ECLI:CZ:US:2014:3.US.1000.13.1
sp. zn. III. ÚS 1000/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky společnosti PROVENTUS Finance, a. s., se sídlem v Praze 6, Na Ořechovce 15/572, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem v Praze - Starém městě, Karoliny Světlé 301/8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 8 Afs 17/2012-375, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2011 č. j. 5 Af 30/2010, rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 13. 5. 2010 č. j. 2010/1531/110 a rozhodnutí České národní banky ze dne 8. 1. 2010 č. j. 2010/203/570, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud pro porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4 a čl. 90 věty první Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") zrušil v záhlaví označená rozhodnutí obecných soudů a České národní banky.
Česká národní banka výše specifikovaným rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010 odňala stěžovatelce povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry podle §136 odst. 1 písm. h) a §145 odst. 2 písm. d) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka se měla dopustit celkem 11 správních deliktů podle §157 odst. 1 písm. a), p) a q), odst. 2 písm. b), odst. 3 a 4, odst. 8 písm. e) téhož zákona.
Bankovní rada České národní banky shora uvedeným rozhodnutím ze dne 13. 5. 2010 rozklad stěžovatelky zamítla.
Městský soud v Praze rozsudkem stěžovatelčinu žalobu proti rozhodnutí o rozkladu zamítl a Nejvyšší správní soud ústavní stížností rovněž napadeným rozsudkem její kasační stížností zamítl.
V odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatelka formulovala následující námitky:
1. Česká národní banka nedostatečně vymezila skutková jednání ve výroku a v některých případech rovněž v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 8. 1. 2010.
2. Totéž rozhodnutí skutky uvedené pod body (i), (iii), (x) a (xi) výroku nepřesně či za užití neurčitých slovních spojení časově zařazuje. Neobstojí ani odkaz na kontrolu z roku 2006 či neprokazatelnost okamžiku ukončení skutku pod bodem (xi) výroku, danou povahou věci. Městský soud v Praze a Česká národní banka odlišně vymezily výraz "okamžik" státní kontroly.
3. Body (iv), (ix) a (xi) výroku tohoto rozhodnutí vadně vymezují skutkové jednání a způsob spáchání deliktu; bod (iv) pouze opisuje znění zákona a bod (ix) toliko souhrnně konstatuje, že údajně nevyhodnocovala informace získané od zákazníků z hlediska úrovně odborných znalostí a jejich zkušeností, jejich požadavků na službu, vztahu k riziku a k finanční situaci. Bod (xi) vytýká použití propagačních materiálů obsahujících neobjektivní či klamavé informace, avšak neupřesňuje, v jakých okolnostech tato pochybení spočívala.
4. Rozhodnutí porušuje zásadu materiální pravdy tím, že nekriticky přejímá výsledky provedené státní kontroly a nezohledňuje též, že značná část vytýkaných nedostatků byla v době vydání rozhodnutí napravena.
5. Rozhodnutí vychází z nezákonně použitých důkazů, jelikož v průběhu kontroly byly vyslýchané osoby poučeny pouze podle §14 zákona o státní kontrole, avšak rozsah poučovací povinnosti podle správního řádu je širší.
6. Rozhodnutí postrádá dostatečné odůvodnění, přičemž většinu námitek Česká národní banka odmítla se souhrnným poukazem na skutečnosti zjištěné ve správním řízení. Za neadekvátní lze považovat vysvětlení závěrů ohledně odborné nezpůsobilosti konkretizovaných osob či vyhodnocování on-line obchodů zákazníků s ohledem na jejich odborné znalosti či zkušenosti.
7. Rozhodnutí nebere v potaz otázku naplnění kritéria společenské nebezpečnosti zejména u jednání popsaného v bodech (vi) a (vii) výroku, resp. zánik společenské nebezpečnosti odstraněním dílčích nedostatků v personálním obsazení.
8. Neobstojí ani závěry České národní banky týkající se jednotlivých správních deliktů, jmenovitě co do otázky nepřítomnosti pracovníka compliance, výkonu funkce compliance nedostatečně kvalifikovanou osobou (právní úprava v daném směru nebyla dostatečně určitá), vnitřního auditu, systému řízení rizik, střetu zájmů, sledování kapitálové přiměřenosti, vykazování kapitálové přiměřenosti, deníku obchodníka s cennými papíry, informační povinnosti vůči České národní bance, vyhodnocování investičního dotazníku, nevyhodnocování obchodů s ohledem na odborné znalosti nebo zkušenosti zákazníků a propagačních materiálů.
9. Neudržitelností z hlediska ústavního práva se vyznačují i rozhodnutí o uložených sankcích. Jednání popsané v bodech (i), (ii) a (iii) výroku, která Česká národní banka označila za nejzávažnější, nenaplňovala znaky trvajícího deliktu a není zřejmé, zda se měla dopustit protiprávního jednání opakovaného [srov. §136 odst. 1 písm. h) ve spojení s ustanovením §145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu] či závažného. Vytýkané jednání nezpůsobilo újmu zákazníkům ani jiným subjektům, regulační orgány dříve nepřistoupily k závažnějším postihům a absentuje též negativní vliv na trh. Česká národní banka nerespektovala ani obecné zásady správního trestání, zejména zásadou proporcionality a spravedlnosti, jakož i zásadu předvídatelnosti a kontinuity správního rozhodování tím, že postupovala zcela odlišně od srovnatelných správních deliktů projednávaných v minulosti s jinými účastníky řízení; základní zásady pro ukládání sankcí byly ignorovány.
10. Obecné soudy (Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud) pochybily tím, že z uvedených vad rozhodnutí České národní banky nevyvodily odpovídající důsledky.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu"].
Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
To je důležité i v dané věci, jestliže se námitky stěžovatelky - hodnocené v ústavněprávní rovině - nemohou spojovat s ničím jiným, než s kritikou, že se mu nedostalo spravedlivého procesu (srov. čl. 36 odst. 1 Listiny).
Ohledně hodnocení správními orgány a soudy provedených důkazů je namístě připomenout, že Ústavní soud - vzhledem k výše podanému vymezení svého postavení - není zásadně oprávněn do tohoto procesu před správními orgány a soudy zasahovat; důvodem k jeho zásahu je až stav, kdy správní orgány a soudy očividně a neodůvodněně vybočily ze zákonných standardů dokazování, nebo jestliže hodnocení důkazů a tomu přijaté skutkové závěry jsou výrazem zjevného faktického omylu či logického excesu (vnitřního rozporu), případně jsou založeny na zcela neúplném (nedostatečném) dokazování (srov. kupř. rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, II. ÚS 182/02, II. ÚS 539/02, I. ÚS 585/04 a další).
Podobné platí pro ústavněprávní kontroly právního posouzení věci; i zde je významný až stav výkladové libovůle ve smyslu excesu z doktrinálních či judikaturních závěrů, jenž činí napadené rozhodnutí nepředvídatelným.
V mezích takto limitovaného přezkumu Ústavní soud porušení ústavních práv a svobod stěžovatelky neshledal.
Jestliže Česká národní banka i správní soudy postupovaly při hodnocení důkazů podle vnitřního přesvědčení založeného na uvážení všech okolností případu jednotlivě i v jejich souhrnu a učinily logicky odůvodněná skutková zjištění, na kterých dospěly k závěru, že se stěžovatelka jednotlivých skutků dopustila, není Ústavní soud oprávněn - k tvrzení stěžovatelky - co do výsledku tento proces dokazování zpochybnit, a to ani v případě, že by přicházelo v úvahu i hodnocení důkazů jiné.
České národní bance, resp. soudům, nelze v tomto směru ani relevantně vytknout, že své závěry dostatečně a přiléhavě neodůvodnily; naopak je zjevné, že skutkové i právní závěry žalované i obou soudů jsou založeny na obhajitelném hodnocení v řízení provedených důkazů a podrobném rozboru na jejich základě zjištěného skutkového stavu.
Česká národní banka i oba soudy se též se stěžovatelčinými námitkami uplatněnými v rozkladu, žalobě i kasační stížnosti řádně vypořádaly, přičemž právní závěry, k nimž ve správním řízení i v řízení o žalobě a kasační stížnosti dospěly, racionálně (adekvátně) a srozumitelně odůvodnily. Ani v právním posouzení věci tedy nelze spatřovat znaky ústavněprávního pochybení.
V rovině zcela konkrétní, resp. v jednotlivostech, a stěžovatelce již jen na vysvětlenou, lze dodat následující.
Ad 1. až 3. V případě skutků pod body (i), (iii), (x) a (xi) výroku je z hlediska ústavněprávního přezkumu určující, že délka trvání protiprávního stavu nepředstavovala rozhodný znak předmětné skutkové podstaty, a tudíž nebyla rozhodná pro závěr, zda ke spáchání deliktu došlo.
Ke skutku pod bodem (i) odkazujícího na "dlouhodobou" nepřítomnost pracovníka pověřeného výkonem compliance na pracovišti se patří zaznamenat, že stěžovatelka neuplatnila relevantní oponenuturu závěru, podle něhož ke spáchání předmětného správního deliktu by postačovalo, že v období od 1. 11. 2008 do 20. 3. 2009 (tj. ve výroku přesně vymezeném časovém úseku) nevykonávala funkci compliance osoba s dostatečnou odbornou způsobilostí.
Vytýká-li bod (iv) výroku stěžovatelce, že nezavedla dostatečné postupy pro zjišťování a řízení střetu zájmů mezi ním a zákazníky nebo potenciálními zákazníky nebo těmito zákazníky navzájem, Ústavní soud považuje toto vymezení za udržitelné s ohledem na omisivní charakter předmětného jednání. Shodné závěry lze uplatnit též ve vztahu k výrokům (ix) a (xi).
Ad 4. Stěžovatelka přehlíží, že rozhodnutí se odvíjí nikoli pouze z protokolu o kontrole, ale rovněž z vyjádření jejích zaměstnanců, z vnitřních předpisů, vyjádření k zahájení správního řízení a řady dalších písemných či elektronických podkladů. Rozhodnutí rovněž objasňuje důvody, na jejichž základě nelze stěžovatelkou označené kroky považovat za skutečnosti rozhodné pro zánik trestnosti jednání.
Ad 5. Ohledně námitky nesplnění poučovací povinnosti se patří zaznamenat, že ani stěžovatelka netvrdí, že zaměstnancům mohl hrozit postih za některý konkrétní správní delikt či že by zaměstnanci důvodně odmítli vypovídat, byli-li by poučeni rovněž podle správního řádu.
Ad 6. Z hlediska ústavního práva obstojí též závěry ohledně odborné nezpůsobilosti konkretizovaných osob (viz body 113 až 120 rozsudku Nejvyššího správního soudu), resp. nevyhodnocování pokynů zákazníků, kdy nebyl k dispozici jakýkoli důkaz o opaku.
Ad 7. a 9. Česká národní banka i správní soudy se otázkou společenské nebezpečnosti zabývaly a na argumentovaném základě dospěly k závěru, že nezpůsobení škody nemá v daném případě význam, jestliže šlo o ohrožující delikt. Řečené je relevantní též z hlediska stěžovatelčiny polemiky ohledně výše sankce.
Česká národní banka se zabývala závažností protiprávního jednání, způsobem spáchání deliktu, následky a okolnosti, za nichž byl spáchán.
Česká národní banka i správní soudy rovněž ústavněprávně akceptovatelně konstatovaly, že se stěžovatelka dopustila zásadního porušení zákona, které bylo systémové a dlouhodobé povahy a které v zásadní míře ohrožovalo či poškozovalo zákonem chráněné zájmy. Závažnost jednání navíc podle těchto státních orgánů zvyšovala skutečnost, že se stěžovatelka dopustila celé řady deliktů a že u ní nefungovala ani jedna ze tří hlavních součástí řídícího a kontrolního systému obchodníka s cennými papíry (výkon funkce compliance, vnitřního auditu a řízení rizik); nefunkčnost byť jen jediné z uvedených složek byla způsobilá k tomu, aby povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry vydáno nebylo.
Stěžovatelka nezpochybnila efektivně závěr, že v posuzované věci šlo o vícečinný souběh nestejnorodý, a že v souladu se zásadou absorpce proto žalovaná uložila sankci za nejzávažnější provinění, za které považovala delikty uvedené v bodech (i) až (iii) výroku.
Správní soudy se ztotožnily s hodnocením žalované, že přitěžující okolností byla skutečnost, že se stěžovatelka dopustila velkého množství deliktů a že neodstranila nedostatky zjištěné již při předchozí státní kontrole. Stěžovatelka sice usilovala odstranit nedostatky v průběhu kontroly probíhající ode dne 7. 10. 2008 do dne 23. 3. 2009, bylo však zřejmé, že tak činila pod hrozbou uložení sankce, přičemž přijatá opatření zůstávala navíc v řadě případů nedostatečná (kupříkladu při změně personálního obsazení pověřila výkonem důležitých funkcí v rámci řídicího a kontrolního systému osoby s nedostatečnými odbornými znalostmi a zkušenostmi).
Správní soudy rovněž ústavněprávně akceptovatelně konstatovaly, že míra zavinění a zkoumání pohnutky se u správních deliktů podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu neuplatní, protože jde o odpovědnost objektivní.
Do ústavněprávní roviny nesituuje předmětnou věc ani srovnání s postupy České národní banky ve vztahu k dalším obchodníkům s cennými papíry.
Ad 8. Námitkami stěžovatelky ohledně jednotlivých správních deliktů se Nejvyšší správní soud detailně zabýval v bodech 92 až 164, přičemž postačuje na zde obsaženou argumentaci, o jejíž ústavněprávní konformitě nejsou pochyby, odkázat.
Ad 10. Z řečeného se logicky podává, že neobstojí ani stěžovatelčina výtka, že správní soudy ke zrušení rozhodnutí České národní banky nepřistoupily.
Aniž by se uchýlil k hodnocení "podústavní" správnosti ústavní stížností konfrontovaných právních názorů, pokládá proto Ústavní soud za adekvátní se omezit na sdělení, že ve výsledku kvalifikovaný exces či libovůli nespatřuje a mimořádný odklon od zákonných zásad ovládajících postupy správních orgánů a obecných soudů ve správním řízení a řízení soudním, stejně jako vybočení z pravidel ústavnosti, traktovaných v judikatuře Ústavního soudu, jež by odůvodňovaly jeho případný kasační zásah, zde zjistitelné nejsou.
Stěžovatelce se zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo. Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, a podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ji usnesením mimo ústní jednání odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2014
Jan Filip v. r.
předseda senátu