ECLI:CZ:US:2004:1.US.668.04
sp. zn. I. ÚS 668/04
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Františka Duchoně a JUDr. Ivany Janů - ze dne 25. října 2004 sp. zn. I. ÚS 668/04 ve věci ústavní stížnosti US - DEU, proti usnesení Krajského soudu v Plzni z 27. 9. 2004 sp. zn. 57 Ca 20/2004, jímž byl odmítnut stěžovatelčin návrh na přezkoumání rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje (v řízení o ústavní stížnosti vedlejší účastník) o odmítnutí stěžovatelčiny kandidátní listiny pro volby do Zastupitelstva Karlovarského kraje.
I. Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 9. 2004 č. j. 57 Ca 20/2004-36 bylo porušeno základní právo stěžovatelky obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
II. Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 9. 2004 č. j. 57 Ca 20/2004-36 se zrušuje.
Odůvodnění:
Stěžovatelka ve včas podané ústavní stížnosti napadla v záhlaví uvedené rozhodnutí Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud"). Stížnost po formální stránce splňuje i další náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). V ústavní stížnosti stěžovatelka požádala o její přednostní projednání. Ústavní soud proto posoudil nejprve naléhavost věci a po zvážení všech okolností dospěl k závěru, že podmínky §39 zákona o Ústavním soudu jsou splněny. Věc je naléhavá, neboť v řízení předcházejících podání ústavní stížnosti je posuzována existence povinnosti zaregistrovat kandidátní listinu pro volby do Zastupitelstva Karlovarského kraje, které se budou konat ve dnech 5. a 6. 11. 2004. Meritorní rozhodnutí ohledně této povinnosti by mohlo ovlivnit průběh přípravy voleb.
Stěžovatelka ve svém podání uvedla, že má zájem účastnit se soutěže politických stran jak na celostátní, tak i na regionální úrovni. Z tohoto důvodu vyhotovila kandidátní listinu pro volby do Zastupitelstva Karlovarského kraje, listina však byla odmítnuta rozhodnutím vedlejšího účastníka ze dne 16. 9. 2004 č. j. 4587/LS/KJ/PI/04. Toto rozhodnutí bylo vyvěšeno dne 16. 9. 2004 na úřední desce; v den jeho vyhlášení, tj. 16. 9. 2004, stěžovatelka předmětné rozhodnutí převzala. Na ochranu svých práv podala stěžovatelka dne 17. 9. 2004 ke krajskému soudu návrh na uložení povinnosti Krajskému úřadu Karlovarského kraje zaregistrovat podanou kandidátní listinu. Krajský soud napadeným usnesením stěžovatelčin návrh odmítl s odůvodněním, že návrh byl podán dříve, než jí počala běžet lhůta k tomu, aby se mohla domáhat ochrany u soudu. Výklad krajského soudu vedoucí k závěru, že opravný prostředek podaný sice před započetím běhu lhůty k jeho podání, avšak po skutečném fyzickém doručení rozhodnutí, je namístě zamítnout pro jeho předčasnost, považuje stěžovatelka za výklad, který je tak formalistický a dogmatický, že pozitivistický přístup v něm obsažený převažuje nad základními právními principy v míře tyto principy zcela potírající, což vede - podle jejího názoru - k protiústavnosti napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka namítá, že postupem krajského soudu a napadeným rozhodnutím jí bylo odepřeno zejména právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a že došlo též k porušení jejích práv založených ústavním pořádkem ve směru možnosti výkonu politických práv v širším slova smyslu. Napadeným rozhodnutím mělo být rovněž porušeno ustanovení čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), protože jí byla údajně odepřena ochrana soudní mocí, a ustanovení čl. 5 Ústavy, když se stěžovatelka nemohla účastnit soutěže politických stran.
Relevantní znění příslušných článků Listiny a Ústavy, které upravují základní práva, jejichž porušení stěžovatelka namítá, je následující:
Čl. 36 odst. 1 Listiny:
Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Čl. 36 odst. 2 Listiny:
Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Čl. 4 Ústavy:
Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.
Čl. 5 Ústavy:
Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu je nutno v rámci dokazování, které Ústavní soud provádí, vyžádat i vyjádření účastníků, případně vedlejších účastníků k ústavní stížnosti.
Krajský soud ve vyjádření zdůraznil, že zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, (dále jen "volební zákon"), zakotvuje v §52 odst. 1 právo politické strany domáhat se ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny a současně upravuje podmínky a podrobnosti pro uplatnění tohoto práva, když stanoví, že ochrany je možné domáhat se do dvou dnů od doručení rozhodnutí, přičemž v §22 odst. 4 je uvedeno, že rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny se považuje za doručené třetím dnem ode dne jeho vyvěšení na úřední desce krajského úřadu. Upozorňuje, že pojem doručení je definován zcela jednoznačně, jiný výklad tohoto pojmu je vyloučen s ohledem na §65 volebního zákona, který vylučuje použití správního řádu. V další pasáži vyjádření krajský soud soustředil pozornost na naplnění procesních podmínek uplatnění uvedeného práva, jež plynou ze zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též "s. ř. s."). V tomto smyslu uvádí, že soud musí zkoumat, zda návrh nebyl podán předčasně nebo opožděně, neboť v takovém případě je povinen návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Předčasnost nebo opožděnost zkoumá soud ke dni podání návrhu. Podle krajského soudu byla stěžovatelka oprávněna podat návrh ve dnech 20. 9. až 21. 9. 2004 a vzhledem k tomu, že jej podala 17. 9. 2004, podala jej předčasně, proto jej soud podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítl. K tomu krajský soud dodává, že lhůta dvou dnů k učinění úkonu není v rámci volebního zákona ničím neobvyklým. Volební zákon nelze, podle jeho názoru, vykládat jinak, neboť zákon vyznívá jednoznačně. Při zkoumání včasnosti návrhu vychází soud z §52 odst. 1 volebního zákona, který časově ohraničuje okamžik, ve kterém je volební strana oprávněna podat návrh k soudu. Podá-li jej volební strana dříve, jedná se o návrh, který byl podán předčasně. Krajský soud konstatuje, že stěžovatelka byla zastoupena advokátem již od 16. 9. 2004. Pouze volební strana, při znalosti volebního zákona a s. ř. s., tedy předpisů, které stanoví podmínky pro uplatnění práva politické strany domáhat se ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny, rozhoduje o tom, v jaký okamžik návrh k soudu podá. Podle krajského soudu nelze použít argumentaci stěžovatelky založenou na rozsudku Nejvyššího soudu SSR z 18. 9. 1973 sp. zn. 1 Cz 84/73, protože občanský soudní řád neznal a nezná pojem předčasnosti návrhu. Krajský soud je přesvědčen, že ke zkrácení práv stěžovatelky na jejím ústavním právu nedošlo, když jí právo domáhat se ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny nenáleželo. Z těchto důvodů krajský soud navrhuje, aby Ústavní soud stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Stanovisko vedlejšího účastníka nepovažoval Ústavní soud za nutné zjišťovat.
Ze spisu krajského soudu Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka podala dne 17. 9. 2004 proti vedlejšímu účastníkovi návrh (žalobu) na vyslovení povinnosti registrovat kandidátní listinu. Uvedla, že vyhotovila kandidátní listinu pro volby do Zastupitelstva Karlovarského kraje, že ji v zákonem stanovené formě a ve lhůtě podala do podatelny příspěvkové organizace Ř. s. a d. ČR, správa Karlovy Vary. Vedlejší účastník vydal dne 16. 9. 2004 rozhodnutí, kterým byla kandidátní listina stěžovatelky odmítnuta, a to v zásadě proto, že byla podána opožděně. Vedlejší účastník ve vyjádření k žalobě navrhl zamítnutí žaloby jako nedůvodné, přičemž poukázal na §22 odst. 3 volebního zákona stanovící základní podmínku pro registraci kandidátní listiny, a to její podání krajskému úřadu (nikoliv den vyhotovení). Dále připomenul, že k podání kandidátní listiny došlo dne 1. 9. 2004 v 10.30 hod. a že předání kandidátní listiny jinému subjektu (tj. Ř. s. a d. ČR, správa Karlovy Vary) nemá žádné právní účinky zamýšlené volebním zákonem. V rámci dokazování krajský soud zjistil, že rozhodnutí vedlejšího účastníka bylo vydáno a vyvěšeno na úřední desce dne 16. 9. 2004; stěžovatelka téhož dne rozhodnutí převzala. V souladu s právní fikcí obsaženou v poslední větě §22 odst. 4 volebního zákona bylo rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny doručeno třetím dnem ode dne jeho vyvěšení, tedy dnem 19. 9. 2004, stěžovatelka byla proto oprávněna podat návrh ve dnech 20. 9. až 21. 9. 2004. S ohledem na to, že stěžovatelka podala návrh 17. 9. 2004, tedy dříve, než jí začala běžet lhůta k tomu, aby se mohla domáhat ochrany u soudu, zhodnotil krajský soud, že návrh byl podán předčasně, a proto ho napadeným usnesením odmítl, aniž se zabýval meritem věci.
Po provedeném dokazování Ústavní soud dospěl k závěru , že návrh stěžovatelky je opodstatněný. Přitom opodstatněností ústavní stížnosti je v řízení před Ústavním soudem třeba rozumět podmínku, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno základní právo nebo svoboda stěžovatele.
Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy), nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Na straně druhé opakovaně připustil, že mnohdy interpretace a aplikace právních předpisů obecnými soudy byly natolik extrémní, že vybočily z mezí hlavy páté Listiny a zasáhly do některého ústavně zaručeného základního práva. V takových případech je ovšem pravomoc Ústavního soudu dána.
S ohledem na obsah ústavní stížnosti se Ústavní soud zabýval především ústavností způsobu interpretace a aplikace ustanovení §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. ve spojení s §52 odst. 1 a §22 odst. 4 volebního zákona, tedy norem regulujících postup při registraci kandidátních listin a pravidla pro soudní přezkum rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy. Podle těchto ustanovení platí, že rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny krajský úřad neprodleně vyhotoví a zašle tomu, kdo je oprávněn domáhat se ochrany u soudu, např. politické straně. Současně se rozhodnutí vyvěsí na úřední desce krajského úřadu. Rozhodnutí se za doručené považuje třetím dnem ode dne vyvěšení (§22 odst. 4 volebního zákona). Proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny se může politická strana do 2 dnů od doručení rozhodnutí domáhat ochrany u soudu podle zvláštního předpisu (§52 volebního zákona). Zvláštním předpisem je s účinností od 1. 1. 2003 soudní řád správní. Jednou z podmínek poskytnutí soudní ochrany je podání žaloby v určené době, neboť podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. soud návrh odmítne, jestliže byl podán předčasně nebo opožděně.
Účel institutu předčasnosti je založen na záměru omezit podávání návrhů, u nichž se stěžovatelé ještě nemohli dostatečně seznámit s výrokem rozhodnutí a jeho odůvodněním, přičemž obsah opravného prostředku (tj. též žaloby) by nemohl být dostatečně kvalifikovaný a soud by byl nadměrně zatěžován stanoveným postupem pro odstraňování vad.
Volební proces včetně přípravy voleb představuje mimořádně složitý soubor vzájemně provázaných fází a úkonů. Proto je namístě, že zákonodárce využil při koncipování právní úpravy volebního procesu takové instituty, které mají vyloučit pochybnost, průtahy, obstrukce apod. Mezi ně patří i institut doručování vyvěšením na úřední desce, stanovení přesných lhůt pro jednání subjektů a rozhodování relevantních orgánů nebo nepřípustnost kasační stížnosti ve volebních věcech. Důraz na přesnost však nemůže dát průchod přepjatému lpění na omezujících formálních podmínkách, zejména nesmí být vyloučena možnost subjektů účinně se domáhat ochrany svých subjektivních práv. Ke specifikům volebního zákona patří i úprava fikce doručení rozhodnutí s paralelním "zasláním" účastníkovi. Je zřejmé, že takové rozhodnutí je vyhotoveno, pro rozhodující orgán je závazné, a je adresováno účastníkům. Funkcí fikce doručení je zábrana před vznikem možných potíží s nabytím právní moci. Přitom bez ohledu na právní moc je zřejmé, že takové rozhodnutí již orgán, který je vydal, nemůže sám o sobě změnit. Toto zjištění dává účastníkovi možnost formulovat proti rozhodnutí svoje námitky a tyto námitky řádně uplatňovat. Dobu podání námitek, formalizovaných do opravného prostředku, je zákonodárce oprávněn limitovat. Lze tak učinit určením lhůty pro podání jeho návrhu. V posuzovaném případě zákonodárce omezil dobu podání návrhu lhůtou "do dvou dnů" od doručení rozhodnutí. Ve spojení s fikcí doručení skončí tato lhůta uplynutím druhého dne po skončení třetího dne ode dne vyvěšení. Lze tedy ústavně konformně lhůtu pro podání návrhu k přezkumu rozhodnutí podle volebního zákona interpretovat tak, že okamžik fiktivního doručení (třetí den od vyvěšení) je důležitý pro výpočet konce objektivní lhůty pro podání návrhu, nikoliv však pro její počátek. To ve svém důsledku znamená, že účastník řízení podle volebního zákona má možnost domáhat se ochrany v časovém intervalu od doručení rozhodnutí zasláním až do dvou dnů po třetím dnu ode dne vyvěšení. Formalistický výklad, který zaujal krajský soud, tedy, že návrh bylo možné podat nejdříve až po nastoupení fikce doručení, ve svých důsledcích vedl k omezení stěžovatelčina práva obrátit se na soud s návrh na přezkoumání rozhodnutí orgánu veřejné správy, přičemž v posuzované věci by mohlo dojít případně k omezení i jejího práva zakotveného v čl. 22 Listiny. Ústavní soud připomíná význam tohoto ustanovení, podle něhož zákonná úprava všech politických práv a svobod a její interpretace a aplikace musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil.
Ústavní soud z uvedených důvodů pro porušení čl. 36 odst. 2 Listiny ústavní stížnosti podle §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené usnesení podle §82 odst. 3 písm. a) tohoto zákona zrušil, a to bez ústního jednání, neboť s tím účastníci řízení vyslovili souhlas a je zřejmé, že od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci (§44 odst. 2 tohoto zákona). Vedlejšího účastníka o souhlas s upuštěním od ústního jednání Ústavní soud nežádal, neboť důvody, pro které se ruší napadené usnesení, jsou jiné než důvody, pro něž vedlejší účastník odmítl registraci kandidátní listiny stěžovatelky.