ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.27.04
sp. zn. Pl. ÚS 27/04
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS 27/04 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Planá č. 2/2003 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru města Planá (nález byl vyhlášen pod č. 476/2005 Sb.).
I. Čl. 12 obecně závazné vyhlášky města Planá č. 2/2003 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru města Planá se ruší.
II. Ve zbytku se návrh ministra vnitra zamítá.
Odůvodnění:
I.
Návrhem zaslaným dne 1. června 2004 splňujícím formální náležitosti dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o Ústavním soudu") se ministr vnitra (dále jen "navrhovatel") domáhá zrušení výše citované obecně závazné vyhlášky města Planá č. 2/2003 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru města Planá (dále též "vyhláška") pro její rozpor se zákonem.
Citovaná vyhláška byla vyhlášena dne 19. 6. 2003. Krajský úřad Plzeňského kraje přípisem ze dne 21. 8. 2003 č. j. LPVV/4947/03 vyzval město Planá ke zjednání nápravy předmětné vyhlášky, když shledal, že obsah citované vyhlášky je v rozporu s ustanovením §25 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a dále že nevyhovuje požadavku §16 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, ve znění pozdějších předpisů.
Na výzvu Krajského úřadu Plzeňského kraje reagovalo město Planá dopisem ze dne 12. 9. 2003, v němž byl vyjádřen nesouhlas s námitkami krajského úřadu a konstatováno, že citovaná vyhláška neodporuje stavebnímu zákonu. Krajský úřad dne 25. 9. 2003 zaslal městu Planá opětovnou výzvu ke zjednání nápravy. Vzhledem k tomu, že město Planá v zákonné lhůtě nezjednalo nápravu citované vyhlášky, krajský úřad podáním ze dne 21. 10. 2003 navrhl Ministerstvu vnitra pozastavit její účinnost. Ministerstvo vnitra oznámilo svým přípisem ze dne 23. 3. 2004 č. j. MS-600/2-2004, že zahájilo správní řízení ve věci pozastavení účinnosti citované vyhlášky, přičemž rozhodnutím ze dne 14. 5. 2004 č. j. MS-600/2-2004 pozastavilo její účinnost. Toto rozhodnutí bylo doručeno městu Planá dne 18. 5. 2005.
II.
Navrhovatel ve svém podání tvrdí, že před samotným vydáním napadené vyhlášky nebyl dodržen zákonný postup pořízení změny územního plánu, tedy že změny územně plánovací dokumentace nebyly projednány s dotčenými orgány státní správy, s orgány územního plánování, s vlastníky pozemků atd., a nebyl tak dodržen poměrně zdlouhavý a náročný proces předpokládaný a vyžadovaný stavebním zákonem. Dále navrhovatel namítá, že došlo k porušení §31 odst. 2 stavebního zákona, neboť před schválením změn závazné části územně plánovací dokumentace si pořizovatel nevyžádal stanovisko od nadřízeného orgánu územního plánování, který je příslušný ke schválení změn územně plánovací dokumentace. Přípisem ze dne 5. 4. 2005 pak navrhovatel svůj návrh doplnil o další argumentaci vztahující se převážně k namítanému porušení stavebního zákona ze strany města Planá. V doplněném návrhu mj. uvedl, že dle ustanovení §26 odst. 2 stavebního zákona územní plány a regulační plány pro svá území schvaluje obec (v samostatné působnosti). Z toho však nelze dovodit, že by obec při schvalování územního plánu nebyla vázána výsledkem předchozího pořizování. Dle názoru navrhovatele je třeba také dovodit, že stavební zákon používá pojmy "změna závazné části územně plánovací dokumentace" a "změna územně plánovací dokumentace" promiscue, pro kterýžto závěr svědčí i skutečnost, že stavební zákon obsahuje zvláštní ustanovení týkající se úpravy směrné části územně plánovací dokumentace (§31 odst. 3 ). Proto dle názoru navrhovatele i v případě změny závazné části územně plánovací dokumentace, která se dle §29 odst. 3 stavebního zákona vyhlašuje obecně závaznou vyhláškou, je třeba aplikovat také ustanovení §31 odst. 2 stavebního zákona, zakotvující povinnost vyžádat si stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování při pořizování změn územně plánovací dokumentace. Navrhovatel dále poukazuje na některé změny provedené napadenou vyhláškou (oproti textu vyhlášky č. 1/2002 o závazných částech sídelního útvaru města Planá, která byla napadenou vyhláškou zrušena). Navrhovatel své doplnění návrhu uzavírá tím, respektuje právními předpisy stanovenou dělbu působnosti mezi správními úřady i to, že Ústavní soud se ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 vyjádřil, že mu nepřísluší takto široké zkoumání, pokud jde o dodržení všech ustanovení §21 - 31 stavebního zákona, že to do jeho přezkumné pravomoci nespadá. Nicméně navrhovatel uvádí, že v předmětném případě si je třeba uvědomit, že kladné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování (byť vyjádřené konkludentně) je nezbytnou podmínkou schválení změny územně plánovací dokumentace, přičemž nesplnění této podmínky má za následek nezákonnost této změny, a tedy i nezákonnost obecně závazné vyhlášky, jíž se tato změna vyhlašuje. Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem navrhovatel Ústavnímu soudu navrhuje, aby svým nálezem zrušil citovanou vyhlášku.
Město Planá, zastoupené Mgr. L. J., se k návrhu vyjádřilo v tom smyslu, že nejsou dány předpoklady pro zrušení citované vyhlášky. Dle názoru města nebyl dodržen zákonný postup ze strany Krajského úřadu v Plzni, když ve výzvě ke zjednání nápravy neoznačil přesně důvody, z jakých má být náprava zjednána. Dále účastník řízení uvádí, že citovanou vyhláškou nebyla provedena změna územního plánu, ale pouze vymezení jeho částí a upřesnění, tedy územně plánovací dokumentace se nijak neměnila ani neschvalovala, a proto nebylo třeba souhlasu nadřízeného orgánu územního plánování. Proto město Planá navrhuje, aby návrh ministra vnitra byl nálezem Ústavního soudu zamítnut.
Veřejný ochránce práv se k výzvě Ústavního soudu, zda hodlá jako vedlejší účastník vstoupit do řízení (dle §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), vyjádřil, že do řízení nevstoupí.
III.
Ústavní soud poté, co zkonstatoval formální přípustnost podaného návrhu a přezkoumal, zda během řízení o podaném návrhu nedošlo ke zrušení či pozbytí platnosti právního předpisu, podle kterého je hodnocena zákonnost a ústavnost napadeného předpisu, resp. ke zrušení či pozbytí platnosti těch právních předpisů, jejichž porušení navrhovatel namítá (§64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), postupoval dále dle testu použitého v předchozí rozhodovací praxi Ústavního soudu ve věcech návrhů podaných dle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") - srov. např. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb., nebo nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 122, vyhlášen pod č. 302/2005 Sb.
Nejprve Ústavní soud zkoumal, zda byla napadená vyhláška vydána v rámci pravomoci obce a přijata zákonným způsobem.
Obce, resp. jejich zastupitelstva jsou dle čl. 104 odst. 3 Ústavy nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti. Vzhledem k ústavně zakotvené pravomoci obce jde o originární normotvorbu.
Citovaná vyhláška města Planá byla řádně schválena usnesením ze dne 18. 6. 2003 č. 25/4 na 8. jednání Zastupitelstva města Planá. Ze zápisu ze zasedání zastupitelstva vyplývá, že v době hlasování o napadené vyhlášce bylo přítomno všech patnáct členů obecního zastupitelstva [srov. §87 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích")], přičemž citovaná vyhláška byla schválena všemi členy zastupitelstva. Vyhláška byla vyvěšena na úřední desce Městského úřadu v Plané dne 19. 6. 2003, sejmuta z úřední desky pak byla dne 10. 7. 2003, účinnosti nabyla patnáctým dnem po vyhlášení (§12 odst. 2 zákona o obcích).
Je tedy zřejmé, že napadená vyhláška byla vydána zákonným postupem a v rámci pravomoci svěřené zastupitelstvu obce Ústavou.
IV.
Ústavní soud se dále zaměřil na zkoumání, zda město Planá při vydávání napadené vyhlášky nejednalo ultra vires, tj., zda nejednalo mimo věcnou působnost zákonem mu vymezenou (srov. test ve výše citovaných nálezech Ústavního soudu).
Podle ustanovení §35 odst. 1 zákona o obcích patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Toto obecné vymezení samostatné působnosti je dále rozvedeno v odstavci druhém, dle kterého do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v §84, 85 a 102 zákona o obcích, s výjimkou vydávání nařízení obce.
Obec napadenou vyhláškou mj. změnila ustanovení čl. 12, v němž zakotvila, že "V pochybnostech, zda navrhovaná stavba, změna stavby a změna v užívání stavby odpovídá závazné části územního plánu vymezené touto vyhláškou, rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá Zastupitelstvo Města Planá.", a dále že "Výjimečně přípustné aktivity mohou být stavebním úřadem povoleny pouze po předchozím souhlasu Zastupitelstva Města Planá, které rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá.". Tímto ustanovením si obec atrahovala působnost, kterou jí zákon nesvěřuje, tj., jednala ultra vires i z formálního pohledu, neboť obec sama sobě nemůže vytvořit oprávnění, které zákon svěřuje příslušnému orgánu státní správy (srov. čl. 105 Ústavy). Proto je ustanovení čl. 12 napadené vyhlášky nutné zrušit, neboť bylo vydáno mimo věcnou působnost stanovenou obci zákonem, resp. je v rozporu s ustanovením čl. 105 Ústavy.
Ke zbývající části vyhlášky Ústavní soud uvádí, že pokud město Planá vydalo vyhlášku, kterou si upravilo závazné části územního plánu, nelze takový postup považovat za jednání ultra vires, neboť v daném případě byla obec zákonem zmocněna upravit předmětnou věcnou oblast obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti. To vyplývá nejen z ustanovení §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích, dle kterého je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán a vyhlašovat jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou, ale i ze stavebního zákona, který v ustanovení §29 odst. 3 předvídá, že závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou.
S ohledem na výše uvedené musel Ústavní soud přistoupit k posouzení napadené vyhlášky z hledisek dalších kritérií vymezených ve výše citovaném testu.
V.
Ústavní soud tedy řešil otázku, zda obec nezneužila zákonem věcně vymezenou samostatnou působnost. Jak již Ústavní soud judikoval (viz výše citovaný nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04, publikovaný pod č. 210/2005 Sb.), "Zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám".
Ústavní soud pro posouzení věci z tohoto hlediska zjišťoval rozsah změn provedených napadenou vyhláškou oproti předchozímu stavu. Ustanovení napadené vyhlášky znějí:
Článek 1
Účel vyhlášky
1. Vyhláška ruší obecně závaznou vyhlášku obce č. 1/2002 vydanou na základě usnesení Zastupitelstva Města Planá 20. 3. 2002.
Článek 5
Monofunkční území
(2) Kompaktní vícepodlažní obytná zástavba
Výjimečně přípustné aktivity:
Stavby pro dočasné ubytování, pro správu a pro drobnou výrobu splňující hygienické požadavky. Garáže pouze jako vestavěné, halové a garáže na plochách, které nejsou veřejným prostranstvím ve smyslu §34 zákona č. 128/2000. Zásahy do fasád bytových domů pouze v případě zajištění komplexního řešení domu.
Původně: Stavby pro dočasné ubytování, pro správu a pro drobnou výrobu splňující hygienické požadavky. Garáže pouze jako vestavěné nebo halové. Zásahy do fasád bytových domů pouze v případě zajištění komplexního řešení domu.
(3b) Smíšené území s rodinnými domy a občanskou vybaveností
Přípustné aktivity:
Rodinné bydlení s užitkovými zahradami. Atypické bytové domy o třech nadzemních podlažích s možností podkroví. Maloobchod, veřejné stravování, ubytování do 5 pokojů a nerušící řemeslnické provozy umístěné v hlavním objektu nebo v jednom samostatném objektu o ploše do 16 m2 tvořícím příslušenství ke stavbě hlavní.
Původně: Rodinné bydlení s užitkovými zahradami. Atypické bytové domy o třech nadzemních podlažích s možností podkroví. Maloobchod, veřejné stravování, ubytování do 5 pokojů a nerušící řemeslnické provozy rodinného charakteru.
(3c) Smíšené území s rodinnými domy a občanskou vybaveností
Přípustné aktivity:
Rodinné bydlení s užitkovými zahradami a chovem drobného hospodářského zvířectva. Maloobchod, veřejné stravování, ubytování do 5 pokojů a nerušící řemeslnické provozy umístěné v hlavním objektu nebo v jednom samostatném objektu o ploše do 16 m2 tvořícím příslušenství ke stavbě hlavní.
Původně: Rodinné bydlení s užitkovými zahradami a chovem drobného hospodářského zvířectva. Maloobchod, veřejné stravování, ubytování do 5 pokojů a nerušící řemeslnické provozy rodinného charakteru.
(5) Průmyslová výroba
Nepřípustné aktivity:
Výroba podléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb.
Původně: Výroba vyžadující posuzování vlivu na životní prostředí.
(6) Výroba a skladování
Nepřípustné aktivity:
Výroba a služby podléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb.
Původně: Výroba a služby vyžadující posuzování vlivu na životní prostředí.
(7a) Území speciálního určení
Nepřípustné aktivity:
Výroba podléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1, nebo zjišťovacímu řízení dle přílohy č. 2 zákona č. 100/2001 Sb.
Původně: Výroba vyžadující projednání či posuzování vlivu na životní prostředí.
(13) Výroba
Přípustné aktivity:
Průmyslová výroba nepodléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., služby spojené s výrobou.
Původně: Průmyslová výroba nevyžadující projednávání vlivu na životní prostředí, služby spojené s výrobou.
(17) Doprava
Nepřípustné aktivity:
Průmyslová výroba nepodléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., služby spojené s výrobou.
Původně: Sklady podléhající projednávání nebo posuzování vlivů na životní prostředí.
Článek 6
Polyfunkční území
Původně: Článek 5
Monofunkční území (zřejmě písařská chyba)
(1) Městská památková zóna
Přípustné aktivity:
V souladu se stanovisky orgánu státní památkové péče rekonstrukce fasád a dvorních traktů, obchody, byty, peněžní ústavy, administrativa, kultura, stravování, pohostinství, ubytování, doplnění dopravní infrastruktury, garáže, dostavba centrálního sportoviště, výstavba bytových domů.
Demolice objektů bývalých stodol severně od Lipové ulice na st. p. č. 665, 865 a 710, bývalé stodoly východně od Hřbitovní ulice na st. p. č. 565, dílny východně od Hřbitovní ulice na st. p. č. 564, objekty na st. p. č. 1631, 1772 a 1839 východně od Hřbitovní a jižně od Smetanovy ulice a skupiny objektů na st. p. č. 93/3 západně od Hřbitovní ulice.
Přípustné jsou rovněž zahrady a se souhlasem orgánu státní památkové péče též na nich stojící samostatné stavby do plochy 20 m2 a výšky 3,5 m potřebné pro účelné využití zahrady.
Původně: V souladu se stanovisky orgánu státní památkové péče rekonstrukce fasád a dvorních traktů, obchody, byty, peněžní ústavy, administrativa, kultura, stravování, pohostinství, ubytování, doplnění dopravní infrastruktury, dostavba centrálního sportoviště, výstavba bytových domů.
Demolice objektů bývalých stodol severně od Lipové ulice na st. p. č. 665, 865 a 710, bývalé stodoly východně od Hřbitovní ulice na st. p. č. 565, dílny východně od Hřbitovní ulice na st. p. č. 564, objekty na st. p. č. 1631, 1772 a 1839 východně od Hřbitovní a jižně od Smetanovy ulice a skupiny objektů na st. p. č. 93/3 západně od Hřbitovní ulice.
Přípustné jsou rovněž zahrady a se souhlasem orgánu státní památkové péče též na nich stojící samostatné stavby do plochy 20 m2 a výšky 3,5 m potřebné pro účelné využití zahrady.
(9) Nadměstská vybavenost
Výjimečně přípustné aktivity:
Bydlení, služby, školství, obchod, občanská vybavenost, garážování.
Původně: Služební byty.
Nepřípustné aktivity:
Výroba, dopravní zatíženost, chov užitkového zvířectva.
Původně: Výroba, občanská vybavenost, služby, dopravní zatížení, chov užitkového zvířectva.
(15a) Smíšené městské území s bydlením, výrobou a službami
Nepřípustné aktivity:
Výroba podléhající posuzování vlivu na životní prostředí dle přílohy č. 1, nebo zjišťovacímu řízení dle přílohy č. 2 zákona č. 100/2001 Sb.
Původně: Výroba podléhající projednání nebo posouzení vlivu na životní prostředí.
Článek 12
1.V pochybnostech, zda navrhovaná stavba, změna stavby a změna v užívání stavby odpovídá závazné části územního plánu vymezené touto vyhláškou, rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá Zastupitelstvo Města Planá.
2.Výjimečně přípustné aktivity mohou být stavebním úřadem povoleny pouze po předchozím souhlasu Zastupitelstva Města Planá, které rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá.
Původně: V pochybnostech, zda navrhovaná stavba, změna stavby a změna v užívání stavby odpovídá závazné části územního plánu vymezené touto vyhláškou, rozhodne stavební úřad v územním řízení nebo v řízení o povolení změny.
Článek 14
Tato vyhláška byla vyhlášena dne 19. 6. 2003 vyvěšením na úřední desce Městského úřadu Planá.
místostarosta starosta
V projednávaném případě navrhovatel spatřuje pochybení v tom, že město Planá vydáním napadené vyhlášky, jíž byly provedeny určité změny závazné části územního plánu, porušilo ustanovení stavebního zákona. Navrhovatel tvrdí, že pokud obec citovanou vyhláškou provedla změny ve výše citovaných ustanoveních napadené vyhlášky, měla postupovat dle ustanovení §20 - 29 stavebního zákona.
Ústavní soud posoudil věc následovně:
Dle §8 písm. b) stavebního zákona tvoří územně plánovací dokumentaci mj. i územní plán obce, přičemž ten je pořizován spolu s regulačními plány a územně plánovacími podklady v přenesené působnosti (§13 stavebního zákona), tj., proces pořizování územně plánovací dokumentace je na úrovni obce výkonem státní správy. V této fázi územního plánování vykonává krajský úřad působnost nadřízeného orgánu územního plánování pro obce [§14 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]. Jako nadřízený orgán pak krajský úřad posuzuje před schválením návrh územně plánovací dokumentace, a to s ohledem na zákonnost postupu při projednávání územně plánovací dokumentace, soulad obsahu návrhu s požadavky právních předpisů a soulad s navazující územně plánovací dokumentací (§25 odst. 1 stavebního zákona). Z uvedeného vyplývá, že v rámci tohoto procesu krajský úřad dbá na dodržení formálních postupů a zároveň i na věcné řešení, ovšem toliko z hlediska jeho souladu s územním plánem velkého územního celku.
V prvé řadě (vzhledem k námitkám navrhovatele) se Ústavní soud zaměřil na hledání účelu ustanovení §31 odst. 2 stavebního zákona, které předpokládá, že si pořizovatel před schválením změn územně plánovací dokumentace vždy vyžádá stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování. Účel tohoto ustanovení je třeba vykládat ve spojení s §25 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého návrh územně plánovací dokumentace posuzuje nadřízený orgán územního plánování z hlediska souladu obsahu návrhu a postupu při jeho projednání se stavebním zákonem a s ostatními právními předpisy, včetně prověření souladu územního plánu obce s územním plánem velkého územního celku.
Z uvedeného je zřejmé, že účelem stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování v případě provedení změn závazné části územně plánovací dokumentace v podobě obecně závazné vyhlášky je zajištění zákonnosti těchto změn ve smyslu jejich souladu s právním řádem České republiky a dále zajištění toho, aby provedené změny nekolidovaly ať již se zájmy vyššího územněsprávního celku nebo se zájmy jiné obce v témže celku. Lpění na povinnosti obce předkládat každou zamýšlenou změnu v závazné části územně plánovací dokumentace, tj. každou změnu obecně závazné vyhlášky obce, nadřízenému orgánu územního plánování je v rozporu s rozumným výkladem těchto ustanovení. Jinými slovy, šlo by o formalismus, tj. lpění na dodržení procesních postupů bez toho, že by byl sledován vlastní účel těchto postupů. Argumentem ad absurdum, každá změna, byť pouze v názvu článku vyhlášky, provedená přijetím nové vyhlášky, by vyžadovala předchozí souhlas nadřízeného orgánu územního plánování.
Je nutné především uvést, že současná právní úprava, tj. zákon o obcích i stavební zákon, předvídá, že stejně jako schvalování územně plánovací dokumentace, tak i vymezení jejích závazných částí vykonává obec v samostatné působnosti. Při výkonu samostatné působnosti není obci instančně nadřízen žádný orgán veřejné správy, neboť by tím bylo fakticky popřeno ústavně zaručené právo na samosprávu. Krajský úřad jako nadřízený orgán územního plánování dohlíží na pořizování územně plánovací dokumentace a schvaluje její návrh před jejím schválením (§25 stavebního zákona), jinými slovy, dohlíží na činnost obce při jejím výkonu přenesené působnosti. Proces, který následuje, tj. samotné schválení a posléze i vyhlášení závazných částí územně plánovací dokumentace, je pak projevem samostatné působnosti obce. A v této fázi, s ohledem na vlastní smysl územní samosprávy, nelze mluvit o hierarchických vztazích nadřízenosti a podřízenosti, nýbrž pouze o vztazích vyplývajících z výkonu správního dozoru, resp. soudní kontroly územní samosprávy, jak primárně vyplývá z čl. 101 odst. 4 Ústavy a dále pak ze zákona obcích (§123 odst. 1 zákona o obcích). Není tedy a priori potřeba souhlasu k provedení změny závazných částí územně plánovací dokumentace, pokud obec respektuje účel územního řízení (srov. §25 stavebního zákona) a svým postupem nezasáhne do oblasti spadající pouze do výkonu přenesené působnosti (celková změna územně plánovací dokumentace). Krajskému úřadu v přenesené působnosti, resp. Ministerstvu vnitra a posléze i Ústavnímu soudu přináleží posoudit zákonnost vyhlášené obecně závazné vyhlášky až při následném výkonu státního dozoru, resp. soudní kontroly.
Ústavní soud konstatuje, že navrhovatel neuplatnil ve svém návrhu žádné námitky k obsahu přijatých změn v závazné části územního plánu, a tím méně uplatnil námitky k jejich obsahu z pohledu účelu jejich projednání nadřízeným orgánem územního plánování. Vzhledem k výše vymezenému účelu, jehož součástí je kontrola souladnosti změn s právním řádem České republiky, musí Ústavní soud trvat na tom, že v takovém případě se může zabývat pouze navrhovatelem namítanou rozporností napadené vyhlášky s právními předpisy z oblasti správního práva, které upravují jednotlivé sféry aktivit, které mohou být napadenou vyhláškou dotčeny [např. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů, atd.].
K tomuto postoji vede Ústavní soud interpretace čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ve spojení s §64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je totiž dle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Má-li v případě podzákonných předpisů zkoumat jejich soulad se zákonem, jak Ústava a zákon o Ústavním soudu předvídají, musí být nesoulad s konkrétním zákonem navrhovatelem přesně vymezen, neboť není v silách orgánu povolaného k výkladu ústavního pořádku konfrontovat podzákonný předpis s prakticky celým právním řádem České republiky. Naopak předkladatel disponuje dostatečně vybaveným odborným aparátem a jako součást exekutivy má možnost spolupracovat s dalšími odborníky státní správy působícími u jiných organizačních složek státu specializujících se na danou problematiku, a proto takový požadavek kladený na navrhovatele není nepřiměřený. Ústavní soud je pak povolán k tomu, aby posoudil, zda konkrétní výklad použitého zákona, s nímž má být podzákonný předpis v rozporu, je ústavně konformní.
Rozpor s druhou součástí účelu výše vymezeného, jíž je zajištění nerozpornosti napadené vyhlášky se zájmy vyššího územněsprávního celku nebo se zájmy jiné obce v témže celku, navrhovatel rovněž nenamítal. K danému problému Ústavní soud podotýká, že jde o vztah mezi podzákonnými předpisy navzájem, tj. obecně závaznou vyhláškou obce a obecně závaznou vyhláškou kraje, příp. vztah mezi dvěma obecně závaznými vyhláškami obce, přičemž vztahy mezi těmito podzákonnými předpisy navzájem Ústavní soud není povolán přezkoumávat, jak již ostatně v minulosti judikoval (např. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 35/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 111, vyhlášen pod č. 301/2005 Sb.).
Ústavní soud dodává, že vzhledem k názoru vyjádřenému v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 67, vyhlášen pod č. 271/1995 Sb.), dle kterého je "územní plán opatřením směřujícím do budoucna a výrazem snahy o sladění zájmů veřejných se zájmy partikulárními. Je věcí exekutivy, aby po zvážení všech rozporů a připomínek vydala rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této sféry činnosti moci výkonné zasahovat. Odpovědnost vlády za případné negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností politickou, nikoliv odpovědností právní.". Vzhledem k tomu, že zákonodárce zařadil tuto věcně vymezenou oblast do samostatné působnosti obce, není za současného stavu předvídán proces ani orgán, který by o naznačených případných kolizích rozhodl. Zákonodárce by dle názoru Ústavního soudu měl zvážit přesun této věcně vymezené oblasti zpět do přenesené působnosti tak, aby jednotlivé fáze tohoto procesu tvořily jednotný systém kontroly. Ústavní soud si je také vědom toho, že současná situace ponechává pouze na posouzení obce, jak bude interpretovat §25 odst. 1 stavebního zákona, a že tato situace klade zvýšené nároky na kontrolní činnost příslušných orgánů státní správy, eventuálně vyšších územních samosprávných celků.
Ze všech těchto důvodů nemohl Ústavní soud řešit otázku, zda účastník město Planá vydáním napadené vyhlášky nezneužil zákonem mu svěřenou působnost, a tudíž nemohl ani přezkoumávat ustanovení napadené vyhlášky z pohledu "nerozumnosti", což představuje poslední krok z Ústavním soudem použitého testu (viz výše).
VI.
Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud částečně vyhověl návrhu ministra vnitra a bez nařízení ústního jednání se souhlasem účastníků řízení zrušil ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení čl. 12 napadené obecně závazné vyhlášky města Planá č. 2/2003 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru města Planá, zatímco v ostatním návrh ministra vnitra zamítl.