ECLI:CZ:NSS:2017:1.AFS.4.2017:40
sp. zn. 1 Afs 4/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: KM PLUS
spol. s r.o., se sídlem Tyršova 86, Chrast, zastoupený JUDr. Šárkou Veskovou, advokátkou
se sídlem Brněnská 31, Hradec Králové, proti žalovanému: Finanční úřad pro Pardubický
kraj, se sídlem Boženy Němcové 2625, Pardubice, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočky Pardubice ze dne 19. 12. 2016, čj. 52 Af 53/2016 - 246,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou domáhal u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky Pardubice
ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, a to Finančního úřadu pro Pardubický
kraj, který podle žalobce postupuje při daňové exekuci vůči žalobci nezákonným způsobem, tento
stav dosud trvá a žalobce nemá jiné prostředky k účinné obraně dle zákona č. 280/2009 Sb.,
daňového řádu. Dne 25. 7. 2016 vydal správce daně pět zajišťovacích příkazů a dále 35
exekučních příkazů na přikázání pohledávky k vymožení nedoplatku. Žalobce proti zajišťovacím
příkazům podal odvolání, o kterých v době podání žaloby nadřízený orgán doposud nerozhodl.
Proti exekučním příkazům nelze dle §178 odst. 4 daňového řádu uplatnit opravný prostředek.
Dle žalobce je rozhodné, jakým způsobem proti němu správní orgán postupuje a že vydáním
rozhodnutí správce daně postihl veškerý žalobcův disponibilní majetek a zdroje financování.
[2] Krajský soud v záhlaví popsaným usnesením žalobu odmítl. Uvedl, že z žaloby
nepochybně vyplývá, že se žalobce domáhá soudního přezkumu zajišťovacích příkazů
a exekučních příkazů specifikovaných v žalobě. Dle krajského soudu se žalobce mýlí,
pokud v žalobě tvrdí, že nemá jiný prostředek, kterým by se mohl zásahu do svých práv bránit.
Přezkum těchto rozhodnutí je možný pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
vedeném podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.).
S ohledem na §85 s. ř. s. má přednost žaloba proti rozhodnutí; možnost úspěšně podat žalobu
proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá
v úvahu. Krajský soud proto žalobu jako nepřípustnou odmítl [§85 ve spojení s §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti usnesení krajského soudu brojí žalobce (stěžovatel) kasační stížností.
[4] Stěžovatel shrnuje obsah podané žaloby a konstatuje, že dopad kroků provedených
žalovaným byl fatální. Stěžovatel přišel o možnost používat veškeré své peněžní prostředky
na bankovních účtech, bylo zamezeno úhradám pohledávek z obchodního styku. Stěžovatel
se tak neočekávané ocitl v situaci, kdy neměl prostředky k zajištění provozu podniku, nemohl
plnit své závazky, nakupovat zboží, s nímž obchoduje, atd. Tato situace nastala v době, kdy byl
stěžovatel prosperující společností.
[5] Stěžovatel připomíná, že v žalobě uvedl, že v řízení o opravném prostředku proti
jednotlivým zajišťovacím příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem,
neboť zásadní dopad do jeho práv má právě způsob, jakým žalovaný postupuje. Podání
jednotlivých žalob směřujících proti jednotlivým exekučním příkazům by muselo být
odůvodněno nesprávností každého rozhodnutí. V žalobě stěžovatel poukazoval také na to,
že žalovaný zajišťovací a exekuční příkazy vydal, aniž by byla ukončena daňová kontrola
a jednoznačně stanovena daňová povinnost, resp. postavena najisto existence daňového
nedoplatku. Z tohoto důvodu považuje stěžovatel usnesení krajského soudu za nesprávné
a nezákonné, neboť proti faktickému postupu správce daně nemá možnost bránit se jiným
způsobem a domáhat se vyslovení nezákonnosti tohoto postupu. Krajský soud se dle stěžovatele
měl jeho návrhem zabývat věcně.
[6] Stěžovatel se postupu správce daně bránil dostupnými prostředky (stížnosti, správní
žaloby), ale nepodařilo se mu docílit jakékoli změny. Došlo již také k důsledkům, kterých
se obával, neboť bylo zahájeno insolvenční řízení a dne 21. 12. 2016 bylo vydáno rozhodnutí
o úpadku. Za této situace trvá stěžovatelův zájem na určení toho, že zásah do jeho práv byl
nezákonný.
[7] Posouzení provedené krajským soudem, podle kterého se stěžovatel domáhá přezkumu
rozhodnutí správce daně, je zjednodušující a nesprávné. Stěžovatel se brání postupu správce daně
jako celku, který přesahuje rozumnou míru a zasahuje do jeho základních práv. Účelem exekuce
nemůže být takové omezení povinného, které vede k zablokování všech zdrojů financování
podniku a tím k úplné likvidaci podnikatelského subjektu, a to navíc v situaci, kdy správce daně
vychází z pouhých domněnek bez reálného dluhu vůči státu. Tento postup se jeví jako zneužití
státní moci na úkor jednotlivého podnikatele. Stěžovatel proto navrhuje usnesení krajského
soudu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění napadeného usnesení. Stěžovatel
nevyužil všechny prostředky obrany před nezákonným zásahem dle daňového řádu a soudního
řádu správního. Zajišťovací i exekuční příkazy byly vydány v souladu se zákonem. Zákonnost
zajišťovacích příkazů byla potvrzena i odvolacím orgánem. Proti exekučním příkazům stěžovatel
ani nepodal námitky dle §159 daňového řádu. Žalovaný se domnívá, že do stěžovatelových práv
nezasáhl, neboť postupoval zcela v souladu se zákonem. Na vydané exekuční příkazy
(na předpokládanou daňovou povinnost ve výši 18.994.080 Kč) bylo uhrazeno zcela minimální
plnění, o němž není možné hovořit jako o fatálním zásahu do majetkové sféry (celkem bylo
do dne zahájení insolvenčního řízení uhrazeno 300.028,92 Kč). Platby určené stěžovateli
ve skutečnosti nebyly téměř vůbec „odkloněny“ ve prospěch žalovaného, naopak ve prospěch
stěžovatele a třetích osob, neboť převážná většina plnění byla započtena na vzájemné pohledávky
mezi stěžovatelem a třetími osobami. Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V projednávané věci je nesporné, že se stěžovatel žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s. domáhá ochrany před postupem správce daně
při daňové exekuci, v jejímž rámci žalovaný vydal zajišťovací a exekuční příkazy. Dle stěžovatele
žalovaný fakticky rozhodl o stěžovatelově likvidaci; nezákonnost postupu žalovaného stěžovatel
spatřoval ve způsobu, jakým v řízení postupuje. Stěžovatel v žalobě požadoval, aby krajský soud
žalovanému uložil povinnost zdržet se nezákonného zásahu do stěžovatelových práv
spočívajícího v omezení jeho majetkových práv vydáním exekučních příkazů a obnovit stav před
zásahem. Krajský soud žalobu pro nepřípustnost dle §85 ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítl.
[12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, „[o]chrana podle §82
a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce
musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem,
pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou
rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit
opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle
§82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008,
čj. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[13] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
je dle §85 s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Na tomto
místě je třeba uvést, že §85 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 stanovil, že žaloba
je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce
pouze určení, že zásah byl nezákonný. Judikatura, kterou za účelem posouzení kasační stížnosti soud
aplikuje, se vztahovala právě k tomuto dřívějšímu znění §85 s. ř. s. Nicméně vzhledem k tomu,
že stěžovatel se žalobou domáhal vyslovení zákazu pokračovat v trvajícím nezákonnému zásahu
správního orgánu, lze níže citovanou judikaturu plně aplikovat i na nyní souzený případ.
[14] Nepřípustností žaloby podle §85 s. ř. s. se zdejší soud zabýval například ve svém
rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010 - 44, č. 2339/2011 Sb. NSS, ve kterém uvedl,
že „§85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje předchozí
vyčerpání řádných opravných prostředků, ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými
právními prostředky. V tomto případě je proto třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě
prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští či nikoliv“. Ustanovení §85 s. ř. s. tedy požaduje,
aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil jiného právního prostředku,
který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, může podat
žalobu dle §82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
čj. 2 Afs 144/2004 - 110, č. 735/2006 Sb. NSS). Výsledkem prostředku nápravy však
nesmí být správní rozhodnutí. Pokud by tomu tak bylo, je nutno podat žalobu podle
§65 a násl. s. ř. s., nikoli žalobu proti nezákonnému zásahu (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2005,
čj. 1 Afs 16/2004 - 90, č. 1541/2008 Sb. NSS).
[15] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že „zákon nedává na výběr, jakými právními
prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy,
pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany
před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není“
(srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004 - 90, č. 1541/2008 Sb. NSS).
[16] Institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§82 s. ř. s.) „nemůže být vykládán jako jakási
náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit,
kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem
pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí,
že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu,
že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit
a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými
právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti
rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy,
pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky
ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004 - 42,
č. 720/2005 Sb. NSS).
[17] V nyní souzené věci je předmětem sporu, zda proti postupu žalovaného mohl stěžovatel
brojit zásahovou žalobou, či nikoli. Dle stěžovatele nelze v řízení o opravném prostředku proti
jednotlivým zajišťovacím příkazům, případně v řízení o žalobách proti jednotlivým exekučním
příkazům, docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem.
[18] Co se týče zajišťovacích příkazů vydaných dle §167 daňového řádu, je možno bránit
se proti nim odvoláním, o kterém musí být rozhodnuto do 30 dnů ode dne, kdy bylo podáno,
jinak se zajišťovací příkaz stává neúčinným (§168 odst. 1 daňového řádu). Jak uvádí
sám stěžovatel, a plyne to též ze správního spisu, proti všem zajišťovacím příkazům (vydaným
dne 25. 7. 2016) brojil stěžovatel odvoláním ze dne 14. 8. 2016; dne 13. 9. 2016 (tedy den
po podání zásahové žaloby) pak Odvolací finanční ředitelství napadené zajišťovací příkazy
potvrdilo a odvolání zamítlo. Rozhodnutí o odvolání je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s., proti kterému se lze bránit žalobou podle tohoto ustanovení. Zda stěžovatel této možnosti
využil či nikoli, není Nejvyššímu správnímu soudu známo; nic to ale s ohledem na shora
citovanou judikaturu nemění na skutečnosti, že jsou zde právní prostředky ochrany, jejichž
výsledkem je správní rozhodnutí žalovatelné dle §65 odst. 1 s. ř. s. Žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem je tedy v tomto ohledu dle §85 s. ř. s. nepřípustná.
[19] Exekuční příkaz vydaný podle §178 daňového řádu je též rozhodnutím podle §65 odst. 1
s. ř. s. a lze se p roti němu bránit přímo správní žalobou, neboť podání řádných opravných
prostředků není možné (§178 odst. 4 daňového řádu). V úvahu zde sice přichází podání námitky
ve smyslu §159 daňového řádu; nejde však o řádný opravný prostředek. Žaloba ve správním
soudnictví je tedy přípustná, i když daňový subjekt námitku proti exekučnímu příkazu neuplatnil
(srov. rozsudek ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015 - 32, č. 3381/2016 Sb. NSS).
[20] Ze shora uvedeného tedy jasně vyplývá, že stěžovatel má jedinou možnost, jak
se postupu žalovaného bránit, a to žalobami podle §65 a násl. s. ř. s. Krajský soud proto
nepochybil, odmítl-li žalobu na ochranu před zásahem žalovaného podle §85 s. ř. s. jako
nepřípustnou.
[21] Stěžovatel namítá, že v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím
příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem, neboť zásadní dopad
do práv stěžovatele má způsob, jakým žalovaný postupuje. Z obsahu žaloby i kasační stížnosti
pak plyne, že tímto „způsobem“ má stěžovatel na mysli zejména množství vydaných exekučních
příkazů a celkovou částku postiženou těmito příkazy (kvantitativní hledisko) a skutečnost,
že k vydání všech exekučních a zajišťovacích příkazů došlo současně a nadto před ukončením
daňové kontroly (časové hledisko).
[22] Jak již bylo zmíněno výše, není v procesní dispozici účastníka řízení, kterou z žalob pro
sebe bude považovat za výhodnější. Pro povinnost využít dostupných možností ochrany pomocí
právních prostředků, které právní řád poskytuje, není rozhodující, zda účastník řízení subjektivně
považuje právní prostředky, jimiž se může domáhat ochrany či nápravy stavu, za efektivní
či nikoliv. Takový názor nemá oporu v zákoně. Podmínkou, s níž soudní řád správní
spojuje nepřípustnost žaloby, je nevyužití právních prostředků, jimiž se lze ochrany domáhat,
nikoliv tvrzená neefektivita takových prostředků (srov. rozsudek ze dne 1. 12. 2004,
čj. 3 As 52/2003 - 278, č. 983/2006 Sb. NSS).
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozumí aktuální závažné situaci, ve které
se stěžovatel v důsledku rozhodnutí žalovaného nachází. Vyloučení ochrany v rámci řízení
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu proto nemůže znamenat omezení
efektivní ochrany jeho veřejných subjektivních práv. Bude tedy na správních soudech
v případných řízení zahájených na základě žaloby podle §65 a násl. s. ř. s., aby pečlivě vážily
veškeré stěžovatelem namítané skutečnosti, ze kterých dovozuje nezákonnost postupu
žalovaného, a tyto zohlednily při úvahách o zákonnosti vydaných rozhodnutí. Zejména pak bude
podstatné, aby rozhodnutí žalovaného (resp. odvolacího správního orgánu) posuzovaly
ve vzájemných souvislostech tak, aby byly řádně zohledněny kumulativní dopady těchto
rozhodnutí na stěžovatele. Jak v kasační stížnosti správně připomíná stěžovatel, způsob
(kvantitativní a časové hledisko), jakým žalovaný vede řízení, musí být pro posouzení zásahu
do veřejných subjektivních práv zásadní, neboť právě způsob vedení řízení může mít (a v nyní
souzené věci zřejmě již měl) ve vztahu k daňovému subjektu zcela likvidační efekt. Pokud by tedy
byly podány žaloby jednotlivě proti exekučním příkazům, bude povinností soudu tyto projednat
společně (§39 odst. 1 s. ř. s.); obdobně bude muset krajský soud postupovat v případě žalob
proti rozhodnutím o odvolání proti zajišťovacím příkazům.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému pak v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu
nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu