ECLI:CZ:NSS:2013:1.ANS.11.2013:51
sp. zn. 1 Ans 11/2013 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: S. B., zastoupený
Mgr. Alicí Jeziorskou, advokátkou se sídlem Svornosti 86/2, 736 01 Havířov, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7, proti nečinnosti správního orgánu,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č.
j. 8 A 47/2013 – 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č. j. 8 A 47/2013 – 33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 10. 3. 2010 žádost o udělení mezinárodní ochrany podle §10 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Dne 17. 3. 2010 provedl žalovaný s žalobcem
pohovor a seznámil jej s podklady shromážděnými pro rozhodnutí. Následně dne 22. 3. 2010
vydal rozhodnutí, jímž žádost žalobce zamítl jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona
o azylu. Podle žalovaného podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu s cílem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění, ačkoliv o ni mohl požádat dříve. Rozsudkem Krajského soudu v Brně
ze dne 31. 1. 2011, č. j. 56 Az 50/2010 – 30, bylo rozhodnutí žalovaného k žalobě žalobce
zrušeno, neboť pro užití §16 odst. 2 zákona o azylu nebyly dle soudu splněny podmínky. Soud
žalovanému uložil, aby se žádostí opětovně zabýval a případně doplnil podklady potřebné
k posouzení žádosti. Rozsudek nabyl právní moci dne 4. 3. 2011.
[2] Žalovaný prodloužil lhůtu k vydání rozhodnutí podle §27 zákona o azylu do 31. 8. 2011.
Dne 9. 8. 2011 provedl žalovaný s žalobcem doplňkový pohovor a dne 10. 8. 2011 doložil
žalobce do spisu několik internetových článků ve francouzském jazyce (celkem 20 stran)
a e-mailovou korespondenci týkající se schůzí Společnosti německo – kabylského přátelství (část
ve francouzštině, část v němčině, celkem 10 stran). Žalovaný poté postupně sedmkrát prodloužil
lhůtu k vydání rozhodnutí až do 22. 5. 2013. V mezidobí žalobce dne 9. 11. 2012 předložil
žalovanému své stanovisko k věci s několika odkazy na internetové zdroje v angličtině, které
ve stanovisku ocitoval a opatřil vlastním překladem do češtiny. Dne 15. 2. 2013 pak žalobce
adresoval Ministru vnitra podnět k uplatnění opatření proti nečinnosti.
[3] Dne 27. 3. 2013 podal žalobce k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu proti
nečinnosti žalovaného. Uvedl, že žalovaný ve věci nerozhodl ani po dvou letech od právní moci
rozsudku Krajského soudu v Brně, přičemž pro opakované prodlužování lhůty k vydání
rozhodnutí nebyl žádný důvod. Na žalobcův podnět adresovaný ministrovi vnitra nebylo nijak
reagováno. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 6. 2013, č. j. 8 A 47/2013 – 33, žalobu zamítl.
V odůvodnění uvedl, že žalobce průběžně předkládá žalovanému svá stanoviska a návrhy důkazů,
naposledy dne 9. 11. 2012. V tomto podání žalobce odkazoval na zprávu organizace Portes
Ouvertes, kterou předložil dne 10. 8. 2011, na zprávu Amnesty International o dodržování
lidských práv v Alžírsku v roce 2012 a na řadu internetových stránek. Dále soud uvedl:
„Ze správního spisu je dále zřejmé, že žalovaný správní orgán v souvislosti s podáními žalobce provádí ve věci
šetření k ověření informací žalobce. Je nesporné, že se jedná o náročná šetření v cizojazyčné agendě. Za tímto
účelem bylo proto dne 21. 5. 2013 vydáno žalovaným usnesení o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí
do 19. 9. 2013, které bylo žalobci předáno dne 21. 5. 2013. Městský soud v Praze považuje opakované vydání
usnesení o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí v inkriminovaném případě za odůvodněné. Takovéto procesní
rozhodnutí nemusí být odůvodňováno, postačí toliko vyrozumění žalobce, což žalovaný neopomenul.“ K žádosti
žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti soud konstatoval, že o ní dosud nebylo rozhodnuto,
a odkázal k tomu na §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)
a na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 7 Ans 5/2008 – 164.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Rozsudek městského soudu napadl žalobce včasnou kasační stížností. V jejím doplnění
uvedl, že žalovaný měl pokračovat v řízení po nabytí právní moci zrušujícího rozsudku Krajského
soudu v Brně, tj. dne 4. 3. 2011, přičemž lhůta k vydání rozhodnutí tak uplynula dne 2. 6. 2011.
Žalovaný pak lhůtu k vydání rozhodnutí osmkrát prodloužil, naposledy do 19. 9. 2013,
a rozhodnutí nebylo vydáno ani ke dni podání kasační stížnosti. Skutečnost, že správní orgán
musí vyhodnotit důkazy doložené žalobcem a informace o zemi původu není speciální povaha
věci; složitost dokazování v řízení o mezinárodní ochraně je reflektována již samotnou zákonnou
lhůtou, která je delší než ve standardním správním řízení a činí 90 dnů. Skutečnost, že žalobce
využil svého práva navrhovat důkazy, není důvodem pro nepřiměřené prodlužování řízení:
aktivitu žalobce nelze připisovat k jeho tíži. Přiměřené prodloužení by bylo na místě tehdy, pokud
by žalobce doplňoval rozsáhlé zprávy o zemi původu a zároveň se jimi žalovaný bezodkladně
zabýval, což se ovšem v projednávaném případě nestalo. Pokud by ale každé doplnění důkazů
automaticky odůvodňovalo více než osmiměsíční prodloužení délky řízení, byli by žadatelé
odrazeni od využití tohoto svého práva. Ze správního spisu navíc vůbec není patrné, jaké další
podklady si žalovaný opatřoval a jaké kroky prováděl za účelem ověření informací žalobce. Podle
žalobce poskytuje §27 odst. 14 zákona o azylu přílišný prostor pro libovůli žalovaného, k čemuž
odkazuje na komentář k zákonu o azylu (Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M.,
Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha Wolters Kluwer ČR, 2010). Prodloužení lhůty
k vydání rozhodnutí musí být dle žalobce odůvodněno, k čemuž odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Ans 14/2012 – 35. Žalobce navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti opřel o §27 odst. 1 zákona o azylu s tím,
že povinností správního orgánu je pouze vyrozumět účastníka písemně o prodloužení lhůty,
čemuž v řízení dostál. Požadavek odůvodňovat usnesení o prodloužení řízení jde nad rámec
zákona a je v rozporu s článkem 23 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005
o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení
uprchlíka, Úř. věst. L 326, 13. 12. 2005, s. 13 – 34 (tzv. „procedurální směrnice“). Rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Ans 14/2012 – 35, není podle žalovaného
v projednávaném případě závazný, odporuje evropskému právu, zákonu o azylu i dosavadní
judikatuře Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 12. 5. 2005, č. j. 6 Azs 283/2004 – 80).
Nejvyšší správní soud v něm v rozporu s článkem 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
nepřípustně rozšířil povinnost správního orgánu nad rámec zákona a pokusil se konstituovat tuto
povinnost toliko na základě soudního rozhodnutí. Prodlužování lhůt pro vydání rozhodnutí
ve věci mezinárodní ochrany je v souladu s ustálenou správní praxí, kterou je správní orgán vázán
a změnit ji může pouze do budoucna ze závažných důvodů (usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132). Ke komentáři
k zákonu o azylu žalovaný uvádí, že jde toliko o soubor subjektivních názorů autorů této
publikace, kteří nejsou v postavení expertů na zákon o azylu či řízení o udělení mezinárodní
ochrany, ale pouze laických zájemců o problematiku. Žalobce navíc pouze vytrhl jednu větu
z kontextu. Jelikož řádně prodloužená lhůta dosud nevypršela, není možno v žalobcově případě
hovořit o nečinnosti. Žalovaný stále činí úkony nezbytné k řádnému zjištění skutkového stavu
věci, přičemž žalobce dokládá nové podkladové materiály, které chce provést jako důkaz,
a nemůže se proto dovolávat délky řízení, na níž má zásadní podíl. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí žalovaného, jímž byla žádost žalobce zamítnuta jako
zjevně nedůvodná, bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2011,
č. j. 56 Az 50/2010 – 30, který nabyl právní moci dne 4. 3. 2011. Od tohoto okamžiku
byl žalovaný povinen činit veškeré potřebné úkony směřující k vydání rozhodnutí a řídit
se závazným právním názorem Krajského soudu v Brně, a to v zákonem stanovené lhůtě 90 dní,
kterou případně mohl přiměřeně prodloužit v souladu s §27 odst. 1 zákona o azylu. Lhůta
pro vydání rozhodnutí totiž běží znovu ode dne právní moci zrušujícího rozsudku (příp. ode dne
právní moci rozhodnutí o zamítnutí či odmítnutí kasační stížnosti proti tomuto zrušujícímu
rozsudku, měla-li kasační stížnost odkladný účinek), přestože správní orgán nezahajuje nové
správní řízení, ale pokračuje v řízení již zahájeném [srov. rozsudek ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 5 Ans 6/2009 – 82, ve vztahu ke lhůtě pro vydání rozhodnutí podle §71 správního řádu
a §49 odst. 2 předchozího správního řádu (č. 71/1967 Sb.)]. Pokud by žalovaný nedostál
povinnosti rozhodnout v zákonné (případně řádně prodloužené) lhůtě, mohl by se dopustit
nečinnosti.
[9] Uvedenému závěru nebrání skutečnost, že lhůta pro vydání rozhodnutí podle §27 zákona
o azylu je pořádková (viz žalovaným citovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 6 Azs 283/2004 – 80). Povaha pořádkové lhůty znamená, že její nedodržení nezpůsobuje
nezákonnost následně vydaného rozhodnutí ve věci samé, ani tím nevzniká povinnost správního
orgánu žádosti vyhovět. Pokud však správní orgán nedodrží lhůtu bezdůvodně, zejména stane-li
se tak opakovaně, může být toto pochybení vyhodnoceno jako nečinnost. Nečinností se přitom
rozumí nejen absolutní nečinnost správního orgánu, ale i nedůvodné průtahy v řízení,
např. neprovádění procesních úkonů předpokládaných daným procesním předpisem
v přiměřené časové návaznosti (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 - 49, publikované pod č. 1255/2007 Sb. NSS).
[10] Lhůta 90 dnů by měla být zpravidla pro žalovaného dostatečná k rozhodnutí o žádosti
o udělení mezinárodní ochrany. V této lhůtě by se žalovaný měl snažit co nejefektivnějším
způsobem nashromáždit a posoudit všechny rozhodné skutečnosti. Je třeba uznat, že v některých
složitých případech nemusí být možné v uvedené lhůtě řízení ukončit a je pak důvodné (např.
kvůli nutnosti překladu a studia rozsáhlých důkazních materiálů) lhůtu pro vydání rozhodnutí
prodloužit. Opakované prodlužování lhůty však musí být řádně odůvodněno konkrétními
okolnostmi daného případu.
[11] Nejvyšší správní soud proto nemohl přisvědčit městskému soudu, že rozhodnutí
o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí nemusí být zdůvodněno. Z judikatury zdejšího soudu
jednoznačně plyne, že lhůta pro vydání rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu §27
odst. 1 zákona o azylu může být prodlužována pouze ve výjimečných a řádně odůvodněných
případech. Opakované prodloužení lhůty odůvodněné pouze obecným tvrzením, že doposud
nebylo shromážděno dostatečné množství podkladů pro vydání rozhodnutí, nelze považovat
za přiměřené (viz rozsudek ze dne 6. 2. 2013, č. j. 1 Ans 19/2012 – 43, nebo žalobcem
i žalovaným uváděný rozsudek ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Ans 14/2012 – 35). K argumentaci
žalovaného, že posledně uváděné rozhodnutí není možné považovat za precedent
pro projednávanou věc, soud podotýká, že skutkově a právně se jedná prakticky o věc totožnou,
a proto je rozhodující senát povinen se již zaujatým názorem řídit. Pokud by se jím řídit nehodlal,
musel by věc předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu (§17 s. ř. s.), k čemuž ovšem
sám neshledal důvod a ani žalovaný k takovému postupu nenabídl žádné relevantní argumenty.
Názor zaujatý v rozsudku ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Ans 14/2012 – 35, není v rozporu se závěry
uvedenými v rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 6 Azs 283/2004 – 80. V něm Nejvyšší správní
soud vyslovil pouze závěr, že lhůta k vydání rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany je lhůtou
pořádkovou a že její nedodržení samo o sobě nevede k nezákonnosti rozhodnutí správního
orgánu ve věci samé. K otázce důvodnosti prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí se nijak
nevyjadřoval a jeho závěry s názorem výše vyjádřeným nekolidují.
[12] Požadavek na odůvodnění sdělení o prodloužení lhůty není v rozporu se zákonem,
jak tvrdí žalovaný. Naopak výklad soudu i žalovaného, že jediným požadavkem pro možnost
prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí je vyrozumění žadatele o mezinárodní ochranu, aniž
by muselo být prodloužení lhůty odůvodněno, je silně formalistický. Vedl by k absurdním
důsledkům, kdy by žalovaný mohl lhůtu libovolně prodlužovat, aniž by bylo nutné zkoumat jeho
procesní postup či aktivitu v řízení. Možnost nekontrolovatelného prodlužování délky řízení
by otevírala prostor pro svévoli správního orgánu. Žadateli o mezinárodní ochranu by navíc byla
odepřena jakákoliv možnost ochrany proti nečinnosti žalovaného, protože žaloba na ochranu
proti nečinnosti by nemohla být nikdy úspěšná, snad jen s výjimkou případu, kdy by správní
orgán zcela opomněl lhůtu prodloužit. Mezi opomenutím prodloužit lhůtu a pouze mechanickým
a bezdůvodným prodlužováním lhůty však pro účastníka řízení neexistuje z praktického hlediska
podstatný rozdíl a obě situace jsou obdobně nežádoucí.
[13] Výklad městského soudu a žalovaného by byl rozporný také se základními zásadami
správního řízení, konkrétně s §6 správního řádu, podle něhož správní orgán vyřizuje věci
bez zbytečných průtahů. Přestože zákon o azylu stanoví zvláštní lhůtu pro vydání rozhodnutí,
a §71 odst. 1 a 3 správního řádu se proto neuplatní, žalovaný je povinen v řízení o mezinárodní
ochraně dodržovat základní zásady správního řízení (srov. §9 zákona o azylu, který výslovně
vylučuje použití správního řádu jen v taxativně stanovených případech).
[14] Zásada vyřizování věcí bez zbytečných průtahů má navíc ústavní rozměr. Podle
Ústavního soudu totiž průtahy v řízení před správními orgány představují tzv. jiný zásah
ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy do základních práv zakotvených v čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (viz např. nález ze dne 13. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 696/02). Požadavek
na odůvodnění sdělení o prodloužení lhůty naproti tomu není rozporný s článkem 4 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, podle nějž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Smyslem tohoto
ustanovení je totiž ochrana před nezákonným omezováním základních práv ukládáním
povinností soukromým osobám, nikoliv orgánům veřejné moci (žalovanému). Uložením
povinnosti žalovanému nad rámec zákona (k čemuž ostatně ani nedošlo) tedy pojmově
k porušení citovaného ustanovení nemůže dojít. Naopak jedním ze základních postulátů
právního státu (článek 1 odst. 1 Ústavy) je vyloučení svévole z postupu a rozhodování orgánů
veřejné moci, mezi něž žalovaný náleží, přičemž jedním z nástrojů vyloučení svévole je právě
požadavek na řádné odůvodnění aktů těchto orgánů.
[15] Žalovaný se dovolává ustálené správní praxe spočívající v neodůvodňování sdělení
o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí a odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132. Jak vyslovil rozšířený senát
v citovaném usnesení, princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí připadá v úvahu
tehdy, je-li správnímu orgánu dán zákonem prostor pro uvážení a jde-li o praxi intra legem. Jelikož
„správní praxe“ žalovaného je evidentně v rozporu se zákonnými a ústavními principy, tedy není
intra legem, nemůže se jí žalovaný v daném případě zaštiťovat.
[16] Nejvyšší správní soud neshledal ani namítaný rozpor mezi požadavkem, aby lhůta
byla prodloužena pouze v odůvodněných případech, a procedurální směrnicí. Podle čl. 23 odst. 2
věty druhé a třetí této směrnice „[č]lenské státy zajistí, aby v případech, kdy není možné vydat rozhodnutí
do šesti měsíců, žadatel a) byl buď informován o prodlení, nebo b) na žádost obdržel informaci o časovém rámci,
ve kterém lze očekávat rozhodnutí o jeho žádosti. Tato informace nezakládá povinnost členského státu vůči
dotyčnému žadateli vydat rozhodnutí v uvedeném časovém rámci.“ Procedurální směrnice (obdobně
jako zákon o azylu) sice nestanoví výslovný požadavek na řádné odůvodnění prodloužení lhůty
k rozhodnutí, zároveň mu však nebrání. S ohledem na výše popsané důsledky se nelze domnívat,
že by procedurální směrnice umožňovala bezdůvodné či libovolné prodlužování délky řízení.
Směrnice naopak požaduje, aby „řízení bylo dokončeno co nejdříve“ (čl. 23 odst. 2 věta první).
Obdobný požadavek je vyjádřen také v bodu 11 odůvodnění této směrnice, který dále doplňuje,
že organizace vyřizování žádostí o azyl by měla být ponechána na uvážení členských států.
[17] Nejvyšší správní soud nepochyboval, že procedurální směrnice nebrání požadavku,
aby lhůta k vydání rozhodnutí byla prodlužována jen v případech, kdy to odůvodňují okolnosti
posuzované věci. Směrnice ponechává podrobnou úpravu podmínek pro vyřizování žádostí
na členských státech. Zdejšímu soudu proto přes postavení soudu posledního stupně nevznikla
povinnost obrátit se na Soudní dvůr, protože v posuzované věci nevznikly žádné výkladové
pochybnosti (viz čl. 267 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a rozsudek Soudního dvora
ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, 283/81, bod 16 a násl.).
[18] Pro posouzení, zda byl stěžovatel nečinný, bylo třeba zjistit, jaké úkony stěžovatel činil
v průběhu správního řízení po nabytí právní rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
31. 1. 2011, č. j. 56 Az 50/2010 – 30, a tyto úkony následně vyhodnotit z hlediska jejich
předmětu, požadavků na provádění dokazování, obsahu, nezbytnosti, náročnosti, složitosti apod.
[19] Jak správně poznamenal žalobce, lhůta pro rozhodnutí po kasačním rozsudku krajského
soudu žalovanému skončila dne 2. 6. 2011. Ze správního spisu neplyne, že by žalovaný v tomto
období činil jakékoliv úkony vyjma prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí ze dne 27. 5. 2011,
jímž byla lhůta prodloužena do 31. 8. 2011. Prodloužení bylo odůvodněno tím, že podklady, které
správní orgán I. stupně k posouzení případu žalobce dosud shromáždil, neumožňují vydání rozhodnutí v řádné
lhůtě. Sdělení je evidentně zcela formální a naprosto obecné (bez konkrétních důvodů prodloužení
lhůty) a s ohledem na výše uvedené jej nelze považovat za dostatečné. Tento úkon lze tak stěží
označit za řádné pokračování v řízení.
[20] Žalovaný po dalších dvou měsících přistoupil k provedení doplňujícího pohovoru
se žalobcem (dne 9. 8. 2011), přičemž žalobce následně dne 10. 8. 2011 doplnil do spisu několik
dokumentů ve francouzském a německém jazyce. Provedení doplňujícího pohovoru je jistě
úkonem, který by bylo lze považovat za řádné pokračování v řízení i za důvod prodloužení lhůty
pro vydání rozhodnutí. Ze spisu nicméně není vůbec zřejmé, proč s jeho provedením žalovaný
otálel pět měsíců, ani proč po jeho provedení nepřistoupil k vydání rozhodnutí v prodloužené
lhůtě (tj. do 31. 8. 2011). S přihlédnutím k dalšímu postupu žalovaného (dlouhodobé
neodůvodněné otálení s vydáním rozhodnutí) Nejvyšší správní soud nemůže opožděné
provedení doplňujícího pohovoru, na nějž nenavazuje rozhodnutí ve věci samé, kvalifikovat jako
řádné pokračování v řízení.
[21] Ani po doplňujícím pohovoru a doložení dokumentů žalobcem tedy žalovaný nevydal
rozhodnutí a jen dne 30. 8. 2011 prodloužil lhůtu k vydání rozhodnutí do 29. 11. 2011.
Prodloužení lhůty bylo odůvodněno stejným obecným způsobem jako prodloužení předchozí.
Toto druhé prodloužení by snad bylo možno akceptovat z důvodu, že žalovaný se potřeboval
vypořádat s dokumenty předloženými žalobcem dne 10. 8. 2011. Tyto dokumenty však nebyly
nijak rozsáhlé a byly ve francouzštině a němčině, tedy v jazycích nikoliv exotických, a jejich
překlad do češtiny musel být záležitostí několika málo dnů. Ze správního spisu však nevyplývá,
že by žalovaný činil jakékoliv úkony k překladu těchto dokumentů nebo k tomu, aby se s nimi
nějak vypořádal. Ani toto prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí proto neobstojí jako úkon
dosvědčující řádné pokračování v řízení.
[22] Žalovaný následně jen opakovaně prodlužoval lhůtu k vydání rozhodnutí, aniž by byla
ze spisu patrná jakákoliv jiná jeho procesní aktivita směřující k vydání rozhodnutí ve věci samé.
Prodloužení lhůty bylo vždy odůvodněno obecně jako v předcházejících případech a lhůta byla
postupně prodloužena až do 19. 9. 2013. Ve spisu nejsou založeny dokumenty svědčící o tom,
že by v rozhodné době žalovaný obstarával nové důkazy (případně zajišťoval jejich překlad),
prováděl pohovory s žalobcem či činil jiné úkony k objasnění skutkového stavu. Toto formální
prodlužování lhůty tak nelze považovat za řádné pokračování v řízení.
[23] Argumentace žalovaného, že žalobce dokládá nové podkladové materiály, které chce
provést jako důkaz, a nemůže se proto dovolávat délky řízení, na níž má zásadní podíl,
je nedůvodná. Žalobce doložil do spisu dokumenty či návrhy důkazů pouze dvakrát: poprvé dne
10. 8. 2011 po provedeném doplňujícím pohovoru, tedy před více než dvěma lety, podruhé dne
9. 11. 2012, tedy více než rok po prvním předložení dokumentů. Tyto dokumenty či návrhy
důkazů předložené žalobcem nejsou nijak rozsáhlé a jsou vyhotoveny v nejběžnějších evropských
jazycích (angličtina, němčina, francouzština), takže zajištění jejich případného překladu nemůže
být žádný problém. V žádném případě zde nelze hovořit o nějakém zahlcování žalovaného
návrhy důkazů ze strany žalobce (které by snad jisté prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí
odůvodňovalo). Žalovaný tak snad ani nemůže myslet vážně, že předložení těchto dokumentů
odůvodňuje prodloužení řízení o dva a půl roku – patrně za účelem jejich překladu a ověření
údajů v nich obsažených. I kdyby na toto absurdní tvrzení soud přistoupil, nemůže přehlédnout,
že podle obsahu správního spisu žalovaný nevyvinul sebemenší úsilí, které by k překladu
a ověření směřovalo.
[24] Za úkon učiněný v rámci správního řízení nelze považovat ani vyjádření žalovaného
k žalobě či ke kasační stížnosti. Správní orgány mají v řízení před správními soudy postavení
žalovaného, tedy účastníka řízení. Jejich vlastní úkon (vyjádření k žalobě či ke kasační stížnosti)
nelze chápat jako výkon vlastní pravomoci ve správním řízení, tedy aktivní činnost orgánu
směřující k rozhodnutí o právech či povinnostech jeho účastníků, ale jako uplatnění procesních
práv účastníka v soudním řízení (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007,
č. j. 2 Ans 3/2006 – 49).
[25] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovaný je nečinný
již od 3. 6. 2011 a jeho postup jednoznačně vykazuje znaky svévole. S tvrzením městského soudu
a žalovaného, že žalovaný provádí náročná šetření v cizojazyčné agendě k ověření informací
od žalobce, se kasační soud neztotožňuje, neboť cizojazyčná komunikace je obecným znakem
charakterizujícím tato řízení. Městský soud tedy pochybil, pokud žalobě nevyhověl a nenařídil
žalovanému vydat ve stanovené lhůtě rozhodnutí ve věci samé, a je proto dán důvod pro kasaci
jeho rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[26] Pokud jde o žádost žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti adresovanou ministrovi
vnitra, z přehledu spisového materiálu vyplývá, že o ní zřejmě bylo nějakým způsobem
rozhodnuto. Příslušné usnesení ovšem není ve spisu založeno (žalovaný tímto porušil povinnost
vést spis v takové podobě, aby byl dostatečným podkladem pro přijaté rozhodnutí, a povinnost
předložit k výzvě soudu úplný správní spis, uvedené pochybení jde proto plně k tíži žalovaného,
srov. rozsudky ze dne 11. 3. 2008, č. j. 1 Afs 7/2008 – 91, a ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Afs 15/2012 – 25). Žalobce navíc tvrdí, že žádnou reakci na svou žádost neobdržel
a žalovaný toto tvrzení nijak nevyvrací. Městský soud k této žádosti v napadeném rozsudku
ocitoval §79 odst. 1 s. ř. s. a část usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 – 164, vyslovující názor, že posouzení toho, zda je správní orgán
nečinný, je otázkou důvodnosti žaloby. Nic dalšího k tomu městský soud neuvedl, a není tudíž
zřejmé, co městský soud hodlal příslušnými citacemi vyjádřit a jaký je smysl těchto citací
ve vztahu k předmětné žádosti. Z rozsudku tedy nelze seznat, jak městský soud vyhodnotil
skutečnost, že na žádost žalobce nebylo reagováno. Tuto část rozsudku je proto třeba považovat
za nepřezkoumatelnou pro nesrozumitelnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[27] Nad rámec věci považuje soud za vhodné učinit krátkou poznámku k vyjádření
žalovaného ke kasační stížnosti, jež se týká komentáře k zákonu o azylu. Nejvyšší správní soud
není institucí, která by měla hájit profesní čest autorů odborných publikací. Nicméně ohledně
erudice autorů zmiňovaného komentáře, která je žalovaným zpochybňována, snad postačí
odkázat na str. 681 – 683 předmětného komentáře, kde jsou popsány bohaté profesní zkušenosti
jednotlivých tvůrců s problematikou azylového a cizineckého práva. Ostatně sám autor
komentáře ke spornému §27 zákona o azylu působil jak v přijímacím středisku,
tak na Ministerstvu vnitra i na Nejvyšším správním soudu. Označovat jej při vědomí těchto
skutečností za laika v oblasti azylového práva postrádá jakýkoliv skutkový základ. Kromě toho
jakékoliv argumenty žalovaného ad hominem týkající se spoluautorů komentáře jsou pro spor zcela
irelevantní. Žalovanému lze proto doporučit, aby napříště věnoval své úsilí a energii nikoliv
zpochybňování odborné úrovně osob zaujímajících určitý právní názor, ale věcné a konkrétní
argumentaci, která bude předmětný názor vyvracet či zpochybňovat. To je totiž podstatou boje
o právo.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek Městského soudu
v Praze je z části nezákonný pro nesprávný právní názor a zčásti nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost, zrušil jej podle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V novém řízení je městský soud věc znovu posoudí jsa vázán shora uvedeným právním názorem
a své závěry srozumitelně uvede do meritorního rozhodnutí.
[29] V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
a o odměně ustanovené zástupkyně (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu