ECLI:CZ:NSS:2015:1.ADS.156.2014:28
sp. zn. 1 Ads 156/2014 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: T. J., proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 8. 2013, č. j. MPSV-UM/8082/13/4S-ZLK,
sp. zn. SZ/623/2013/9S-ZLK, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 8. 2014, č. j. 22 A 81/2013 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky ve Zlíně (dále jen „úřad práce“)
ze dne 12. 4. 2013, č. j. MPSV – ÚP/590046/13/AIS-SSL. Tím jí byl ode dne 1. 4. 2013 odňat
příspěvek na péči. Na základě sociálního šetření ze dne 28. 1. 2013 a posudku lékaře Okresní
správy sociálního zabezpečení v Kroměříži (dále jen „OSSZ Kroměříž“) ze dne 11. 3. 2013
bylo zjištěno, že žalobkyni nelze považovat za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby
podle §8 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních
službách“). Z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nepotřebuje každodenní
pomoc nebo dohled alespoň ve třech oblastech základních životních potřeb posuzovaných
podle §9 zákona o sociálních službách, ale pouze při jedné základní životní potřebě - osobní
aktivity.
[2] V rámci odvolacího řízení došlo na základě posudku posudkové komise žalovaného
ze dne 17. 7. 2013 k částečnému přehodnocení závěrů OSSZ Kroměříž. Posudková komise
žalovaného ve svém posudku nejprve pouze vyjmenovala podklady, ze kterých vycházela,
a uvedla, že byly dostatečné k projednání věci v nepřítomnosti žalobkyně a k přijetí posudkového
závěru. Posudková komise zdůraznila logopedické vady, kterými žalobkyně trpí. V posudku
je mimo jiné uvedeno, že je žalobkyně vedena na pedopsychiatrii pro hyperaktivitu a má lehké
problémy se soustředěním a udržením pozornosti. Podle posudkové komise žalobkyně
není z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu schopna zvládat dvě základní životní
potřeby – osobní aktivity a péči o zdraví. V neuznání stupně závislosti se ale přesto posudková
komise shodla s lékařem OSSZ Kroměříž. Dřívější posudkové závěry lékaře OSSZ Kroměříž,
podle kterých byl žalobkyni přiznán II. stupeň závislosti, posudková komise považovala za omyl,
výrazné nadhodnocení a nesprávnou aplikaci posudkových kritérií. Stejně tak závěry sociálního
šetření úřadu práce odrážely subjektivní výpověď matky žalobkyně a nereflektovaly objektivní
stav. Matka žalobkyně měla před vydáním rozhodnutí možnost vyjádřit se k jeho podkladům,
které však nevyužila.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Brně. Nesouhlasila
s posouzením zdravotního stavu a hodnocením úkonů péče o dítě. Namítla, že hodnocení
provedené OSSZ Kroměříž není v souladu s nálezy odborných lékařů. Navíc žalobkyně
ani její matka nebyly předvolány na jednání OSSZ Kroměříž a posudkové komise žalovaného.
Lékaři si proto nemohli učinit odpovídající představu o zdravotním stavu žalobkyně. Navrhla
proto zrušení rozhodnutí žalovaného.
[4] Krajský soud shledal žalobu důvodnou, rozhodnutí žalovaného proto zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný rozhodoval na základě nedostatečně zjištěného skutkového
stavu. Posuzování stupně závislosti při hodnocení schopnosti žalobkyně zvládat základní životní
potřeby uvedené v §9 odst. 1 zákona o sociálních službách nebylo v rámci posudkového
hodnocení dostatečně přesvědčivé a objektivní. Žalovaný své úvahy nezdůvodnil podle hledisek
uvedených v §2 odst. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona
o sociálních službách. Syndrom poruchy pozornosti spojený s hyperaktivitou (ADHD),
který byl žalobkyni diagnostikován, totiž vyžaduje speciální péči. Žalovaný měl výstižněji
zdůvodnit posudková kritéria vymezení schopnosti zvládat základní životní potřeby, k čemuž
bylo mimo jiné třeba přistoupit k vlastnímu vyšetření dítěte. V posudku navíc zcela absentuje
bližší zdůvodnění změn, které oproti staršímu posudku OSSZ Kroměříž nastaly v oblasti
stravování, oblékání a obouvání. Tyto životní potřeby přitom nebyly zahrnuty do sféry potřeb,
které žalobkyně není schopna zvládat, resp. je schopna je zvládat jen s pomocí jiné fyzické osoby.
Posudek je v tomto ohledu nepřezkoumatelný. Krajský soud proto pokládal za žádoucí
a potřebné vypracovat nové stanovisko posudkové komise žalovaného, které bude reflektovat
zmíněné výtky.
[5] Krajský soud také shledal pochybení úřadu práce v tom, že jeho posudkový lékař pouze
přepsal výsledek šetření závislosti žalobkyně na pomoci jiné osoby vypracovaný sociálním
pracovníkem. Posuzování stupně závislosti pouze na základě sociálního šetření prováděného
sociální pracovnicí nemá dostatečnou vypovídací hodnotu. Posudkový závěr OSSZ Kroměříž
byl učiněn bez účasti žalobkyně a její zákonné zástupkyně pouze na základě zdravotní
dokumentace a provedeného sociálního šetření. Je obecně chybné hodnotit schopnost zvládat
konkrétní životní potřeby bez účasti posuzované osoby či její zákonné zástupkyně.
II.
Obsah kasační stížnosti
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále také „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které namítal nesprávné právní posouzení projednávané věci krajským soudem podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[7] Ke krajským soudem vytýkané skutečnosti, že se jednání posudkové komise stěžovatele
uskutečnilo bez účasti žalobkyně či její matky, stěžovatel uvedl, že posudková komise nepokládala
za nutné je zvát. Podkladová dokumentace byla aktuální a dostatečně vypovídající o zdravotním
stavu žalobkyně a jeho funkčním dopadu na schopnost zvládat základní životní potřeby.
Matka žalobkyně byla o této skutečnosti informována, a pokud s tímto postupem nesouhlasila,
měla možnost komisi kontaktovat a o přítomnost při jednání požádat. V takovém případě
jsou posudkové komise metodicky vedeny k tomu, aby účastníku řízení vyhověly.
V té souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014,
č. j. 3 Ads 86/2013 – 29, podle kterého není přítomnost posuzované osoby nutná, pokud
byl její zdravotní stav dostatečně zjištěn předchozím vyšetřením a její přítomnost při jednání
komise by mohla mít význam pouze jako orientační či doplňkové vyšetření zdravotního stavu
žadatele. Zdravotní stav žalobkyně byl dostatečně objektivizován předchozími lékařskými
vyšetřeními. Její přítomnost při jednání posudkové komise by nepřinesla nová zjištění o jejím
zdravotním stavu.
[8] Nelze se ztotožnit s názorem soudu, že hodnocení schopnosti zvládat základní životní
potřeby nebylo dostatečně přesvědčivé. Komise odůvodnila své posudkové závěry na základě
zjištění z dostatečné podkladové dokumentace a vyjádřila se podrobně k námitkám uvedeným
v odvolání. Oproti úřadu práce vyhodnotila některé skutečnosti odlišně, nemělo to ovšem vliv
na posudkový závěr. Vymezila se i proti výsledkům nadhodnoceného posouzení v minulosti,
které zpochybňuje i posudek OSSZ Kroměříž v této věci, protože po jednom roce od posledního
posouzení již neshledal žádný stupeň závislosti. Krajský soud pokládal za nedostatečné
hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby s ohledem na ADHD. Podle podkladové
dokumentace se však u žalobkyně jedná pouze o lehké projevy hyperaktivity. Její stav nevyžaduje
žádnou medikaci, žalobkyně prospívá ve škole s výborným prospěchem, při vyšetření dobře
spolupracuje, je vstřícná a komunikativní. Posudková komise při hodnocení schopnosti zvládat
základní životní potřeby a při hodnocení potřeby mimořádné péče porovnávala potřebu péče
z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu žalobkyně ve srovnání se stejně starým
zdravým dítětem s ohledem na stupeň jeho biopsychosociálního vývoje. Krajský soud svým
závěrem o nepřesvědčivosti a neúplnosti posudku podrobil činnost správních orgánů
nadměrnému soudnímu formalismu.
III.
Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[9] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že si rozsudku krajského soudu
váží, protože je objektivní a spravedlivý. S jeho závěry se plně ztotožňuje. Dále upozornila
na některé další skutečnosti, které byly podle jejího názoru rozhodné. Posudkový lékař OSSZ
Kroměříž a posudková komise stěžovatele totiž nevycházeli při svém posouzení z doložené
zdravotní dokumentace žalobkyně. Závěry z posledních provedených vyšetření nebyly v posudku
uvedeny nebo byly do posudku přepsány jen zčásti. Posudková komise stěžovatele pak v podstatě
opsala své závěry ze stanoviska posudkové komise z roku 2011. Při posouzení stupně závislosti
proto nebylo postupováno v souladu s §2a a §2b vyhlášky č. 505/2006 Sb.
[10] Žalobkyně tedy navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, a nejsou tu důvody pro její odmítnutí pro nepřípustnost.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; neshledal přitom žádné vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podle §7 odst. 2 zákona o sociálních službách platí, že nárok na příspěvek na péči
má osoba uvedená v §4 odst. 1 zákona o sociálních službách, která „z důvodu dlouhodobě
nepříznivého zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při zvládání základních životních potřeb
v rozsahu stanoveném stupněm závislosti podle §8.“ Osoba do 18 let věku se podle §8 zákona
o sociálních službách považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I (lehká
závislost), jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat
tři základní životní potřeby. Středně těžká závislost ve stupni II znamená, že z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopna zvládat čtyři nebo pět základních
životních potřeb. Při posuzování stupně závislosti se pak podle §9 zákona o sociálních službách
hodnotí schopnost zvládat tyto základní životní potřeby: mobilita, orientace, komunikace,
stravování, oblékání a obouvání, tělesná hygiena, výkon fyziologické potřeby, péče o zdraví,
osobní aktivity, péče o domácnost. Ustanovení §2 odst. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, pak stanoví, že „[p]ři hodnocení
schopnosti osoby zvládat základní životní potřeby se posuzuje, zda z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního
stavu je rozsah duševních, mentálních, tělesných a smyslových funkčních schopností dostatečný k pravidelnému
zvládání základní životní potřeby a zda je fyzická osoba schopna rozpoznat, provést a zkontrolovat správnost
zvládnutí základní životní potřeby. Přitom se přihlíží k tomu, zda dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav trvale
ovlivňuje funkční schopnosti, k výsledku rehabilitace a k adaptaci na zdravotní postižení.“ Konkrétní
vymezení schopnosti zvládat základní životní potřeby pak obsahuje Příloha č. 1 vyhlášky
č. 505/2006 Sb.
[14] První kasační námitka stěžovatele se týká nutnosti účasti žalobkyně na jednání posudkové
komise. Podle žalovaného nebylo třeba ji na jednání zvát, protože podkladová dokumentace
byla dostatečná a její přítomnost při jednání posudkové komise by nepřinesla nová zjištění
o jejím zdravotním stavu. Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 14. 9. 2011,
č. j. 4 Ads 82/2011 – 44, že „[p]římé osobní vyšetření posuzované osoby lékařem okresní správy sociálního
zabezpečení a posudkovou komisí Ministerstva práce a sociálních věcí by v řízení o příspěvku na péči
podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, mělo být pravidlem. Takové pravidlo však nemůže platit
bezvýjimečně a vždy musí být zohledněny konkrétní okolnosti projednávaného případu.“ Odklon od pravidla
osobního vyšetření posuzované osoby by proto měl být odpovídajícím způsobem odůvodněn.
[15] Lékař OSSZ Kroměříž se otázce osobního vyšetření žalobkyně nevěnoval vůbec.
Posudková komise stěžovatele pak pouze vyjmenovala všechny podklady, které měla k dispozici,
a uvedla, že je po prostudování shledala dostatečné k projednání věci v nepřítomnosti žalobkyně.
Takové odůvodnění ovšem v této konkrétní věci nepostačuje. Během celého řízení
byl posuzován stupeň závislosti žalobkyně na pomoci jiné fyzické osoby, aniž by byla
posudkovým lékařem nebo posudkovou komisí vyšetřena. Posudková komise přitom některé
skutečnosti hodnotila jinak než posudkový lékař OSSZ Kroměříž a dokonce se rázně vymezila
vůči starším posudkům závislosti žalobkyně na pomoci jiné fyzické osoby, které neváhala označit
za posudkový omyl. Osobní vyšetření žalobkyně přitom mohlo vést k větší přesvědčivosti
a úplnosti posudkového hodnocení, pro jejichž absenci krajský soud zrušil rozhodnutí
stěžovatele. Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto stěžovatel ve svém rozhodnutí
požadavkům výše citované judikatury nedostál a jeho námitka je proto nedůvodná.
[16] V řízeních, která se týkají oblasti sociálního zabezpečení v širším smyslu, lze přiměřeně
aplikovat čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.;
dále jen „Úmluva“), který zaručuje právo na spravedlivý proces (viz např. rozsudky Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 26. 2. 1983 ve věci Salesi proti Itálii, stížnost č. 13023/87, §19;
ze dne 24. 6. 1993 ve věci Schuler-Zgraggen proti Švýcarsku, stížnost č. 14518/89, §56 – 58 aj.).
Žalobkyni proto svědčilo právo na spravedlivé projednání věci a z něj vyplývající možnost účinně
hájit svou věc (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2005
ve věci H. F. proti Slovensku, stížnost č. 54797/00, §38 – 44). Vzhledem k tomu, že žalobkyně
nebyla osobně vyšetřena, a jí ani její matce nebyla v řízení dána možnost osobně se účastnit
posudkového hodnocení, nelze konstatovat, že by projednání její věci bylo spravedlivé.
Celé řízení proběhlo bez dostatečných důvodů o žalobkyni bez žalobkyně. Krajskému soudu
proto nelze jakkoliv vytýkat, že shledal jako potřebné umožnit žalobkyni či její matce účast
na jednání posudkové komise stěžovatele.
[17] Stěžovatel v té souvislosti odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 5. 2014, č. j. 3 Ads 86/2013 – 29, podle kterého není přítomnost posuzované osoby nutná,
pokud byl její zdravotní stav dostatečně zjištěn předchozím vyšetřením a její přítomnost
při jednání komise by mohla mít význam pouze jako orientační či doplňkové vyšetření
zdravotního stavu žadatele. Odkaz na tento rozsudek ovšem není případný, protože výše popsané
rozpory v posudkovém hodnocení mezi posudkovou komisí žalovaného a posudkovým lékařem
OSSZ Kroměříž v této věci a v dřívějším řízení o příspěvku na péči dokazují, že zdravotní stav
žalobkyně nebyl dostatečně zjištěn. A jak bylo popsáno výše, přítomnost žalobkyně při jednání
komise by neměla význam pouze jako orientační či doplňkové vyšetření jejího zdravotního stavu.
Rozsudek třetího senátu proto není v této věci použitelný.
[18] V druhé kasační námitce stěžovatel tvrdí, že hodnocení schopnosti žalobkyně zvládat
základní životní potřeby bylo na základě úplného posudku dostatečné a přesvědčivé.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu musí posouzení stupně závislosti osoby pro účely
rozhodování o příspěvku na péči v řízení v I. stupni i v řízení odvolacím vycházet z hodnocení
všech podkladů uvedených v §25 odst. 3 o sociálních službách. Na výsledný posudek,
který je v tomto řízení stěžejním důkazem, je proto třeba klást požadavek úplnosti
a přesvědčivosti. Nenaplnění těchto požadavků je vadou řízení před správním orgánem ve smyslu
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 4 Ads 57/2009 – 53).
[19] Podle Nejvyššího správního soudu se posudková komise stěžovatele v odvolacím řízení
nevypořádala dostatečně se všemi podklady a skutečnostmi. Pokud se posudek z převážné
části skládá z výčtu lékařských zpráv a závěrů v nich uvedených, a tento následně převzal
do svého rozhodnutí i stěžovatel, požadavek přesvědčivosti tím splněn není. Posudková komise
a stěžovatel měli zejména přesvědčivě zdůvodnit změny v posudkovém hodnocení.
V posuzované věci se posudková komise stěžovatele vymezovala jak vůči staršímu posudkovým
závěrům lékaře OSSZ v jiném řízení o příspěvku na péči, tak vůči posudku lékaře OSSZ
Kroměříž, který byl podkladem pro rozhodnutí v této věci. Nestačí však přitom postupovat
podle pravidla: „výhodnější hodnocení pro žalobkyni jsou mylná a ta méně výhodná dokazují, že máme
pravdu.“ Nadto Nejvyšší správní soud zcela souhlasí s krajským soudem, že stěžovatel
při hodnocení schopnosti osoby zvládat základní životní potřeby zcela pominul hlediska uvedená
v §2 odst. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona
o sociálních službách. Krajský soud proto postupoval správně, pokud pro všechna tato
pochybení neshledal posudkové hodnocení dostatečně přesvědčivým a objektivním. Z posudku
nevyplývá, že by posudková komise zohlednila všechny podklady a hodnotila je jednotlivě
i ve vzájemné souvislosti.
[20] Krajský soud dovodil nedostatečnost zjištěného skutkového stavu i díky pochybení
posudkového lékaře OSSZ Kroměříž, který pouze přepsal výsledek šetření závislosti žalobkyně
na pomoci jiné osoby vypracovaný sociálním pracovníkem. Podle §25 odst. 3 zákona
o sociálních službách platí, že „[p]ři posuzování stupně závislosti osoby vychází okresní správa sociálního
zabezpečení ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem vydaným poskytovatelem zdravotních služeb,
z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku
vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.“ V rozsudku ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Ads 50/2009 – 63,
Nejvyšší správní soud uvedl, že „[r]ozhodnutí úřadu práce o snížení příspěvku na péči opírající se pouze
o výsledek sociálního šetření, který posudkový lékař převzal, aniž by ho jakkoli doplnil, trpí vadou ve smyslu
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy vychází ze skutkového stavu, které vyžaduje zásadní doplnění.“
Ze spisového materiálu skutečně vyplývá, že lékař OSSZ Kroměříž pouze velmi stručně přepsal
závěry z jednotlivých podkladů, k nimž bez bližšího zdůvodnění doplnil, že žalobkyně potřebuje
z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu pomoc pouze při jedné základní životní
potřebě – osobní aktivity. Nejvyšší správní soud se proto zcela ztotožňuje s názorem krajského
soudu, že podobný posudek nemůže splňovat předpoklady §25 odst. 3 zákona o sociálních
službách.
[21] Stěžovatel proto bude muset zajistit vypracování nového stanoviska posudkové komise,
jak mu uložil krajský soud, a bude muset v dalším řízení reflektovat výtky uvedené v jeho
rozsudku a v rozsudku Nejvyššího správního soudu.
V.
Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal stěžovatelovy námitky
důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně si v tomto řízení žádné náklady neúčtovala, a proto jí soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu