ECLI:CZ:US:2003:2.US.254.01
sp. zn. II. ÚS 254/01
Nález
Nález Ústavního soudu (II. senátu) ze dne 28. listopadu 2003 sp. zn. II. ÚS 254/01 ve věci ústavní stížnosti S. a. d. Č. B. proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě z 31. 1. 2001 sp. zn. 22 Ca 311/2000, jímž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba proti rozhodnutí Celního ředitelství v Olomouci ze 13. 4. 2000 č. j. 1-1988-324-00 o zamítnutí stěžovatelova odvolání proti výzvě Celního úřadu ve Starém Hrozenkově z 5. 1. 2000 č. j. 652-01-09/00, jíž byl stěžovatel jako ručitel vyzván k zaplacení celního dluhu.
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 1. 2001 sp. zn. 22 Ca 311/2000, rozhodnutí Celního ředitelství v Olomouci ze dne 13. 4. 2000 č. j. 1-1988-324-00 a výzva Celního úřadu ve Starém Hrozenkově ze dne 5. 1. 2000 č. j. 652-01-09/00 se zrušují.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadl stěžovatel rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, Celního ředitelství v Olomouci a Celního úřadu ve Starém Hrozenkově uvedená v záhlaví. Domnívá se, že jimi došlo k porušení jeho práv garantovaných čl. 2 odst. 2, čl. 2 odst. 3, čl. 11 odst. 5 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 311/2000 a spisový materiál Celního úřadu ve Starém Hrozenkově, z nichž zjistil následující:
Rozhodnutím ze dne 5. 1. 2000 č. j. 652-01-09/00 označeným jako "Výzva ručiteli k zaplacení splatného nedoplatku za dlužníka" vyzval Celní úřad ve Starém Hrozenkově (dále též "celní úřad") stěžovatele k zaplacení celního dluhu ve výši 1 215 915 Kč v tříměsíční lhůtě ode dne doručení uvedeného rozhodnutí. Celní úřad odkázal na čl. 8 odst. 1 a čl. 11 odst. 3 "Celní úmluvy TIR" [vyhláška č. 144/1982 Sb., o Celní úmluvě o mezinárodní přepravě zboží na podkladě karnetů TIR (Úmluva TIR), (dále jen "Úmluva")] a čl. 9 záruční smlouvy o realizaci záruk ze dne 15. 11. 1993 [uzavřené mezi stěžovatelem a Ministerstvem financí České republiky, Generálním ředitelstvím cel (dále též "záruční smlouva")].
Celní ředitelství v Olomouci (dále též "celní ředitelství") rozhodnutím ze dne 13. 4. 2000 č. j. 1-1988-324-00 odvolání stěžovatele proti shora uvedenému rozhodnutí celního úřadu odmítlo. V odůvodnění rozhodnutí uvedlo, že celní úřad propustil dne 28. 8. 1998 na návrh V. N. (dále jen "dlužník") zboží uvedené v rozhodnutí (dále jen "zboží") do režimu tranzitu s podmínkou, že vystoupí ve stanovené lhůtě z tuzemska u Celního úřadu Jiříkov. Zboží nebylo dodáno celnímu úřadu určení z důvodu odcizení. Okamžikem odnětí zboží celnímu dohledu tak podle §240 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "celní zákon"), vznikl celní dluh, který celní úřad vyměřil dlužníkovi. Dlužník však dluh nezaplatil a celní úřad vymohl jen část - 1 102 Kč. Zbývající částku celního dluhu 1 215 915 Kč předepsal stěžovateli jako ručiteli a solidárnímu dlužníkovi. Celní ředitelství neshledalo námitky stěžovatele uvedené v odvolání důvodnými. Rozhodnutí obsahuje podle ustanovení §32 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků") odůvodnění, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. V předmětné věci tak zákon nestanoví. Chybělo-li tedy napadenému rozhodnutí odůvodnění, nevydal celní úřad rozhodnutí v rozporu se zákonem. Stěžovatel byl nadto nejméně dvakrát informován o stavu řízení. Pokud jde o náležitosti rozhodnutí, ustanovení §104 celního zákona je pro přezkoumávanou věc irelevantní, neboť se nejedná o rozhodnutí v celním řízení ani o rozhodnutí, kterým se nepropouští zboží do navrženého režimu. Jde o rozhodnutí vydané podle Úmluvy s náležitostmi stanovenými v ustanovení §32 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků. Napadené rozhodnutí všechny požadované náležitosti obsahuje. Právním předpisem, podle něhož bylo rozhodováno, bylo ustanovení čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Na povinnost stěžovatele zaplatit celní dluh nemá vliv okolnost, že část odcizeného zboží byla Policií České republiky zajištěna a vydána do úschovy Obvodnímu soudu pro Prahu 4 do rozhodnutí ve věcech občanskoprávních. Ani tato část zboží nemůže být pod celním dohledem a na dané zboží se nadále pohlíží jako na zboží nezákonně odňaté, nad nímž celní orgány nemohou fakticky ani právně provádět celní dohled.
Stěžovatel napadl rozhodnutí celního ředitelství žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě. Ten ji rozsudkem ze dne 31. 1. 2001 č. j. 22 Ca 311/2000-31 zamítl. V odůvodnění rozsudku uvedl, že celní dluh vzniklý nezákonným odnětím zboží celnímu dohledu podle §240 celního zákona může zaniknout jen některým ze způsobů stanovených v §283 a 284 celního zákona. Takovým způsobem ovšem není nalezení a následné zajištění zboží nezákonně odňatého celnímu dohledu orgány činnými v trestním řízení. S danou skutečností zákon zánik vzniklého celního dluhu nespojuje. Okamžikem odnětí zboží celnímu dohledu (odcizením zboží) vznikl celní dluh podle §240 odst. 1 a 2 celního zákona. Dlužníkem ve vztahu k tomuto celnímu dluhu byl podle §240 odst. 3 písm. d) celního zákona deklarant - hlavní povinný V. N. Stěžovatel, jenž je podle čl. 6 Úmluvy záručním sdružením za zaplacení uvedeného dluhu, ručil společně a nerozdílně s hlavním povinným podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Protože hlavní povinný zaplatil pouze částku 1 102 Kč, byly celní orgány oprávněny uplatnit svůj nárok na zaplacení částky celního dluhu ve výši 1 215 915 Kč vůči stěžovateli. Ani námitku stěžovatele, dle níž nebyl seznámen s platebním výměrem, kterým byl celní dluh vyměřen a předepsán dlužníkovi, neměl možnost se vyjádřit k rozhodnutí a průběhu řízení, a námitku, že rozhodnutí celního orgánu prvního stupně neobsahuje odůvodnění i další náležitosti uvedené v §104 celního zákona, neshledal soud důvodnými. Soud konstatoval, že ručitel je v řízení o vyměřování celního dluhu jednou ze třetích osob vyjmenovaných v ustanovení §7 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků, které se ho zúčastňují. Tyto osoby však nemají stejná práva a povinnosti jako daňový subjekt (dlužník). Procesní práva a povinnosti tyto osoby mají a vykonávají jen v té části řízení, v níž se jedná o jejich oprávněních a povinnostech, popř. která se jich přímo týká. Ručitel je v uvedeném smyslu zúčastněn na té části daňového řízení, v níž po něm správce daně (celní orgán) uplatňuje splnění povinnosti za daňový subjekt (celního dlužníka) z titulu ručení. O povinnosti zaplatit celní dluh musí být vydáno rozhodnutí, jež musí být ručiteli doručeno. Takové rozhodnutí nemusí obsahovat odůvodnění (§32 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků). Ve vztahu k rozhodnutí o povinnosti ručitele zaplatit celní dluh se neuplatní §104 celního zákona o náležitostech rozhodnutí v celním řízení, neboť nejde o rozhodnutí vydané podle §99 a násl. celního zákona v celním řízení, v němž se rozhoduje o propuštění zboží do navrženého režimu nebo o ukončení režimu, do něhož bylo zboží propuštěno. Ručitel byl podle §32 odst. 9 zákona o správě daní a poplatků oprávněn požádat o sdělení důvodů vedoucích celní úřad k rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit celní dluh. Nesouhlasí-li s nimi, má právo podat proti rozhodnutí odvolání. Procesní předpisy poskytují ručiteli dostatek práv k tomu, aby se mohl bránit proti rozhodnutí celního orgánu o povinnosti zaplatit celní dluh za dlužníka, jestliže toto rozhodnutí pokládá za nesprávné nebo nezákonné. Vzhledem k tomu, že tak stěžovatel neučinil a svůj případný nesouhlas s důvody sdělenými podle §32 odst. 9 zákona o správě daní a poplatků neuplatnil, nemůže úspěšně namítat, že mu celní orgány svým postupem znemožnily vyjádřit se k jednotlivým položkám celního dluhu, jeho vzniku a výpočtu. S námitkami stěžovatele uplatněnými v odvolání se celní ředitelství řádným způsobem vypořádalo. Soud shledal právní názor vyslovený celním ředitelstvím správným a odpovídajícím zákonu.
Stěžovatel napadá závěry obecného soudu i celních orgánů v projednávané ústavní stížnosti. Dovozuje, že smlouva uzavřená na základě čl. 6 Úmluvy mezi ním a Ministerstvem financí, Generálním ředitelstvím cel, sice neodkazuje na žádná ustanovení soukromoprávních předpisů, o soukromoprávní úpravu však jde. Celní zákon neobsahuje komplexní úpravu ručení. Subsidiární aplikace soukromoprávních předpisů je tudíž nezbytná. Odkazuje v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 5. 2000 sp. zn. 33 Cdo 851/2000 a na "Příručku pro TIR včetně Celní úmluvy o mezinárodní přepravě zboží na podkladě karnetů TIR, Evropská hospodářská komise OSN, New York 1993", kterou vydal ve spolupráci s Generálním ředitelstvím cel v roce 1994. Podle příručky je uvedená smlouva bez ohledu na formu a právní titul "záruční smlouvou, kterou záruční sdružení uzavírá podle národního práva". Jinými slovy, stěžovatel dovozuje, že ručení založené uvedenou smlouvou je ručením vzniklým na základě soukromoprávní smlouvy, a nikoli ručením vzniklým ze zákona. Na soukromoprávním charakteru smlouvy nemění nic ani skutečnost, že se takto zajišťuje pohledávka vůči státu. V soukromoprávních vztazích mají o právech a povinnostech subjektů rozhodovat soudy, s výjimkou případů, kdy zákon výslovně stanoví, že mají rozhodovat jiné orgány. Z celního ani jiného zákona nevyplývá dle stěžovatele oprávnění celního úřadu rozhodovat o zaplacení dluhu ručitelem. Celní úřad podle ustanovení §11 odst. 2 písm. b) celního zákona sice vyměřuje a vybírá clo, tak tomu ale může být bez výslovného zmocnění pouze vůči osobám, kterým tato povinnost vzniká ze zákona, nikoli na základě smlouvy podle občanského zákoníku. Podle ustanovení §57 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků jsou sice povinni zaplatit daňový nedoplatek také ručitelé, pokud jim zákon povinnost ručení ukládá a pokud jsou ke splnění této povinnosti správcem daně vyzváni. Použití uvedeného ustanovení je nicméně ustanovením §320 písm. b) celního zákona výslovně vyloučeno z použití celními úřady při vyměřování a vybírání cla. Finanční orgány nemohou rozhodovat o právech a povinnostech z uvedené smlouvy. Stát by se musel obrátit na soud. Ačkoli je tedy uvedené ustanovení z použití vyloučeno, celní úřad podle něho postupoval. Učinil výzvu, kterou pojal jako rozhodnutí, a připustil proti ní odvolání. Celní úřad tím jednal zcela mimo své pravomoci a jeho rozhodnutí je nulitní, též pro svou vnitřní neurčitost a logický rozpor. Uvedený akt je na jedné straně nazýván "výzva", na straně druhé označen jako "rozhodnutí". Uložení povinnosti však neodpovídá pojmu "výzva".
Konstrukce ručení podle celního zákona je poněkud odlišná od obecné úpravy ručení. Zakládá solidaritu dlužníků a blíží se spíše k přistoupení k dluhu. Ručiteli tedy vzniká povinnost zaplatit dluh ve stejný okamžik jako dlužníkovi zajištěné pohledávky, což ovšem neznamená, že by dluh byl ve stejné době i splatný. Jeho splatnost vůči ručiteli nastává teprve poté, kdy byl ke splnění povinnosti vyzván. Takovou proceduru plně respektuje Úmluva. Podle jejího čl. 11 odst. 2 celní orgány požádají o zaplacení dlužné částky, přičemž doba splatnosti činí podle odst. 3 téhož ustanovení 3 měsíce. Teprve jestliže ručitel v těchto třech měsících nezaplatí, mohou celní orgány postupovat podle národních předpisů, tzn. uložit tuto povinnost rozhodnutím, mají-li k tomu pravomoc. Výzvou tedy věřitel vyzývá k zaplacení dluhu a teprve není-li zaplacen, může se domáhat splnění povinnosti. Napadený správní akt je ve vnitřním rozporu, neboť na jedné straně vyzývá ke splnění povinnosti a současně na straně druhé tuto povinnost ukládá, a to před splatností tohoto dluhu. To je v rozporu s čl. 11 Úmluvy.
Rozhodnutí celního úřadu je nulitní i z dalších důvodů. Výzva je adresována neexistujícímu subjektu, neboť jako subjekt povinností označuje "Č. B.". Takový subjekt však neexistuje. Stěžovatel je svým názvem k tomuto označení nejblíže a výzva byla uplatňována proti němu. Označeným adresátem však není. Následná účast stěžovatele nemůže na této skutečnosti nic změnit, protože nulitní správní akt nemůže vyvolat žádné právní následky.
Výzva nadto neobsahuje odkaz na právní předpisy, podle nichž bylo rozhodováno [§32 odst. 2 písm. d) zákona o správě daní a poplatků]. Zákon vyžaduje nejen uvedení předpisů hmotněprávních, ale též procesněprávních. Výzva odkazuje na čl. 8 odst. 1 Úmluvy a čl. 4 záruční smlouvy. Ani jeden z nich však neřeší oprávnění celního úřadu rozhodovat ani konkrétní postup v řízení. Pravomoc celních orgánů nevyplývá ani z ustanovení čl. 11 odst. 3 Úmluvy, na něž se také odkazuje. Nejde přitom toliko o absenci použitého ustanovení, nýbrž o absenci označení právního předpisu jako takového. I když stěžovatel nenamítal všechny důvody, musel státní orgán k nulitě správních aktů přihlížet z úřední povinnosti. Soud se nicméně zabýval pouze absencí odůvodnění, a nikoli již jinými důvody nulity, zejména chybějícími náležitostmi uvedenými v §32 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků.
Stěžovatel tvrdí, že popsaným postupem došlo k porušení jeho práv uvedených v úvodu tohoto rozhodnutí. K porušení čl. 11 odst. 5 Listiny dodává, že povinnost zaplatit celní dluh nebyla uložena na základě zákona. Názor, dle něhož clo má zvláštní povahu, jež není daní ani poplatkem, nemá oporu v žádné argumentaci a není obecně sdílen. Namístě je extenzivní výklad Listiny, jemuž odpovídá i vymezení skutkové podstaty trestného činu v §148 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon.
Podle §32 zákona č. 182/1993 Sb., vyzval Ústavní soud účastníky řízení, Krajský soud v Ostravě, Celní ředitelství v Olomouci a Celní úřad ve Starém Hrozenkově, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Krajský soud v Ostravě ve svém vyjádření navrhl, aby Ústavní soud stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl. Tvrdí, že vztah mezi ručitelem a celním orgánem, jenž vyplývá ze závazku ručitele zaplatit clo za celního dlužníka na základě Úmluvy, je vztahem veřejnoprávním. Nic na tom nemění okolnost, že povinnost je založena záruční smlouvou. Rovněž ručení podle §260 celního zákona je založeno písemným prohlášením ručitele v záruční listině o tom, že společně a nerozdílně s dlužníkem splní zaručenou výši celního dluhu, tedy obdobně, jak stanoví §546 občanského zákoníku. Z toho však nelze dovodit, že právní vztah vzniklý na základě ručitelského prohlášení je vztahem občanskoprávním a že spory z něho by měly projednávat a rozhodovat soudy podle §7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen "o. s. ř."). Pravomoc celních orgánů rozhodovat o povinnosti ručitele zaplatit clo za celního dlužníka vyplývá z §3 odst. 1 a z §11 odst. 1 písm. b) a h) celního zákona. Jsou-li celní orgány oprávněny rozhodovat o vyměření cla celnímu dlužníku, pak jim nepochybně - s ohledem na akcesorickou povahu ručitelského závazku - náleží i právo rozhodovat o povinnosti ručitele zaplatit clo za celního dlužníka. Nulitu rozhodnutí správního orgánu nelze bez dalšího dovozovat z toho, že je označeno jako "výzva" namísto správného "rozhodnutí". Podstatný je obsah individuálního správního aktu. Nulitu rozhodnutí nemůže způsobit ani nepřesné označení příjemce rozhodnutí. Tuto vadu odstranil odvolací orgán. Rozhodnutí vydaná ve správním řízení správními orgány prvního i druhého stupně (proběhlo-li řízení ve dvou správních instancích) je nutno chápat jako jeden celek. Rozhodnutí celního orgánu prvního stupně rovněž splňuje náležitosti §32 odst. 2 písm. d) zákona o správě daní a poplatků, neboť obsahuje výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno. Právní názor stěžovatele, dle něhož je napadené rozhodnutí správního orgánu nulitní, není správný. K tvrzenému porušení práv v řízení nedošlo.
Celní ředitelství Olomouc ve svém vyjádření uvedlo, že stěžovatel v ústavní stížnosti namítá věci, jimiž se soud i odvolací orgán již kvalifikovaně zabývaly a jsou obsahem jejich rozhodnutí. Je v kompetenci celních orgánů předepsat celní dluh ručiteli. Dluh byl předepsán na základě obecně závazných právních předpisů. Smlouva mezi stěžovatelem a Ministerstvem financí,Generálním ředitelstvím cel, jako akt soukromoprávní, je pouze subsidiárním úkonem, kterým se především uděluje stěžovateli povolení působit jako záruční sdružení. Smlouvou není dotčen jeho závazek stanovený explicitně veřejnoprávním předpisem. Stěžovatelem zmíněná ustanovení občanského a obchodního zákoníku se vztahují i na ručení ručitele za splnění celního dluhu dlužníkem, ovšem pouze z hlediska soukromoprávního. Soukromoprávní normy lze aplikovat pouze ve vztazích mezi ručitelem a dlužníkem, nikoli však ve věci legitimního požadavku celních orgánů na dlužníkovi nebo ručiteli. Celní ředitelství taktéž uvádí, že celní dluh se stal splatným okamžikem marného uplynutí lhůty stanovené dlužníkovi k jeho zaplacení. Stěžovatel převzal závazek splnit celní dluh jednoznačně z titulu poskytnutého ručení podle Úmluvy. Celní ředitelství dále upozornilo, že celní dluh byl nejprve vyměřen dlužníkovi a poté, v předepsaných lhůtách, stěžovateli. Splatnost celního dluhu je "okamžik jednoznačně stanovený celními předpisy" (§270 celního zákona) a spojený s vyměřením celního dluhu dlužníkovi, jemuž byl v prvém pořadí vyměřen. Je tak jediným okamžikem splatnosti, který nelze posouvat pro futuro. Lhůtu k předpisu celního dluhu ručiteli je tudíž třeba chápat jako lhůtu náhradní. Výzva podle čl. 11 odst. 2 Úmluvy není dle jeho názoru právním úkonem před předpisem celního dluhu podle národních předpisů. Je lhostejné, jak je legitimní požadavek na zaplacení celního dluhu legislativně pojmenován. Po věcné stránce je čl. 11 odst. 2 Úmluvy podpůrným hmotněprávním ustanovením k čl. 8 odst. 1 Úmluvy, na základě něhož bylo ve věci vyměření - předpisu celního dluhu rozhodnuto.
Celní úřad ve Starém Hrozenkově se k ústavní stížnosti ve lhůtě k tomu určené nevyjádřil.
Ke shora uvedeným vyjádřením zaslal stěžovatel repliku. Odkaz na §11 odst. 2 písm. b) celního zákona, který použil v ústavní stížnosti, opravuje na §11 odst. 1 písm b) téhož zákona. Dále se vyjadřuje k tvrzením krajského soudu a celního ředitelství, pokud jde o jejich oprávnění rozhodovat spory vznikající z ručení na základě Úmluvy TIR. Stěžovatel tvrdí, že soukromoprávní charakter závazku lze vyvodit ze subsidiární aplikace soukromoprávních předpisů, již dovodil Nejvyšší soud. Stejný závěr ostatně vyplývá i z Příručky pro TIR včetně Celní úmluvy o mezinárodní přepravě zboží na podkladě karnetů TIR, Evropská hospodářská komise OSN, New York, 1993, kterou vydal stěžovatel ve spolupráci s Generálním ředitelstvím cel v Praze v roce 1994. Podle stěžovatele nic nebrání tomu, aby veřejnoprávní pohledávka byla zajištěna prostředky upravenými v soukromoprávních předpisech. Domnívá se, že nelze akceptovat názor celního ředitelství, dle něhož je vztah mezi ručitelem a věřitelem vztahem veřejnoprávním a vztah mezi dlužníkem a ručitelem vztahem soukromoprávním. Ručení nepředpokládá ke svému vzniku žádný vztah mezi ručitelem a dlužníkem, ten však vzniká v každém případě zaplacením dluhu ručitelem. Soukromoprávní předpisy stanoví pro takový případ zákonné postoupení pohledávky. Takový postup nelze v případě veřejnoprávních předpisů dovodit. Vzhledem k tomu, že mezi stěžovatelem a státem vznikl soukromoprávní vztah, měl by o sporech z něj rozhodovat soud [stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu č. 83/2003 Sb. (jedná se o nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02, uveřejněný také ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 29, nález č. 20]. Pokud by to měl být jiný orgán, vyžadovalo by to výslovné zmocnění, jímž však není §11 odst. 1 písm. b) celního zákona. Stěžovatel dále k argumentům o nulitě rozhodnutí uplatněným v ústavní stížnosti, zejména dodává, že vady způsobující nulitu rozhodnutí nelze v průběhu dalšího řízení napravit. Celní orgány podle něj nerespektovaly procesní postupy předpokládané čl. 11 odst. 2 a 3 Úmluvy TIR.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, to za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Ústavní soud shledal, že právě k takovému zásahu do ústavně garantovaného práva v projednávaném případě došlo.
Ústavní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, podle níž je napadené rozhodnutí celního úřadu z několika důvodů nutno považovat za nulitní. Ústavní soud již vyslovil názor, že rozhodnutí v daňovém řízení, v němž chybí některá z esenciálních náležitostí výslovně stanovených zákonem, nelze vůbec považovat za rozhodnutí, nýbrž za paakt. Při osvědčení neplatnosti rozhodnutí se na ně hledí jako na neexistující od samého počátku a v téže věci je nutno vydat rozhodnutí nové, proti němuž může adresát podat opravné prostředky, takže jeho procesní práva nejsou dotčena (rozhodnutí Pl. ÚS 8/98 - nález vyhlášen pod č. 300/1998 Sb., publikován ve svazku 12 Sbírky rozhodnutí, nález č. 141, str. 305 a násl., na něž odkazuje i stěžovatel).
Stěžovatel v této souvislosti upozorňuje primárně na absenci uvedení procesněprávního předpisu ve výroku napadeného rozhodnutí celního úřadu. Ústavní soud ověřil, že výrok rozhodnutí celního ředitelství ze dne 5. 1. 2000 skutečně zmiňuje jako svůj podklad čl. 8 a čl. 11 odst. 3 Úmluvy, tedy ustanovení hmotněprávní, kdežto označení procesního předpisu, podle něhož postupoval, v samotném výroku chybí. Odkaz na zákon o správě daní a poplatků, tedy předpis procesněprávní, obsahuje pouze poučení napadeného rozhodnutí celního úřadu.
Ústavní soud však dále zvažoval, zda se požadavek na uvedení (i) procesního předpisu v samotném výroku rozhodnutí nejeví přepjatě formalistickým, což je přístup, který Ústavní soud ve své judikatuře zásadně odmítá [srov. např. rozhodnutí Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 291/01 (nepublikované usnesení)]. Úmluva se totiž použije pouze na základě odkazu celního zákona s tím, že podle §320 písm. b) celního zákona nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, platí pro řízení před celními orgány při rozhodování o propuštění zboží do navrženého režimu nebo o ukončení režimu, do kterého bylo zboží propuštěno, a o vyměřování a vybírání cla, daní a poplatků, vybírání pokut a skladného a vymáhání nedoplatků obecné předpisy o správě daní a poplatků (s výjimkami tam uvedenými).
Ústavní soud tedy zvažoval, zda bylo v dané věci zjevné, podle jakého procesního předpisu je nutno v projednávané věci postupovat. Přihlédl zejména k tomu, že požadavek na uvedení právních předpisů ve výroku rozhodnutí, podle nichž bylo rozhodováno (§32 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků), již dříve interpretoval tak, že zákonodárce uvedením množného čísla sledoval označení jak hmotněprávních, tak procesněprávních předpisů. Daňovému orgánu proto nemůže být ponecháno na výběr uvedení pouze jednoho z příslušných právních předpisů (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 31/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 181). Přihlédl však i ke specifikům projednávané věci. Stěžovatel totiž primárně tvrdil, že správní orgány nebyly vůbec oprávněny v projednávané věci celní dluh po stěžovateli vymáhat. Tvrdil, že ručení založené předmětnou záruční smlouvou je ručením vzniklým na základě soukromoprávní smlouvy a že nejde o ručení vzniklé ze zákona. V soukromoprávních vztazích rozhodují o právech a povinnostech subjektů soudy s výjimkami stanovenými zákonem (§7 o. s. ř.). Podle §11 odst. 2 písm. b) [správně §11 odst. 1 písm. b)] celního zákona sice celní úřad vyměřuje a vybírá clo, tak ovšem může údajně činit bez výslovného zmocnění pouze vůči osobám, jimž tato povinnost vzniká ze zákona, nikoli na základě smlouvy podle občanského zákoníku.
Ústavní soud považuje sice uvedenou námitku stěžovatele za neopodstatněnou, nikoli však neopodstatněnou zjevně. Podle §3 odst. 1 celního zákona jsou celní orgány orgány státní správy s působností v oblasti celnictví, celní politiky, celních sazeb, celní statistiky a v dalších oblastech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Podle §11 odst. 1 písm. b) a h) celní úřad mimo jiné vyměřuje a vybírá clo, daně a poplatky spravované celními orgány, vypočítává a předepisuje penále z prodlení a vymáhá nedoplatky cla, daní a poplatků spravovaných celními orgány. Celním dluhem označuje celní zákon povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo příslušné vývozní clo (celní dluh při vývozu) [§2 písm. i) celního zákona]. V projednávané věci šlo o celní dluh při dovozu zboží podléhajícího dovoznímu clu, který vzniká nezákonným odnětím takového zboží celnímu dohledu (§240 odst. 1 celního zákona). Ustanovení odstavce 3 §240 citovaného zákona pak stanoví, kdo je dlužníkem, tedy osobou, která má plnit povinnosti vyplývající z režimu, do něhož bylo zboží propuštěno. Až potud je evidentní, že věc spadá do působnosti celních orgánů.
Celní dluh byl v projednávané věci zajištěn "záruční smlouvou o realizaci záruk ve smyslu Celní úmluvy o mezinárodní přepravě zboží na podkladě karnetů TIR, podepsané v Ženevě dne 14. 11. 1975". Celní zákon upravuje obecně i zajištění dluhu (§254 a násl.). Z dosahu působnosti celních orgánů nelze tedy tento institut zásadně vyloučit. Podle ustanovení §258 odst. 1 písm. b) celního zákona může být zajištění celního dluhu učiněno ručením. Zákon ukládá ministerstvu, aby vyhláškou stanovilo podmínky, za nichž může být celní dluh zajištěn zárukou, a formu, obsah a náležitosti záručních listin a záručních dokladů. Pojem záruční smlouvy výslovně nezmiňuje. Podle §318 celního zákona však platí ustanovení mezinárodní smlouvy, obsahuje-li ustanovení odchylná od tohoto zákona nebo od předpisů podle něho vydaných. Takovou smlouvou je v projednávaném případě již zmiňovaná Úmluva, která na rozdíl od celního zákona upravuje institut ručení v podobě záruční smlouvy, a obsahuje tedy ustanovení odchylná od celního zákona (čl. 6 Úmluvy umožňuje smluvním stranám zmocnit některá sdružení za podmínek a záruk, které sama stanoví, aby přímo nebo prostřednictvím odpovídajících sdružení vydávala karnety TIR a vystupovala jako ručitel; podle čl. 8 Úmluvy se záruční sdružení zavazuje zaplatit splatná dovozní nebo vývozní cla a poplatky zvýšené o případné úroky z prodlení, které by měly být zaplaceny podle celních zákonů a nařízení země, ve které byl porušen předpis, týkající se operace TIR. Takové sdružení ručí za zaplacení výše uvedených částek společně a nerozdílně s osobami, které je dluží). Na základě zákonného odkazu obsaženého v §318 celního zákona je tedy namístě ji aplikovat.
Za současného právního stavu však Ústavní soud nemůže pominout ani otázku, zda Úmluva splňuje další podmínky uložené ustanovením čl. 10 Ústavy (po novele provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb.), tedy, zda jde o vyhlášenou mezinárodní smlouvu, k jejíž ratifikaci dal Parlament souhlas a jíž je Česká republika vázána. Mezinárodní smlouva zásadně musela tyto podmínky naplňovat i před zmíněnou novelou Ústavy, ačkoli nebyly v Ústavě ani v zákonném odkazu výslovně uvedeny. Mezinárodní smlouva, která Českou republiku nezavazuje, je z jejího hlediska irelevantní a chybí mezinárodně právní důvod k její recepci do českého práva. Publikace právní normy je jedním ze základních předpokladů její závaznosti v podmínkách právního státu (tehdejší čl. 1 Ústavy). Subjekty, které norma zavazuje, musejí k ní mít přístup a mít možnost poznat její obsah. V podmínkách právního státu je nutné považovat za neopominutelný rovněž souhlas parlamentu se smlouvou, jež má měnit prvky účinnosti zákona. Ústavní soud konstatuje, že předmětná Úmluva uvedené náležitosti naplňuje. Byla publikována ve Sbírce zákonů a souhlas k ní udělilo Federální shromáždění Československé socialistické republiky. Lze ji proto v režimu podmíněné přednosti před zákonem aplikovat.
Odkaz, na základě něhož měla být Úmluva v projednávané věci aplikována, obsahuje celní zákon, tedy předpis veřejnoprávního charakteru. Odkazem v zákoně se Úmluva vnitrostátně uplatní pouze namísto konkrétního zákona, který na ni odkázal, a jen v rámci vztahů jím upravených. Je proto jedině možné ji interpretovat ve světle (veřejnoprávního) předpisu, který ji inkorporoval, nikoli v kontextu celého právního řádu, tedy i předpisů soukromoprávních. Není tak možné dospět k závěru, že by institut ručení, upravený celním zákonem a Úmluvou, měl soukromoprávní charakter.
Výše argumentované pochybnosti stěžovatele o pravomoci správních orgánů v projednávané věci nemohl ovšem Ústavní soud při rozhodování o charakteru vad napadeného rozhodnutí celního úřadu pominout. Pojem záruční smlouvy je spojen prima facie s existencí soukromoprávního vztahu. Pochybnosti o kompetenci správních orgánů projednat danou věc tedy reálně mohly existovat. Za daných okolností je proto nutné trvat na tom, aby rozhodnutí obsahovalo jasně určený procesněprávní předpis, podle něhož správní orgán ve věci rozhodoval. Pokud obsahovalo procesněprávní ustanovení poučení rozhodnutí správního orgánu, Ústavní soud k tomu dodává jednak, že zákonný předpis [§32 odst. 2 písm. d) zákona o správě daní a poplatků] vyžaduje, aby uvedení právních předpisů obsahoval "výrok" rozhodnutí, jednak, že výrok uvádí právní předpisy, podle nichž bylo rozhodnuto, kdežto poučení naopak právní předpis, podle něhož si lze proti rozhodnutí podat opravný prostředek. Právní předpisy ve výroku a v poučení téhož rozhodnutí tedy nemusejí být vzhledem k rozdílnému účelu obou totožné.
Této interpretaci ve prospěch stěžovatele je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž nabízí-li se dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavně konformní, jež poskytuje ochranu právům stěžovatele. Je tedy třeba přisvědčit stěžovateli, že výrok napadeného rozhodnutí celního úřadu vykazuje uvedené nedostatky, s nimiž §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků spojuje neplatnost rozhodnutí. Ve světle výše již zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/98 proto nelze napadenou výzvu celního úřadu považovat za rozhodnutí, nýbrž za paakt. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 513/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 17, nález č. 46) judikoval, že nulita správního aktu je takovou vadou, k níž má soud přihlédnout z úřední povinnosti. To lze plně vztáhnout i na projednávaný případ s tím, že požadavkům vysloveným v citovaném nálezu obecný soud (po celním ředitelství) nedostál, nulitu napadeného rozhodnutí přehlédl a věcí se zabýval meritorně.
Dle přesvědčení Ústavního soudu došlo v řízení o projednávané věci k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na soudní ochranu a spravedlivý proces, neboť celní ředitelství a krajský soud akceptovaly a potvrdily akt, který je nutno považovat za neexistující. Vzhledem k tomu se již Ústavní soud dále nezabýval dalšími námitkami uplatněnými v ústavní stížnosti ani otázkou porušení dalších ústavních práv, neboť by to bylo zjevně nadbytečné.
S ohledem na shora vyložené důvody Ústavní soud, aniž by však jakkoliv meritorně předjímal výsledek řízení před orgány veřejné moci, napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 1. 2001 sp. zn. 22 Ca 311/2000, rozhodnutí Celního ředitelství v Olomouci ze dne 13. 4. 2000 č. j. 1-1988-324-00 a výzvu Celního úřadu ve Starém Hrozenkově ze dne 5. 1. 2000 č. j. 652-01-09/00 pro jejich rozpor s čl. 36 Listiny zrušil [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].