ECLI:CZ:NSS:2014:1.AFS.86.2013:78
sp. zn. 1 Afs 86/2013 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Daniely
Zemanové a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: RegioJet a.s., se sídlem
nám. Svobody 86/17, Brno, zastoupené Mgr. Markétou Jančurovou, advokátkou se sídlem
nám. Svobody 86/17, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: České dráhy, a. s., se sídlem Nábřeží
L. Svobody 1222, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 8. 10. 2012,
čj. ÚOHS-R201/2012/DP-18939/2012/320/HBt, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2013, čj. 29 Af 104/2012 – 121,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni jako náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně žalobkyně
Mgr. Markéty Jančurové, advokátky, se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno.
III. Osobě zúčastněné na řízení se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Společnost RegioJet a. s. podniká v dálkové osobní železniční dopravě. Na lince Praha - Ostrava
je přímým konkurentem společnosti České dráhy, a. s. V souvislosti s provozováním linky
Praha - Ostrava podala RegioJet dne 4. 10. 2010 žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
podnět k zahájení správního řízení z důvodu údajného zneužívání dominantního postavení společností
České dráhy, a. s. na trhu rychlíkové osobní železniční dopravy. Na základě výsledků šetření zahájil
žalovaný s Českými drahami dne 24. 1. 2012 správní řízení z moci úřední, a to ve věci možného
porušení §11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Žalovaný vede řízení pod sp. zn. S040/2012/DP.
Toto správní řízení nebylo zatím pravomocně skončeno.
[2] Žalobkyně požádala dne 4. 4. 2012 o nahlédnutí do správního spisu sp. zn. S040/2012/DP.
Žalovaný jakožto správní orgán I. stupně po vyhodnocení podmínek §38 odst. 2 správního řádu
pro nahlížení do správního spisu osobou, která není účastníkem řízení, usnesením ze dne 3. 7. 2012
žádosti nevyhověl. O rozkladu podaném žalobkyní dne 24. 7. 2012 rozhodl předseda žalovaného
rozhodnutím ze dne 8. 10. 2012 označeným v záhlaví tohoto rozsudku. Rozklad zamítl.
[3] Krajský soud žalobu proti rozhodnutí předsedy žalovaného rozsudkem označeným v záhlaví
shledal jako důvodnou. Krajský soud má za to, že právní zájem na nahlédnutí do spisu nezakládá
ani snaha žalobkyně o kontrolu nad žalovaným (postup žalovaného dle žalobkyně je nedostatečně
důrazný, efektivní a dochází k nedůvodným průtahům ve věci) ani veřejný zájem na rychlosti řízení
a nápravě situace nepříznivé pro cestující na železniční trati osobní linky Praha - Ostrava. Naopak
právní zájem může být založen potřebou žalobkyně zjistit relevantní informace k uplatnění jejích práv,
mezi něž patří nárok na náhradu škody v civilním řízení z důvodu prohlubující se újmy zapříčiněné
tvrzenými protisoutěžními praktikami Českých drah. Krajský soud ve svém rozhodnutí uzavřel,
že se žalovaný nesprávně vypořádal s tvrzenými zájmy žalobkyně a pochybil, pokud nevzal v potaz
skutečnosti, které byly dostatečnou indicií o možné existenci jejího právního zájmu či jiného vážného
důvodu k nahlédnutí do spisu. Žalovaný předčasně uzavřel, že právní zájem není dán, namísto
aby v souladu s §45 odst. 2 správního řádu vyzval žalobkyni ke specifikaci jejích zájmů. Bez výzvy
o poskytnutí dodatečných informací nebyl schopen žádost správně vyhodnotit. Soud argumentoval
i základními principy, jako je obecná poučovací povinnost, povinnost umožnit dotčeným osobám
uplatňovat jejich práva a dotčené zájmy a v neposlední řadě povinnost veřejné správy sloužit veřejnosti.
II.
Stručné shrnutí argumentů v kasační stížnosti
[4] Žalovaný (dále jen ,,stěžovatel“) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost.
Rozsudek krajského soudu napadá ze tří hlavních důvodů. Namítá především nesrozumitelnost
a nedostatečné odůvodnění závěrů rozsudku ve vztahu k závěrům o předčasném odmítnutí žádosti
stěžovatele a opomenutí povinnosti vyzvat žalobkyni ke specifikaci svých zájmů.
[5] Stěžovatel především upozorňuje, že žádost žalobkyně o nahlížení do správního spisu nesplňuje
požadavky §38 odst. 2 správního řádu.
[6] Žádost splňovala veškeré formální a obsahové náležitosti a byla dostatečně podrobná na to,
aby ji stěžovatel mohl okamžitě vyhodnotit. Výzva ke specifikaci by byla zbytečná, protože by nevedla
k jinému výsledku. Ustanovení §45 odst. 2 správního řádu má sloužit k nápravě obsahových
a formálních nedostatků, nikoliv k tomu, aby stěžovatel nadiktoval žadateli, jak žádost formulovat
pro její úspěšné posouzení. Uvedený závěr se v kasační stížnosti opírá o rozhodnutí NSS
ze dne 30. 11. 2011, čj. 6 Ads 132/2011 – 93. Výklad zastávaný krajským soudem je dle názoru
stěžovatele nepřiměřeně rozšiřující a zakládá novou povinnost. V souladu s ustanovením
§7 odst. 1 správního řádu navíc dochází k porušení zásady nestrannosti správního orgánu.
III.
Vyjádření žalobkyně, osoby zúčastněné na řízení a replika stěžovatele
[7] Podle žalobkyně podnikatelský zájem spočívající v hrozícím narušení hospodářské soutěže
může být shledán jako dostatečně konkrétní a odůvodněný, jak se vyjádřil Nejvyšší správní soud
ve svém rozhodnutí ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012 - 53 (Litvínovská uhelná a. s.). Žalobkyně
je na případnou výzvu připravena doplnit související důkazy, pokud to bude nezbytné. Ve vyjádření
opět upozorňuje, že nemusí detailně prokazovat každé tvrzení, pokud se jedná o veřejně známé
skutečnosti nebo o skutečnosti známé stěžovateli z jeho úřední povinnosti, což ostatně potvrdil
i krajský soud ve svém rozhodnutí. Žalobkyně nesouhlasí s argumentem stěžovatele o tom, že právní
zájem v uvedeném případě nemůže být dán, jelikož řízení o náhradě škody nebylo zahájeno. Naopak
seznámení se s potřebnými dokumenty je nezbytné pro zvážení, zda nárok uplatnit a jaká bude
jeho případná úspěšnost v řízení u soudu.
[8] Žalobkyně vyjádřila nesouhlas s tou částí rozhodnutí krajského soudu, která se vypořádala
s žalobní námitkou práva na informační sebeurčení dle čl. 10 a čl. 17 Listiny základních práv a svobod.
Není pravdou, že byla uplatněna pozdě až při jednání dne 25. 6. 2013; tato námitka byla obsažena
již v žádosti ze dne 4. 4. 2012 a odkazovala na ni i v žalobě.
[9] Závěr vyjádření žalobkyně ujišťuje, že prokázáním jejího právního zájmu nebude porušeno
právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Ustanovení
§38 odst. 6 s. ř. a §21c zákona o hospodářské soutěži jsou dostatečnou ochranou účastníků řízení.
Přitom tvrzení o tom, že spis obsahuje mimořádně citlivé informace, na které se ovšem nemohou
zmíněná ustanovení vztahovat, je účelové, o to více v situaci, kdy společnost České dráhy je subjektem
100% vlastněným státem. V tomto případě by ochrana měla být oslabena na úkor zvýšeného zájmu
na veřejné kontrole.
[10] České dráhy jako osoba zúčastněná na řízení se obrátily na Nejvyšší správní soud v obavách
o prozrazení citlivých informací shromažďovaných ve spisu o její osobě s žádostí, aby správní spis
nebyl žalobkyni zpřístupněn, jelikož dosud svůj legitimní zájem neprosadil. Dále se vyjádřila tak,
že se plně ztotožňuje s argumentací kasační stížnosti ze dne 7. 10. 2013 a odkázala na svá dřívější
vyjádření.
[11] V replice stěžovatel poukazuje na to, že z vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti je patrné,
že si byla vědoma své povinnosti tvrzení a důkazní, a proto je zbytečné jí o těchto povinnostech
poučovat opětovně. Je v rozporu s výkladem zákona a judikaturou NSS provádět ,,předposouzení“
skutečností, zda vedou k právnímu zájmu či nikoliv a poté případně žadatele vyzvat ke specifikaci
zájmů. Stěžovatel se též neztotožňuje s argumentací použitou ve vyjádření, pokud se týče právního
zájmu na náhradě škody. Tvrzení stěžovatele o prospěšnosti předmětných žalob na zachování účinné
hospodářské soutěže nikterak nesouvisí s požadavky §38 odst. 2 správního řádu. Jedná se pouze
o tvrzení obecného rázu. I z judikatury Soudního dvora Evropské unie ve věci Pfleiderer se podává,
že,,soudům členských států však na základě jejich vnitrostátního práva přísluší, aby stanovily podmínky, za kterých
musí být takový přístup povolen nebo odepřen, a musí přitom zvážit zájmy chráněné právem Unie.“ Stěžovatel
je nadále přesvědčen, že v situaci, kdy žadatel pouze zvažuje podání žaloby na náhradu škody, není
důvod na nahlédnutí do spisu dán. V závěru repliky stěžovatel zdůraznil, že argumenty žalobkyně
o větší míře informační povinnosti společnosti vlastněné státem jsou bezpředmětné, neboť s takovým
účastníkem řízení musí být zacházeno nestranně stejně jako s jinými účastníky.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; neshledal přitom, že by napadený rozsudek trpěl vadami, k nimž je Nejvyšší
správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve vypořádal se souborem kasačních námitek stran výkladu
§38 odst. 2 správního řádu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to tvrzenou nepřezkoumatelností
rozhodnutí krajského soudu, IV.A.]. Poté se soud zabýval otázkou přezkoumatelnosti a správnosti části
rozsudku ohledně výkladu §45 odst. 2 správního řádu [§103 odst. 1 písm. d) a písm. a) s. ř. s., IV.B.].
[14] Nejvyšší správní soud neposuzoval argumentaci žalobkyně, podle níž je nesprávný závěr
krajského soudu tvrdící opožděnost žalobní námitky právem žalobkyně na informační sebeurčení
dle čl. 10 a čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Okruh kasačních námitek totiž určuje stěžovatel,
nikoliv kdokoliv jiný.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
IV.A.
Právní zájem na seznámení se s informacemi relevantními pro zajištění práv (§38 odst. 2 správního řádu)
[16] Klíčovou otázkou je, zda žádost žalobkyně o nahlížení do správního spisu zakládá právní zájem
či jiný vážný důvod pro nahlížení do správního spisu v řízení s Českými drahami, které vede stěžovatel.
Krajský soud uznal, že existence právního zájmu či jiného vážného důvodu ve smyslu
§38 odst. 2 správního řádu je přinejmenším možná ve vztahu k tvrzení žalobkyně, že nahlížení
do správního spisu je dáno potřebou žalobkyně zjistit relevantní informace k uplatnění jejích práv,
mezi něž patří nárok na náhradu škody v civilním řízení z důvodu prohlubující se újmy zapříčiněné
tvrzenými protisoutěžními praktikami Českých drah.
[17] S tímto závěrem krajského soudu stěžovatel polemizuje. Tvrdí, že při posuzování,
zda nahlédnutím do spisu není nedůvodně zasaženo do práv účastníků řízení, popřípadě jiných
dotčených osob či veřejného zájmu, musí podnikatelský zájem žadatele vynikat svojí mimořádností,
což se v daném případě nestalo. V případě absence této druhé fáze posouzení by tak dle stěžovatele
byla popřena zásada neveřejnosti správního řízení, jelikož by spis musel zpřístupnit všem osobám, které
by svůj právní zájem řádně prokázaly. Podnikatelský zájem, který mají všichni soutěžitelé na trhu, není
mimořádný, a proto nedůvodně zasahuje do práv účastníků řízení. Stěžovatel proto nesouhlasí
se závěry krajského soudu vyvracející námitky běžného podnikatelského zájmu a vymezuje se proti
nařčení o nemožnosti předvídat úspěšnost prosazování nároků po nahlédnutí do spisu. V kasační
stížnosti vysvětluje, že toliko posuzoval, zda objektivně existuje tvrzený právní zájem či jiný vážný
důvod a uzavřel, že subjektivní zájem žadatele na nahlédnutí není podstatný. Na podporu svého tvrzení
stěžovatel uvedl rozhodnutí NSS ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2013 - 53. Dále stěžovatel v kasační
stížnosti uvádí skutečnosti k podpoře svého přesvědčení o neexistenci právního zájmu či jiného
vážného důvodu. Tvrzení, že žalobkyně byla podatelem podnětu, v řízení s Českými drahami byla
aktivní a v době rozhodování byla jediným konkurentem Českých drah, nemohou být dostatečným
podkladem k umožnění přístupu pro nahlížení do spisu.
[18] Právní zájem nemůže dle stěžovatele založit ani skutečnost, že nahlédnutí je nutné pro uplatnění
náhrady škody civilní žalobou. Zde je zdůrazněn fakt, že žalobkyně zatím žádnou žalobu nepodala
a pouze ji zvažuje jako jednu z možností obrany proti narůstající újmě. Stěžovatel přiznává, že právní
zájem v obdobných případech v minulosti posuzoval, ovšem s tím rozdílem, že civilní řízení
již probíhalo. Žalobkyně je schopna uplatnit své nároky bez potřeby znalosti dokumentů obsažených
ve spisu.
[19] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
[20] Správní řád v §38 rozlišuje možnost nahlížet do správního spisu ze strany účastníků správního
řízení a ze strany jiných osob. Účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě,
že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§38 odst. 1). Naopak jiným osobám správní orgán umožní
nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého
z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem (§38 odst. 2). Ustanovení §21c odst. 1 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 30. 11. 2012, jakožto lex specialis
stanoví, že [z] nahlížení do spisu jsou vyloučeny ty jeho části, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem
chráněné tajemství; spis musí zahrnovat vedle listin obsahujících takové tajemství i listiny, ze kterých bylo toto tajemství
odstraněno, případně dostatečně podrobný výpis, který tajemství neobsahuje.
[21] Žalobkyně není účastníkem řízení před stěžovatelem. Nahlížet do spisu týkajícího se řízení vůči
Českým drahám tedy může za splnění podmínek §38 odst. 2 správního řádu. Musí tedy prokázat právní
zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení. Je to právě osoba žádající o nahlédnutí do spisu, která musí
tvrdit a prokázat svůj právní zájem nebo jiný závažný důvod (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010,
čj. 9 As 17/2010 – 73 nebo rozsudek ze dne 30. 11. 2011, čj. 6 Ads 132/2011 - 93). Stěžovatel přitom
zkoumá, zda nebude nahlédnutím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených
osob anebo veřejný zájem.
[22] Nejvyšší správní soud k tomu dovodil, že „povinnost tvrzení a povinnost důkazní není ve vztahu
k nahlížení do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu samoúčelnou. Jsou to totiž právě skutečnosti uváděné žadatelem
o nahlížení do spisu a týkající se tvrzeného právního zájmu či jiného vážného důvodu, které správnímu orgánu umožňují
posoudit, zda je v konkrétním případě na místě umožnit žadateli do spisu (příp. do jeho části) nahlédnout,
nebo zda je případné poskytnout ochranu právům některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob
anebo veřejnému zájmu, a nahlédnutí do spisu žadateli s odkazem na překážku předvídanou §38 odst. 2 správního
řádu in fine neumožnit“ (rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2011, čj. 8 As 80/2010 – 68).
[23] Existence právního zájmu se, v rozporu s tím, co tvrdí stěžovatel, nijak neodvíjí
od hypotetického počtu osob, kterým právní zájem může eventuálně svědčit. Skutečnost, že určité
skutečnosti zakládající právní zájem nebo jiný vážný důvod mohou být hypoteticky vztaženy i na větší
množství osob, proto stěžovatele v žádném případě neopravňuje automaticky posoudit žádost
jako neúspěšnou.
[24] Nepřípustné je také prolínat podmínky obou fází posouzení žádosti, což stěžovatel
svou argumentací činí. Správní orgán nejprve vyhodnotí existenci právního zájmu nebo jiného vážného
důvodu. Po uznání existence právního zájmu vyhodnotí, zda nahlédnutím třetí osoby do spisu nebudou
poškozena práva účastníků řízení. Poškození práva účastníka řízení ovšem nemůže být důvodem
k negativnímu vyhodnocení první fáze posouzení, tj. existence právního zájmu.
[25] Zdejší soud konstatuje, že stěžovatelova argumentace pouhým porušením zásady neveřejnosti
správního řízení vymezené v §15 odst. 3 správního řádu nevypovídá nic o tom, v čem konkrétně
by mělo být právo účastníka řízení zpřístupněním spisu jedné nebo více osobám narušeno. Ustanovení
§38 odst. 2 je ve vztahu k §15 odst. 3 normou speciální. Jak uvádí právní doktrína, s níž se zdejší soud
zcela ztotožňuje, „§15 odst. 3 nemá vliv např. na nahlížení do spisu podle §38, v němž se rovněž odkazuje
na povinnost mlčenlivosti a neznamená to, že na základě §38 odst. 6 jsou ve spojení s §15 odst. 3 dány důvody
pro vyloučení některých částí spisu z nahlížení do něj.“ Účelem §15 odst. 3 je jen zabránit tomu, aby se určité
informace týkající se výkonu (působnosti v oblasti) veřejné správy dostávaly mimo sféru veřejné správy
(Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha, BOVA POLYGON
2012, s. 200).
[26] Nahlížení do spisu jinými osobami není nijak závislé na počtu těchto osob, nýbrž pouze na tom,
zda všechny tyto osoby splňují zákonné podmínky. Skutečnosti uváděné žadatelem budou
v konkrétním případě ne/uznány jako zakládající právní zájem nebo jiný vážný důvod bez ohledu na počet
soutěžitelů na daném trhu. Úkolem správního orgánu rovněž není, aby zkoumal, zda nahlédnutí
do spisu bude vést k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Jak již Nejvyšší
správní soud dříve uvedl, správní orgán „[p]ouze posoudí, zda jsou tvrzení žadatele, jimiž odůvodňuje svůj právní
zájem nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu, v daném případě dostatečně konkrétní a prokázaná. Je-li právní
zájem nebo jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu dostatečně prokázán, pak správní orgán pouze zhodnotí,
zda by nahlížením do spisu nebylo porušeno právo některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob
anebo veřejný zájem“ (rozsudek ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012-53, „Litvínovská uhelná, a.s.“).
[27] K další námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že jeho rozsudky ze dne 28. 2. 2011,
čj. 8 As 80/2010-68 a ze dne 29. 7. 2011, čj. 8 As 81/2010-63 nemohou být pro daný případ použity,
jelikož se týkají typově odlišných situací. V obou rozhodnutích soud uzavřel, že samotnou aktivitou
žadatele, zejména podáním podnětu k zahájení řízení, nemůže být bez přistoupení dalších skutečností
naplněna podmínka právního zájmu třetí osoby na základě §38 odst. 2 správního řádu (viz bod 23
rozsudku čj. 8 As 81/2010 – 63). Z toho ovšem nelze vyvodit závěr, že podání podnětu k zahájení
správního řízení nemůže být pro aplikaci §38 odst. 2 nikdy relevantní. Podání podnětu
bude pro aplikaci §38 odst. 2 významné nikoliv samo o sobě, ale ve spojení s dalšími skutečnostmi.
Ostatně zdejší soud v cit. věci Litvínovská uhelná uznal, že ,,nelze opomenout fakt, že stěžovatelka, ač nebyla
účastníkem řízení, byla aktivní i v průběhu správního řízení vedeného žalovaným ve věci předmětného povolení spojení
soutěžitelů, uváděla konkrétní námitky proti spojení a nakonec konkrétně tvrdila a prokázala, proč by jí mělo být
umožněno nahlédnout do správního spisu.‘‘ Aktivita žadatele v průběhu správního řízení tedy může mít
pro posouzení právního zájmu význam. I tato argumentace krajského soudu je proto na místě.
[28] V neposlední řadě se Nejvyšší správní soud vyjádřil k námitce stěžovatele, podle něhož nemůže
být založen právní zájem z důvodu eventuálního budoucího uplatnění nároku na náhradu škody
prostřednictvím civilní žaloby. V kasační stížnosti stěžovatel uznává, že by právní zájem být založen
mohl, ovšem pouze v případě, pokud by již žaloba na náhradu škody byla v civilním řízení podána.
Žalobkyně naopak argumentuje opačně a tvrdí, že nahlédnutí je nutné především před podáním žaloby,
aby měla možnost zvážit úspěšnost uplatnění náhrady škody.
[29] K tomu zdejší soud především konstatuje, že není sporu o tom, že nahlédnutí do správního
spisu za účelem získání podkladů pro uplatnění nároků z náhrady škody může založit právní zájem
žadatele (obdobně rozsudky Soudního dvora EU ze dne 14. 6. 2011, Pfleiderer AG, C-360/09,
Sb. rozh. s. I-5161, či rozsudek ze dne 6. 6. 2013, Donau Chemie AG, C-536/11, dosud nepublikovaný
ve Sbírce Soudního dvora). Nutno vždy pamatovat na to, že žaloby na náhradu škody
před vnitrostátními soudy mohou podstatně přispívat k zachování účinné hospodářské soutěže
v zemích Evropské unie (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 20. 9. 2001, Courage a Crehan, C-453/99,
Recueil s. I – 6297, bod 27).
[30] Stěžovatel doposud tvrdil, že pokud byla žalobkyni způsobena jednání Českých drah škoda,
měla by být sama schopna své nároky vyčíslit, a to bez ohledu na informace shromážděné žalovaným
ve správním řízení. V kasační stížnosti stěžovatel nadto tvrdí, že uznává možnost nahlížení do spisu
u nároků z již podané civilní žaloby, nesouhlasí však se závěry krajského soudu, který uznal možnost
nahlížení i pro situaci, kdy žádná žaloba podána zatím nebyla (a možná ani nebude). Tato stěžovatelova
teze je však podle Nejvyššího správního soudu naprosto neudržitelná. Nelze nutit jakéhokoliv
podnikatele, aby nejprve „zkusmo“ podal žalobu o náhradu škody, a následně teprve ze správního spisu
zjišťoval informace o výši újmy, respektive o tom, zda nějaká újma vůbec existuje. Výklad stěžovatele
by nutil podnikatele podávat v podstatě formální žaloby jen proto, aby prokázali právní zájem
pro nahlížení do správního spisu. Tento výklad nejenom že nemá oporu v zákoně, ale navíc by vytvářel
naprosto zbytečné náklady spojené s přípravou žaloby, platbou soudního poplatku v civilním řízení atp.
Smyslem nahlížení do správního spisu přece může být též posouzení, zda určitou žalobu podat
či nikoliv.
[31] Ostatně z rozsudku Soudního dvora ve věci Donau Chemie cit. v bodě [29] jasně plyne, že Soudní
dvůr připouští možnost povolení nahlédnutí do správního spisu již ve fázi přípravy civilní žaloby.
Soudní dvůr totiž zdůraznil, že nahlédnutí do spisu „může představovat jedinou možnost těchto osob získat
důkazy nezbytné pro účely odůvodnění jejich žaloby na náhradu škody.“ Paušální vyloučení nahlédnout do spisu
může nadměrně ztěžovat výkon práva na náhradu škody (bod 39 rozsudku ve věci Donau Chemie).
[32] Nelze proto souhlasit s tvrzením stěžovatele, že možné budoucí nárokování škody žalobkyní
nepředstavuje ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu právní zájem a jedná se toliko o obecné tvrzení,
které nikterak s §38 odst. 2 nesouvisí. Stěžovatel byl naopak povinen zkoumat, zda v daném případě
je zájem založen či nikoliv.
[33] Zdejší soud se vyjádřil i k námitce stěžovatele o citlivosti jiných dokumentů než těch, které jsou
chráněny obchodním tajemstvím. Je nutno především zopakovat, že předpokladem aplikace
§38 odst. 2 správního řádu je především to, že nahlédnutím do spisu nebude porušeno právo
některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Ustanovení
§21c zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, obdobně jako judikatura Soudního
dvora EU (viz bod 33 rozsudku Donau Chemie) připouští, že v určitých případech mohou být
dokumenty z nahlížení za účelem uplatnění náhrady škody vyloučeny. Správní úřad tak bude jednat
vždy, pokud by například mohlo dojít k porušení obchodního, bankovního nebo obdobného zákonem
chráněného tajemství účastníka řízení. Proto bude postupovat na základě §38 odst. 6 správního řádu
ve spojení s §21c zákona o ochraně hospodářské soutěže tak, že předmětné dokumenty z nahlížení
vyloučí. Poskytnuty nemusí být rovněž dokumenty, které jsou pro podání žaloby na náhradu škody
bezpředmětné (obdobně usnesení NSS ze dne 20. 3. 2013, čj. 2 Afs 82/2012 – 96, ve věci žádosti
společnosti společnost ASIANA Transport, s. r. o. o nahlédnutí do soudního a správního spisu
společnosti STUDENT AGENCY, s. r. o.).
[34] Dokumenty, které mohou zabránit realizaci civilních žalob na náhradu škody, nelze z nahlížení
vyloučit toliko na základě obecného tvrzení o jejich mimořádné citlivosti. K tomu lze přiměřeně
odkázat na bod 47 rozhodnutí Donau Chemie, cit. v bodě [29] shora, podle něhož ,,[n]aopak okolnost,
že takové odepření může zabránit výkonu uvedených žalob tím, že dotyčným podnikům, které již mohou využívat
přinejmenším částečné imunity v oblasti peněžních sankcí, poskytuje mimo jiné možnost zbavit se rovněž povinnosti
nahradit škody vyplývající z porušení článku 101 SFEU, a to na úkor poškozených osob, vyžaduje, aby se takové
odepření zakládalo na naléhavých důvodech týkajících se ochrany dovolávaného zájmu a uplatnitelných na každý
dokument, ke kterému je přístup odepřen.“
[35] Není vskutku vyloučeno, že uplatněním institutu nahlížení podle §38 odst. 2 by mohl být
účastník řízení poškozen. Na to ostatně pamatuje přímo §38 odst. 2. Stěžovatel ovšem musí být
schopen u každého dokumentu nebo souboru dokumentů vysvětlit, v čem konkrétně vidí porušení práv
účastníka řízení. Nepřípustnost nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným tvrzením o citlivosti
informací. Uznání porušení práv účastníka řízení odůvodněné pouze obecnými tvrzeními může vést
k účelovému obcházení práva třetích osob na uplatnění náhrady škody v civilním řízení.
[36] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel nesprávně vyložil §38 odst. 2 správního řádu.
Kasační námitka je proto nedůvodná.
IV.B.
Výklad §45 odst. 2 správního řádu
[37] Další skupina námitek stěžovatele směřuje k nepřezkoumatelnosti odůvodnění krajského soudu
v té části, kde se krajský soud vyjadřuje k opomenutí povinnosti stěžovatele vyzvat žalobkyni
ke specifikaci svých zájmů na nahlédnutí do spisu dle §45 odst. 2 správního řádu. Zde je třeba
zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní zdejší soud přihlíží
i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[38] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost části rozhodnutí krajského soudu ze dvou důvodů.
Prvním z nich je nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti, jelikož dle stěžovatele obsahuje
rozhodnutí nesprávně vyložené, rozporné závěry. Rozporná má být argumentace, v níž na jedné straně
stěžovatel disponoval dostatečnými indiciemi, které existenci právního zájmu žalobkyně nahlédnout
do spisu nasvědčují, na druhé straně měla být žalobkyně vyzvána k doplnění žádosti o nahlédnutí
do spisu. Druhým důvodem nepřezkoumatelnosti části rozhodnutí má být nedostatečné odůvodnění
závěrů o předčasném zamítnutí žádosti.
[39] Nejvyšší správní soud s argumentací stěžovatele o nepřezkoumatelnosti nesouhlasí. Stručně
řečeno, krajský soud dospěl k závěru, že žádost žalobkyně ze dne 4. 4. 2012 a některé tam popsané
okolnosti byly v daném případě dostatečnou indicií o možné existenci jejího právního zájmu či jiného
vážného důvodu, který by ji k nahlédnutí do správního spisu mohl opravňovat. S odkazem
na judikaturu NSS upozornil, že správní orgán má pouze posoudit, zda žadatel o nahlížení do spisu
v daném konkrétním případě právní zájem či jiný vážný důvod vztahující se k nahlížení do spisu
konkrétně tvrdí a také prokazuje. Není naopak úkolem správního orgánu zkoumat, zda nahlédnutí
do spisu bude vést k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Relevantním
důvodem pro splnění první podmínky stanovené v §38 odst. 2 správního řádu může být též zájem jiné
osoby na ochraně svých práv formou žaloby na náhradu škody. Důvody uvedené v žádosti
představovaly toliko indicie o tom, že by žalobkyně mohla mít právní zájem či jiný vážný důvod
na nahlédnutí do správního spisu. V takovém případě ovšem neměl stěžovatel žádost bez dalšího
zamítat, nýbrž měl v souladu s §45 odst. 2 správního řádu žalobkyni vyzvat k doplnění žádosti. Žádost
totiž dostatečně konkrétně nespecifikovala ani právní zájem či jiný vážný důvod žalobkyně
na nahlédnutí do spisu, ani skutečnosti či důkazy, jež by měly tento právní zájem či důvod prokázat.
V tomto se soud odvolal též na některé základní zásady správního řízení včetně obecné poučovací
povinnosti a princip veřejné správy jako služby veřejnosti (§4 odst. 1 správního řádu). Soud tedy
uzavřel, že pokud žalobkyně ve své žádosti uvedla skutečnosti, které existenci jejího právního zájmu
nahlédnout do spisu nasvědčují, byť je takovou např. jen jedna z pěti, je namístě žalobkyni vyzvat
k doplnění takové žádosti a k prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu (tj. k tomu, aby tyto
důvody nejen dostatečně konkrétně tvrdila, ale též prokázala).
[40] Tyto právní závěry jsou naprosto srozumitelné. V argumentaci krajského soudu není žádný
rozpor, relevantní argumentace v bodech 81 až 91 detailní. Nejvyšší správní soud musí v této
souvislosti podotknout, že argumentace krajského soudu je naprosto příkladná. Pokud stěžovatel
nesouhlasí s výkladem krajského soudu, nemůže se dovolávat nepřezkoumatelnosti, ale naopak
nesprávného právního posouzení určité právní otázky podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[41] Právě to stěžovatel dále činí, a argumentuje nesprávným výkladem §45 odst. 2 správního řádu
krajským soudem. Stěžovatel je přesvědčen, že disponoval dostatkem faktů nutných k tomu, aby byl
schopen vyhodnotit existenci právního zájmu žalobkyně. Nebylo proto na místě vyzývat žalobkyni
ke specifikaci jejího zájmu na nahlédnutí. Její žádost je dostatečně obsáhlá a specifická a je z ní možné
odvodit, že z tvrzených skutečností právní zájem nemůže vzniknout. Nadto je dle stěžovatele
nepřípustné, aby §45 odst. 2 správního řádu sloužil žadatelům k tomu, že jim správní orgán nadiktuje
formulaci žádosti tak, aby mohla být kladně posouzena. Uvedeným postupem by došlo k porušení
funkce veřejné správy, zejména její nestrannosti. Výklad zvolený krajským soudem
je proto nepřiměřeně rozšiřující a ukládá úřadu novou povinnost.
[42] Podle §45 odst. 2 správního řádu nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami,
pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu
přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě.
[43] Nejvyšší správní soud výše vysvětlil, v čem stěžovatel pochybil, neboť neshledal tvrzené
skutečnosti v žádosti žalobkyně o nahlédnutí do spisu za dostatečné k možnému založení právního
zájmu. Již jen tato skutečnost sama o sobě opodstatňuje zrušení rozhodnutí stěžovatele (viz blíže
IV.A.).
[44] Stěžovatelova argumentace rozsudkem NSS ze dne 30. 11. 2011, čj. 6 Ads 132/2011 - 93 není
důvodná. Rozdílnost situace tkví v tom, že ve věci řešené rozsudkem čj. 6 Ads 132/2011 - 93 žadatel
skutečnosti zakládající právní zájem vůbec neuvedl. Proto ani nebyl důvod ke specifikaci. Výzvou
by správní orgán prakticky poskytl návod jaké skutečnosti tvrdit, aby byly za právní zájem uznány.
Nedostatečná argumentace žadatele pro tvrzení právního zájmu tedy nezakládá automaticky povinnost
k výzvě správního orgánu k doplnění žádosti. V nyní posuzovaném případě je ovšem situace skutkově
odlišná. Žalobkyně tvrdila dostatečné skutečnosti, aby bylo možné učinit závěr o možné existenci
právního zájmu. Jasná není pouze míra závažnosti skutečností, a proto správní orgán pochybil, pokud
žalobkyni jako žadatele nevyzval ke specifikaci. Na jedné straně stojí tvrzení, která nejsou dostatečná
k posouzení, zda by právní zájem být založen mohl, a na straně druhé tvrzení, u nichž je jisté, že právní
zájem uvedenou argumentací být založen mohl, ovšem není jasné, zda důvody jsou dostatečně závažné.
I přesto, že povinnost tvrzení a důkazní leží na žadateli, nelze v posléze uvedeném případě žádost
automaticky zamítnout. Došlo by tak k porušení zásady veřejné správy jako služby veřejnosti
(§4 odst. 1 správního řádu). Navíc je třeba zopakovat, že stěžovatel zatížil svůj postup v posuzování
žádosti svým nesprávným právním názorem, a tedy měl nesprávně za to, že takto formulované důvody
nemohou nikdy založit právní zájem ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu.
[45] Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že stěžovatel učinil předčasně nesprávný závěr
o tom, že právní zájem nebyl dán a proto se mylně domníval, že není třeba výzvy k doplnění.
I zde nezbývá než plně se ztotožnit s důvody obsaženými v rozsudku krajského soudu.
[46] Další odlišnost od věci řešené rozsudkem čj. 6 Ads 132/2011 – 93 leží, jak uvádí i žalobkyně,
v tom, že určité skutečnosti nynějšího případu jsou obecně známými skutečnostmi, případně jsou
stěžovateli známé z jeho úřední povinnosti. Ani to nelze v nynějším případě pomíjet.
[47] I tento okruh námitek je proto nedůvodný.
V.
Závěr a náklady řízení
[48] S ohledem na rozsah předmětu tohoto řízení se zdejší soud nemůže blíže zabývat samotnou
otázkou, zda a v jakém rozsahu má být předmětný správní spis žalobkyni v následném řízení
zpřístupněn, neboť v daném stádiu řízení jde o úvahu předčasnou a zcela v kompetenci stěžovatele.
Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, konstatuje, že odmítnutí žádosti žalobkyně o nahlížení
do spisu bylo v rozporu se zákonem, neboť stěžovatel postupoval na základě nesprávného právního
názoru ohledně výkladu §38 odst. 2 správního řádu. Krajský soud napadený rozsudek odůvodnil jasně,
srozumitelně a přehledným způsobem. Přezkoumatelně uvedl, z jakých skutkových okolností vycházel
a jakou zákonnou úpravu aplikoval. Napadenému rozsudku krajského soudu proto nelze nic vytknout.
[49] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl (výrok I.).
[50] O náhradě nákladů řízení ve výroku II. bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo. Žalobkyni
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vznikly náklady na právní služby advokátky spočívající
v jednom úkonu právní služby po 3.100 Kč dle [§7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, s přihlédnutím k ustanovení §11 odst. 1 písm. d) téže vyhlášky (písemné
podání - vyjádření ke kasační stížnosti)], a jednom režijním paušálu po 300 Kč za jeden úkon
[§13 odst. 3 téže vyhlášky], celkem tedy 3.400 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupkyně žalobkyně soudu
doložila, že je plátce DPH, zvyšuje se náhrada nákladů řízení o částku odpovídající této dani. V souladu
se zákonem č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, se k uvedené částce připočte DPH ve výši
21 %, tj. v částce 714 Kč [§14 odst. 1, první věta, §21 odst. 1 a odst. 4 písm. a), §36 odst. 1
a §47 odst. 1 písm. a) a odst. 4 cit. zákona], celkem tedy žalobkyni náleží náhrada nákladů řízení ve výši
4.114 Kč. Soud stěžovateli stanovil povinnost tyto náklady řízení zaplatit k rukám zástupkyně
žalobkyně.
[51] Podle §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů
zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.
V dané věci zdejší soud Českým drahám žádnou povinnost ve smyslu cit. ustanovení neuložil.
Neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele k přiznání náhrady dalších nákladů řízení, které ostatně
ani sama neuplatňovala. Nejvyšší správní soud proto Českým drahám jako osobě zúčastněné na řízení
náhradu nákladů řízení rovněž nepřiznal (výrok III.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. ledna 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu