ECLI:CZ:US:2004:Pl.US.52.03
sp. zn. Pl. ÚS 52/03
Nález
Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu JUDr. Pavla Rychetského a soudců JUDr. Stanislava Balíka, JUDr. Františka Duchoně, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Pavla Holländera, JUDr. Ivany Janů, JUDr. Dagmar Lastovecké, JUDr. Jiřího Muchy, JUDr. Jana Musila, JUDr. Jiřího Nykodýma, JUDr. Miloslava Výborného, JUDr. Elišky Wagnerové a JUDr. Michaely Židlické ze dne 20. října 2004 sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci, (nález byl vyhlášen pod č. 568/2004 Sb.).
I. Návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci, se zamítá.
II. Návrh na připuštění účasti Odborového svazu pracovníků hornictví, geologie a naftového průmyslu jako vedlejšího účastníka se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 19. 12. 2003 se skupina 40 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky domáhala zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci.
Jak navrhovatelé uvedli, podle §1 odst. 1 napadené vyhlášky došlo ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb., kterou vydalo Federální ministerstvo práce a sociálních věcí ČSFR na základě zmocnění obsažených v §148a a §275 odst. 1 písm. b) zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění platném do nabytí účinnosti zákona č. 74/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákoník práce č. 65/1965 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
Podle čl. I bodu 95 zákona č. 74/1994 Sb. se v zákoníku práce zrušil §148a a podle čl. I bodu 146 se změnilo znění §275 odst. 1 tak, že zmocnění k podzákonné právní úpravě neobsahuje. Zákonodárce tak dal podle navrhovatelů najevo, že nadále lze povinnosti zakládat, měnit či rušit pouze zákonem. Jedná se o ústavní příkaz, který je nadále Parlamentem České republiky vždy dodržován a úmyslem zákonodárce je i do budoucna takové vztahy, které jsou pracovněprávního charakteru, udržet na zákonné, nikoliv podzákonné úrovni. Navrhovatelé se proto domnívají, že pokud zákonodárce vyhlášku v derogačních ustanoveních nezrušil, prokázal tím, že se s právní úpravou tam uvedenou ztotožňuje a považuje ji i nadále za věcně oprávněnou. Podle navrhovatelů shodně judikuje také soudní soustava, což potvrdil například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 8. 1998 sp. zn. 21 Cdo 1798/98.
Ministr práce a sociálních věcí přesto podle navrhovatelů vydal napadenou vyhlášku podle §9 a §24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "kompetenční zákon"), aniž by byl k jejímu vydání zmocněn zákonem. Ani jedno z výše uvedených zákonných ustanovení totiž nelze považovat za ustanovení zmocňující k vydání podzákonného právního předpisu.
Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v čl. 79 odst. 3 stanoví, že ministerstva a jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Součástí právního řádu podle navrhovatelů není žádný zákon, který by obecně zmocňoval ministerstva k vydávání obecně závazných právních předpisů. Takové zmocnění neobsahuje ani §9 ani §14 kompetenčního zákona.
Právní řád tedy podle navrhovatelů neobsahuje žádný zákon, který by obsahoval zmocnění k vydání vyhlášky, byť by se jednalo o vyhlášku obsahující pouze zrušovací ustanovení. Pokud by existovaly věcné důvody pro zrušení vyhlášky, mohlo se tak stát pouze zákonem.
Navrhovatelé vyjádřili přesvědčení, že postup ministra je v hrubém rozporu s ústavním pořádkem, neboť platný prováděcí předpis vydaný na základě již neexistujícího zmocnění nelze zrušit jinak než zákonem. Proto navrhli, aby Ústavní soud celou napadenou vyhlášku zrušil.
Řízení o podaném návrhu bylo usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004 přerušeno z důvodu nedostatečného obsazení Ústavního soudu. Překážka projednávání návrhu odpadla dne 16. 6. 2004, kdy prezident republiky jmenoval dvanáctého soudce Ústavního soudu. Po tomto datu proto Ústavní soud pokračoval v řízení a podle §69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") si vyžádal vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí.
Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "MPSV") ve svém vyjádření ze dne 26. 7. 2004 shrnulo důvody, které vedly k vydání napadené vyhlášky. Podle MPSV se jednalo především o ústavněprávní důvody vyplývající z čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Listina stanoví, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu jen na základě zákona a za náhradu. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy pak stanoví, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
MPSV v tomto směru rovněž odkázalo na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 21, nález č. 30; vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.], podle něhož ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: jiný právní předpis musí být vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti) a musí z něj plynout zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru jiného právního předpisu).
Vyhláška č. 19/1991 Sb. vydaná před přijetím Ústavy a Listiny na základě již zrušených zmocňovacích ustanovení obsažených v zákoníku práce uvedeným ústavním normám ani citovanému právnímu názoru Ústavního soudu nevyhovovala, neboť ukládala mimo rámec a meze zákonné úpravy zaměstnavatelům v hornictví povinnost poskytovat jejich zaměstnancům nadstandardní pracovněprávní nároky ze svých prostředků a plnit další povinnosti stanovené touto vyhláškou.
Vyhláška č. 19/1991 Sb. tak byla v rozporu s výše uvedenými ústavními normami, které vymezují ústavní hranice pro možnost zákonného omezení svobody a vlastnického práva, a tedy i s ústavním pořádkem a zákony České republiky. Principům demokratického právního státu odporuje, aby úprava, která s ohledem na svoji podstatu a závažnost dopadů na zaměstnavatele by měla být upravena přímo zákonem, byla uplatňována na základě prováděcího předpisu, který byl vydán v době centrálního řízení státních podniků (uvedená vyhláška nahradila s účinností od 1. 2. 1991 obsahově obdobnou vyhlášku Federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 102/1987 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví trvale nezpůsobilých k dosavadní práci).
MPSV dále uvedlo, že podle zrušené vyhlášky byli zaměstnavatelé v hornictví povinni blíže specifikovaným pracovníkům poskytovat ze svých prostředků odstupné ve výši 1 až 14násobku průměrného měsíčního výdělku, ačkoliv zákonné meze poskytování odstupného upravoval v době existence vyhlášky §60a zákoníku práce tak, že zaměstnanci náleží odstupné pouze při skončení pracovního poměru, a to ve výši dvojnásobku průměrného výdělku. V kolektivní smlouvě, popřípadě ve vnitřním předpisu lze toto odstupné zvýšit o další násobky průměrného výdělku.
V souvislosti se zrušením vyhlášky č. 19/1991 Sb. a v souladu s novelizovaným §60a odst. 2 zákoníku práce byly uzavřeny v jednotlivých důlních společnostech příslušné dodatky kolektivních smluv, které upravují poskytování odstupného v případech rozvázání pracovního poměru ze zdravotních důvodů.
Zaměstnavatelé v hornictví byli podle zrušené vyhlášky povinni pracovníkům nezpůsobilým k dosavadní práci poskytovat ze svých prostředků mzdové vyrovnání ve výši rozdílu mezi průměrným hrubým výdělkem před převedením nebo rozvázáním pracovního poměru a hrubým výdělkem dosahovaným na novém pracovišti. Přitom zákonné meze poskytování mzdových nároků jsou vymezeny zákonem č. 1/1992 Sb., o mzdě , odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů. Pokud jde o meze použití prováděcího předpisu v těchto případech, zmocňuje §8 odst. 3 zákona č. 1/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vládu stanovit nařízením, pouze za jakých podmínek uhradí příslušný orgán státní správy náklady na případný doplatek mzdy zaměstnavateli, který jej poskytl. Zákon č. 1/1992 Sb. ani jiný zákon však neumožňuje prováděcím předpisem založit povinnost zaměstnavatele poskytovat mzdové vyrovnání (doplatek mzdy) i v jiných případech, zejména v případech, které byly stanoveny §7 vyhlášky č. 19/1991 Sb.
Zaměstnavatelé v hornictví byli dále povinni plnit bez opory v zákoně vůči uvedenému okruhu zaměstnanců podle vyhlášky č. 19/1991 Sb. některé zvláštní povinnosti, které jim žádný zákon neukládá. Zaměstnavatelé tak byli povinni převádět uvedené pracovníky na jinou vhodnou práci, dále byli povinni zajistit, aby jim byla umožněna rekvalifikace podle zvláštních předpisů, projednávat možnosti pracovního uplatnění na jiné práci po skončení rekvalifikace.
Obecně lze tedy podle MPSV konstatovat, že zrušená vyhláška č. 19/1991 Sb. v uvedených případech nahrazovala nepřípustným způsobem zákonnou úpravu a že si výkonná moc jejím vydáním a ponecháním v účinnosti i po přijetí Ústavy přisvojila oprávnění, které podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny přísluší pouze zákonodárci. Proto MPSV přistoupilo ke zrušení této vyhlášky.
Vyhláška č. 19/1991 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsažených do 31. 5. 1994 v §148a a §275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce. Obě uvedená zmocnění byla po přijetí Ústavy a Listiny zrušena zákonem č. 74/1994 Sb. Zákonodárce tak učinil s ohledem na nutnost respektovat již zmíněnou ústavní zásadu, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a zrušením uvedených zmocnění zajistil, aby výkonná moc již neměla oprávnění ukládat zaměstnavatelům v hornictví výše uvedené povinnosti. Výkonná moc však vyhlášku č. 19/1991 Sb. souběžně nezrušila, přestože byla ve zjevném rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to zřejmě z důvodu obavy z nepříznivého přijetí takového kroku zaměstnanci v hornictví. Proto ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb. došlo teprve návrhem napadenou vyhláškou č. 405/2003 Sb.
MPSV připravilo uvedenou zrušovací vyhlášku v souladu s čl. 10 odst. 3 legislativních pravidel vlády České republiky, podle kterého "je-li v návrhu zákona navrženo zrušit zákon nebo jeho část, k jehož provedení je vydán právní předpis, navrhne se ve zrušovacích ustanoveních návrhu zákona zrušení i tohoto právního předpisu. Pokud před uplatněním tohoto postupu je v právním řádu prováděcí předpis, který byl vydán na základě již zrušeného zmocňovacího ustanovení, postupuje se takto:
je-li vydaným předpisem vyhláška, zruší se vyhláškou, v jejíž úvodní větě se uvede příslušný paragraf zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy.". Vyhláška č. 405/2003 Sb. se proto odvolává na §9 a §24 kompetenčního zákona.
Pokud jde o dřívější rozhodnutí Nejvyššího soudu týkajícího se vyhlášky č. 19/1991 Sb., na které odkazují navrhovatelé, nestanovilo toto rozhodnutí podle MPSV, že uvedená vyhláška je v souladu s ústavním pořádkem, nýbrž pouze konstatovalo, že vyhláška je platnou součástí právního řádu, tj. že byla vydána předepsaným způsobem a že je nutné podle ní postupovat do doby, než bude stanoveným způsobem v souladu s právním řádem zrušena. V žádném případě nebylo Nejvyšším soudem, a s ohledem na principy fungování právního státu ani nemohlo být, zpochybněno právo ministerstva vyhlášku č. 19/1991 Sb. zrušit.
Ústavní soud dále podle §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh veřejnému ochránci práv s tím, aby v zákonné lhůtě sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 13. 7. 2004 projevil vůli do tohoto řízení nevstupovat.
Podáním ze dne 2. 9. 2004 sdělili navrhovatelé Ústavnímu soudu, že trvají na ústním jednání před plénem Ústavního soudu.
Při ústním jednání konaném dne 20. 10. 2004 rozšířili navrhovatelé argumentaci obsaženou v písemném návrhu o námitku, že zrušením vyhlášky porušilo MPSV zásadu ochrany nabytých práv. Zástupce MPSV při ústním jednání uvedl, že důvody zrušení vyhlášky lze rozdělit do dvou okruhů. Jedním okruhem jsou důvody ústavněprávní, které MPSV rozvedlo ve vyjádření k písemnému návrhu, druhý okruh spočívá ve skutečnosti, že Česká republika vstoupila do Evropské unie. Podle informací, které mělo MPSV k dispozici, by setrvávání na tomto nadstandardním plnění garantovaném vyhláškou výrazně ztížilo konkurenceschopnost podniků, které zaměstnávají tyto zaměstnance, v evropských podmínkách.
II.
Ústavní soud nejprve konstatoval, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s §64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu (v daném případě skupinou 40 poslanců, když v příloze k návrhu absentuje podpis jednoho z nadepsaných navrhovatelů JUDr. Zuzky Rujbrové, poslankyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky), a jedná se o návrh přípustný (§66 zákona o Ústavním soudu a contrario).
Ústavní soud však podotýká, že nevyhověl návrhu, aby jako vedlejší účastník byl do řízení přibrán Odborový svaz pracovníků hornictví, geologie a naftového průmyslu. Podle §28 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení před Ústavním soudem navrhovatel a ti, o nichž to zákon o Ústavním soudu stanoví. Rovněž vedlejšími účastníky řízení jsou podle §28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu pouze ti, jimž zákon o Ústavním soudu takové postavení přiznává. V případě řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (abstraktní kontrola norem) je účastníkem řízení ten, kdo napadený právní předpis vydal, vedlejším účastníkem může být v řízení o zrušení jiných právních předpisů veřejný ochránce práv, pokud se v tomto smyslu v zákonem stanovené lhůtě vyjádří.
Zákon o Ústavním soudu je proto z hlediska vymezení účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení postaven na zásadě legality, tj., příslušné subjekty získávají takové postavení přímo ze zákona. Ústavní soud proto nemohl do tohoto řízení příslušný odborový svaz - jak navrhovala skupina poslanců - přibrat. Takovému procesnímu postavení odborové organizace jako zájmového sdružení, v němž se institucionalizují hospodářské a sociální zájmy určité skupiny zaměstnanců, ostatně brání samotná podstata řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů. Je nepochybné, že odborové organizace stejně jako organizace sdružující zaměstnavatele ve specifických oborech hospodářství mají v moderním státě svou nezanedbatelnou roli z hlediska reprezentace a agregace různých zájmů a požadavků, které ne vždy nacházejí platformu v jiných institucích typických pro parlamentní demokracii. Na druhou stranu je však třeba respektovat, že okruh subjektů, které mají ze zákona postavení účastníků či vedlejších účastníků řízení, byl zákonodárcem volen tak, aby do určité míry odrážel principy, na nichž je vystavěn Ústavní pořádek České republiky (tedy především princip demokratické legitimity orgánů státu, princip dělby moci a ochrany menšiny), a aby korespondoval se samotným předmětem řízení (tj. posuzováním souladu právních předpisů s ústavním pořádkem České republiky). Těmto principům odpovídá zákonné vymezení okruhu účastníků a vedlejších účastníků řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (§64 zákona o Ústavním soudu). Rozšiřování účastníků či vedlejších účastníků řízení o jiné subjekty - například politické strany, zájmové skupiny aj. - by bylo v rozporu právě se shora uvedenými principy, na nichž jsou státní moc a politický systém v České republice vystavěny, a jednalo by se o projevy principů, jež jsou typické pro modelově odlišné politické systémy (například neokorporativismus - k vymezení pojmu viz např. Schubert, K.: Interessenvermittlung und staatliche Regulation. Opladen, Westdeutscher Verlag 1989 - nebo konsociační model demokracie - viz k tomu např. Lijphart, A.: Consotional Democracy. World Politics, No. 2/1969, str. 207 - 225, v češtině Konsociační demokracie. In Říchová, B. - Lisa, A.(red.): Antologie světových politologů. Praha, VŠE 1995, str. 9 - 32).
Skutečnost, že odborová organizace či odborový svaz nemá a ani nemůže mít v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů postavení vedlejšího účastníka, eventuálně nebrání tomu, aby je Ústavní soud v rámci provádění důkazů požádal o stanovisko. V projednávaném případě to však Ústavní soud považoval za nadbytečné, neboť - jak bude patrno dále - předmětem posuzování Ústavním soudem nebyla otázka sociálních a hospodářských práv určitého okruhu zaměstnanců, na které se vztahovala působnost zrušené vyhlášky, nýbrž především otázka rozsahu pravomocí a kompetencí a otázka vztahu mezi mocí zákonodárnou a výkonnou v souvislosti s odvozenou normotvorbou.
S ohledem na tyto skutečnosti Ústavní soud odmítl návrh navrhovatelů na připuštění účastenství Odborového svazu pracovníků hornictví, geologie a naftového průmyslu jako vedlejšího účastníka řízení.
III.
A.
Podle §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je úkolem Ústavního soudu v řízení o ústavnosti zákonů a jiných právních předpisů posuzovat, zda je obsah napadeného předpisu v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a zjišťovat, zda byl vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Navrhovatelé svým návrhem napadli vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., podle níž došlo s účinností ode dne 1. 12. 2003 ke zrušení vyhlášky Federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 19/1991 Sb. Vyhláška č. 19/1991 Sb. byla vydána na základě zákonných zmocnění obsažených v §148a a §275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, ve znění platném do nabytí účinnosti zákona č. 74/1994 Sb., který zákonné zmocnění k přijetí vyhlášky zrušil.
V daném případě otázka obsahu napadeného právního předpisu, jímž došlo toliko ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb., splývá z posouzením toho, zda MPSV vydalo napadenou vyhlášku v mezích své pravomoci a kompetence, resp. zda je ústavně konformní postup ministerstva, když napadenou vyhláškou zrušilo předchozí vyhlášku za situace, kdy zmocňovací zákonné ustanovení, na jehož základě byla předchozí vyhláška vydána, bylo zákonodárcem zrušeno.
Navrhovatelé totiž ve svém návrhu nastolili obecnější otázku, zda ministerstva a jiné správní úřady disponují odvozenou (sekundární) normotvornou pravomocí zrušit předchozí podzákonný právní předpis za situace, kdy je ze zákona vypuštěno zmocnění k přijetí původní podzákonné právní úpravy. Podle navrhovatelů neexistuje v současnosti v právním řádu žádný zákon, který by obsahoval zmocnění k vydání takové vyhlášky, byť by se jednalo o vyhlášku obsahující pouze zrušovací ustanovení. Platný právní předpis vydaný na základě již neexistujícího zmocnění nelze podle navrhovatelů zrušit jinak než zákonem. Navrhovatelé tak jinými slovy předkládají Ústavnímu soudu názor, podle něhož je ústavně konformní pouze postup, kdy zákonodárce zmocní exekutivu k výslovnému zrušení sekundárních právních předpisů nebo takovou úpravu formou zákona zruší sám. Jiný postup, který v tomto případě zvolilo MPSV, je podle navrhovatelů v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
B.
Státní moc v České republice je založena na určitém konkrétním modelu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Vzájemné vztahy mezi jednotlivými mocemi jsou Ústavou konstruovány tak, aby vytvářely komplexní systém pojistek a vyvažování. Takový systém je v praxi realizován prostřednictvím různých způsobů legitimace státních orgánů, způsobů jejich kreování, rozsahu a obsahu pravomocí a kompetencí, jimiž jsou státní orgány nadány. Při posuzování rozsahu a obsahu pravomocí jednotlivých státních orgánů z ústavněprávních hledisek je proto třeba je vždy poměřovat právě systémem pojistek a vyvažování, tedy v širší perspektivě principem dělby moci.
Jednou z klíčových oblastí, v nichž je princip dělby moci reflektován, je sféra rozdělení normotvorných pravomocí mezi zákonodárnou a výkonnou moc. Zatímco zákonodárná moc je nadána obecnou pravomocí k tvorbě právních norem, moc výkonná je v oblasti normotvorné Ústavou omezena toliko k tvorbě odvozených, sekundárních právních předpisů, je-li k tomu mocí zákonodárnou výslovně zmocněna, přičemž je to zákonodárce, který stanoví moci výkonné rámec a obsahové meze normotvorby.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy vydávat na základě a v mezích zákona právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Podle Ústavního soudu je nutné trvat na rozlišování pravomoci a kompetence. Pravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že pravomoc ministerstev a jiných správních úřadů, popřípadě orgánů územní samosprávy, vydávat odvozené sekundární právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jedná se o právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k tvorbě sekundárních právních norem za podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k určité kompetenci (k určité zákonem vymezené části výkonu státní moci). Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě, nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 79 odst. 3 Ústavy, je pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).
Důvodem zakotvení této pravomoci přímo v Ústavě je skutečnost, že se jedná o klíčovou otázku dělby moci mezi mocí legislativní a exekutivní v oblasti normotvorné. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy tak na jedné straně vytváří pravomoc exekutivy k odvozené normotvorbě a stanoví tak vlastně její limity ve vztahu k moci zákonodárné, na druhé straně je třeba toto ustanovení vnímat tak, že rovněž poskytuje ochranu moci výkonné před protiústavními zásahy ze strany moci zákonodárné. Dovedeno do důsledku, pokud by normotvorná pravomoc exekutivy byla konstituována toliko zákonem, byla by v přímé dispozici zákonodárce, čímž by moc zákonodárná sama o sobě mohla zasahovat do pravomoci orgánů moci výkonné, například tak, že by takovou pravomoc exekutivě zcela odňala. Koncepce obsažená v Ústavě však počítá s tím, že zákonodárce formou obyčejných zákonů tuto pravomoc nevytváří, naopak mu Ústava pouze svěřuje možnost exekutivu zmocnit v konkrétním případě k její realizaci v podobě konkrétní kompetence. Tuto kompetenci (ve smyslu věcného vymezení otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci) je pak konkrétní exekutivní orgán povinen realizovat na základě a v mezích zákona, který jej k vytvoření sekundární právní normy zmocnil.
V tomto směru lze připomenout, že Ústavní soud již ve svých dřívějších rozhodnutích (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb., aj.) konstatoval, jakým pravidlům podléhá ústavně konformní zmocnění k odvozené normotvorbě exekutivy: nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).
Je však třeba uvést, že tyto požadavky z hlediska principu dělby moci působí ambivalentně tak, že na jedné straně stanoví jasné limity exekutivy v sekundární normotvorbě, na druhé straně rovněž určují hranice pro zákonodárce tak, že vytváří prostor, do něhož - pokud jej co do kompetencí zákonodárná moc vytvoří - nelze libovolně zasahovat.
Toto ustanovení tak na jedné straně limituje exekutivu ve vztahu k moci zákonodárné (je vlastně výrazem ústavního principu legitimační funkce demokracie - lidu - a principu dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy), na druhé straně ovšem poskytuje také ochranu moci výkonné před protiústavními zásahy zákonodárce. Jinými slovy, také zákonodárce je ve vztahu k sekundární normotvorbě exekutivy povinen držet se ústavněprávních limitů.
Zmocní-li zákonodárce v konkrétním případě exekutivu k provedení zákona, je nepřípustné z hlediska dělby moci, aby pak sám takovou právní úpravu měnil s výhradou změny nebo odejmutí kompetenčního příkazu a přijetí nové úpravy ve formě primární normotvorby. Zákonodárce je jinak, jak řečeno shora, oprávněn toliko stanovovat exekutivě meze pro realizaci sekundární normotvorby.
Principu dělby moci totiž odpovídá, že takové rozhraničení pravomoci stanoví limity jak orgánům moci výkonné, tak moci zákonodárné. Ústavní soud k tomu již v minulosti judikoval, že "Parlament České republiky tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem má jen moc zákonodárnou, a jakoukoli výkonnou, příp. soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnosti interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod." (srov. sp. zn. Pl. ÚS 1/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 51; vyhlášen pod č. 107/2000 Sb.).
Terminologické označení odvozených právních předpisů je pouze věcí formální, která nemá vypovídací schopnost o legislativní pravomoci a kompetenci. To, že předpisy vydávané ministerstvy a jinými správními úřady podle čl. 79 odst. 3 Ústavy nesou označení "vyhláška" (§1 odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv), je z hlediska rozsahu a obsahu normotvorných pravomocí a kompetencí irelevantní.
C.
Samotná otázka "normativního života" prováděcího právního předpisu po zrušení zmocňovacího ustanovení v příslušném zákoně není v teorii ani praxi nazírána jednoznačně. Podle jednoho přístupu působí derogace zákona implicite i zrušení všech právních předpisů vydaných na jeho základě a k jeho provedení (srov. Knapp, V. - Grospič, J. - Šín, Z.: Ústavní základy tvorby práva. Praha 1990, str. 184). Jiný přístup vychází z teze, že sám tvůrce je povinen nařízení vždy zrušit nebo změnit v případě, kdy se dostane do rozporu s nově vydaným předpisem vyšší právní síly (viz Hendrych, D.: Správní právo, obecná část. Praha 1994, str. 33). A konečně existuje v teorii názor, že v důsledku zrušení zdroje právní síly vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, tj. zmocňujícího zákona, by měly zanikat i předpisy prováděcí (Filip, J.: Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. MU - Doplněk, Brno 1999, str. 254.). Na druhé straně stojí v teorii názor, podle něhož prostým zrušením zákonného zmocnění nekončí právní život předpisů vydaných na základě tohoto zmocnění (Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky. MU Brno 1998, str. 83).
Také praxe zákonodárce a exekutivy a zejména judikatura soudů nedává na tuto otázku zcela jednoznačnou odpověď. Ústavní soud k této problematice již sám v minulosti judikoval, že "Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu ...." (sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 93; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb. ve znění sdělení Ústavního soudu č. 130/2001 Sb.).
V této souvislosti lze poukázat také na novější judikaturu Nejvyššího správního soudu, který navázal na citovaný nález Ústavního soudu s tím, že není možno dospět k věcně podloženému přesvědčení o neplatnosti předpisu toliko z důvodů legislativně-technických, tedy jen proto, že původní zákonné zmocnění bylo derogováno a "přesunuto" do zákona jiného. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce. Pro právní účinky právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce (srov. rozsudek NSS sp. zn. 5 A 75/2002).
V tomto kontextu je pak částí teorie a praxe posuzována také otázka nastolená navrhovateli, a to tak, že "nebyl-li prováděcí předpis novým zákonem zrušen, nadále platí. Protože po zrušení zákona zaniká zmocnění prováděcí předpis vydat, zaniká i možnost takový předpis zrušit." (viz Zářecký, P.: K normotvorné činnosti ministerstev a jiných správních úřadů. Správní právo č. 3/96, str. 140).
D.
Ze shora uvedeného vyplývá, že otázku pravomoci MPSV k vydání napadené vyhlášky je třeba sledovat především pod zorným úhlem ústavního principu dělby moci. Ostatně tento princip je z ústavněprávních hledisek určujícím a primárním ve srovnání se strukturou a hierarchií právního řádu, která je odvozená od postavení a funkcí jednotlivých mocí a státních orgánů či orgánů územní samosprávy a od pravomocí, jimiž jsou jednotlivé moci Ústavou nadány. Hierarchie právního řádu a právní síla jednotlivých právních předpisů je pouze odrazem jednotlivých ústavních principů, jako je princip demokratické legitimity státní moci a legitimační funkce lidu, princip dělby moci aj.
Zrušení příslušných zmocňovacích ustanovení obsažených v §148a a §275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce nemělo za následek automatickou derogaci vyhlášky č. 19/1991 Sb., která tak i po 31. 5. 1994 nadále tvořila platnou, z druhé strany však stěží bez dalšího aplikovatelnou, tj. účinnou, součást právního řádu. Je však nepochybné, že tehdejší vůle zákonodárce vyjadřovala snahu, aby předmět úpravy obsažený ve vyhlášce byl napříště integrován do textu zákona (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 74/1994 Sb., tisk č. 548/93). Jinými slovy, z hlediska konstrukce textu zákona, který je v daném případě nutno vyložit i z vůle zákonodárce projevené v důvodové zprávě, šlo o implicitní příkaz exekutivě, aby příslušná podzákonná prováděcí právní úprava byla formálněprávně zrušena.
Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění.
Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).
Vyhláška č. 19/1991 Sb. proto byla až do formálního zrušení provedeného vyhláškou č. 405/2003 Sb. sice platným právním předpisem, ovšem předpisem, který vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího normativního působení (absence zákonného zmocnění, materie upravená nad zákonný rozsah atd.) nebyl předpisem účinným a aplikovatelným, tj. takovým, který by byl způsobilý vyvolávat v realitě právní účinky.
Pokud jde o otázku pravomoci MPSV k jejímu zrušení, je třeba vyjít ze skutečností konstatovaných shora, a to zejména z působení principu dělby moci. Ze shora uvedeného vyplývá, že MPSV, do jehož kompetence spadá také úprava obsažená ve zrušené vyhlášce (§9 kompetenčního zákona), pravomocí ke zrušení původní vyhlášky č. 19/1991 Sb. disponovalo, aniž by k takovému aktu bylo třeba výslovného zákonného zmocnění.
Pravomoc vydávat právní předpisy totiž nebyla založena zrušeným zmocňovacím ustanovením obsaženým v zákoníku práce, jak se domnívali navrhovatelé, nýbrž již samotným čl. 79 odst. 3 Ústavy, ve kterém se odráží ústavní princip dělby moci. Jinými slovy, po celou dobu existence prováděcího právního předpisu disponuje příslušný exekutivní orgán pravomocí k jeho změně - pokud tato změna respektuje požadavek obsažený v čl. 79 odst. 3 Ústavy - i k jeho zrušení. Také po zrušení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu příslušný exekutivní orgán disponuje normotvornou pravomocí, nicméně pouze pravomocí takovou úpravu derogovat, a protože šlo o zrušující akt - tj. akt bez věcného obsahu - nepotřeboval zákonné, kompetenční vymezení, jež se dotýká, jak uvedeno shora, toliko rozsahu a obsahu takového aktu. Ve skutečnosti zákonodárce nemůže vydat zmocnění k zrušení podzákonného předpisu, protože jde o svébytnou mocenskou sféru exekutivy, která není v takovém případě vázána na zákonodárce, neboť vydává na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy akt bez věcného obsahu, který by mohl ovlivnit zákonodárce prostým zákonem. A naopak by bylo porušením principu dělby moci, kdyby příslušnou právní úpravu obsaženou v prováděcím právním předpisu měnil přímo zákonodárce.
V projednávaném případě je tento závěr podporován i faktem, že samotný zákonodárce v souvislosti s rušením zákonných zmocnění obsažených v zákoníku práce deklaroval, že úprava obsažená ve vyhlášce má být součástí zákona, nikoliv podzákonného prováděcího právního předpisu (viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 74/1994 Sb.), čímž dal MPSV implicitní pokyn, aby příslušná vyhláška byla zrušena.
Nelze proto akceptovat názor navrhovatelů, že je to pouze moc zákonodárná, která byla oprávněna původní vyhlášku zrušit, eventuelně k jejímu zrušení exekutivu zmocnit. Naopak je však třeba trvat na tom, že pokud by zákonodárce dále považoval za vhodné a účelné právní úpravu obsaženou ve vyhlášce č. 19/1991 Sb. prolongovat, musel by ji nyní včlenit přímo do textu zákona.
Pokud navrhovatelé při ústním jednání poukázali na princip ochrany nabytých práv, pak Ústavní soud dodává, že otázka nabytých práv k předmětným nárokům bude případně řešena v individuálních sporech před obecnými soudy.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Ústavní soud dospěl k závěru, že zde nejsou dány důvody ke zrušení napadeného právního předpisu, a proto návrh podle §70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nálezem zamítl.