ECLI:CZ:NSS:2010:1.ANS.5.2010:172
sp. zn. 1 Ans 5/2010 - 172
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: PhDr. H. P., zastoupená
Mgr. Janem Švárou, advokátem se sídlem Karlovo náměstí 17, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 24. 11. 2009, čj. 6 Ca 183/2007 - 109,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobkyně, Mgr. Janu Švárovi, se přiznává odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 5760 Kč, která je splatná do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně požádala dopisem ze dne 6. 2. 2007 Okresní ředitelství Policie ČR Olomouc
o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále jen „informační zákon“). Proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti ze dne 9. 3. 2007
se žalobkyně úspěšně bránila odvoláním k žalovanému, který rozhodnutí Okresního ředitelství
Policie ČR Olomouc zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Okresním ředitelstvím bylo dne
4. 5. 2007 následně vydáno nové rozhodnutí čj. OROL-22-5/OR-2007, kterým žádosti žalobkyně
opět vyhověno nebylo. Žalobkyně opětovně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání a stížnost
podle §16a informačního zákona, které tentokráte zaslala na elektronickou adresu Okresního
ředitelství Policie ČR v Olomouci reditol@mvcr.cz. Okresní ředitelství a posléze i žalovaný
žalobkyni upozornili, že odvolání neučinila zákonem předvídanou formou, totiž e-podatelnou
Policie ČR posta.policie@mvcr.cz. Proto nemohla být její písemnost považována za odvolání
a stížnost ve smyslu informačního zákona.
[2] Žalobkyně podala k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž se domáhala ochrany
proti nečinnosti žalovaného. Konkrétně se domáhala, aby městský soud rozhodl,
že se žalovanému určuje lhůta 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku k vydání rozhodnutí
o stížnosti a odvolání žalobkyně.
[3] Městský soud žalobu zamítl. Vyšel z úvahy, že Policie ČR zřídila v souladu se zákonem
č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, a vyhláškou č. 496/2004 Sb., o elektronických
podatelnách, elektronickou podatelnu, jejíž adresa posta.policie@mvcr.cz je zveřejněna
na internetových stránkách žalovaného http://www.mvcr.cz. Je třeba rozlišovat podání žádosti
o poskytnutí informace, kdy §14 odst. 3 informačního zákona obsahuje výslovně úpravu podání
takové žádosti elektronicky, a podání odvolání či stížnosti podle téhož zákona.
Protože informační zákon neobsahuje žádnou zvláštní úpravu pro doručování odvolání
či stížnosti, aplikoval městský soud na otázku řádného doručení podání žalobkyně zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád. Podání učiněné prostřednictvím internetu a nikoliv přes zřízenou
elektronickou podatelnu nemusí být podepsáno zaručeným elektronickým podpisem pouze
za splnění podmínky, že je do 5 dnů potvrzeno prostřednictvím e-podatelny v předepsané
elektronické podobě, podepsané zaručeným elektronickým podpisem, popřípadě doplněno
písemně či ústně do protokolu. Žalobkyně však své podání zaslané na elektronickou adresu
reditol@mvcr.cz nedoplnila ani nezopakovala prostřednictvím e-podatelny Policie ČR. Městský
soud odmítl taktéž argument žalobkyně, že povinným subjektem podle informačního zákona je
Okresní ředitelství Policie ČR v Olomouci.
II.
Stručné shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Především zpochybňuje závěr soudu, podle něhož je povinným subjektem ve smyslu §2 odst. 1
informačního zákona Policie ČR jako celek. Nikde není stanoveno, že v případě informačního
zákona je jediným povinným subjektem výlučně Policie ČR. Podle §2 informačního zákona
povinným subjektem jsou mj. státní orgány. Podle §3 odst. 2 zákona o policii jsou součástí
policie i útvary s územně vymezenou působností, mezi něž patřily též správy krajů a správa
hlavního města Prahy, ale také okresní ředitelství. Dle názoru stěžovatelky tak i okresní policejní
ředitelství bylo povinným subjektem ve smyslu informačního zákona. Odkazuje v tomto
i na chování samotného Okresního ředitelství Policie ČR v Olomouci, které na žádost
stěžovatelky ze dne 6. 2. 2007 reagovalo dne 9. 3. 2007 zamítavým rozhodnutím s odůvodněním,
že se jedná o žádost podle trestního řádu, nikoliv proto, že se nejedná o povinný subjekt
podle informačního zákona. Bylo to právě Okresní ředitelství PČR v Olomouci, které poté,
co žalovaný jako nadřízený orgán jeho první rozhodnutí zrušil, zaslalo stěžovatelce nové
rozhodnutí ve věci. Po celou dobu trvání řízení o poskytnutí informací se tak Okresní ředitelství
PČR v Olomouci jako povinný subjekt fakticky chovalo, vydávalo rozhodnutí pod svou
hlavičkou, nikoliv pod hlavičkou Policie ČR jako celku. Odkazuje rovněž na rozhodnutí
Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 7. 2009, sp. zn. 22 Ca 355/2008, a ze dne 30. 7. 2009,
sp. zn. 22 Ca 327/2008, ze kterých je zřejmé, že pasivně žalovaným v obou případech byla
podle informačního zákona Policie ČR – Správa Severomoravského kraje.
[5] Pokud povinným subjektem bylo Okresní ředitelství PČR v Olomouci, bylo vnitřní
záležitostí tohoto povinného subjektu, jakým způsobem si zařídí přijímání elektronických zpráv
se zaručeným el. podpisem. Pokud snad tento povinný subjekt nebyl s to zajistit přijímání podání
v elektronické podobě podle §37 správního řádu, měl učinit kroky k tomu, aby podání
stěžovatelky učiněné v elektronické podobě formou el. zaručeného podpisu bylo považováno
za podání ve smyslu §16a informačního zákona. Pokud takové kroky učiněny nebyly, není
dle názoru stěžovatelky povinností žadatele o poskytnutí informace zkoumat, zda a případně
kdo povinnému subjektu službu ve smyslu §37 odst. 7 správního řádu poskytuje, tedy „kdo vede
elektronickou podatelnu“. Informace o tom, že elektronická podání je nutno adresovat
do e-podatelny Policie ČR, nebyly zveřejněny ani na internetových stránkách Okresního
ředitelství PČR v Olomouci, ani na informační tabuli ve vestibulu jeho sídla.
[6] V případě odůvodněnosti rozsudku městského soudu by dle stěžovatelky vznikla
disproporcionalita mezi formou podání učiněného prostřednictvím poštovní přepravy a podáním
učiněným elektronicky. Jestliže totiž klasické písemné podání dojde místně či věcně
nepříslušnému správnímu orgánu, tento má dle §12 správního řádu povinnost jej na základě
vydaného usnesení bezodkladně postoupit příslušnému správnímu orgánu. Pokud však takovéto
podání je učiněno elektronicky, došlo k tomu, že tento údajně nepříslušný orgán nepostoupil
podání orgánu, který byl dle jeho názoru příslušný, ale fakticky tuto povinnost přenesl
na stěžovatelku, kterou informoval, kam má své podání přeposlat.
[7] Žalovaný vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Obě otázky dále řešené jsou podřaditelné pod kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud se nejprve vyjádřil k otázce, kdo je povinným subjektem
podle informačního zákona (III.A.). Dále zvážil, zda je správný názor městského soudu,
podle něhož odvolání ani stížnost proti rozhodnutí Okresního ředitelství Policie ČR Olomouc
nebyly nikdy účinně podány (III.B.).
III.A.
Povinný subjekt podle informačního zákona
[10] Podle §2 odst. 1 informačního zákona povinnými subjekty, které mají podle tohoto
zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány,
územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Podle odstavce 2 téhož ustanovení
jsou povinnými subjekty dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem
chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné
správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
[11] Policie České republiky je, jakožto součást moci výkonné, správním úřadem ve smyslu
čl. 79 odst. 1 Ústavy (srov. rozsudek ze dne 2. 6. 2010, čj. 6 Aps 6/2009 - 146, všechna zde
cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz). V roce 2007 bylo nutno vycházet
ze zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky. Z něho vyplývá, že Policie České republiky
byla ozbrojeným bezpečnostním sborem (§1), který plnil úkoly uvedené v §2. Policii podle §3
odst. 2 tvořilo Policejní prezidium České republiky, útvary s působností na celém území České
republiky a útvary s územně vymezenou působností. Útvary policie zřizoval ministr na návrh
policejního prezidenta. Útvarem s územně vymezenou působností byla v roce 2007 rovněž
Policie České republiky, Okresní ředitelství Olomouc. Takovýto útvar byl organizační složkou
Policie ČR. Subjektem povinným podle §2 odst. 1 informačního zákona je Policie České
republiky, která v daném případě jedná Okresním ředitelstvím Olomouc. Toto okresní ředitelství
je též správním orgánem, kterému např. soudní řád správní výslovně přiznává způsobilost být
účastníkem řízení (§33 odst. 2 s. ř. s.). Z toho plyne též správnost judikátů, na které odkazovala
stěžovatelka, a ve kterých správní soudy jednaly jako s žalovaným s Policií České republiky
jednající příslušnou organizační složkou (vedle judikatury krajských soudů citované stěžovatelkou
srov. v judikatuře NSS např. rozsudek ze dne 27. 9. 2007, čj. 7 As 28/2007 - 49 nebo ze dne
27. 4. 2007, čj. 5 As 31/2006 - 82, a mnohé další).
[12] Právní závěr městského soudu, podle něhož povinným subjektem je Policie ČR
jako celek, nikoliv tedy jeho jednotlivá organizační složka, proto neobstojí. Navíc je v rozporu i se
samotným rozhodnutím Policie ČR, Okresního ředitelství Olomouc, ze dne 4. 5. 2007, z něhož je
patrné, že rozhodnutí učinila organizační složka Policie ČR. V tomto je tedy nutno dát
stěžovatelce plně za pravdu. To však nic nemění na tom, že tento nesprávný dílčí závěr
městského soudu nic nemění na správnosti celkového závěru městského soudu (k tomu
viz část III.B.). Ostatně ani městský soud své rozhodnutí na tomto závěru nezaložil a na otázku
vznesenou stěžovatelkou odpověděl pouze z hlediska celkové přezkoumatelnosti rozsudku,
bez zřetele na výsledek rozhodnutí ve věci samé (s. 5 poslední odstavec rozsudku).
III.B.
Účinnost podání opravného prostředku
[13] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatelka požádala dopisem ze dne
6. 2. 2007 Okresní ředitelství Policie ČR Olomouc o poskytnutí informací podle informačního
zákona. Proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti ze dne 9. 3. 2007 se žalobkyně úspěšně bránila
odvoláním k žalovanému, který rozhodnutí Policie ČR, Okresního ředitelství Olomouc, zrušil
a věc mu vrátil k novému projednání. Okresní ředitelství následně dne 4. 5. 2007 vydalo nové
rozhodnutí čj. OROL-22-5/OR-2007, kterým žádosti žalobkyně opět vyhověno nebylo.
Žalobkyně znovu podala proti tomuto rozhodnutí odvolání a následně stížnost, které zaslala
na elektronickou adresu Okresního ředitelství Policie ČR v Olomouci reditol@mvcr.cz.
Stěžovatelka byla informována e-mailem ppor. Mgr. J. D. ze dne 27. 4. 2007 o tom, že Okresní
ředitelství Olomouc nemá elektronickou podatelnu opatřenou elektronickým podpisem.
Dne 30. 4. 2007 sdělila stěžovatelce pracovnice sekretariátu ředitele Okresního ředitelství
v Olomouci, že Okresní ředitelství v Olomouci v seznamu e-podatelen není, s tím, že adresu e-
podatelny lze nalézt na adrese http://www.mvcr.cz. Současně stěžovatelce sdělila elektronickou
adresu e-podatelny, která je posta.policie@mvcr.cz. Stěžovatelka na to reagovala dopisem ze dne
17. 5. 2007, v němž setrvala na svém právním názoru, podle něhož povinným subjektem je
Policie České republiky, Okresní ředitelství Olomouc. Pokud tento subjekt nemá zřízenou
elektronickou podatelnu, bylo dle mínění stěžovatelky možno poslat její podání na adresu
reditol@mvcr.cz. Policie České republiky, Okresní ředitelství Olomouc stěžovatelku upozornila
přípisem ze dne 22. 5. 2007, čj. OROL-22-9/OR-2007, doručeným stěžovatelce dne 25. 5. 2007,
že odvolání nebylo podáno zákonem stanoveným způsobem, totiž e-podatelnou Policie ČR
posta.policie@mvcr.cz, jejíž adresa byla zveřejněna na stránkách žalovaného
http://www.mvcr.cz. Přípis ze dne 22. 5. 2007 byl uzavřen tím, že podání stěžovatelky
nesplňovala náležitosti stanovené zákonem. Následně byla stěžovatelka na stejné vady
upozorněna též žalovaným, a to jeho dopisem ze dne 31. 5. 2007, doručeným stěžovatelce dne
6. 6. 2007.
[14] Podle §11 odst. 1 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, je v oblasti orgánů
veřejné moci možné za účelem podpisu používat pouze zaručené elektronické podpisy a kvalifikované certifikáty
vydávané akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb […] To platí i pro výkon veřejné moci vůči fyzickým
a právnickým osobám. Zaručený elektronický podpis je informace v elektronické podobě,
jejímž obsahem jsou digitální data, která podepisující osoba vytváří pomocí svého soukromého
klíče a zajišťuje jimi integritu a nepopiratelnost původu podepsaných dat. Jde o bezpečnější
formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument s vlastníkem specifického
šifrovacího klíče. Takový elektronický podpis umožňuje ověření, že odesílatel je skutečně tím,
za koho se vydává, a že datová zpráva nebyla modifikována od doby svého podepsání. Zaručený
elektronický podpis je tak v současné době jedním z hlavních nástrojů identifikace a autentizace
osob v prostředí internetu, přičemž identifikaci lze zjednodušeně vymezit jako zjištění identity
subjektu, zatímco autentizaci jako ověření, že subjekt je tím, za koho se prostřednictvím této
identity vydává (takto např. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008 - 70, ve věci
Odborová organizace pracovníků správ památkových objektů při Národním památkovém ústavu
proti Ministerstvu kultury, publ. pod č. 2041/2010 Sb. NSS; srov. Smejkal, V. a kol.: Právo
informačních a telekomunikačních systémů. 2. aktualizované a rozšířené vydání. C. H. Beck,
Praha, 2004, s. 79).
[15] Podle §11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu (ve znění platném v roce 2007) orgán
veřejné moci přijímá a odesílá datové zprávy podle odstavce 1 prostřednictvím elektronické
podatelny. Elektronickou podatelnou je pracoviště orgánu veřejné moci určené pro příjem
a odesílání datových zpráv [§2 písm. y) téhož zákona]. Ustanovení §11 odst. 3 není toliko
pořádkovou normou upravující vnitřní pravidla fungování orgánu veřejné moci, ale v prvé řadě
normou stanovící povinnost všech osob posílat datové zprávy související s výkonem veřejné
moci vůči fyzickým a právnickým osobám (srov. §11 odst. 1 věta druhá, cit. v bodě [14])
do elektronické podatelny orgánu veřejné moci [opačně Štědroň, B. Občanské soudní řízení
sporné a využití informačních technologií a právních informačních systémů (E-Justice), Linde,
Praha, 2008, s. 51, pozn. č. 51]. Povinnost orgánu veřejné moci zřídit a provozovat elektronickou
podatelnu je dále specifikována nařízením vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon
o elektronickém podpisu. Podle §1 odst. 1 písm. a) cit. nařízení orgány veřejné moci k zajištění
postupů uplatňovaných při přijímání a odesílání datových zpráv prostřednictvím elektronické
podatelny mj. provozují jednu nebo více elektronických podatelen. Tato povinnost se považuje
za splněnou rovněž v případě, kdy orgán veřejné moci dohodne s jiným orgánem veřejné moci, že bude přijímat
a odesílat datové zprávy prostřednictvím jím provozované elektronické podatelny. Není tedy pravdou, jak se
domnívá stěžovatelka, že každý jednotlivý orgán veřejné moci musí mít zřízenou vlastní
elektronickou podatelnu. V dané době proto nebylo v rozporu s právě citovanými právními
předpisy, pokud všechna okresní ředitelství Policie ČR přijímala a odesílala datové zprávy
prostřednictvím elektronické podatelny provozované žalovaným.
[16] Protože o odvolání (§16 informačního zákona) ani o stížnosti (§16a informačního
zákona) nestanoví informační zákon žádné bližší podmínky co do formy, je nutno aplikovat
správní řád. Správní řád v §37 odst. 4 stanoví, že podání je možno učinit mj. v elektronické podobě
podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Současně odkazuje v poznámce pod čarou na zákon
o elektronickém podpisu. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno
způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků,
zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného
elektronického podpisu (e-mail). Podání v elektronické podobě podepsané zaručeným
elektronickým podpisem (§37 odst. 4 správního řádu) je možné ve vztahu k správnímu orgánu
učinit pouze prostřednictvím elektronické podatelny (viz pro danou věc aplikovatelný §11 odst. 3
zákona o elektronickém podpisu, cit. v bodě [15] shora). Pokud tedy stěžovatelka učinila toto své
elektronické podání jinak než prostřednictvím elektronické podatelny, v tomto případě
prostřednictvím běžné e-mailové adresy Policie České republiky, nemohlo se jednat o podání,
které by splňovalo podmínky elektronického podání podepsaného zaručeným elektronickým
podpisem ve smyslu §37 odst. 4 správního řádu ve spojení s §11 odst. 3 zákona o elektronickém
podpisu. To platí bez ohledu na to, zda elektronické podání bylo či nebylo podepsané zaručeným
elektronickým podpisem. Pokud toto své podání stěžovatelka nedoplnila způsobem a ve lhůtě
uvedené v §37 odst. 4 správního řádu in fine, nelze na její podání pohlížet jako na účinně podané
(k tomu srov. přiměřeně rozsudek čj. 9 As 90/2008-70, cit. v bodě [14] shora).
[17] Ustálená judikatura zdejšího soudu již pro oblast daňového řízení vyložila otázku,
zda podání e-mailem na jinou elektronickou adresu, než adresu elektronické podatelny, je řádným
podáním, je-li opatřeno elektronickým podpisem. Se zřetelem ke smyslu dané úpravy a Směrnici
Evropského parlamentu a Rady 1999/93/ES ze dne 13. prosince 1999 o zásadách Společenství
pro elektronické podpisy (zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 13 Svazek 24 S. 239 – 248)
judikatura dovodila, že „právní předpisy […] datové zprávy směřují do elektronické podatelny, která je
k tomu určena a která je schopna je po technické stránce zpracovat. […] k tomu, aby se jednalo o datovou zprávu,
zákon předpokládá i doručení elektronické podatelně. Předpokládá-li zákon podání datové zprávy se zaručeným
elektronickým podpisem pouze na elektronickou podatelnu, jejíž existence a dostupnost byla řádně zveřejněna,
pak jen zpráva této elektronické podatelně zaslaná je datovou zprávou se zaručeným elektronickým podpisem.
Jinam podaná zpráva tento charakter nemá a je třeba ji považovat za podání učiněné za použití jiné přenosové
techniky. Takové podání k tomu, aby bylo považováno za doručené, musí být písemně nebo protokolárně
opakováno“ (rozsudek ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Afs 6/2010 - 105, ve věci JUDr. S. R.; poprvé
obdobně již rozsudek ze dne 23. 10. 2008, čj. 1 Ans 8/2008 - 105, nebo ze dne 13. 11. 2009,
čj. 5 Afs 48/2009 - 118 a čj. 5 Afs 61/2009 - 130). Je pravdou, že tento názor byl aplikován
na daňové řízení, které obsahuje výslovně formulovanou specifickou povinnost daňových
subjektů komunikovat s daňovou správou elektronickou podatelnou (§14 odst. 9 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků). Co se týče slučitelnosti výkladu českých právních
předpisů s právem evropským jsou však právě uvedené právní závěry plně použitelné též na nyní
posuzovanou věc, tedy na řízení správní.
[18] Shora podaný výklad §11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu je rovněž v souladu se
záměrem zákonodárce. V tomto smyslu je relevantní zejména důvodová zpráva k novele zákona
o elektronickém podpisu ze dne 11. 11. 2003, přijaté jako zákon č. 440/2004 Sb. (sněmovní tisk
č. 507/0, volební období 2002 - 2006, dostupné v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny,
www.psp.cz). Tato novela do zákona nově zavedla ustanovení, podle něhož [o]rgán veřejné moci
přijímá a odesílá datové zprávy podle odstavce 1 prostřednictvím elektronické podatelny (§11 odst. 3 zákona
o elektronickém podpisu ve znění zákona č. 440/2004 Sb.). Důvodem tohoto ustanovení je,
že „[d]atové zprávy přijímané a odesílané orgánem veřejné moci podle [§11 odst. 1 zákona o elektronickém
podpisu] je nutné adekvátním způsobem zpracovávat. Za tímto účelem je k zajištění správného používání
elektronických podpisů v těchto orgánech možné použít pouze příslušná pracoviště - elektronické podatelny.“
[19] Stěžovatelka argumentuje tím, že takováto interpretace je v rozporu s §12 správního řádu
(postoupení podání pro nepříslušnost). Podle tohoto ustanovení dojde-li podání (§37) správnímu
orgánu, který není věcně nebo místně příslušný, bezodkladně je usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu
a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil. V daném případě tedy §12 odkazuje na §37,
který závazně normuje, za jakých podmínek je možno hovořit o tom, že podání správnímu
orgánu „došlo“. V daném případě podání správnímu orgánu účinným způsobem vůbec nedošlo,
proto nebylo lze ani uvažovat o jakémkoliv postupování. To nota bene nebylo ani na místě,
protože stěžovatelka své podání směřovala sice správně, ovšem způsobem, který účinné doručení
vylučoval. Současně jí byla poskytnuta velmi snadná možnost, jak nedostatek svého podání zhojit
(viz bod [25] dále).
[20] Výše podaný výklad není ani v rozporu s cílem všech právních předpisů souvisejících
s elektronickou komunikací, kterým je „usnadnit doručování podání prostřednictvím elektronické
komunikace tak, aby byla v co největší míře zajištěna rovnost elektronických podání s podáními v písemné podobě
na papíře“ [nález sp. zn. IV. ÚS 319/05 ze dne 24. 4. 2006 (N 89/41 SbNU 141), obdobně
např. nález sp. zn. III. ÚS 455/06 ze dne 27. 11. 2008 (N 205/51 SbNU 565) nebo nález
sp. zn. II. ÚS 217/06 ze dne 7. 1. 2009 (N 2/52 SbNU 9)], resp. „zajistit, aby datové zprávy nebyly
diskriminovány, tj. že nesmí existovat rozpor v zacházení mezi datovými zprávami a dokumenty na papíře a dále,
že zaručený elektronický podpis představuje ekvivalent ověřeného podpisu na papíru a využívá takových
elektronických postupů, které umožňují jednoznačnou identifikaci a autentizaci osoby, která podpis vytvořila“
[nález sp. zn. I. ÚS 1180/08 ze dne 31. 3. 2009 (N 78/52 SbNU 735)]. Ústavní soud hovoří
o nediskriminaci datových zpráv, z čehož také plyne, že ve všech uvedených kauzách srovnává
srovnatelné, totiž elektronické podání opatřené zaručeným elektronickým podpisem doručené
na elektronickou podatelnu s písemným podáním opatřeným podpisem odesílatele. V nyní
posuzovaném případě však nejde o elektronické podání doručené na elektronickou podatelnu,
což má za důsledek neúčinnost takovéhoto podání (viz bod [16] shora). Proto je podání
stěžovatelky srovnatelné s podáním učiněným telefaxem, které rovněž musí být v náležité lhůtě
řádně doplněno.
[21] V souladu s právě uvedeným výkladem správního řádu ve spojení se zákonem
o elektronickém podpisu je též podzákonná normotvorba, provádějící zákon o elektronickém
podpisu. Podle §2 odst. 1 vyhlášky č. 496/2004 Sb., o elektronických podatelnách, je přijatá datová
zpráva považována za doručenou orgánu veřejné moci, pokud je dostupná elektronické podatelně provozované
podle zvláštního právního předpisu. „Dostupnost“ přijaté zprávy elektronické podatelně nutno
interpretovat negativně s ohledem na §2 odst. 2 téže vyhlášky, podle níž datová zpráva „není
dostupná“ elektronické podatelně, pokud byla datová zpráva uložena mimo elektronickou
podatelnu, protože byl u přijaté datové zprávy zjištěn výskyt chybného formátu nebo počítačového programu,
jež jsou způsobilé přivodit škodu na informačním systému nebo na informacích zpracovávaných orgánem veřejné
moci.
[22] V neposlední řadě nutno zdůraznit též to, že měl-li by být závěr zdejšího soudu opačný,
znamenalo by to, že elektronické podání opatřené zaručeným elektronickým podpisem by bylo
ve smyslu §37 odst. 4 správního řádu bez dalšího účinně doručeno, pokud by bylo zasláno
na jakoukoliv elektronickou adresu v rámci určité instituce (ve prospěch takovéhoto názoru
argumentuje např. Štědroň, dílo cit. v bodě [15] shora, s. 50). Například uvnitř žalovaného budou
bezesporu přinejmenším tisíce, ne-li desetitisíce elektronických adres. Takový výklad by tedy vedl
ke zcela absurdnímu důsledku. Nebylo by pak totiž žádného důvodu pro to, aby bylo rozlišováno
mezi doručením na prostou e-mailovou adresu určenou pro styk s veřejností (o což v případě
stěžovatelky jde), a na jiné e -mailové adresy téhož orgánu. Bylo by proto nutno považovat
za stejně relevantní doručení datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem nejen
elektronické podatelně orgánu veřejné moci [§2 písm. y) zákona o elektronickém podpisu],
ale též běžné e-mailové adrese určené pro styk s veřejností, e-mailové adrese řídících pracovníků
orgánu veřejné moci, dokonce i e-mailovým adresám běžných „kancelářských“ pracovníků
a pomocných technických a manuálních sil téhož orgánu.
[23] Je všeobecně známou skutečností, že počet e-mailů na jednu elektronickou adresu může
denně dosahovat až několika desítek. Zvyšuje se neustále podíl nevyžádané elektronické pošty
(spam), kterou její adresáti bez dalšího vymazávají. Klást bez rozdílu na všechny pracovníky
orgánu veřejné moci požadavky, aby každou nevyžádanou elektronickou zprávu přijatou na jejich
pracovní e-mailovou adresu podrobili zkoumání, zda snad nesplňuje požadavky podání
podle správního řádu, a případně takovouto zprávu přeposlali na příslušnou elektronickou
podatelnu, by bylo z povahy věci naprosto absurdní. To platí za situace, kdy by takovéto podání
bylo bez dalšího považováno za účinně podané jeho doručením jakémukoliv zaměstnanci orgánu
veřejné moci. Současně by takovýto výklad ani nezvýšil ochranu veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob. Paradoxně by tuto ochranu naopak snížil, protože by kladl
na pracovníky orgánů veřejné moci požadavky evidentně zcela nesplnitelné. Vyvolával by tím
současně nereálná očekávání u uživatelů veřejné správy. Docházelo by pak k „nečinnostem“
na straně orgánů veřejné moci, kterým by tyto orgány nemohly ani při vyložení maximálního
možného úsilí předejít. O „doručeném“ podání by totiž vůbec nevěděly.
[24] Nejvyšší správní soud samozřejmě nijak nezpochybňuje obecnou povinnost pracovníků
institucí vyjmenovaných v §63 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a
o změně některých zákonů, předat dokumenty úředního charakteru příslušnému pracovníkovi,
pokud byly takovéto dokumenty doručeny jako soukromé, včetně dokumentů doručených
v digitální podobě přímo do e-mailové schránky adresáta (např. §1 odst. 6 v rozhodné době
platné vyhlášky č. 646/2004 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby). Takováto povinnost
však upravuje toliko vnitřní fungování orgánů veřejné moci (srov. §1 zákona o archivnictví
a spisové službě) a nijak neurčuje okamžik doručení dokumentu v digitální podobě. Ten je určen
ve smyslu shora obsažně rozebíraných ustanovení správního řádu a zákona o elektronickém
podpisu.
[25] Podle §3 odst. 1 nařízení vlády č. 495/2004 Sb. (cit. v bodě [15] shora) [o]rgán veřejné moci
zveřejní na své úřední desce, pokud ji má zřízenu, a též způsobem umožňujícím dálkový přístup informace
potřebné k doručování datových zpráv orgánu veřejné moci. Těmito údaji jsou v prvé řadě elektronická adresa
elektronické podatelny a údaj o tom, zda je určena pro příjem všech datových zpráv nebo pouze datových zpráv
určitého, předem stanoveného obsahu [§3 odst. 1 písm. a) nařízení]. Tato ustanovení naplňují důležitou
podmínku výkonu veřejné správy, kterou představuje informovanost adresátů veřejných
subjektivních práv a povinností o tom, na jakou adresu své datové podání zaslat. Bez všeobecné
znalosti adresy elektronické podatelny by byla celá právní úprava elektronických podání
pochopitelně zbytečná. S odstupem času je již nemožné podrobit důkaznímu přezkoumání
tvrzení stěžovatelky, podle níž informace o adrese e-podatelny Policie ČR nebyly zveřejněny ani
na internetových stránkách Okresního ředitelství PČR v Olomouci, ani na informační tabuli
ve vestibulu jeho sídla. Nebylo by to ostatně ani účelné. V dané věci je nesporné, že informace
o této adrese byly zveřejněny na internetových stránkách žalovaného (viz napadený rozsudek,
s. 4, poslední odstavec). To stěžovatelka nijak nezpochybnila. Pro rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu pak bylo klíčové především to, že se správní orgán nedopustil odmítnutí
spravedlnosti. Stěžovatelka totiž zcela evidentně o existenci elektronické podatelny žalovaného
věděla a byla na ní opakovaně upozorňována, a to dokonce i předtím, než své podání učinila [viz
bod [13] shora, srov. rozsudek ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Afs 6/2010 - 105; k požadavkům
elementární spravedlnosti ve vztahu k ochraně ve správní justici a ve správním řízení obecně
pak např. nález sp. zn. I. ÚS 355/97 ze dne 8. 3. 2000 (N 35/17 SbNU 245)]. V takovémto
případě není ani v rozporu se zásadami spravedlivého procesu, aby stěžovatelka nesla plně
následky toho, že přes poučení ze strany Okresního ředitelství PČR v Olomouci i žalovaného
neposlala své podání na elektronickou adresu předvídanou zákonem.
IV.
Závěr a náklady řízení
[26] Protože opravný prostředek stěžovatelky podle informačního zákona nebyl nikdy účinně
podán, nebyl žalovaný nečinný ve vztahu k tomuto opravnému prostředku. Žaloba stěžovatelky
je proto nedůvodná.
[27] S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo
žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), Nejvyšší správní
soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.). Dílčí nesprávné důvody
městského soudu nahradil závěry svými (viz k tomu více usnesení RS NSS ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007 - 75, body 66 - 77, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
[28] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo.
Žalovanému žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud
nepřiznal žalovanému náhradu nákladů řízení.
[29] Městský soud stěžovatelce k její žádosti ustanovil zástupcem pro řízení o kasační stížnosti
advokáta, náklady řízení v tomto případě hradí stát (§35 odst. 8, §120 s. ř. s.). Náklady spočívají
v odměně za dva úkony právní služby v částce 4200 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1
písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů]
a v náhradě hotových výdajů v částce 600 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky), celkem 4800 Kč. Dva
úkony právní služby spočívají v převzetí věci včetně přípravy zastoupení a sepsání kasační
stížnosti. Naproti tomu úkony, spočívající v lustraci soudního spisu, sepsání právního rozboru
věci a vyjádření se k podjatosti, za něž právní zástupce nárokuje odměnu, nelze uznat za právní
úkony mající povahu nákladů řízení. Lustrace soudního spisu a právní rozbor věci jsou
podřaditelné pod převzetí věci (nelze věc převzít, aniž by se advokát seznámil se soudním spisem;
řádná komunikace s klientem včetně vysvětlení právního stavu je pak předpokladem sepsání
kasační stížnosti). Vyjádření se k podjatosti, v němž advokát toliko konstatoval nepodjatost
rozhodujícího senátu, s ohledem na svou povahu pak nemůže být samostatným úkonem právní
služby. Vzhledem k tomu, že advokát prokázal, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se
tento nárok vůči státu o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za
zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Částka daně
vypočtená podle §37 odst. 1 a §47 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty,
činí 960 Kč. Ustanovenému advokátu se tedy přiznává odměna v celkové výši 5760 Kč. Tato
částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do šedesáti dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu