 231/2000 Sb. a č.410/2001 Sb. Připomíná, že §13 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu přijala jako pozměňovací návrh. Vládní návrhbyl podle jejího hodnocení těžko v praxi realizovatelný. I protonepovažuje návrh za odůvodněný. Právní stav v rámci systémuprodukčních kvót by se zrušením tohoto ustanovení nezlepšil.Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon byl řádně schválen, podepsánpříslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Jepřesvědčena, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavnímpořádkem a naším právním řádem.Senát ve vyjádření k návrhu připomíná, že v průběhuprojednání návrhu zákona nebyly vznášeny ústavní námitky, a protov tomto ohledu nejednal. Sankce podle §13 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu považuje za nástroj, jímž státpředvídanou stabilizaci agrárního trhu vynucuje. Sankcenepředstavují podle něj prostředek diskriminace mezi podnikateli.Rovnost je zaručená §12 odst. 7 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu, jenž umožňuje novým subjektům vstup na trh.Neztotožňuje se s názorem, že správní řád se na rozhodovánío odvodu podle §13 zákona o Státním zemědělském intervenčnímfondu neuplatní. Rozhodnutí jsou též přezkoumatelná soudem podlečl. 36Listiny.Vláda České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvádí, žehlavním cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhua ochrana všech jeho účastníků před negativními výkyvy. Kespornému nařízení vlády uvádí, že úprava je zcela v souladus pravidly uplatňovanými v Evropské unii a zakládá se na tuzemskéma vývozním podílu kvóty. Hlavní motivací je snaha udržet výrobucukrovky na historicky nedávné úrovni včetně určité nadvýroby.Jiný systém regulace by byl v rozporu s modelem uplatňovanýmv Evropské unii. Tím by Česká republika nedodržela aproximačnízávazek podle Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českourepublikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejichčlenskými státy na straně druhé č. 7/1995 Sb. ( čl. 69 až 71).Vláda dále uvádí, že stanovila způsob naplňování a uvolňovánírezervy. Zveřejňování souvisejících údajů ve Věstníku Ministerstvazemědělství má pouze informační charakter. K údajné diskriminacimezi podnikateli, kteří vyráběli nebo nevyráběli cukr, uvádí, žeje obecně možné kvótu odkoupit nebo požádat o poskytnutí kvótyz rezervy. Přísnější podmínky pro ty, kteří cukr nevyráběli, jsoupochopitelné, neboť není osvědčena jejich schopnost cukr vyrábět.K ustanovení §5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. uvádí, žeobsahuje jen povinnost uvádět určité údaje v žádosti. Vládapoukazuje v této souvislosti na argumentaci o povaze a mezíchrovnosti vyjádřené v nálezu Ústavního soudu č. 410/2001 Sb.K návrhu na zrušení ustanovení o zmocnění Ministerstva financípoukazuje na jeho příslušnost podle zákona č. 526/1990 Sb.,o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Tvrdí proto, že napadenáustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb. neporušují ústavnězaručená práva výrobců. Navrhuje proto zamítnutí návrhu.Ve vyjádření k rozšířenému návrhu vláda připomíná, že důvodempro vytvoření soustavy produkčních kvót cukru je zavedení principůkomunitárního práva do českého právního řádu jak kvůli požadavkůmasociační dohody, tak z důvodu předcházení nepříznivým vlivům nacitlivé zemědělství po připravovaném vstupu do Evropské unie,a připomíná přitom institut národních produkčních kvót. K námitcevyslovené v rozšíření návrhu vláda uvádí, že Fond je výkonnýmorgánem, jenž bez prostoru pro volnou úvahu provádí politikuurčenou nařízením vlády. K takovému uplatňování produkčních kvótje povolán nejen nařízením vlády č. 114/2001 Sb., ale předevšímzákonem o Státním zemědělském intervenčním fondu, jehož §1 odst.2 písm.d) stanoví, že v souladu s tímto zákonem a mezinárodnímismlouvami a na základě nařízení vlády vydaných k provedení tohotozákona provádí opatření a zavádí tržní pořádky pro stabilizacitrhů se zemědělskými výrobky a potravinami také využívánímprodukčních kvót. Vláda poukazuje na akceptaci soustavyprodukčních kvót mléka Ústavním soudem, jenž samotný způsobstanovení produkčních kvót neústavním neshledal. Proto navrhuje,aby návrh byl zamítnut v celém rozsahu.K návrhu zaujaly stanovisko také Ministerstvo zemědělství(dále jen "ministerstvo") a Státní zemědělský intervenční fond.Obě stanoviska jsou obsahově totožná. Oba úřady připomínají, žecílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhus ohledem na jeho zvláštnosti, které ještě deformují vnějšívztahy. Základním krokem pro zavedení systému bylo přijetí zákonao Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž dále pověřuje vláduk jeho konkretizaci v rámci harmonogramu sjednaného v souvislostis jednáním o vstupu České republiky do Evropské unie. Zákonnýrámec je tedy dán. Vláda je zmocněna k vydávání nařízení vedlezákona i Ústavou (čl. 78). Cílem stabilizace je snaha o zachováníurčitého objemu výroby i pro vývoz. Systém vychází ze systémuuplatňovaného v Evropské unii (nařízení Rady č. 1260/2001/ESo společné organizaci trhů v sektoru cukru). Česká republikavytvořením identického systému naplňuje ujednání vyplývajícíz Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou najedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státyna straně druhé (č. 7/1995 Sb.) o závazku převzít tzv. acquiscommunautaire v oblasti zemědělství (čl. 69 až 71). K námitce, žeprodukční kvóty cukru představují protiústavní omezení svobodypodnikání, připomíná, že toto právo je právem výběru. Ústavní soudv nálezu ze 3.4.1996 sp. zn. Pl. ÚS 32/95 (vyhlášen podč.112/1996 Sb.) základní práva kategorizoval. Hospodářských,sociálních a kulturních práv se lze domáhat jenom v mezích zákona,který je vymezuje (čl. 41Listiny). Totéž je stanoveno přímou svobody podnikání (čl. 26 odst. 2Listiny). Zkoumaná úprava jepřitom předmětem právě této zákonné a na jejím základua v souladu s Ústavou vydané podzákonné úpravy. Dosud zavedenékvótové systémy (mléko a cukr) odpovídají poměrům v Evropské unii.Každý subjekt, který má zájem vyrábět cukr, může nabýt kvóty odjiného producenta nebo požádat o přidělení z rezervy. Není pravda,že přístup na trh je uzavřen. K námitkám skupiny poslancůk sankčnímu odvodu ministerstvo i Fond poukazují na názorvyslovený Ústavním soudem v nálezu č. 410/2001 Sb. Zákonodárcepodle něj i dalších smí podle své úvahy regulovat produkciv určitém odvětví a stanovit druh a počet subjektů zde působícíchnebo omezit smluvní svobodu. To je především úkolem zákonodárce.Úřady poukazují na to, že smyslem sankčního odvodu je právěodrazování od nadbytečné produkce. Pokud ji stát může zakázat,může od ní také odrazovat sankčním odvodem. Sankce jsou nezbytnýmdoplňkem soustavy produkčních kvót. Ministerstvo i Fondpřipomínají, že i v Evropské unii se při rozdělování kvót berouv potaz pouze nynější výrobci. Podzákonná úprava nevybočuje protoz mezí stanovených zákonem. Při rozlišení kvóty přidělené skupinědosavadních výrobců byla vzata na zřetel minulá produkce. Novýmani stávajícím producentům není bráněno v nabytí kvót koupí odjiného producenta či rozdělením z rezervy. Upřednostněnísoučasných výrobců při prvním rozdělení kvót je nezbytné provyloučení spekulantů. I s ohledem na nutnost jistého znevýhodněnínových výrobců poukazují ministerstvo i Fond na nález Ústavníhosoudu o kvótách mléka. Stejně tak reagují na námitku porušenízákladního práva na vlastnictví. Systém kvót představuje formukontroly užívání majetku ve veřejném zájmu. V moderním tržnímhospodářství demokratických států západní Evropy jsou takováopatření běžná. Veřejným zájmem je stabilizace trhu s cukrema udržení výroby cukrovky za přijatelnou cenu pro pěstitele.Ministerstvo i Fond považují použitý nástroj za přiměřený.Připomínají, že nedochází k žádnému vyvlastnění. Nad kvótuvyrobený cukr je pouze zatížen odvodem, není výrobci odnímán.K údajnému rozporu s úpravou v Evropské unii poukazujíministerstvo i Fond na nové nařízení Rady ES č. 1260/2001.Nástroje tam užívané jsou shodné s nástroji uplatňovanými v Českérepublice. Rovněž polemizují s tvrzením skupiny poslanců, žev Evropské unii se provádí regulace cenou. Odmítají tvrzení, žeúprava platná v Evropské unii je časově omezená, zatímco v Českérepublice nikoli. Ministerstvo i Fond nesdílejí stanovisko skupinyposlanců o vyloučení správního řádu z rozhodování o přidělení kvótnebo o sankčních odvodech ani o vyloučení soudního přezkumu.Z použití anebo vyloučení uplatnění správního řádu stanoveného prorozhodování o jednotlivých druzích zemědělských podpor nelzevyvozovat nic pro jiné rozhodování podle zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu. Vyloučen výslovně v žádném právnímpředpisu není ani soudní přezkum příslušných rozhodnutí.Ministerstvo i Fond mají za to, že vláda nemusí výši rezervy určitvůbec. Publikování stanoveného údaje ve Věstníku Ministerstvazemědělství má pro daný kvótový rok informační charaktero rozdělování kvót v daném kvótovém roce. Ministerstvo i Fond majíza to, že jakostní znaky cukru jako regulovaného výrobku jsoustanoveny nezávisle na předpisech o tržní regulaci zemědělstvívyhláškou č. 334/1997 Sb. Odmítají tvrzení, že odkaz na tutovyhlášku pod čarou je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Kezpůsobu stanovování minimální ceny cukru poukazují na skutečnost,že Ministerstvo financí je kompetentní k jejímu stanovování podlezákona č. 526/1990 Sb. Uvádějí, že není žádoucí stanovovat cenu napět kvótových roků. Navrhují proto zamítnutí návrhu skupinyposlanců.Veřejný ochránce práv sdílí přesvědčení o neústavnostikompetence Fondu stanovovat rezervu produkčních kvót stejně jakozmocnění Ministerstva financí ke stanovení minimální ceny cukru,obojí s poukazem na znění §12 odst. 3 a 4 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu. Je přesvědčen o porušení zásadyrovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu kvótpodle §12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčnímfondu. Zdůrazňuje, že poškozuje výrobce, kteří cukr ve více nežtřech letech z rozhodných pěti nevyráběli či jej vyráběli jenv malém množství. Odmítá v tomto ohledu argumentaci opřenouo takovou interpretaci judikatury Ústavního soudu, která umožňujefaktické rozdělení žadatelů do skupin se zcela nerovnoprávnýmpostavením. Schopnost vyrábět cukr je dána ne minulou produkcí,ale dispozicí zařízením splňujícím zákonné požadavky. Připomíná,že §7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vytváří neobjektivní způsobrozdělení produkčních kvót, kdy není vzata na zřetel možnostprodeje či pronájmu výrobního zařízení. Veřejný ochránce právmíní, že zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu zmocňujeFond kvóty jen využívat, nikoli určovat.III.Procesní předpoklady pro řízení před Ústavním soudem jsousplněny.Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem, napadené právnípředpisy byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovenékompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zákon o Státnímzemědělském intervenčním fondu platí v původním znění, nařízenívlády č. 114/2001 Sb. bylo sice změněno nařízením vlády č.296/2002 Sb. vyhlášeným 2.července 2002 a od toho dne takéúčinným,napadená ustanovení jím však nebyla dotčena.IV.Ústavní soud se v plénu k problematice zemědělskýchprodukčních kvót vyjádřil nálezy o návrzích na zrušení právníchpředpisů dvakrát.Nálezem č. 96/2001 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze 14.2.2001)vyhověl návrhu Cukrovaru V., s.r.o., na zrušení nařízení vlády č.51/2000 Sb. Podle Ústavního soudu vláda nevydala nařízeník provedení a v mezích zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, jakjí určuje čl. 78Ústavy. Úvodní ustanovení zákona (§1 až 2)omezení podnikání v zemědělství (čl. 26 a 41Listiny) v podoběprodukčních kvót nepředpokládají. Ústavní soud tak učinils vědomím, že zatím Parlament České republiky přijal zákon č.256/2000 Sb., jenž produkční kvóty zná, ale zkoumané nařízenívlády nebylo přijato k jeho provedení.Nálezem č. 410/2001 Sb. (sp. zn. Pl.ÚS 5/01 ze 16.10.2001)Ústavní soud rozhodl o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízenívlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta2001 až 2005. Návrhu vyhověl částečně a zrušil jeho §4 odst. 2kvůli nedostatku zákonného zmocnění pro omezení rozdělováníprodukčních kvót z rezervy na zemědělce hospodařící v systémuekologického chovu skotu a §14 odst. 2 kvůli neústavnostia nezákonnosti delegace rozhodování o výši rezervy na Ministerstvozemědělství (ministra). Produkční kvóty mléka samotné neústavnímia nezákonnými Ústavní soud ovšem neshledal. V odůvodnění nálezuÚstavní soud shledal sankční odvod podle §13 zákona č. 256/2000Sb. ústavním, přičemž ovšem zdůraznil, že příslušné ustanovenískupina poslanců v odůvodnění návrhu sice označila za neústavní,ke zrušení je ale nenavrhla (vzhledem k velikosti skupiny poslancůtak ani úspěšně učinit nemohla).V současném řízení Ústavní soud bude hodnotit právní úpravu,která se podobá úpravě, jíž se už zabýval. Argumentace dnešnískupiny poslanců je podobná. Nežádá ovšem zrušení celéhoprováděcího nařízení vlády, ale jenom jeho vybraných ustanovení.Navíc je navrženo zrušení ustanovení zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu. Ústavní soud by proto při svém rozhodování mělvycházet ze svého dřívějšího hodnocení, ledaže shledá zásadníodlišnosti anebo změní právní názor. Hodnocení řešené věci protobude navazovat na odůvodnění nálezu č. 410/2001 Sb.Smyslem uplatňování produkčních kvót je omezovánínemonopolizované výroby na sledovaný objem. Pohnutkou pro něj bývásnaha po stabilizaci cen na trzích, aniž by se prosazovalaregulace cen a odběratelům ukládal smluvní přímus. Stabilizacetrhu nenastává působením tržních sil, jestliže je ochromujímasivní státní subvence a protekcionismus. Základem úpravy jenárodní (státní) produkční kvóta, jež se podle určitého klíčerozděluje mezi současné výrobce. Těm se pak výroba (odběr,zpracování) produkce nad kvótu zakazuje nebo jsou od ní odrazovánisankčním odvodem. Nové kvóty se neudělují vůbec nebo jen máloa staré se mohou krátit. Užití kvót v moderním demokratickém státěs tržní ekonomikou je vzácné. V západní Evropě se uplatňujív zemědělství a části potravinářského průmyslu, jež ovlivňujecelní protekcionismus a rozsáhlé subvencování, vyvolané jakpolitickým uznáním obecného zájmu na jeho prosperitě, takpůsobením zemědělců a zemědělských podniků jako silné zájmovéskupiny. V rámci společné zemědělské politiky Evropskéhospolečenství (Evropské unie) se používá dnes jen u mléčnýchvýrobků a cukru. Podobné cíle a účinky jako produkční kvótymá zákaz obdělávání půdy nebo rozšiřování pěstitelských kultur,například vína.Klíčovou otázkou řešeného případu, stejně jako případurozhodnutého nálezem č. 410/2001 Sb., je ústavní přijatelnostomezení množství zemědělské výroby prosazovaná sankčním odvodem zanadprodukci. Jejich hodnocení ve světle základních (ústavních)právních zásad a základních lidských práv nezbytně sklouzávák oddělenému hledání odpovědí na jednotlivé otázky, jak naznačujesoučasný návrh skupiny poslanců i citovaný nález.Ústavní soud přitom ve své judikatuře odmítá odtrhávatzákladní zásady právního státu, jakými jsou rovnost (čl. 1Listiny) a přiměřenost právní úpravy (čl. 4Listiny) odjednotlivých lidských práv a svobod, jakými jsou zde základníprávo na vlastnictví (čl. 11Listiny) a svoboda podnikání (čl. 26Listiny). Porušení základních zásad shledal důvodem pro svůj zásahjen tehdy, pokud nebyly respektovány při úpravě výkonu základníchpráv a svobod.Dotčená základní práva jsou sice zařazena Listinou i vnímánajako práva různých kategorií (první jako základní oproti druhémujako hospodářskému a sociálnímu), přesto spolu úzce souvisejí.Svoboda podnikání bývá dokonce označovaná jako svoboda odvozená odpráva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jenčástečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistězejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnotpotřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodennímvýsledkem je majetek (v moderním hospodářství peníze), jejž chránína ústavní i mezinárodní evropské úrovni základní právo navlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navícpředpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm. Vedle tohoovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinovéseberealizace. Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímánosamoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základnícha dalších práv.V.Při posuzování soustavy produkčních kvót cukru jako úpravydotýkající se svobody podnikání lze vycházet z hodnocení nálezuč. 410/2001 Sb. Podle čl. 26 odst. 1Listiny má každý právo nasvobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikata provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 zákonmůže stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebočinností. Ústavní soud dále zdůraznil, že ani ústavní pořádek animezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodáchnezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebospotřeby statků. Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavněgarantovanými základními zásadami, lidskými právy a svobodami)podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaciprodukce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druha počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu přiuplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobníchzařízení. Tvrzení skupiny poslanců, že omezeními mohou být jenkvalifikační a podobné předpoklady, označil za nepřiměřeně úzkývýklad tohoto ustanovení. Z čl. 41 odst. 1Listiny je navíczřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, k nimžpatří i svoboda podnikání, se lze domáhat pouze v mezích zákonů.Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní důležitosti volný trhprostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikánív Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jakoústavní zásada ve zřizovací smlouvě. Odmítl názor, že každéomezení svobody podnikání lze provést jedině zákonem. K provedenízákona Ústava připouští z praktických důvodů přijímánípodzákonných předpisů, pohybují-li se jimi stanovená pravidlav mezích zákonů. Ústavní soud připomněl, že produkční kvóty seuplatňují v zemědělství demokratických států západní Evropy,v zemích Evropské unie pak podle společného modelu, přičemž nebylyshledány neslučitelné s celosvětovým ani evropským mezinárodním,případně u státních systémů s vnitrostátním ústavním standardemlidských práv.O svobodě podnikání jako základním právu celosvětovémezinárodní pakty o lidských právech mlčí. Ani evropský poválečnýstandard Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svoboda dodatkových protokolů ji nezná. Její odvozování z garancevlastnického práva a osobní svobody představuje nepřiměřeně širokývýklad, který nenachází jakoukoli oporu v judikatuře Evropskéhosoudu pro lidská práva. Ten se ostatně podobnou odvětvovou právníúpravou hospodářských činností nikdy nezabýval. Teprve Chartazákladních práv Evropské unie zná svobodu podnikání (hospodářskéaktivity), ovšem počítá s jejími omezeními evropským i národnímprávem. Charta navíc nezískala charakter mezinárodní smlouvy, jejen politickou deklarací. K vymezení pojetí české garance svobodypodnikání podle čl.26Listiny je tedy povolán jen Ústavní soud.Současné zahraniční vzory přitom spíše potvrzují Ústavnímsoudem zastávané omezené pojetí svobody podnikání jako práva,které smí zákonodárce poměrně široce omezovat.V Německu Spolkový ústavní soud neodmítá poukazy na svobodupovolání (čl. 12 Základního zákona) v souvislosti se způsobemúpravy výkonu povolání, nicméně uznává široký prostor daný proúpravu zákonodárce. Přísnější postoj, v jehož světle by českálegislativní praxe mnohdy asi neobstála, zaujímá jen vůči mnohýmomezením a nárokům spojeným s přístupem do oboru. Spolkový ústavnísoud se ovšem nezabýval regulací zemědělské nebo jiné produkceprostřednictvím produkčních kvót nebo podobných opatření, neboť jeupravuje přednostní a přímo účinné právo Evropského společenství.Pojetí ústavně vyjádřené svobody podnikání, o které by semohla opřít skupina poslanců, by bylo možno hledat v judikatuřeNejvyššího soudu USA do 30. let 20. století. Jeho pojetí smluvnísvobody a práva na vlastnictví nepřipouštělo v podstatě jakákolihospodářsko-politická opatření. Od doby velké hospodářské krizeovšem Nejvyšší soud proti nediskriminačním politickým zásahům dopoměrů v jednotlivých hospodářských odvětvích přestal zasahovat.V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud již na okrajkonstatoval, že sankční odvod podle §13 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu ve výši 115 % minimální neboregulované ceny představuje nezbytnou součást soustav produkčníchkvót. Představuje přiměřený postih za výrobu překročivšíindividuální kvótu. K tomu lze dodat, že možný podstatně méněúčinný postih za nadprodukci představuje jen odepření veřejnépodpory.K námitce skupiny poslanců, že výroba cukru nad produkčníkvótu není zakázána, lze uvést, že právní úprava mnohé činnostivýslovně nezapovídá, nicméně je znevýhodňuje a tím od nichodrazuje. Připomenout lze zpoplatnění provozu výherních automatůanebo spotřební daně. Znevýhodňování určité činnosti je běžnýmprávním nástrojem, zvláště když by přímý zákaz prosazovanýsprávními nebo trestními sankcemi (pokutami, zákazem výkonupovolání nebo odnětím svobody) byl přehnaný. Ústavní soudv citovaném nálezu uvedl, že je-li možný zákaz nadprodukce,znamená to samozřejmě otevření prostoru pro její znevýhodňování.Konečně lze uvést, že ani běžná formulace ustanovení o skutkovýchpodstatách trestných činů ("Kdo ., bude potrestán .") v trestnímzákoně trestné činy doslovně nezakazuje. O jejich zákazu však nenípochyb. Poukaz na neústavnost sankčního odvodu bez výslovnéhozákazu jednání, od kterého se sankčním odvodem odrazuje, lze protoodmítnout.VI.V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud zrekapituloval evropskéi vnitrostátní pojetí základního práva na vlastnictví. Odmítlstanovisko, že omezení produkce představuje vyvlastnění, kterénení odůvodněno veřejným zájmem, bez náhrady. Konstatoval, ženavrhovateli není vlastnictví k mléku vyrobenému nad produkčníkvótu odňato. Sankční odvod podporující soustavu produkčních kvótsamozřejmě znesnadňuje nebo dokonce znemožňuje prodej nadprodukce.Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však nenízákladním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvótpředstavuje formu kontroly užívání majetku, jež je zavedena kvůliveřejnému zájmu. Ústavní soud zdůraznil, že použité omezujícíprostředky mají být přiměřené sledovaným cílům. Akceptoval, žeexistuje veřejný zájem pro stabilizaci trhu s mlékem, a použiténástroje shledal jako přiměřené. Připomněl, že rovněž jináopatření upravující podnikání nebo jinou hospodářskou činnost majízásadní dopady na jeho (její) rentabilitu. Odmítl názor, žesoustava produkčních kvót zcela znemožňuje vstup do odvětvís poukazem na možnost jejich získání koupí nebo přidělenímz rezervy. Ústavní soud se necítil být povolán k posouzení, zdasoustava produkčních kvót představuje řešení optimálnía ekonomicky nejvýhodnější. Připomněl, že soustava produkčníchkvót má bránit nadvýrobě, již vyvolávají rozsáhlé státní subvencedo zemědělství. Ústavní soud zdůraznil, že uplatňování soustavyprodukčních kvót (omezení množství výroby) sleduje veřejný zájemna odrazování od investic v odvětví s nadprodukcí. Ve svéargumentaci Ústavní soud připomněl, že ani Evropský soudní dvůr(orgán ES) neshledal v podobném komunitárním opatření - zákazuvýsadby vinic - narušení evropského standardu vlastnictví podlečl.1Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práva základních svobod.Argumentace použitá v nálezu č. 410/2001 Sb. v obecné roviněplatí i pro posouzení soustavy produkčních kvót cukru podlenařízení vlády č. 114/2001 Sb. Skupina poslanců v současné věcinezdůrazňuje, na rozdíl od předchozího návrhu, odnětí vlastnictvík cukru vyrobenému nad limit. K odmítnutí argumentace o odnětívlastnictví k vyrobenému mléku Ústavním soudem v citovaném nálezulze jen dodat, že v odvětvích, jejichž objem výroby je regulovánsoustavami produkčních kvót, se výroba přesahující limity objevujejen v minimální míře, neboť odbyt je uložením sankčního odvoduv podstatě znemožněn.Současnou námitkou skupiny poslanců je pouze poukaz nadiskriminaci mezi těmi vlastníky cukrovarnického zařízení, kteříprodukční kvótu obdrží a mohou vyrábět bez faktických omezení,a těmi, kteří jí nedisponují a jejich produkce je následkemuplatňování sankčního odvodu znemožněna. Otázku nerovnosti vevlastnictví je proto třeba řešit v souvislosti s otázkou obecnérovnosti při uplatňování soustavy produkčních kvót cukru.Jenom na okraj a v podobě dalšího rozvíjení argumentaceÚstavního soudu v nálezu č. 410/2001 Sb. je proto možno odkázat najudikaturu Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudkuo žalobě Metallurgiki Halyps proti Komisi (258/81) zdůraznil, žekomunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu, byť dokážíohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva navlastnictví. Lze také zdůraznit, že Evropský soud pro lidská právanikdy nehodnotil obecná právní opatření členských států RadyEvropy, jež regulovala objem hospodářské produkce s ohledem najejich slučitelnost se evropským standardem základního práva navlastnictví.Omezené uplatňování soustav produkčních kvót zejménav zemědělství je obvyklé v Evropské unii a v některých dalšíchvyspělých státech se sociálně tržní ekonomikou. Současnájudikatura ústavních a nejvyšších soudů členských států Evropskéunie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že byomezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši,jsou-li spravedlivě uložena všem stávajícím výrobcům, bylapovažována za neslučitelná s národním standardem vlastnictví. Totokonstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, ježje silná. Užívání této formy řízení hospodářství je vzácné. Neníovšem důvod, aby Ústavní soud vykládal čl. 11Listiny jinak. Nelzepřehlédnout, že jedním z hlavních pohnutek pro zavedení soustavyprodukčních kvót některých zemědělských a potravinářských výrobkůbylo vytvoření rámce, který se uplatňuje v Evropské unii.Radikální zásah Ústavního soudu proti soustavám produkčních kvótby představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovanýchzákladních práv, které by neobstálo po připravovaném vstupu Českérepubliky do Evropské unie.Je třeba zdůraznit, že soustavu produkčních kvót cukru(mléka), resp. sankční odvod za nadprodukci, jímž je prosazována,není vhodné srovnávat s cenovou regulací ve prospěch odběratelů,je-li spojena se smluvním přímusem nebo nuceným zachovánímdosavadních smluvních vztahů. Ústavní soud prohlásil nálezem č.231/2000 Sb. (sp. zn. Pl.ÚS 3/2000 z 21.6.2000) za neslučitelnouse základním právem na vlastnictví regulaci bytového nájemnéhopodle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě zaplnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů,s poukazem na skutečnost, že majitelům bytů neumožňuje nyníplacené nájemné ani jejich údržbu, a tak se znehodnocuje jejichvlastnictví. V případě produkčních kvót zemědělské výroby nikdonení nucen vyrábět tak, aby musel odvod platit. Smyslem odvodu jenaopak odrazovat výrobce od společensky nežádoucí nadvýroby.Sankční odvod proto lze srovnat spíše s daněmi a poplatky,jejichž smyslem je zvýšení ceny určitého zboží nebo službya snížení jejich spotřeby (spotřební daně na alkoholické nápoje,cigarety či uhlovodíková paliva nebo poplatky za provoz výherníchhracích automatů). Dovolávání se ústavní a mezinárodní garancevlastnictví v těchto případech, kdy část užívaných zařízení pozavedení nebo zvýšení uvedených daní nebude moci být využívánajako dosud a ztratí na ceně, neboť po zvýšení cen poklesnepoptávka, by jistě bylo považováno za neodůvodněné. Hodnoceníregulace zemědělství nemůže být opačné, byť společenské a z něj seodvíjející právní ohodnocení zemědělské nadvýroby není tak příkré.Přitom je třeba připomenout, že pokles využitelnostivýrobních zařízení - a tak jejich ceny - není výrazný, jestližezavedená omezení produkce nenutí dosavadní výrobce ke sníženísoučasné výroby. Tak je tomu obecně také u posuzovanýchprodukčních kvót cukru.VII.Ústavní soud v nálezu č. 410/2001 Sb. odmítl názor, ženeústavní diskriminaci představuje rozdílné právní postavení těchvýrobců, kteří kvótu obdrží, a těch, kteří o ni nežádají.Diferenciace je věcí volby. Požadavek na žádost o kvótupředstavuje administrativní registraci výrobců.Ústavní soud rovněž nepřisvědčil tvrzení o neústavnínerovnosti mezi současnými a novými výrobci. Připomněl, žeznevýhodnění nových podnikatelů (kteří si musí kvóty koupit odsoučasných výrobců nebo doufat v jejich nejisté přiděleníz rezervy, přičemž ovšem soupeří s nynějšími výrobci) je nedílnousoučástí jakéhokoli omezování množství produkce. Cílemznevýhodnění vstupu do odvětví je zájem na znemožnění nežádoucíhorozšiřování výrobních kapacit.Nelze ovšem vyloučit diskriminaci mezi výrobci, kteří o kvótupožádají a dostanou ji v plné výši, a výrobci, kterým budeodepřena nebo udělena jenom zčásti. Ustanovení §12 odst. 6 zákonao Státním zemědělském intervenčním fondu požaduje, aby se způsobprvotního rozdělení produkčních kvót mezi žadatele řídil zásadourovnosti a objektivního způsobu výpočtu. Tento obecný pokyn, jenžnení než odrazem zásady rovnosti podle čl. 1Listiny a čl. 1Ústavy, musí mít na paměti vláda při určování způsobu výchozíhorozdělení kvót v rámci jednotlivých soustav produkčních kvóts ohledem na rysy a zvláštnosti výroby komodit, jejichž výroba jepředmětem omezení. Ústavní soud proto může posoudit klíč použitýpři původním rozdělování kvót.Ústavní soud v nálezu č. 410/2001 Sb. jednoroční referenčníobdobí spolu s obecně stanovenými dílčími úpravami uznal zapřiměřené. Přiznal přitom, že ani podrobně propracovaný klíč, jenžpamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže vzítzřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto můžedojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti.Postavil se přitom s ohledem na možné zneužití zdrženlivě kezmírňování tvrdosti na základě správního uvážení.U výroby cukru vláda předpokládá určení individuálníprodukční kvóty na základě objemu výroby tří z hlediska množstvínejúspěšnějších výrobních sezón z posledních pěti (§7 odst.1nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), a pokud se nevyrábělo více nežtři sezóny, podle sezón, kdy se vyrábělo. V této souvislosti nelzeopomenout skutečnost, na kterou poukazuje skupina poslanců.Postavení jednotlivých provozovatelů cukrovarů totiž ovlivnilaprávní úprava podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svýmzrušením Ústavním soudem. To bylo zrušeno pro nedostatek zákonnéopory. Dodatečně lze ovšem konstatovat, že jím předpokládanérozlišování cukrovarů na strategické a nestrategické včetnětaxativního výčtu prvních přímo v textu, jejichž provozovatelé setěší okamžitému udělení produkční kvóty přímo, lze důvodněpovažovat za podezřelou kvalifikaci (suspect qualification podlemetodiky Nejvyššího soudu USA). Představuje svévolné a stěžíodůvodnitelné rozlišování mezi jednotlivými provozovatelicukrovarů. Na tomto místě je ale třeba popřít tvrzení skupinyposlanců, že také současná úprava zavádí takovéto rozlišení.Způsob výpočtu individuálních produkčních kvót nežádoucídopady jak z formálních důvodů neústavní, tak věcně diskriminačnípodle minulé právní úpravy jen zmírňuje tím, že neodvozujerozhodnou průměrnou roční kvótu od objemu výroby ze všech pětisezón, který je předmětem hlášení v žádosti dle §5 odst. 3nařízení vlády č.114/2001 Sb., nýbrž počítá se skutečností, ženěkteré cukrovary nebyly po všechny sezóny v provozu, a berev úvahu tři sezóny, kdy se vyrábělo nejvíce, nebo ty sezóny, kdyse vyrábělo, pokud se vyrábělo po tři nebo méně sezón.Je ovšem zřejmé, že nerovnost se neodstraňuje. Vyvolává jijiž skutečnost, že na základě opatření již z formálních důvodůneústavního a věcně diskriminačního mohli někteří výrobci výrobuzvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótuneměla a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Vládadnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost zachovávánežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, takmateriálně neústavní úpravou.Opomenout nelze ani skutečnost, na kterou skupina poslancůpoukazuje letmo již odmítnutou argumentací o diskriminaci mezidosavadními a novými výrobci. Regulace výroby cukru provedenánařízením vlády č. 114/2001 Sb. nijak nepamatuje na případy, kdyjeden cukrovar (závod) provozoval v minulosti jiný subjekt neždnes. K výrobě převzatého závodu v rozhodném období se nepřihlíží.Prodeje podniků a závodů a fúze společností přitom nelze vyloučit.Zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót setak ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobuvýpočtu (§12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčnímfondu) a zejména ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1Listiny,což zároveň zakládá ústavně nepřípustný nestejný zákonný obsahvlastnictví výrobních zařízení podle čl. 11 odst.1Listinya neospravedlnitelné rozlišování mezi jednotlivými podniky, jež setěší stejné (tedy stejně upravované) svobodě podnikání podle čl.26 Listiny.Za neústavní lze ovšem stěží mít samu o sobě povinnostžadatelů sdělit v žádosti o produkční kvótu svoji výrobu cukruv cukrovarnických sezónách 1996/97 až 2000/01 podle §5 odst. 3nařízení vlády č. 114/2001 Sb.VIII.V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud shledal, že zavedeníprodukčních kvót mléka je odůvodněné, neboť sleduje veřejný zájem.Tím je garance minimální ceny v prostředí, kde státní subvencepřispívají ke zvyšování výroby, které by poptávka nevyvolávala.Státní zásahy do zemědělství jsou motivovány jeho sociálními,ekonomickými a ekologickými zvláštnostmi. Ústavní soud uznal, žesoustavy produkčních kvót zemědělských výrobků existujív Evropské unii, a odmítl, že by vnitrostátní standard lidskýchpráv požadoval čistou tržní ekonomiku, prostou státních zásahů.Vyjádřil se přitom zdrženlivě k požadavku, aby podroboval přísnékontrole z hlediska její nezbytnosti a skutečné potřebnosti právníúpravu, jíž stát zasahuje do hospodářství. Zdůraznil, že k volběhospodářské politiky je příslušný Parlament České republiky jakopolitický orgán, jenž nese politickou odpovědnost vůči voličům zarozpoznávání problémů v hospodářství a za výběr nástrojů k jejichřešení.Obdobně se o přednostním povolání politických orgánů přivytváření soustav produkčních kvót pěstování pšenice ve věciWickard v. Filburn [317 U.S 111(1942)] vyjádřil také Nejvyšší soudUSA. Jeho rozhodnutí je příkladem zdrženlivosti soudní kontroly(judicial restraint).Ústavní soud se touto argumentací, již lze v podstatěuplatnit i pro posouzení produkčních kvót cukru, přihlásilk přístupu, který zaujímá např. Nejvyšší soud USA od 30. let 20.století, kdy skončil s praxí označování hospodářských a sociálníchpředpisů za neslučitelné s absolutizovanou smluvní svobodoua právem na vlastnictví a uznal, že obecné formování hospodářsképolitiky včetně restrikcí podnikání je především věcí politickýchorgánů. Při hodnocení právní úpravy postačí rational basis test,tedy zběžné ověření, zda zavedené opatření může vést kesledovanému cíli. Soustava produkčních kvót sleduje omezeníprodukce, jež je narušena státní subvenční politikou. To platíi tehdy, jde-li o opatření potřebná pouze při přípravě na vstup doEvropské unie, kde takové poměry existují.Příklon k přísnému hodnocení soustavy produkčních kvót bynutil Ústavní soud k hodnocení nezbytnosti a užitečnosti státnípolitiky subvencování a privilegování zemědělství. Ústavní soud byse musel v takovém případě přiklonit k některéekonomicko-politické doktríně, zde k liberalismu. Takový krok aleneodpovídá relativní politické neutralitě Listiny a Ústavy.IX.Úvahy o odůvodněnosti a přiměřenosti uplatňování soustavyprodukčních kvót cukru nelze vést bez srovnání s modelem jednotněuplatňovaným v Evropské unii, zvláště s ohledem na přípravu Českérepubliky na vstup do ní. Omezení množství výroby cukru máv Evropském společenství již dlouhou tradici. Poprvé byla jakoodpověď na nadprodukci zavedena v 60. letech. Tímtoi v zemědělství výjimečně přísným společným opatřením odpověděloEvropské společenství na nadprodukci, kterou ovšem zapříčiniladílem společná zemědělská politika i zásahy členských státůzahrnující subvence, dotace a intervence na trzích, dílemintenzifikace a koncentrace cukrovarnictví, jež vedla k rušenícukrovarů. Základem úpravy jsou nařízení Rady ES o jednotnémtržním řádu přijímaná na více let. Na to navazují prováděcínařízení Evropské komise. Pro sezóny 2001/2002 až 2005/2006 jezákladním předpisem nařízení Rady ES č. 1260/2001 o společnéorganizaci trhů v sektoru cukru. Bylo přijato v rámci dílčíreformy společné zemědělské politiky. Jeho cílem je snížit jejífiskální náročnost a omezit nadprodukci. Zahrnuje sníženíprodukčních kvót cukru.Nařízení určuje národní kvóty pro jednotlivé členské státy.Vyráběný cukr je pro účely produkčních kvót rozdělen na skupiny.Cukr A a cukr B se smějí vyrábět, přestože i je tíží odvody.U cukru A činí zanedbatelná 2 % intervenční ceny. Výrobu cukruB zatěžuje odvod výraznější, jenž produkci jistě dokáže ovlivnit,ve výši 30 -37,5 % intervenční ceny. Jeho výroba se netěší takovépodpoře a ochraně jako výroba cukru A, ale naopak ji nestíhá osudnadprodukce. Ta se označuje jako cukr C. Ten se smí sice vyrábět,nesmí se však uvádět na trh ES. Jediné legální využití cukru C jetedy jeho vývoz. Případné nevyvezení se postihuje odvodem. Jehovýši a způsob určení upravuje natrvalo přijaté prováděcí nařízeníKomise č. 2670/81 tak, že cukr C, jehož výroba je doložena, alechybí doklad o vývozu do třetích států, se zatěžuje odvodemodpovídajícím nejvyššímu celnímu zatížení dovozů ze třetích států.Toto celní zatížení je vysoké, neboť jednotná vnější obchodnípolitika ES zůstává přes liberalizační kroky WTO (World TradeOrganisation - Světová obchodní organizace) ve spojení sespolečnou zemědělskou politiku ochranářská. Stejně jak se obecněnevyplácí dovoz cukru do Společenství, nevyplácí se ani nadvýrobacukru. Rozdílný přístup k cukru A, B a C se navíc odrážív protikladné subvenční a intervenční politice. Výroba,zpracování, skladování, odbyt a vývoz cukru C se oproti cukruA a B netěší žádným intervencím k udržení žádoucí vysokéintervenční ceny ani subvencím k zajištění dostatečných příjmůzemědělců a zpracovatelů.V České republice se pro cukr využívá jednotný modelsankcionování nadprodukce ve výši 115 % minimální ceny (ta jesrovnatelná s intervenční cenou). Vzorem tohoto způsobu určeníodvodu za nadprodukci byla úprava produkčních kvót mléka veSpolečenství podle nařízení Rady č. 3950/92. Zpoplatněnínadprodukce cukru v ES je tedy ve svém výsledku srovnatelnés opatřeními dnes uplatňovanými v České republice, byť způsobpostihu nadprodukce není stejný. Česká republika dnes například narozdíl od Polska neprosazuje srovnatelnou soustavu produkčníchkvót, nicméně záměr ES omezovat produkci cukru z důvodůochranářských se sleduje a výsledky jsou srovnatelné. Výroba cukrunad stanovené kvóty se nevyplácí, a proto se od ní upouští.Jestliže Česká republika v následujících letech vstoupí doEvropské unie, pak se, nedojde-li k zásadní reformě společnézemědělské politiky v oblasti cukru, komunitární standard sesrovnatelnými účinky postupně (vzhledem k řadě předpokládanýchpřechodných období) začne uplatňovat i na ni. V těchto měsících sedokončuje jednání o přístupu. Jedna z nejtěžších kapitol jednáníje č. 7 "Zemědělství". Tu dosud žádný z kandidátských státůneuzavřel předběžnou shodou o způsobu a rozvrhu zapojení svéhozemědělství do společného zemědělského trhu a zavedení společnézemědělské politiky. Hlavní spor se vede o objem přímých dotacízemědělců kandidátských států. U zemědělských komodit, jejichžvýroba se omezuje produkčními kvótami, ovšem též nepanuje shoda.Kandidátské státy chtějí, aby jejich zemědělství smělo bez sankcívyrábět více, než dnes Evropské společenství a současné členskéstáty chtějí povolit.V případě výroby cukru v České republice rozdíl nepředstavujenásobek, ale není ani zanedbatelný. Česká republika požaduje 505tisíc tun národní produkční kvóty cukru, což odpovídá dnešnísouhrnné produkční kvótě a rezervě podle nařízení vládyč.114/2001. Evropské společenství nabízí pro cukr A 441 tisíc tuna pro cukr B cca 4 tisíce tun. Zemědělství je bezpochyby politickymimořádně citlivé jak v západní, tak ve východní Evropě. Výrobacukru v České republice i jinde vykazuje nemalé sezónní výchylky(v tisíci tunách 1996/7 610, 1997/8 532, 1998/9 470, 1999/2000395, 2000/1 434 a 2001/2 491). V posledních dvou sezónách přitomprodukci už tlumily soustavy produkčních kvót. V České republicese vyrábí nadbytek cukru. Objem vyváženého cukru soustavněpřevyšuje objem dováženého cukru (počítá se i cukr v potravinácha nápojích). Dovoz cukru do České republiky je přitom omezovándovozními cly i kvótami, naopak vývoz se podporuje.Soustava produkčních kvót cukru zavedená dnes v Českérepublice přes své zvláštnosti není nesouměřitelná se soustavouES. Tlak na snižování výroby cukru v České republice z jeho stranytrvá, což poskytuje důvod pro zavedení a uplatňování českýchprodukčních kvót cukru.Je proto třeba odmítnout názor, že každá soustava produkčníchkvót cukru opřená o zákon o Státním zemědělském intervenčním fondua zajištěná sankčním odvodem podle jeho §13 představujez hlediska mezinárodního a evropského srovnání neobvyklou úpravu.Na základě ustanovení společného všem soustavám produkčníchkvót v českém zemědělství se navíc zakládá soustava produkčníchkvót mléka, přičemž zde je sankční odvod určen a ukládán stejnějako v Evropském společenství. Ke zrušení §13 zákona proto nenídůvod.X.Ústavní soud ve svém nálezu č. 410/2001 Sb. nepřipustil dalšípodzákonnou delegaci, podle níž dle dikce posuzovaného nařízenío publikaci výše rezervy pro následující roky ve VěstníkuMinisterstva zemědělství stanoví ministerstvo (ministr). Současnásituace je obdobná. Ustanovení §4 odst. 3 nařízení vládyč.114/2001 Sb. povolává k určování výše rezervy k rozdělení Fond.Názor Ústavního soudu nemůže být opačný. Výše rezervy k rozděleníje náležitostí soustavy produkčních kvót podle §12 odst. 3 a 4zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, kterou mávytvářet vláda svým nařízením.Tvrzení některých účastníků řízení o příslušnostiMinisterstva financí k určování minimální ceny cukru na základězákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jenesprávné. Přehlíží výslovné ustanovení §12 odst. 4 zákonao Státním zemědělském intervenčním fondu. Tato kompetenční normaje jednoznačně lex specialis k obecným cenovým předpisům.Kompetence k určování minimální ceny přísluší vládě, která tak máučinit svým nařízením. Poukaz na nevhodnost takového způsobustanovení ceny nařízením uplatňovaným po dobu více let jebezpředmětný. Úsilí o přenos kompetence na jiný orgán, kterýpoužívá právně problematickou formu cenového výměru, je jenvýsledkem neochoty respektovat doporučení §12 odst. 5 zákonao Státním zemědělském intervenčním fondu, aby se nařízenío soustavách produkčních kvót přijímala "zpravidla" na obdobíjednoho roku.Hodnocení kompetence Fondu není ve světle zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu jednoznačné. Ten sice nepovoláváFond k rozdělování kvót, stanovuje však, že soustav produkčníchkvót využívá [§1 odst. 2 písm. d)], čímž provádí opatřenía zavádí tržní pořádky ke stabilizaci trhu se zemědělskýmia potravinářskými výrobky (§1 odst. 2). Zmocnění k rozdělováníprodukčních kvót přinejmenším vyplývá z kontextu zákona a obecnýchustanovení o činnosti Fondu. Ustanovení §7 nařízení vlády č.114/2001 Sb., jež je na základě námitky nekompetence navrhováno kezrušení, se přitom jeví jako neústavní především kvůli konzervacineospravedlnitelného rozlišování mezi jednotlivými výrobci.XI.Skupina poslanců zpochybňuje model, kdy vláda nařízením můžezavádět soustavy produkčních kvót v rozsahu, který výrazněpřesahuje jejich používání v Evropské unii. Lze potvrdit, že zákono Státním zemědělském intervenčním fondu neurčuje blíže zemědělskéa potravinářské výrobky, jejichž výroba může být omezovánasoustavami produkčních kvót. Míra prostoru pro uplatňovánízávažných omezení, jakými jsou produkční kvóty, se dostává na samuhranici přijatelnosti z hlediska ústavních zásad dělby moci. Pouzeprávně nezřetelné omezení představuje poukaz na závazkyvyplývající z jednání o přistoupení do Evropské unie podle §12odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.O přílišném sklonu k úpravě podzákonnými předpisy svědčíi srovnání se zahraničím. Například Polsko, jež také usilujeo vstup do Evropské unie, zavádí soustavy produkčních kvótzemědělské produkce a činí tak zvláštním zákonem (Ustawao regulacji rynku cukru z roku 2001). Skupina poslanců všaknenavrhuje zrušení příslušných ustanovení zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu o věcné působnosti zákona (rozsahuhospodářského odvětví podrobeného regulaci).XII.Oproti nařízení vlády č.445/2000 Sb., jež specifikujekvalitativní znaky kravského mléka, nařízení vlády č. 114/2001 Sb.v poznámce pod čarou odkazuje na jiný právní předpis. Nelze sdíletstanovisko skupiny poslanců o absenci definice cukru, neboť tentoprávní předpis určuje ústavně zcela přijatelným způsobem (vyhláškaMinisterstva zemědělství č. 334/1997 Sb., vydaná na základěa v mezích zákona č. 110/1997 Sb.) kvalitativní znaky cukru,pochopitelně tedy vyráběného v objemech určených produkčnímikvótami.Nelze sdílet stanovisko, že §5 odst. 5 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu vylučuje uplatnění správního řádupro rozhodování Fondu o kvótách tím, že omezuje jeho použití pouzena rozhodování o žádostech o podporu podle §1 odst. 2. Skupinaposlanců opomíjí systematické zařazení uvedeného ustanovení, ježse uplatňuje pouze na poskytování podpor. Vyloučení správního řádunijak samo o sobě neotvírá prostor pro správní uvážení a z nějvyvozovanou nemožnost soudního přezkumu. Ústavní soud již dříveuvedl, že v případech výkladové nejasnosti mají správní i soudníorgány volit takový výklad, jenž zajišťuje větší respektk základním právům a svobodám, kam náleží též právo na řádnésprávní řízení a spravedlivý soudní proces.Jak již bylo řečeno, vláda při koncipování nařízení vlády č.114/2001 Sb. pominula zákonné doporučení k vydávání nařízení najeden rok. Není ovšem důležité, zda soustava produkčních kvót můžebýt zaváděna nařízeními vlády opakovaně či nikoli bez zásahuzákonodárce.Skupina poslanců nežádá ani po Ústavním soudu zrušení těchustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu nebonařízení vlády č. 114/2001 Sb., jež podle ní zakládajínepřijatelnou formu vymezení cukru, vyloučení soudního přezkumuani nedostatek časového omezení uplatňování soustav produkčníchkvót. I kdyby Ústavní soud uznal tyto námitky, nemohl by v tomtorozsahu rozhodnout.XIII.Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,o zrušení §4 odst. 3, §5 odst. 3, §7 a §13 nařízení vlády č.114/2001 Sb., a to u §4 odst. 3 pro rozpor s čl. 78Ústavy, u §7 pro rozpor s čl. 1Listiny, čl. 11 odst. 1Listiny a čl. 26odst. 1 a 2 Listiny a také §12 odst. 6 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu a u §13 pro rozpor s čl. 79 odst.3 Ústavy a také s §12 odst. 4 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu.Ustanovení §5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. sicesamo o sobě v rozporu s ústavním zákonem nebo zákonem být nemusí,Ústavní soud však zrušil i je, protože s ostatními uvedenýmiustanoveními úzce souvisí. Tento osud by mohl potkat řadu jinýchustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb., jejich zrušení všaknebylo navrženo a Ústavní soud je při svém rozhodování vázánnávrhem.Návrh na zrušení §13 zákona o Státním zemědělskémintervenčním fondu byl z důvodů uvedených v odůvodnění nálezuzamítnut podle §70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 30. října 2002
Odlišné stanoviskosoudců JUDr. P. H. a JUDr. V. J. k výroku nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 39/01, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců nazrušení §13 zák. č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělskémintervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákono Státním zemědělském fondu)Odlišné stanovisko, podané k výroku nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 39/01, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců nazrušení §13 zákona o Státním zemědělském fondu, se zakládá natěchto důvodech:V nálezu ve věci stanovení hodnoty bodu ve zdravotnímpojištění (sp. zn. Pl. ÚS 24/99) Ústavní soud vyjádřilústavněprávní kvalifikaci cenové regulace restriktivním způsobem:"Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochranasvobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany právavlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základnímkomponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřenímvýjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek."V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 Ústavní soud opakovaněřešil otázku cenové regulace, tentokráte v souvislostis posuzováním ústavnosti právní úpravy nájemného. Vycházel přitomzejména z čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvyo ochraně lidských práv a základních svobod, jenž poskytuje státůmprávo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné kekontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem, a dález judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní jsoutakové zákony obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, ježse v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociálnía hospodářské politiky, přičemž za tím účelem musí legislativa mítširoký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"),a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňujícík uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co setýče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření.Jak Evropský soud pro lidská práva zdůraznil v případě James etal., zasahování státu musí respektovat princip přiměřené(spravedlivé) rovnováhy ("fair balance") mezi požadavkem obecnéhozájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních právjednotlivce. Musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztahproporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.Ústavní soud v této věci tudíž akceptoval možnou cenovouregulaci nájemného, avšak za podmínky uplatnění principuproporcionality (komplexně ke všem komponentům principuproporcionality viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94,Pl. ÚS 15/96, Pl. ÚS 16/98). Jakkoli Ústavní soud uznal přítomnostprvního z komponentů, tj. vhodnosti použitého prostředku ve vztahuke sledovanému cíli, konstatoval nedodržení zásady potřebnosti,tj. subsidiarity použitého prostředku ve vztahu k jiným možnýmprostředkům, a to z pohledu tím omezeného základního práva (v danévěci vlastnického): "Aby již konstatovaným povinnostem vlastnícinájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovui právo jednotlivce na řádné bydlení ve smyslu čl. 11Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech, mohlabýt kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo již prvorepublikovézákonodárství, které v ustanovení §9 odst. 4 zákona č. 32/1934Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemnéhoz důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné nebo mimořádné nutnéopravy a obnovy domu." Na základě uvedené argumentace dospělÚstavní soud k závěru o porušení čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a tove spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny.Z obecného hlediska Ústavní soud v předmětném nálezuformuloval i další kriterium posuzování ústavnosti cenovéregulace: "Cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti,nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všemprokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnostalespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastněimplikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví."Rozhodoval-li Ústavní soud o otázce produkčních kvót cukru, a topři posuzování ústavnosti nařízení vlády č. 51/2000 Sb., v nálezusp. zn. Pl. ÚS 45/2000 se omezil ve své argumentaci toliko naotázku dodržení kautel, obsažených v čl. 78 Ústavy, v nálezudalším, ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 5/01, pak v důsledkuabsence příslušného návrhu protiústavnost §13 zákona o Státnímzemědělském fondu nebyla posuzována.Systém produkčních kvót mléka dle zák. č. 256/2000 Sb.a nařízení vlády č. 445/200Sb. je založen na sankční cenovéregulaci dle §13 uvedeného zákona, dopadající na tu částprodukce, jíž výrobce překračuje stanovené kvóty. Z obecnéhopohledu považuje zákon o cenách za akceptovatelné důvody zavedenícenové regulace ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěženebo mimořádnou tržní situací (§1 odst. 6 zák. č. 526/1990 Sb.,o cenách, ve znění pozdějších předpisů). V tomto směru plněkoresponduje i paradigmatům demokratického ekonomického myšlení(viz P. A. Samuelson - W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991). Zákono Státním zemědělském intervenčním fondu, pokud zakládá možnostcenové regulace v oblasti zemědělství, představuje k zákonuo cenách lex specialis. Z hlediska dosavadní judikatury Ústavníhosoudu odůvodnění obsažené ve většinovém vótu nedostálo všemkautelám, jež z principu proporcionality vyplývají. Neanalyzovalozejména naplnění podmínky subsidiarity k možným alternativnímprostředkům, umožňujícím dosažení sledovaného cíle tak, jak toÚstavní soud učinil kupř. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/2000. Ve věcisp. zn. III. ÚS 31/97 Ústavní soud aplikoval evropské komunitárníprávo v postavení interpretačního nástroje vnitrostátního práva,a to když konstatoval, že vychází ze stejných hodnot a principů,na nichž je založen i ústavní řád České republiky, a představujetudíž vyjádření evropských standardů demokratického právníhomyšlení.V nálezu ve věci Pl. ÚS 5/01 Ústavní soud za podmínkydodržení ústavních kautel připustil možnost cenové regulacei v systému svobody vlastnictví a tržního hospodářství. Cenováregulace, obsažená v §13 zákona o Státním zemědělském fondu,zakotvuje však výrazně intenzivnější sankční systém a představujetím výrazně závažnější zásah do vlastnického práva, nežsrovnatelná evropská úprava, jež je dána nařízením Rady ES č.1260/2001. Z uvedeného plyne danost plurality alternativníchprostředků cenové regulace, přičemž český zákonodárce, aniž bysvůj postup transparentním způsobem zdůvodnil, neakceptovalpožadavek subsidiarity, dle něhož lze-li zákonodárcem sledovanéhoúčelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pakústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotuomezuje v míře nejmenší. Dle názoru autorů tohoto odlišnéhostanoviska je tímto, čili porušením principu proporcionality, dándůvod zrušení §13 zákona o Státním intervenčním fondu pro jehorozpor s čl. 11 Listiny základních práv a svobod a s čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práva základních svobod.V Brně dne 30. října 2001Odlišné stanovisko soudců JUDr. E. W.,JUDr. V. Č. a JUDr. E. Z. k části výroku nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 39/01, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců nazrušení §13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělskémintervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákono Státním zemědělském intervenčním fondu)Zaujímáme odlišné stanovisko k části výroku shora uvedenéhonálezu, jímž se zamítá návrh na zrušení ust. §13 zákona o Státnímzemědělském intervenčním fondu.Připouštíme, že systém kvót představuje svou povahoua efektem nástroj odlišný od prosté cenové regulace, která jespojena s nucenými zásahy do obsahu smluvních vztahů.Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 Ústavní soud judikoval, žesamotný sankční odvod ve stanovené výši odvozené od minimální cenymléka za dodávku produkce v množství překračujícím individuálníprodukční kvótu podle §13 zákona č. 256/2000 Sb. představujenutný nástroj, kterým musí stát disponovat při prosazováníjakékoliv - tedy i kvantitativní - regulace hospodářského života.Přesto se domníváme, že zvolený způsob a zejména mírasankcionování produkce nad úroveň přidělené kvóty či bez přidělenékvóty podle §13 porušuje princip proporcionality, a to zvláštěv komparativní perspektivě s právní úpravou prováděnou v rámcievropského práva (nařízení Rady ES č. 1260/2001). Pokud je hlavnímargumentem pro zachování systému produkčních kvót a sankcionováníjejich překročení skutečnost, že se podobný systém uplatňujev rámci práva Evropských společenství, pak považujeme za nutné,aby právní úprava v ČR zachovávala stejnou míru a intenzitu zásahůdo vlastnického práva.S ohledem na to nemůžeme ani akceptovat názor, že radikálnízásah Ústavního soudu by v daném případě představoval krokk takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv,které by neobstálo po připravovaném vstupu ČR do Evropské unie.Postup aproximace českého práva má být prováděn tak, aby bylyzachovány stejné principy, které jsou uplatňovány v rámci právaevropského. To platí také pro případ zachování proporcionalityprávní úpravy, tj. slaďování jak účelů, tak také prostředků, jichžje využíváno. Ostatně samotný závazek aproximace a recepceevropského práva je vystavěn na zásadě přibližování a postupnéhoslaďování, nikoliv vytváření přísnějších režimů, jež zasahují dozákladních práv a svobod jednotlivců ve větší míře. V takovémpřípadě navíc považujeme odkaz na evropskou úpravu za přinejmenšímneseriózní a například i politicky kontraproduktivní.Samotný odkaz na úpravu produkčních kvót v rámci evropskéhopráva tak ukazuje, že zákonodárce měl jinou, přiměřenějšíalternativu.Nerespektování zásady proporcionality je v daném případě o tozávažnější, že zákonodárce ponechal výběr komodit, u nichž jestanovován systém kvót, na orgánech výkonné moci. Tímto dle méhonázoru zákonodárce rezignoval na svou kompetenci, kterounezdůvodnitelně přenechal moci výkonné. Přitom postulátuproporcionality rovněž odpovídá stav, kdy je systém sankčníchodvodů bezprostředně vázán na soustavu kvótování té kteréprodukce, u níž to ospravedlňuje veřejný zájem na stabilizacidaného tržního sektoru. Za daného legislativního stavu se všakjednotný a paušální systém sankčních odvodů může uplatňovat najakékoliv komodity, jejichž kvótování stanoví výkonná moc.I v tomto aspektu právní úpravy není reflektován systémuplatňovaný uvnitř práva ES.Princip proporcionality byl jako princip veřejného právadovozen Soudním dvorem Evropských společenství z principu právníhostátu za účelem ochrany osob před zásahy státních orgánů ESa národních orgánů veřejné moci. Soudní dvůr ES (rozhodnutím č.4/73 Nold v. Commission /1974/) navázal především na judikaturuněmeckou a francouzskou, jejíž vývoj lze charakterizovat jakosoudní odpověď na růst moci správních orgánů a jako prostředekmírnící volnou správní úvahu (T. Tridimas, The General Principlesof EC Law, Oxford University Press, 2000).Při interpretaci principu proporcionality a důsledně vzatopředevším principu právního státu, nemůže Ústavní soud ČRpřehlížet evropský rozměr těchto principů, má-li jeho judikaturaplnit i integrační funkci.Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se domníváme, že byldán důvod k tomu, aby Ústavní soud zrušil také navrhovatelinapadený §13 zákona č. 256/2000 Sb., a to pro rozpor s čl. 1odst. 1 Ústavy a čl. 11 Listiny základních práv a svobod.V Brně dne 30. října 2002
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury
ECLI:CZ:US:2002:Pl.US.39.01
Název soudu
Ústavní soud České republiky
Spisová značka
Pl. ÚS 39/01
Paralelní citace (Sbírka zákonů)
499/2002 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)
N 135/28 SbNU 153
Populární název
Cukerné kvóty II
Datum rozhodnutí
30. 10. 2002
Datum vyhlášení
Datum podání
20. 12. 2001
Datum zpřístupnění
16. 10. 2007
Forma rozhodnutí
Nález
Typ řízení
O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam
4
Navrhovatel
SKUPINA POSLANCŮ
Dotčený orgán
Soudce zpravodaj
Holeček Miloš
Napadený akt
zákon; 256/2000; o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu); §13 jiný právní předpis; 114/2001; nařízení vlády o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005; §4/3, §5/3, §7, §13
Holländer Pavel Jurka Vladimír Čermák Vladimír Wagnerová Eliška Zarembová Eva
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (skupina poslanců) základní práva a svobody/právo vlastnit a pokojně užívat majetek hospodářská, sociální a kulturní práva/svoboda podnikání a volby povolání a přípravy k němu
Věcný rejstřík
hospodářská soutěž vlastnictví
Jazyk rozhodnutí
Čeština
Poznámka
Překonáno nálezem Pl. ÚS 50/04 (Cukerné kvóty III) z 8.3.2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.).