ECLI:CZ:US:2008:Pl.US.14.07.1
sp. zn. Pl. ÚS 14/07
Nález
Nález pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 19. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů:
1. Obec Bavory, se sídlem Bavory, č.p. 9
2. Obec Dolní Dunajovice, se sídlem Dolní Dunajovice, Zahradní 613
3. Ing. S. H.
4. A. Š.
5. Ing. M. M.
6. NEBOJSA, občanské sdružení, se sídlem Bavory, č.p. 112
7. Občané za ochranu kvality bydlení a životního prostředí v Troubsku, občanské sdružení, se sídlem Troubsko, Hodakova 27
8. Ekologický právní servis, občanské sdružení, se sídlem Tábor, Převrátilská 330,
proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44, kterým byl odmítnut návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu velkého územního celku Břeclavska.
Výrok
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelé svou včas podanou ústavní stížností napadají v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu především z důvodu porušení jejich práva na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále tvrdí, že uvedeným rozhodnutím byla zároveň porušena i další jejich ústavně zaručená základní práva, a to právo na dodržení stanoveného postupu při pořizování územního plánu (čl. 36 odst. 1 Listiny), právo stěžovatelů 1 a 2 na samosprávu [čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], právo stěžovatelů 3, 4 a 5 vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) a právo stěžovatelů na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny).
II.
2. Stěžovatelé v posuzované ústavní stížnosti uvádějí, že v letech 2005-2006 probíhal proces pořizování územně plánovací dokumentace územního plánu velkého územního celku (dále též "VÚC") Břeclavska. Dne 9. 11. 2006 schválilo Zastupitelstvo Jihomoravského kraje usnesení č. 921/06/Z14, kterým pod bodem c) schválilo "Územní plán velkého územního celku Břeclavska". Následně toto zastupitelstvo schválilo usnesení č. 922/06/Z14, kterým vydalo obecně závaznou vyhlášku kraje, kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Břeclavska. Tato obecně závazná vyhláška byla publikována ve Věstníku právních předpisů Jihomoravského kraje, ročník 2006, v částce 17, pod č. 230.
3. Všichni stěžovatelé podali dne 9. 1. 2007 k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska jako opatření obecné povahy podle ustanovení §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s." nebo "soudní řád správní") a odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74, v jehož odůvodnění Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, podle něhož územní plány a jejich změny schválené za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 50/1976 Sb." nebo "starý stavební zákon") jsou opatřeními obecné povahy ve smyslu citovaného ustanovení §101a s. ř. s. Třetí senát Nejvyššího správního soudu, jemuž věc podle rozvrhu práce připadla, ji usnesením ze dne 31. 1. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-28 ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s tím, že dospěl k odlišnému právnímu názoru, než který byl vysloven v rozsudku prvního senátu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ústavní stížností napadeným usnesením ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44 návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu velkého územního celku Břeclavska, schváleného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje usnesením ze dne 9. 11. 2006 a vyhlášeného obecně závaznou vyhláškou publikovanou ve Věstníku právních předpisů Jihomoravského kraje, ročník 2006, v částce 17, pod č. 230 - odmítl s odůvodněním, že předmětný územní plán velkého územního celku Břeclavska není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc soudu dle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle ustanovení §101a a násl. s. ř. s.
4. Stěžovatelé vyslovují v ústavní stížnosti přesvědčení, že Nejvyšší správní soud tím, že jejich návrh na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska odmítl, porušil jejich právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i právo domáhat se přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Stěžovatelé polemizují s názorem Nejvyššího správního soudu, že rozhodující kritérium pro posouzení otázky, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení §101a s. ř. s., nespočívá v materiálních znacích daného správního aktu, nýbrž ve skutečnosti, zda zvláštní zákon pro vydání tohoto aktu formu opatření obecné povahy výslovně stanoví. Na základě uvedeného právního názoru Nejvyšší správní soud dovodil, že územní plány schválené do dne 31. 12. 2006 podle zákona č. 50/1976 Sb., a tedy ani územní plán VÚC Břeclavska, opatřeními obecné povahy nejsou, neboť tuto formu pro vydávání územních plánů stanovil až zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "nový stavební zákon" nebo "zákon č. 183/2006 Sb.") s účinností od 1. 1. 2007. Stěžovatelé proti tomuto právnímu názoru Nejvyššího správního soudu staví jeho dřívější rozhodnutí, kdy ve svém prvním rozsudku o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 27. 9. 2005 č. j. I Ao 1/2005-98 se Nejvyšší správní soud jednoznačně přiklonil k materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy, když konstatoval, že rozhodující pro povahu správního aktu jakožto opatření obecné povahy není jeho formální označení, ale naplnění jeho pojmových znaků. Za tyto pojmové znaky Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku označil konkrétně určený předmět regulace a obecně vymezený okruh adresátů. Stejný právní názor vyjádřil Nejvyšší správní soud i v již výše zmíněném rozsudku ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74, v němž konstatoval, že územní plány schválené podle zákona č. 50/1976 Sb. naplňují oba výše uvedené pojmové znaky. Ze základního vymezení jejich obsahu podle ustanovení §9 a násl. zákona č. 50/1976 Sb. je zřejmá jak konkrétnost předmětu regulace (územní plán závazně upravuje budoucí využití určitého konkrétního území), tak i obecnost adresátů (územní plán je závazný pro každého, kdo zamýšlí v určitém území stavět či je jinak využívat). Tyto závěry vyjádřené ve výše citovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu jsou podle názoru stěžovatelů v plném souladu i s principy materiálního právního státu. Naproti tomu napadené usnesení Nejvyššího správního soudu je založeno na výlučně formálním chápání institutu opatření obecné povahy, z něhož pak Nejvyšší správní soud dovozuje nemožnost soudního přezkumu územních plánů schválených podle zákona č. 50/1976 Sb.
5. Stěžovatelé nesouhlasí ani s právní argumentací Nejvyššího správního soudu založenou na výkladu ustanovení §171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen "nový správní řád"), kdy podle tohoto ustanovení postupují správní orgány podle části šesté nového správního řádu "v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není správním předpisem ani rozhodnutím". Podle názoru Nejvyššího správního soudu z výše citovaného ustanovení vyplývá, že nový správní řád "opatření obecné povahy materiálně nedefinuje" a ponechává na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána a vydávána způsobem upraveným v části šesté nového správního řádu. S tímto názorem se stěžovatelé neztotožňují a odkazují na znění důvodové zprávy k novému správnímu řádu, v níž je výslovně uvedeno, že se institut opatření obecné povahy ve zvláštních právních předpisech již pod jinými názvy vyskytuje.
6. Stěžovatelé argumentují, že Nejvyšší správní soud se s otázkou vztahu územního plánu vydaného podle zákona č. 50/1976 Sb. a obecně závazné vyhlášky, kterou byla vyhlášena jeho závazná část, dostatečně a přesvědčivě vypořádal již ve zmíněném rozsudku ze dne 18. 7. 2006, když uvedl, že obecně závazná vyhláška slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah závazné části územního plánu (resp. její změny) komunikuje jeho adresátům. Povahu opatření obecné povahy má však samotný územní plán (jeho změna), a to již od okamžiku schválení usnesením zastupitelstva. Pokud by totiž byly územní plány schváleny podle zákona č. 50/1976 Sb., avšak jejich závazná část nebyla do dne 31. 12. 2006 vyhlášena formou obecně závazné vyhlášky (po tomto datu již právní úprava tento postup nepředpokládá a neumožňuje), pak by tyto nemohly vůbec způsobovat jakékoli právní účinky. Takový závěr by však byl zjevně nesprávný, mimo jiné pro logický rozpor s přechodnými ustanoveními nového stavebního zákona (ustanoveními §187-189).
7. Stěžovatelé dále poukazují, že k základním principům a hodnotám nepochybně patří rovněž zajištění přístupu k soudní ochraně před nezákonnými zásahy orgánů veřejné správy. Právní názor vyslovený v napadeném usnesení Nejvyššího správního soudu stěžovatele zcela zbavuje jakékoli možnosti domáhat se soudního přezkumu územního plánu VÚC Břeclavska, ačkoli tito jsou dle svého přesvědčení vydáním tohoto plánu významně dotčeni ve svých právech, zejména právu na spravedlivý proces při pořizování územního plánu, právu vlastnickém a právu na příznivé životní prostředí. Zcela rozhodně pak stěžovatelé odmítají interpretaci, podle níž se ústavní zásada vyjádřená v čl. 36 odst. 2 Listiny nevztahuje na právo na příznivé životní prostředí, neboť toto právo údajně nepatří mezi základní lidská práva a svobody.
8. Stěžovatelé namítají rovněž rozpor napadeného usnesení se závazky vyplývajícími z mezinárodního a komunitárního práva. V napadeném usnesení Nejvyšší správní soud odmítl právní názor, který vyslovil již ve zmíněném rozsudku ze dne 18. 7. 2006, kdy sám dovodil nezbytnost umožnění soudního přezkumu územních plánů schválených podle zákona č. 50/1976 Sb., vyplývajícího z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb.m.s., (dále jen "Aarhuská úmluva") a z práva Evropských společenství (z rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES‚ resp. tímto rozhodnutím založeného postavení Aarhuské úmluvy jako součásti komunitárního práva v režimu tzv. smíšených smluv). Stěžovatelé zdůrazňují, že Aarhuská úmluva směřuje podle své preambule i čl. 1 k tomu, aby veřejnosti byly dosažitelné účinné soudní mechanismy, a byly tak chráněny jejich oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno. Podle čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy musí být osobám z řad dotčené veřejnosti zajištěn přístup k soudnímu přezkumu rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle čl. 6 této úmluvy a dále rovněž v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem.
9. Stěžovatelé v ústavní stížnosti poukazují dále na zásah do práva na dodržení stanoveného postupu při pořizování a schvalování územního plánu. Jsou přesvědčeni, že předmětný územní plán nebyl projednán a schválen zákonem stanoveným způsobem, kdy v důsledku řady procesních pochybení, jichž se orgány Jihomoravského kraje a další správní úřady dopustily při jeho projednávání a schvalování, jde o akt nejen nezákonný, ale i nicotný. Prvním důvodem nicotnosti předmětného územního plánu je podle názoru stěžovatelů skutečnost, že Zastupitelstvo Jihomoravského kraje nerozhodlo v souladu s ustanovením §17 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. o pořízení tohoto územního plánu. Dalším důvodem nicotnosti územního plánu VÚC Břeclavska je dle názoru stěžovatelů skutečnost, že v době, kdy zastupitelstvo kraje jako příslušný orgán rozhodlo o schválení územního plánu VÚC Břeclavska, vůbec neexistoval návrh tohoto územního plánu v podobě, v jaké by jej mohlo zastupitelstvo v souladu s požadavky zákona schválit.
10. Stěžovatelé uvedení pod body č. 1 a 2 pak namítají, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu došlo i k zásahu do jejich práva na samosprávu. Uskutečněním záměru rychlostní komunikace R 52, jejíž koridor je v územním plánu VÚC Břeclavska vymezen, by došlo k rozdělení území (katastru) stěžovatele 1 tělesem této silnice, ke zhoršení životního prostředí občanů obce (zejména zvýšení jejich zátěže hlukem a imisemi prachu a dalších zdraví škodlivých látek), ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti, ke značnému záboru zemědělského půdního fondu na území obce, včetně viničních tratí, a k ohrožení přírodních hodnot, k jejichž ochraně byla vyhlášena Chráněná krajinná oblast Pálava. Uskutečněním záměru rychlostní komunikace R 52 by byl obdobně negativně ovlivněn i rozvoj území a životní prostředí občanů stěžovatele 2. Podle článku 100 odst. 1 Ústavy jsou územní samosprávné celky, tedy i stěžovatelé 1 a 2, územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.
11. Stěžovatelé uvedení pod body č. 3, 4 a 5 v ústavní stížnosti tvrdí, že v případě realizace záměru výstavby rychlostní silnice R52 by došlo k zásahu do jejich vlastnických práv zaručených čl. 11 Listiny s ohledem na umístění rychlostní silnice na části vlastněných pozemků nebo k nárůstu hlukové a imisní zátěže s ohledem na malou vzdálenost rychlostní silnice od vlastněných nemovitostí. Při projednávání a schvalování územního plánu VÚC Břeclavska nebylo navíc vůbec zohledněno, že negativní vlivy realizace záměrů na životní prostředí a lidské zdraví by působily kumulativně s vlivy jiných, rovněž plánovaných nebo již existujících zdrojů poškozování životního prostředí. Jde o zásadní nárůst objemu zejména nákladní kamionové dopravy.
12. S ohledem na shora uvedené stěžovatelé v petitu ústavní stížnosti navrhují, aby Ústavní soud svým nálezem napadené usnesení Nejvyššího správního soudu zrušil.
III.
13. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti předně uvádí, že náhled rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu byl zřetelně vyjádřen v písemném odůvodnění napadeného usnesení ze dne 13. 3. 2007, na něž v plné míře odkazuje. Nad rámec tohoto odůvodnění a s ohledem na námitky vznesené stěžovateli v ústavní stížnosti považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné se vyjádřit ke čtyřem bodům ústavní stížnosti:
a) Při posuzování materiálního či formálního pojetí opatření obecné povahy je třeba dle názoru Nejvyššího správního soudu vycházet z formalizované definice právního aktu, jímž je v prvé řadě vždy to, co splňuje "rekogniční" pravidla pro tvorbu podobných aktů, tedy je formalizovanými pravidly v rámci daného právního řádu za tento typ pravidel rozpoznáno. Pro tyto případy je vytvářen korektiv jakéhosi "kolizního" pravidla pro posuzování právního aktu podle obsahu (znaků), a nikoliv pouze podle formální nálepky. Při absenci možnosti odpoutat se od formálního pojetí aktů by ztrácel přezkum a kontrola veřejné moci skrze soudy veřejného práva (ústavní a správní) smysl: veřejné správě by stačilo pojmenovat svůj akt jinak a tím se vyhnout přezkumu. Jak judikatura Nejvyššího správního soudu, tak i zatímní literatura doktrinární nejsou zajedno v tom, zda by měl být tento institut vnímán spíše materiálně, či formálně. Formální pojetí opatření obecné povahy by svědčilo větší právní jistotě a větší předvídatelnosti jednání veřejné správy, materiální pojetí by naopak více akcentovalo právní ochranu jednotlivce a možnost jeho ochrany ve správním soudnictví, a v neposlední řadě také subsidiaritu ústavní ochrany, kterou mají poskytovat především správní soudy. Pokud by převládlo formální pojetí opatření obecné povahy, tedy že by se tento typ právního aktu vyskytoval pouze v zákonem výslovně uvedených případech, pak by opatření obecné povahy v českém právním řádu existovala pouze v zákoně č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, a dále pak v zákoně č. 183/2006 Sb.
b) Obavu stěžovatelů z odepření soudní ochrany v případě, že Ústavní soud dojde k závěru o nemožnosti přezkoumávat územní plány a jejich změny coby opatření obecné povahy, by Nejvyšší správní soud považoval bez dalšího za korektní pouze v případě, kdyby mezi schválením územního plánu a realizací stavby nebyla další stadia územního řízení (rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení aj.). Tak tomu však není a případní odpůrci stavby mají možnost uplatnit své výhrady v dalších fázích řízení. Na druhou stranu je však stavební právo oblastí, kde se značným způsobem rozvírají pomyslné nůžky mezi formálněprávně ukotvenou mírou ochrany práv jednotlivců a jejich ochranou reálnou. Ač tedy má fyzická osoba či občanské sdružení teoretickou možnost být účastníkem následných fází stavebního řízení, jejich reálný přístup bývá omezen restriktivním výkladem účastenství a z toho plynoucího omezeného přístupu k soudnímu přezkumu, a i když je určitá osoba žalobně legitimována a může se pokusit domoci se svých práv před správním soudem, tyto soudy ve stavebních věcech nezřídka rozhodují "ex post facto", tedy v okamžiku, kdy sporná stavba již dávno stojí. Umožnění přezkumu územního plánu či jeho změny tak může být vnímáno jako poskytnutí skutečně účinné ochrany práv jednotlivců v okamžiku, kdy jsou všechny cesty ještě reálně otevřeny; zejména v případě tzv. liniových staveb existují ve fázi zpracovávání územně plánovací dokumentace různé alternativy budování trasy apod., které jsou v daném okamžiku stále ještě otevřené.
c) K působení relevantních ustanovení Aarhuské úmluvy v českém právním řádu Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nikdy nekonstatoval, že by byla ustanovení Aarhuské úmluvy samovykonatelná (jako pramen mezinárodního práva veřejného) či přímo účinná (coby smlouva ES v režimu tzv. smíšených smluv). Argumentace mezinárodněprávními a evropskými závazky v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74 byla vystavěna na argumentu nepřímého účinku (souladném výkladu) českého stavebního zákona a s. ř. s. s Aarhuskou úmluvou a právem ES. Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu tedy netvrdí, že Aarhuská úmluva je přímo použitelná dle čl. 10 Ústavy nebo že je přímo účinná na základě práva Společenství. Rozhodnutí tyto možnosti předestírá společně s možností nepřímého účinku (souladného výkladu), nicméně pak výslovně stanoví, že tyto předpisy bere v potaz pouze pro souladný (konformní) výklad ve smyslu čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy. Stěžovatelé dostatečně neodlišují jednotlivé typy možného působení mezinárodního a evropského práva v rámci českého právního řádu. Lze se však domnívat, že předmětná ustanovení Aarhuské úmluvy, tedy čl. 7 a čl. 6 odst. 3, 4 a 8, budou s ohledem na svoji neurčitost jen stěží bezprostředně použitelná. Aarhuská úmluva patří mezi smlouvy, ke kterým přistoupila Evropská společenství. Skutečnost, že Aarhuská úmluva byla "integrována" do práva Společenství, z ní dělá součást tohoto právního řádu a propůjčuje jí jeho systémové vlastnosti (a vynucení). Pro prolínání práva ES a českého práva platí podobné principy jako pro právo mezinárodní s dvěma výjimkami:
- přímý účinek použitelnosti a jeho podmínky nejsou stanoveny českým právem, ale právem ES,
- povinnosti vnitrostátních orgánů (včetně soudů) jsou širší a na rozdíl od tradičních mezinárodněprávních instrumentů lépe vynutitelné.
Komunitární úprava vyžaduje účinnou spoluúčast a zapojení veřejnosti ve věcech životního prostředí, a to opět tehdy, kdy je zapojení ještě smysluplné a účinné. Pořizování územně plánovací dokumentace je nutné vnímat společně s následujícími fázemi řízení, zde tedy řízeními "povolovacími". Na druhou stranu je patrné, že právo Společenství výslovně soudní přezkum územních plánů, tedy ochranu práv jednotlivců touto konkrétní formou, nevyžaduje. Územně plánovací dokumentace spadá v právu Společenství do režimu směrnice SEA. Tato směrnice (na rozdíl od směrnice EIA) nepřiznává právo na soudní přezkum "plánů". Články 6 a 9 směrnice SEA členským státům ukládají pouze povinnost veřejnost (včetně ekologických iniciativ) informovat a umožnit jí vyjádření stanoviska.
d) V závěru svého vyjádření Nejvyšší správní soud uvádí, že se stěžovatelé ve svém návrhu nevypořádali s jednou ze základních myšlenek napadeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu: rozhodovat materiálně o tomtéž územním plánu by nemělo být zároveň v pravomoci dvou různých soudů - Nejvyššího správního soudu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části a zároveň Ústavního soudu v řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky, jímž byla závazná část tohoto plánu vyhlášena. Uznáním územního plánu či jeho změny za opatření obecné povahy by se otevřel problém dvoukolejnosti přezkumu územně plánovací dokumentace. Tento problém by sice bylo možné s ohledem na znění nového stavebního zákona, který napříště pro územní plán a jeho změny výslovně předvídá formu opatření obecné povahy, považovat pouze za dočasný; je však ale zároveň patrné, že tato dočasnost by se mohla s ohledem na znovu prodlužovanou lhůtu pro povinné zpracování nové územně plánovací dokumentace ve formě opatření obecné povahy značně protáhnout. Nejvyšší správní soud si je vědom, že opatření obecné povahy je v českém právu institutem novým, ke kterému je možné přistupovat různě, a zvolený interpretační přístup není jediným. Pokud se Ústavní soud ztotožní se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, pak by měla být ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněná odmítnuta, případně zamítnuta.
IV.
14. K ústavní stížnosti se vyjádřil rovněž Jihomoravský kraj jako vedlejší účastník. Ztotožňuje se se závěry napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu, přičemž jemu předcházející rozsudek ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74 považuje za mylný již jen z toho důvodu, že předmětné územní plány samy o sobě postrádají jeden z podstatných znaků, kterým se opatření obecné povahy podle §171 a násl. nového správního řádu vyznačují, a to závaznost (§171 nového správního řádu mluví výslovně o "závazném" opatření obecné povahy). Právě díky vyhlášení závazných částí územního plánu ve formě právního předpisu se územní plán podle starého stavebního zákona stává (obecně) závazným, do té doby jde jen o usnesení obecního nebo krajského zastupitelstva, které je interním dokumentem tohoto orgánu. Vedlejší účastník v tomto směru nesouhlasí s argumentací prvního senátu Nejvyššího správního soudu ve zmíněném rozsudku, podle něhož závaznost územního plánu nevyplývá z vyhlášky, ale přímo ze stavebního zákona. Ve výše uvedeném je právě hlavní rozdíl mezi právní úpravou vyhlašování územně plánovací dokumentace podle starého a nového stavebního zákona, který odnímá územním plánům formu právních předpisů a označuje je za (závazná) opatření obecné povahy podle §171 nového správního řádu, a to mimo jiné i za účelem toho, aby byl umožněn soudní přezkum procesu pořizování územních plánů prostřednictvím ustanovení §101a a násl. s. ř. s.
15. K určení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutné z důvodu větší míry právní jistoty přistupovat formálně a jako takový posuzovat ten akt, který je takto právním předpisem výslovně označen. S tímto názorem je v souladu i skutečnost, že územní plány, které byly schváleny podle zákona č. 50/1976 Sb., avšak jejichž závazná část nebyla do dne 31. 12. 2006 vyhlášena formou obecně závazné vyhlášky, nejsou závazným podkladem pro rozhodování v území.
16. Z výše uvedených důvodů se vedlejší účastník přiklání k tomu, aby formální prvky opatření obecné povahy zvýraznily jeho materiální obsah a soudnímu přezkumu podléhala jen opatření obecné povahy takto označená. Územně plánovací dokumentace vydaná podle starého stavebního zákona proto podle názoru vedlejšího účastníka soudnímu přezkumu ani po 1. 1. 2007 nepodléhá. Pokud zákonodárce stanovil podle starého stavebního zákona vyhlášení závazné části územního plánu formu obecně závazné vyhlášky, předurčil tím i rozsah a způsob nápravných opatření, včetně soudní ochrany podle §64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Obecně závazná vyhláška Jihomoravského kraje, kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu VÚC Břeclavska, byla již u Ústavního soudu napadena obcemi Bavory a Dolní Dunajovice (podání je vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 16/07). Předmětnou zákonnou úpravou tak není dle názoru vedlejšího účastníka dotčeno právo stěžovatelů domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i právo domáhat se přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Podrobné vyjádření k důvodům ústavní stížnosti je obsaženo již ve vyjádření Jihomoravského kraje č. j. JMK 4810/2007 ze dne 22. 1. 2007 k návrhu podanému k Nejvyššímu správnímu soudu, na něž Jihomoravský kraj plně odkazuje.
17. Vzhledem k výše uvedenému Jihomoravský kraj navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy jako nedůvodnou zamítl.
V.
18. V replice k výše uvedeným vyjádřením Nejvyššího správního soudu a Jihomoravského kraje stěžovatelé vyslovují názor, že pokud by Nejvyšší správní soud před vydáním napadeného rozhodnutí provedl právní rozbor na úrovni odpovídající jeho vyjádření k ústavní stížnosti, pak by výrok napadeného rozhodnutí mohl jen stěží znít tak, jak zní, a odůvodnění tohoto rozhodnutí by nemohlo obstát. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření neuvádí v podstatě žádné konkrétní argumenty ve prospěch názoru vyjádřeného v napadeném rozhodnutí a skutečnosti, na které Nejvyšší správní soud poukázal, spíše vyjadřují nezbytnost přiklonit se k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy, a to i pro účely vymezení pravomoci soudů k přezkumu tohoto typu aktů veřejné moci. Stěžovatelé nicméně polemizují s některými stanovisky uvedenými ve vyjádření Nejvyššího správního soudu, zejména že případné zrušení obecně závazné vyhlášky představuje "silnější" nástroj právní ochrany než zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy, neboť jak podle starého stavebního zákona (ustanovení §37 odst. 1 a 2 a §39), tak podle nového stavebního zákona (§90) stavební úřady v územním řízení přezkoumávají soulad jednotlivých záměrů s územně plánovací dokumentací jako celkem a dále rovněž s cíli a úkoly územního plánování, nikoliv pouze s právními předpisy, jimiž se podle starého stavebního zákona vyhlašovala (publikovala) závazná část jednotlivých územních plánů. Podle stěžovatelů není zřejmé, zda by zrušením obecně závazné vyhlášky Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Břeclavska, došlo k "odstranění" tohoto územního plánu jako závazného podkladu pro rozhodování stavebních úřadů. Stejně tak se stěžovatelé 1 a 2 nedomnívají, že by jejich právo navrhnout Ústavnímu soudu zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky (věc vedená pod sp. zn. Pl. ÚS 16/07) zcela "pokrývalo" jejich právo na soudní ochranu proti schválení územního plánu VÚC Břeclavska.
19. K vyjádření Jihomoravského kraje stěžovatelé reagují pouze na jeden relevantní právní argument, a to na tvrzení, že územní plány schválené podle starého stavebního zákona nevyhovují "materiálním" znakům pojmu opatření obecné povahy, neboť nejsou samy o sobě závazné a závaznosti tyto nabývají až vyhlášením ve formě obecně závazné vyhlášky. Tento právní názor považují stěžovatelé za nesprávný především z důvodu, že podle výslovného znění jak starého, tak i nového stavebního zákona je podkladem pro rozhodování v územním řízení - a tedy i závaznou podmínkou přípustnosti staveb, resp. realizace záměrů v území obecně - územně plánovací dokumentace jako celek, nikoliv jen ty její části, které byly vyhlašovány formou obecně závazných vyhlášek obcí a krajů. Stěžovatelé zdůrazňují, že i pokud by územní plány schválené podle starého stavebního zákona neměly povahu opatření obecné povahy do dne 31. 12. 2006, tedy do ukončení účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., nabyly by ji nade vší pochybnost ke dni 1. 1. 2007, a to s ohledem na znění ustanovení §187 odst. 7 nového stavebního zákona ve spojení s ustanovením §37 odst. 2 až 5 a §38 až 41 tohoto zákona.
VI.
20. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení, jakož i vedlejší účastník, souhlasili s upuštěním od ústního jednání a Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, byly splněny podmínky, aby Ústavní soud v dané věci rozhodl bez toho, že by nařizoval ústní jednání (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
VII.
21. Jelikož v dané věci rozhodl Nejvyšší správní soud ve složení nikoli senátním, nýbrž tzv. rozšířeným senátem ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s., projednal Ústavní soud ústavní stížnost v plénu podle §11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu, maje na zřeteli usnesení svého pléna ze dne 18. 12. 2003 (viz sdělení Ústavního soudu uveřejněné pod č. 14/2004 Sb.).
VIII.
22. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Není součástí obecných soudů a není jim instančně nadřazen; do rozhodovací činnosti obecných soudů nezasahuje v případě, kdy došlo k porušení běžné zákonnosti nebo k jiným nesprávnostem, ale až tehdy, když takové porušení představuje zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995 (N 5/3 SbNU 17)].
23. Základ ústavní stížnosti představují námitky stěžovatelů, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věcně neprojednal jejich návrh na zrušení územního plánu velkého územního celku Břeclavska schváleného Zastupitelstvem Jihomoravského kraje a odmítl ho z důvodu, že není dána jeho pravomoc k přezkumu, neboť v daném případě nejde o opatření obecné povahy, jež by mu umožňovalo přezkum podle části šesté nového správního řádu. Stěžovatelé na podporu svého návrhu snášejí obsáhlou argumentaci a poukazují zejména na dřívější rozsudek prvního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74, v němž Nejvyšší správní soud zaujal v obdobné právní věci právní názor, že územní plán vydaný i za účinnosti starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. má charakter opatření obecné povahy, a podléhá tak přezkumu ve správním soudnictví. Věcným neprojednáním jejich návrhu tak bylo podle názoru stěžovatelů zasaženo především do jejich práva na spravedlivý proces a soudní ochranu.
24. Pro posouzení ústavní stížnosti se tedy jako rozhodující jeví otázka, zda stěžovateli v předmětné věci napadený územní plán VÚC Břeclavska, vyhlášený obecně závaznou vyhláškou, je opatřením obecné povahy ve smyslu části šesté nového správního řádu, jež zakládá přezkumnou pravomoc Nejvyššího správního soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. Ústavní soud se tak v posuzované věci zaměřil na posuzování ústavnosti interpretace a aplikace relevantního jednoduchého práva vztahujícího k posouzení územního plánu VÚC Břeclavska z hlediska řízení o zrušení tohoto územního plánu jakožto opatření obecné povahy. V dalším stěžovateli namítané porušení jejich základních práv, a to práva na samosprávu, práva vlastnit majetek a práva na příznivé životní prostředí, přesahuje meritum ústavní stížnosti, neboť napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se věcným posouzením návrhového petitu stěžovatelů na zrušení předmětného územního plánu nezabývalo, a nemohlo tak ani být důvodem stěžovateli tvrzeného zásahu do těchto jejich základních práv.
25. Právně obdobnou ústavní stížností, vedenou pod sp. zn. III. ÚS 2446/07, se již ve svém usnesení ze dne 20. 3. 2008 (dostupném na http://nalus.usoud.cz) zabýval III. senát Ústavního soudu, kdy posuzoval návrh na zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2007 č. j. 6 Ao 2/2007-34 vycházejícího z touto ústavní stížností napadeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44. Citovaným usnesením Ústavního soudu byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost s odkazem na srozumitelnou a s pravidly formální logiky souladnou argumentaci Nejvyššího správního soudu, jež se tak plně vypořádává s námitkami stěžovatelů.
26. Institut opatření obecné povahy, který do českého právního řádu vnesl s účinností od 1. 1. 2006 nový správní řád, představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Ustanovení §171 nového správního řádu charakterizuje v tomto smyslu opatření obecné povahy jednak materiálními znaky, a to negativním vymezením jako závazný úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Zároveň ale stanovuje správním orgánům v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, postupovat podle části šesté zákona, jež upravuje řízení o návrhu opatření obecné povahy a jeho přezkum (formální znak).
27. Opatření obecné povahy není novým právním institutem a svým obsahem se uplatňuje v řadě evropských právních řádů, zejména v německém a švýcarském správním právu (viz např. Hendrych, D. K institutu opatření obecné povahy v novém správním řádu. Právní rozhledy č. 5/2005, str. II). Důvodová zpráva k vládnímu návrhu nového správního řádu v tomto směru konstatuje, že institut opatření obecné povahy je definován po vzoru zahraničních právních úprav, přičemž se ve zvláštních právních předpisech již pod jinými názvy tento institut vyskytuje. Cílem zavedení tohoto právního institutu pak podle důvodové zprávy je "dát dotčeným osobám alespoň minimální práva, jak to vyplývá z celkového trendu demokratizace veřejné správy a jak se již stalo v některých zvláštních úpravách (srov. schvalování územně plánovací dokumentace podle stavebního zákona)".
28. Soudní přezkum opatření obecné povahy je upraven soudním řádem správním, a to ustanoveními §101a-101d v dílu sedmém (nazvaném "Řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části") vloženém do soudního řádu správního novelou provedenou zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), s účinností od 1. 5. 2005. Soudní řád správní tak upravil řízení o zrušení opatření obecné povahy v době, kdy již byl nový správní řád schválen a v platnosti (od 24. 9. 2004), ale ještě před jeho účinností od 1. 1. 2006, aniž by přitom sám soudní řád správní opatření obecné povahy určitým způsobem definoval nebo vymezil. Podle ustanovení §101a s. ř. s. je pak návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
29. Zmíněná novelizace soudního řádu správního upravující řízení o zrušení opatření obecné povahy s účinností předcházející účinnosti nového správního řádu nevztahuje takové řízení toliko na ta opatření obecné povahy, která byla vydána na základě zvláštního zákona - nevyžaduje tedy jejich výslovné označení jako opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně. Právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy upravená soudním řádem správním tak přisvědčuje spíše materiálnímu pojetí opatření obecné povahy.
30. Později účinný (od 1. 1. 2006) nový správní řád v části šesté (nazvané "Opatření obecné povahy") upravuje pak především postup řízení o návrhu opatření obecné povahy, a to formou obecné právní úpravy vydávání opatření obecné povahy v oblasti správního práva. Právní úprava obsažená v novém stavebním zákoně účinném od 1. 1. 2007 je pak ve vztahu k této obecné úpravě úpravou speciální, kdy nový stavební zákon s odkazem na nový správní řád v šesti případech výslovně označuje správní akty vydávané v oblasti jeho věcné působnosti formou opatření obecné povahy. Jde o zásady územního rozvoje (§36 odst. 4 nového stavebního zákona), územní plán (§43 odst. 4 nového stavebního zákona), vymezení zastavěného území (§59 odst. 2 nového stavebního zákona), regulační plán (§62 odst. 1 nového stavebního zákona), územní opatření o stavební uzávěře (§97 odst. 1 nového stavebního zákona) a územní opatření o sanaci území (§97 odst. 2 nového stavebního zákona). Nový stavební zákon zároveň podrobně upravuje cíle, úkoly a postup při pořizování a schvalování těchto správních aktů vydávaných formou opatření obecné povahy, aniž by přitom výslovně ve svých přechodných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami. Ve znění platném ke dni účinnosti tak nový stavební zákon nevyloučil materiální chápání institutu opatření obecné povahy, tedy výklad, který akcentovalo i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006-74 s konstatací, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně, tj. zda tento naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy (tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů).
31. Tomuto materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy v souvislosti s územně plánovací dokumentací schválenou do 31. 12 2006 posléze přisvědčila i novela nového stavebního zákona provedená zákonem č. 191/2008, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb. S účinností od 3. 6. 2008 upravila znění přechodných ustanovení nového stavebního zákona, včetně ustanovení §188 upravujícího přeměnu obsahu právních předpisů vydaných podle zákona č. 50/1976 Sb. před 1. lednem 2007 a jejich povahu. Novelizované znění odstavce 4 uvedeného paragrafu v tomto směru výslovně stanoví, že před 1. lednem 2007 vydané "obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy".
32. Systematickým výkladem předmětných ustanovení nového stavebního zákona jako speciální právní úpravy ve věcech územního plánování ve vztahu k obecné úpravě nového správního řádu, výkladem e ratione legis, jakož i shora rekapitulovaným úmyslem zákonodárce, dospívá Ústavní soud k závěru, že v posuzované věci předmětný územní plán velkého územního celku Břeclavska, vyhlášený obecně závaznou vyhláškou, je třeba považovat za opatření obecné povahy, na něž lze tak vztáhnout i ustanovení o jeho přezkumu v rozsahu stanoveném v §101a a násl. s. ř. s. [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)].
33. Uvedenému materiálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz nález sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373) a obdobně nález sp. zn. III. ÚS 741/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 209/47 SbNU 685)]. Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje i doktrínu materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává.
34. Dle názoru Ústavního soudu odpovídá jeho právní názor i imperativu souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodněprávními závazky České republiky (čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy). To se týká zejména závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy, k níž přistoupila také Evropská společenství rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. 2. 2005. Úmluva se tak stala i součástí komunitárního práva, a to v režimu tzv. smíšených smluv. Ustanovení čl. 4 této úmluvy stanoví, že každá strana zajistí, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti, v čl. 9 úmluvy je pak upraven přístup k právní ochraně z řad dotčené veřejnosti.
35. Podmínkou fungování právního státu je respektování autonomní sféry jednotlivce, která požívá ochrany ze strany státu tak, že stát vyvíjí pouze takovou aktivitu, kterou do této sféry sám nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální (přiměřený) s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo [srov. nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)]. Ústavní soud tak ve vztahu k posuzované věci podtrhuje možnost efektivní soudní ochrany práv stěžovatelů již v etapě schvalování územně plánovací dokumentace, kterou nelze plně kompenzovat dostatečně reálnou ochranou jejich práv v následných fázích stavebního řízení.
36. Na základě výše uvedeného Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím, jímž stěžovatelům odepřel k jejich návrhu na zrušení územního plánu velkého územního celku Břeclavska poskytnout právní ochranu v rámci řízení o zrušení opatření obecné povahy, nedostál v důsledku ústavně nekonformní interpretace relevantních právních ustanovení své ústavní povinnosti poskytnout ochranu základnímu právu stěžovatelů na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavnímu soudu proto nezbylo než ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhovět a napadené usnesení Nejvyššího správního soudu podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušit.