ECLI:CZ:NSS:2006:1.AO.1.2006
sp. zn. 1 Ao 1/2006 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci navrhovatelů:
a) Ing. P. H., a b) M. B., oba zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem
Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Hlavní město Praha, Mariánské náměstí 2, Praha 1,
zastoupeného advokátem prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem
Dlouhá 13, Praha 1, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - změny Územního
plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 939/05, schválené usnesením Zastupitelstva
hlavního města Prahy č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005,
takto:
I. Usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16, se v bodu
II., v části, týkající se změny č. Z 939/05, zrušuje dnem vyhlášení
tohoto rozsudku.
II. Na náhradu nákladů řízení n e má žádný z účastníků řízení právo.
Odůvodnění:
I.
Podstata návrhu
Navrhovatelé se návrhy ze dne 14. 06. 2006 domáhali zrušení části opatření obecné
povahy – změny Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy Z 939/05,
schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005.
Předmětem této změny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy je realizace nové letové
dráhy RWY 06R/24L v prostoru letiště Ruzyně spolu se stavbou silničního okruhu a trasování
rychlodráhy, to vše před rokem 2010. Tato stavba je zároveň prohlášena za stavbu veřejně
prospěšnou. Změnou dochází rovněž k přesunutí stavby ze směrné části územního plánu
do části závazné a ke zvětšení plošného rozsahu koridoru této stavby a s tím související změně
navrhovaného funkčního využití některých ploch, dříve určených jako orná půda, louky,
pastviny a přírodní nelesní zeleň, na dopravní a vojenská letiště.
Nejvyšší správní soud nejprve konstatoval, že návrhy obou navrhovatelů se domáhají
zrušení téže změny územního plánu. Skutková tvrzení v obou podáních spolu úzce souvisejí,
právní důvody návrhů jsou totožné. Oba navrhovatelé jsou z astoupeni stejným zástupcem.
Za těchto okolností Nejvyšší správní soud spojil z důvodů rychlosti a hospodárnosti řízení
a v souladu s §39 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), ve znění
pozdějších předpisů, obě věci ke společnému projednání.
Navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v katastrálním území Nebušice. Uvedli,
že v případě výstavby plánované letové dráhy by se jejich nemovitosti ocitly uvnitř
ochranného hlukového pásma letiště Ruzyně. Realizace změny Z 939/05 a výstavba letové
dráhy by znamenala zásah do jejich práv, mimo jiné práva na ochranu soukromí, zdraví
a na příznivé životní prostředí. Navrhovatelé dovodili též zásah do práva vlastnického,
a to tím, že by své nemovitosti nemohli nadále užívat v dosavadním rozsahu a kvalitě.
Výstavbou letové dráhy v sousedství nemovitostí dochází navíc k jejich znehodnocení
a v důsledku toho k výraznému poklesu tržní hodnoty. Druhý navrhovatel rovněž uved l,
že ve vztahu k jednomu z jeho pozemků znamená schvá lení územní změny ve spojení
se zákonem č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R – 24L letiště Praha
Ruzyně, hrozbu vyvlastnění.
Územní plán stejně jako jeho změna jsou podle názoru navrhovatelů opatřením obecné
povahy. Nejvyšší správní soud je tudíž oprávněn k jejich přezkumu na základě §101a
a násl. s. ř. s. Navrhovatelé odkazují na materiální pojetí institutu opatření obecné povahy
ve smyslu, jak jej vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005-98, publikován pod č. 740/2004 Sb. NSS. Obsahem územního plánu obce
je totiž vymezení podmínek budoucího využití konkrétního území a v něm se nacházejících
pozemků, které musí být respektováno kterýmkoliv jejich budoucím vlastníkem
či investorem. Územní plán nebo jeho změna je tedy správním aktem s konkrétním
předmětem (regulace využití konkrétního území) a obecně vymezeným okruhem adresátů.
Z tohoto důvodu jsou navrhovatelé přesvědčeni, že územní plán splňuje definiční znaky
opatření obecné povahy.
Na tomto závěru podle navrhovatelů nic nemění skutečnost, že závazná část územního
plánu a její změny jsou podle ustanovení §29 odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění novel (dále „stavební zákon“) v yhlašovány obecně
závaznou vyhláškou obce nebo kraje. Závaznost územního plánu totiž nevyplývá
z této vyhlášky, ale přímo ze stavebního zákona. Účelem vyhlášky je pouze zveřejnit
závaznou část územního plánu, schváleného již dříve samostatným usnesením zastupitelstva
kraje nebo obce. Územní plán jako celek právně existuje a působí zákonem předpokládané
účinky samostatně a nezávisle na přijetí obecně závazné vyhlášky, kterou se navíc vyhlašují
pouze jeho závazné části.
Svůj návrh na zrušení části opatření obecné povahy – změny Územního plánu
sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 939/05 navrhovatelé odůvodnili tím, že předmětná
změna nebyla ve smyslu §101d odst. 1 a 2 s. ř. s. vydána (tedy projednána a schválena)
zákonem stanoveným způsobem. Nezákonnost dovodili z následujících tvrzení:
I.1.
Odpůrce nerozhodl o námitkách navrhovateli podaných. Z ustanovení §23 odst. 1
stavebního zákona a z §16 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích
podkladech a územně plánovací dokumentaci, plyne, že povinnou součástí podkladů
pro schválení územně plánovací dokumentace je návrh výroku o námitkách k návrhu
dokumentace. Podle §23 odst. 2 stavebního zákona je pak povinností pořizovatele
dokumentace do 30 dnů od schválení návrhu sdělit vlastníkům nemovitostí, kteří uplatnili
námitky k tomuto návrhu, že jim bylo vyhověno, nebo důvody, pro které jim vyhověno
nebylo.
Oba navrhovatelé tvrdí, že v zákonné lhůtě podali námitky k návrhu změny územního
plánu č. Z 939/05. Jejich námitky však nebyly předmětem vypořádání v příloze č. 4
k usnesení č. 31/16 ze dne 20. 10. 2006, kterým Zastupitelstvo hl. m. Prahy změnu Z 939/05
schválilo. Jak dále uvádějí, do dne podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nedostali
od pořizovatele změny žádnou odpověď či reakci na jimi vznesené námitky.
I.2.
Navrhovatelé dále uvedli, že odpůrce v rozporu se Statutem hlavního města Prahy
nerozhodl o zásadních připomínkách městských částí, které podaly k návrhu změn územního
plánu. Městské části Praha – Lysolaje, Praha – Suchdol a Praha – Nebušice se vyslovily
proti stavbě letové dráhy. Svůj nesouhlas formulovaly jako zásadní připomínku ve smyslu
§25 odst. 9 Statutu hlavního města Prahy. O zásadní připomínce musí podle §25 odst. 11
Statutu rozhodnout Zastupitelstvo hlavního města Prahy. Pořizovatel dokumentace
je následně povinen do 30ti dnů od rozhodnutí Zastupitelstva vyrozumět danou městskou část
o výsledku.
Odpůrce o zásadních připomínkách městských částí nerozhodl.
Navrhovatelé v tomto ohledu odkázali na bod II.3. usnesení odpůrce č. 31/16
ze dne 20. 10. 2006, kde je uvedeno, že odpůrce „schvaluje“ rozhodnutí o připomínkách MČ,
uvedené v příloze č. 1. Příloha č. 1 však dle názoru navrhovatelů žádné rozhodnutí
o připomínkách městských části neobsahuje; připomínky jsou tam pouze pořizovatelem
dokumentace vyhodnoceny s tím, že u každé připomínky je uvedeno, že „Rozhodne ZHMP“.
Obsah rozhodnutí však není z této formulace patrný.
Navrhovatelé navíc poukázali na to, že do dne podání projednávaného návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy nebylo Městské části Praha – Nebušice doručeno
sdělení pořizovatele územního plánu o vypořádání jeho zásadní námitky.
Odpůrce proto měl svým postupem porušit §25 odst. 11 Statutu hl. m. Prahy
a zároveň ustanovení §17 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
I.3.
Odpůrce se dále nevypořádal s protichůdným stanoviskem Ministerstva životního
prostředí. Navrhovatelé dovodili, že Ministerstvo životního prostředí je v rámci projednávaní
změny územního plánu hl. m. Prahy dotčeným orgánem státní správy ve smyslu §22 odst. 2
ve spojení s §126 odst. 1 stavebního zákona. V příloze 2 k usnesení odpůrce č. 31/16
ze dne 20. 10. 2005 je u změny č. Z 939/05 uvedeno, že „Nedoporučuje MŽP“.
Ministerstvo životního prostředí tedy up latnilo jako dotčený orgán státní správy nesouhlasné
stanovisko. Pokud následně nedošlo k postupu podle ustanovení §136 stavebního zákona,
tedy zahájení dohadovacího řízení, změna územního plánu byla schválena v rozporu s §22
odst. 2 stavebního zákona.
I.4.
Navrhovatelé dále namítali, že odpůrce neprovedl povinné posouzení vlivu návrhu
územního plánu na životní prostředí. Tuto povinnost odpůrci ukládal §10a odst. 1 písm. a)
ve spojení s §10a odst. 1 písm. c) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, ve znění novely provedené zák. č. 93/2004 Sb. Změna územního plánu rozsahu
plánovaném návrhem změny Z 939/05, tedy stavba letové dráhy s délkou nad 2100 metrů,
podléhá v souladu s bodem 9.2 přílohy č. I kategorie I zákona posouzení s ohledem na vliv
na životní prostředí vždy.
Na povinnosti posoudit předmětnou změnu s ohledem na její vliv na životní prostředí
nic nemění ani skutečnost, že zadání změny územního plánu bylo odpůrcem schváleno
dne 29. 4. 2004, tedy o dva dny dříve, než vstoupila v účinnost novela provedená
zák. č. 93/2004 Sb. Dle názoru navrhovatelů se nová procesní úprava vztahovala na všechny
návrhy změn územních dokumentací, které nebyly do okamžiku vstupu v účinnost nové
právní úpravy schváleny.
Dle názoru navrhovatelů však povinnost posoudit návrh změny územního plánu
s ohledem na její dopad na životní prostředí vyplývala i z předchozí právní úpravy,
jmenovitě z ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových
koncepcí na životní prostředí, ve znění účinném k okamžiku schválení zadání změny
územního plánu.
I.5.
Odpůrce v rozporu s §143 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ve spojení s bodem II.B.
písm. a) přílohy č. 2 k vyhlášce č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně
plánovací dokumentaci, nevymezil v územním plánu ochranná hluková pásma navrhované
letové dráhy RWY 06R/24L. Povinnost vymezit hluková pásma navrhovatelé dovodili
také z §31 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
Navrhovatelé v tomto bodě odkázali také na stanovisko Hygienické stanice hlavního
města Prahy, ke kterému příloha č. 2 usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 31/16
ze dne 20. 10. 2006 uvádí, že „před vydáním stanoviska Hyg. st. HMP k územnímu řízení …
musí být na HS schváleno ochranné hlukové pásmo“. Navrhovatelé byli však s ohledem
na výše citovaná ustanovení stavebního zákona a zákona o ochraně veřejného zdraví
toho názoru, že hlukové ochranné pásmo musí být vymezeno již ve stádiu schvalování změny
územního plánu.
I.6.
Navrhovatelé dále uvedli, že při projednávání změny územního plánu nebyly
zohledněny dopady změny na zatížení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy
do práv dotčených osob, mimo jiné navrhovatelů. Odpůrce se nezabýval otázkou dodržení
či překročení nejvyšších přípustných hodnot (hygienických limitů) hluku, ani otázkou dopadů
realizace nové letové dráhy na úroveň znečištění ovzduší, a ani zvýšeným zatížením území
osobní a nákladní dopravou, kterou bude nová vzletová dráha a navýšení kapacity letiště
generovat. Tím se měl dopustit porušení §12 a §13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním
prostředí, ve znění novel, které se promítají do cílů a účelů s tavebního zákona, zakotvených
v §2 odst. 1 písm. d), f), k), l) stavebního zákona.
Zároveň tak došlo k porušení ústavně zaručených práv navrhovatelů na ochranu
zdraví, soukromí a příznivé životní prostředí, neboť zákon č. 17/1992 Sb. v tomto ohledu
provádí ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
I.7.
Poslední nezákonnost v postupu odpůrce při projednávání a schválení změny územně
plánovací dokumentace spatřovali navrhovatelé v tom, že provedenou změnou došlo k odnětí
půdy ze zemědělského půdního fondu, a to v rozporu s §5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb.,
o ochraně zemědělského půdního fondu, ze znění novel.
Podle ustanovení §4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je odnětí půdy
z tohoto fondu možné pouze v případech nezbytných a v míře nejnutnější. Schválením změny
Z 939/05 došlo ke změně plánovaného funkčního využití značného rozsahu pozemků.
Tyto pozemky byly do té doby součástí zemědělského půdního fondu s určením orná půda,
louky a pastviny. Po změně je jejich funkce dopravní a vojenská letiště. Navrhovatelé tvrdí,
že tyto pozemky nemají sloužit pouze k výstavbě samotné letové dráhy, ale také k manipulaci
v okolí dráhy. Předmětné pozemky tak budou využity k výstavbě obslužných staveb,
jako jsou skladiště či prodejní zařízení, které bezprostředně nesouvisejí s provozem letové
dráhy a pro které neměla být půda ze zemědělského půdního fondu vyňata.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém poněkud strohém vyjádření ze dne 26. 6. 2006 uvedl, že závaznou
část územního plánu obce vydává v případě hlavního města Prahy, které je v souladu s §1
odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů,
jak obcí, tak krajem, Zastupitelstvo hlavního města Prahy formou obecně závazné vyhlášky.
Dále uvedl, že na projednávání územně plánovací dokumentace se nevztahují obecné předpisy
o správním řízení.
Podle odpůrce není změna Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy opatřením
obecné povahy, neboť jej za takové opatření platný stavební zákon neoznačuje. Ustanovení
§171 a následující zákona č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
jsou proto irelevantní.
Odpůrce proto soud vyzval, aby návrhy navrhovatelů odmítl v celém rozsahu.
Poukázal přitom na to, že o zrušení obecně závazné vyhlášky územně samosprávného celku
může rozhodnout jenom Ústavní soud ČR.
V dodatečném vyjádření odpůrce, které zdejší soud obdržel dne 30. 6. 2006,
odpůrce dále rozvinul svoji argumentaci. Setrval na názoru, že Nejvyšší správní soud není
oprávněn posuzovat změnu územního plánu v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy podle §101a násl. s. ř. s. Odpůrce byl toho názoru, že navrhovatelé dostatečně
neobjasnili, v čem spatřují splnění definičních znaků opatření obecné povahy v případě změny
územního plánu. V této souvislosti odkázal na vymezení opatření obecné povahy způsobem,
jakým jej provedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005-98.
K jednotlivým bodům návrh odpůrce dále uvedl:
I.1. Navrhovatelé nejsou vlastníky žádných staveb nebo pozemků,
které by byly předmětem navrhované změny územního plánu. Ustanovení §24 odst. 4
stavebního zákona přiznává právo podat námitky pouze vlastníkům dotčených pozemků.
Těmi navrhovatelé nejsou. V důsledku toho mohou po dat pouze připomínky,
ke kterým nemusí být odpůrcem přihlédnuto.
I.2. Z tvrzeného nevypořádání námitek městských částí nelze dovodit rozpor
se zákonem, konkrétně §17 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Případný rozpor
se Statutem hlavního města Prahy ještě nezakládá nezá konnost, přičemž nezákonnost
je jediným kritériem přezkumu opatření obecné povahy podle §101d odst. 2 s. ř. s.
I.3. Ministerstvo životního prostředí nebylo v projednávaném návrhu změny územního
plánu dotčeným orgánem státní správy. Ministerstvo životního prostředí je dotčeným orgánem
pouze ve vztahu k ochraně zemědělského půdního fondu. Z rozboru textu vyjádření
Ministerstva životního prostředí odpůrce dále dovozuje, že stanovisko Ministerstva životního
prostředí nebylo nesouhlasné, ale pouze nedoporučující.
I.4. K tvrzenému neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí odpůrce uvedl,
že zadání změn územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy bylo schváleno
Zastupitelstvem hl. m. Prahy dne 29. 4. 2004. Povinné posouzení vlivů na životní prostředí
ale vstoupilo v účinnost až po schválení návrhu zadání změny územního plánu,
a proto se na řízení zahájené před jeho nabytím účinnosti nevztahuje.
I.5. S ohledem na vyznačení ochranných hlukových pásem odpůrce konstatoval,
že ve výkresu č. 5 územního plánu hlavního města Prahy jsou vyznačena „ochranná pásma
provozních ploch letišť a ochranná pásma s výškovým omezením do výšky vodorovné roviny
(ve smyslu zákona č. 13/1997 Sb.)“. Poukázal navíc na skutečnost, že po proběhnutém
dohodovacím řízení vyslovila Hygienická stanice hlavního města Prahy se změnou souhlas,
ovšem za podmínky, že před vydáním stanoviska Hygienické stanice k územnímu řízení
na výstavbu vzletové dráhy musí být schválené ochranné hlukové pásmo.
I.6. K závěrečnému bodu pak odpůrce uvedl, že s vynětím půdy ze zemědělského
půdního fondu vyslovil dotčený orgán státní správy, tedy Ministerstvo životního prostředí,
souhlas.
III.
Přednesy a konečné návrhy účastníků při jednání
Pří ústním jednání, konaném dne 11. 7. 2006, účastníci setrvali na obsahu svých
podání. Nad rámec tvrzení obsažených v písemném vyjádření první navrhovatel ve svém
závěrečném přednesu uvedl, že nerozumí vyhlášce Magistrátu hlavního města Prahy č. 17/06
ze dne 29. 04. 2004. Z ní se dozvěděl, že může jako vlastník dotčeného pozemku podat
námitku. Námitku, která je součástí spisu, včas podal. Nikdo o ní však nerozhodl.
První navrhovatel zdůraznil, že již stávající provoz letiš tě poškozuje jeho samého
i jeho rodinu na zdraví. Zamýšlená výstavba letové dráhy tuto situaci ještě zhorší,
neboť se přiblíží ke středu městské části Praha – Nebušice, a to přesně o 1525 m. Ohrožení
hlukem a spady se dotkne nejenom něj, ale i ostatních občanů bydlících na jihu,
západě a severu Prahy. Navrhovatel vyslovil rétorickou otázku, jakou mají občané šanci
se k plánované změně vyjádřit. Dle jeho názor u lze předpokládat, že bude zpracována
projektová dokumentace, vytýčí se ochranná pásma a otázka, zda či kdy se bude navrhovatel
moci vyjádřit zůstane. Orgány města podle jeho názoru pomíjejí názor obyvatel velké části
Prahy, zamýšlenou změnu s dotčenými osobami nikdo neprojednal, a to ani Magistrát
hl. m. Prahy, ani státní podnik Letiště Praha. Uzavřel, že na závěr zřejmě už jenom přijde
hygienik a sdělí mu, že jeho dům není s ohledem na hladinu hluku již nadále obytný a zruší
kolaudační rozhodnutí.
První navrhovatel dále podotkl, že dlouhou dobu pracoval v investiční výstavbě
a k takovým záměrům se vždy zpracovávala alternativní řešení. Všechna dosavadní měření
v lokalitě vycházejí z předpokládaného hluku letadel v r. 2010. Podle jeho prognózy však
v r. 2015 letiště odbaví 22 až 25 mil. cestujících oproti 11 až 12 mil. v uplynulém roce.
Není vůbec jasné, kdy a kde se nárůst letecké přepravy zastaví. Věc podobného rozsahu není
možné protlačovat násilím.
Druhý navrhovatel pak ve svém závěrečném vystoupen í zdůraznil, že proti výstavbě
letové dráhy se v referendu vyjádřili všichni občané městské části Praha – Nebušice,
neboť mají zájem na zdravém životním prostředí. Navrhovatel dále upozornil na spad
z letadel, který kontaminuje půdu a na hluk, který letadla způsobují.
Odpůrce ve svém vyjádření pouze odkázal na obsah svého písemného vyjádření k věci.
Zdůraznil, že podle jeho názoru se nejedná o opatření obecné povahy a Nejvyšší správní soud
není tedy věcně příslušný k projednání příslušného návrhu.
IV.
Skutkový stav
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že zadání změny územně
plánovací dokumentace bylo schváleno bodem II. usnesení Zastupitelstva hlavního města
Prahy č. 17/06 ze dne 29. 04. 2004 „k návrhu zadání změn 05 Územního sídelního útvaru
hl. m. Prahy“. Příloha 2 tohoto usnesení, na kterou bod II odkazuje, stanoví pod pořadovým
číslem 939 předmět změny „realizace letové dráhy RWY 06R/24L před r.2010/v koordinaci
se stavbou silničního okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlášení veřejně prospěšné stavby“.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy, tedy zadavatel změny, zároveň schválilo zkrácený
postup pořízení změny.
Veřejnou vyhláškou ze dne 6. 1. 2005 oznámil Magistrát hlavního města Prahy jako
pořizovatel územně plánovací dokumentace v souladu s §22 odst. 1 stavebního zákona
vystavení návrhů změn 05 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy
(dále jen Změna 05 ÚP SÚ hl. m. P.). K vystavení podle §22 odst. 1 stavebního zákona došlo
v období od 10. 1. 2005 do 8. 2. 2005 v podatelně Sekce útvaru rozvoje hlavního města Prahy.
Stejnou veřejnou vyhláškou svolal pořizovatel veřejné jednání o návrhu Změny 05 ÚP
SÚ hl. m. P., a to na 20. 1. 2005. Vyhláška obsahovala rovněž poučení o možnosti podávat
stanoviska, námitky nebo připom ínky k návrhu. K podávání námitek pořizovatel ve vyhlášce
uvedl, že námitky mohou v souladu s §21 odst. 4 a §22 stavebního zákona podávat vlastníci
dotčených pozemků. K podání námitky a jejímu posouzení vyžadoval pořizovatel výpis z listu
vlastnictví, ze kterého bude patrné, že námitku podává skutečně vlastník dotčeného pozemku.
Závěrem obsahovala vyhláška poučení, že pokud nebude námitka splňovat uvedené
požadavky, bude vyhodnocena jako připomínka.
Podáním ze dne 23. 2. 2005, tedy učiněným v poslední den lhůty, formuloval první
z navrhovatelů (společně s manželkou - spoluvlastnicí pozemků v katastrálním území
Nebušice) námitky podle §22 odst. 4 stavebního zákona. V příloze svého podání doložil
v originále výpis z katastru nemovitostí ze dne 19. 1. 2005, který potvrzuje jeho vlastnické
právo k předmětným nemovitostem v katastrálním území Nebušice.
Druhý z navrhovatelů podal své námitky vůči změně 05 ÚP SÚ hl. m. P.
dne 22. 2. 2006. Také on doložil vlastnictví vícero nemovitostí v katastrálním území Nebušice
originálem výpisu z katastru nemovitosti ke dni 17. 2. 2005.
Přípisem ze dne 6. 1. 2006, č. j. SURM/140/2005vl.GP, obeslal pořizovatel změny
05 ÚP SÚ hl. m. P. dotčené orgány státní správy ve smyslu §22 odst. 2 stavebního zákona
a také další orgány, mimo jiné odbory Magistrátu hlavního města Prahy, ústřední orgány
státní správy, městské části, orgány územního plánování sousedních urbanistických obvodů
a státní a jiné organizace.
Pro účely přezkumu v projednávané věci jsou určující vyjádření n ásledujících orgánů
státní správy, které pořizovatel změny obdržel v reakci na svůj přípis:
(i) Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku ze dne 15. 2. 2005,
č. j. 217/OPVI/05, došlým pořizovateli změny dne 24. 2. 2005,
se ke změně Z 939/05 vyslovilo následovně: „Změna Z 939 – v návrhu
změny musí být vyznačena ochranná pásma. U záměru realizace letové
dráhy lze předpokládat negativní dopady do životního prostředí,
které budou předmětem posouzení v procesu EIA (posouzení vlivů záměrů
na životní prostředí). Posun realizace před r. 2010 způsobí zhoršení
negativních vlivů v dřívějším časovém horizontu v území. Z tohoto důvodu
nepovažuje MŽP tuto změnu za přínosnou. Zařazení této stavby
mezi stavby veřejně prospěšné považujeme za předčasné.“ Ministerstvo
životního prostředí dále uvedlo, že v dalším stupni projektové přípravy
změn vlny 05 je důležité v daném území chránit povrchové i podzemní
vody.
(ii) Odbor ekologie krajiny a lesa Ministerstvo životního prostředí vyslovil
dne 14. 2. 2005, č. j. OEKL/460/05, na základě §17 písm. a) zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění
pozdějších předpisů, souhlas se změnami 05 ÚP SÚ hl. m. P. z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu.
(iii) Odbor životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy
se jako dotčený orgán státní správy vyjádřil k změně 05 ÚP SÚ hl. m. P.
dne 23. 2. 2005, č. j. MHMP-005438/2005/001/OZP/VI. Ve svém
stanovisku konstatoval, že jako dotčený orgán státní správy hájí zájmy
podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
a zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, všechny zákony ve znění
pozdějších předpisů. Stanovisko Odboru životního prostředí obsahuje
výčet změn, se kterými dotčený orgán státní správy souhlasí.
Souhlas se změnou Z 939/05 však v tomto výčtu chybí.
(iv) Hygienická stanice hlavního města Prahy podmínila ve svém stanovisku
ze dne 10. 2. 2005, č. j. UP/51/232/210/215/05, souhlas se změnou
Z 939/05 tím, že pořizovatel předloží hlukovou studii, která prokáže,
že rozšířením ploch letiště nebude zasažena okolní obytná zástavba
hlukem.
Nesouhlasné stanovisko Hygienické stanice hlavního města Prahy (dále HS HMP)
bylo předmětem dalšího jednání. V jeho rámci se dne 1. 6. 2005 konalo pracovní jednání
ke změně Z 939/05, kde došlo k předložení zkrácené verze hlukové studie k výhledovému
leteckému provozu, zpracované společností T. pro Českou správu letišť, s.p. HS HMP
však i po tomto jednání trvala na zamítavém stanovisku, pokud nedojde při zpracování změny
05 ÚP SÚ hl. m. P. k vyhlášení ochranného hlukového pásma. Dohody bylo nakonec
dosaženo na podnět Útvaru rozvoje hlavního města Prahy, který navrhl podmínit kladné
stanovisko HS HMP včleněním podmínky o vyhlášení ochranného hlukového pásma podle
oddílu 13 přílohy č. 1 k vyhlášce HMP č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního
plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, ve znění pozdějších novel.
HS HMP tuto podmínku posléze včlenila do svého konečného stanoviska
ze dne 17. 6. 2005, č. j. UP543/3498/4536/215/05, kterým vydala souhlas se změnou
Z 939/05 za předpokladu splnění podmínky, že „před vydáním stanoviska Hygienické stanice
hl. m. Prahy k územnímu řízení na výstavbu paralelní dráhy RWY 06R/24L musí být na HS
schváleno ochranné hlukové pásmo. Při předkládání žádosti pro umístění stavby na Magistrát
hl. m. Prahy musí být současně předložena žádost na vyhlášení ochranného hlukového
pásma.“
K navrhované změně se vyjádřily též jednotlivé městské části hlavního města Prahy.
Nesouhlasné stanovisko ke změně Z 939/05 formulovaly přípisem ze dne 18. 2. 2005,
č. j. 23/05 MČ Praha – Nebušice; přípisem ze dne 22. 2. 2005, č. j. 23/05 MČ Praha –
Suchdol; přípisem ze dne 23. 2. 2005, č. j. 21/05 MČ Přední Kopanina a konečně přípisem
ze dne 23. 2. 2005, (bez č. j.) MČ Praha – Lysolaje.
Námitky výše uvedených městských částí byly meritorně obdobné. Městské části
poukázaly na nedostatečné projednání navrhované změny; absenci vyznačení hlukových zón
a ochranných pásem; absenci provedení posuzování dopadu změny na životní prostředí
a celkový negativní dopad plánované stavby na kvalitu života a znečištění území
jejich městských částí. MČ Praha – Nebušice navíc vyslovila nesouhlas s rozsahem nového
vyhlášení veřejně prospěšné stavby, kdy jako veřejně prospěšné stavby jsou označeny
též plochy, které bezprostředně nesouvisejí s potřebami letové dráhy. Tím je dle názoru
městské části umožněno soukromému subjektu, kterým se Letiště Praha do roku 2010 stane,
použít pozemky k jinému účelu než pro jaký by mě la být veřejně prospěšná stavba určena.
Městské části proto navrhly, aby bylo projednávání změny Z 939/05 přerušeno do té doby,
než bude návrh doplněn o vyznačení ochranných pásem a výsledky posouzení vlivů na životní
prostředí.
MČ Praha – Nebušice, MČ Praha – Suchdol a MČ Praha – Lysolaje označily svůj
nesouhlas se změnou Z 939/05 za zásadní připomínku ve smyslu §25 obecně závazné
vyhlášky č. 12/2004 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 55/2000 Sb.
hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů.
Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo jako nadřízený orgán ve smyslu §25 stavebního
zákona své stanovisko ke změně 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 12. 10. 2005,
č. j. 33076/2005-2413/63. S výjimkou jednoho návrhu změny vyslovilo se všemi
navrhovanými změnami souhlas, a to včetně změny Z 939/05. V bodu 5 stanoviska,
který je označen „Vyhodnocení procesu projednávání“ nadřízený orgán uvedl, že návrh
na vyřízení včas uplatněných námitek vlastníků dotčených pozemků a staveb pořizovatel
připravil jako součást předkladu schvalujícímu orgánu, který rozhodne o způsobu
jejich vyřízení. Vlastníkům, kteří uplatnili námitky k návrhu změn, sdělí pořizovatel
do 30 dnů po schválení, že jim bylo vyhověno, nebo důvody, pro které jim vyhověno nebylo.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy schválilo návrh změn 05 ÚP SÚ hl. m. P.
dne 20. 10. 2005, usnesením č. 31/16. Změny územního plánu hl. m. Prahy jsou obsaženy
v příloze 2 k předmětnému usnesení, mezi nimi i změna č. Z 939 /05. Předmětem této změny
je „realizace letové dráhy RWY 06R/24L před r. 2010/v koordinaci se stavbou silničního
okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlášení veřejně prospěšné stavby“.
Sloupec „vyjádření pořizovatele“ obsahuje následující poznámky: „Návrh změny
byl projednán. Doporučujeme ke schválení včetně doplňku k návrhu změny. Se změnou
nesouhlasí MČ Lysolaje, Nebušice, Přední Kopanina a Suchdol, dále občanské sdružení,
někteří místní obyvatelé a právnické osoby. Nedoporučuje MŽP ČR.“ Předmětným doplňkem
změny je pak: „Respektovat podmínku DOSS-HS HMP: Před vydáním stanoviska
Hyg. st. HMP k územnímu řízení na výstavbu paralelní dráhy RWY 06R/24L musí být na HS
schváleno ochranné hlukové pásmo. Při předkládání žádosti pro umístění stavby na MHMP
musí být současně předložena žádost na vyhlášení ochranného hlukového pásma.“
Zastupitelstvo bodem II.3 usnesení a přílohou č. 4 ke stejnému usnesení schválilo
rozhodnutí o námitkách podaných ke změně 05 ÚP SÚ hl. m. P. V příloze č. 4 nejsou žádné
námitky ke změně Z 939/05 uvedeny. Námitky tam uvedené se týkají pouze jiných návrhů
změn.
Bodem II.3. stejného usnesení spolu s přílohou 1 pak Zastupitelstvo hl. m. Prahy
schválilo rozhodnutí o připomínkách městských částí, podaných podle §25 Statutu
hl. m. Prahy. Obsahem připomínek městských částí byly výhrady uváděné již v souvislosti
s podáním zásadního nesouhlasu ze strany městských částí, které byly shrnuty výše:
nedostatečné projednání navrhované změny , absence vyznačení hlukových zón a ochranných
pásem; absence provedení posuzování dopadu změny na životní prostředí; nevyhotovení
seriózní dokumentace ze strany pořizovatele, která by ukázala budoucí zatížení z provozu
letadel i rychlodráhy, příliš velký rozsah vyhlášení veřejně prospěšné stavby a celkový
negativní dopad plánované stavby na kvalitu života a znečištění území dotčených městských
částí. Pořizovatel ve sloupci „vyhodnocení připomínky“ ke všem těmto připomínkám uvedl
svůj nesouhlas s tím, že o připomínkách „Rozhodne ZHMP“. Pořizovatel dokumentace tedy
vyhradil rozhodnutí jako takové Zastupitelstvu. Bod II.3. usnesení samotného uvádí,
že Zastupitelstvo hlavního města Prahy „schvaluje rozhodnutí o připomínkách MČ, podaných
podle §25 Statutu hl. m. Prahy, uvedené v příloze č.1 tohoto usnesení“.
Magistrát hlavního města Prahy následně vyrozuměl městské části, které uplatnily
zásadní námitku ve smyslu §25 Statutu hlavního města Prahy, sérií rozhodnutí
ze dne 10. 11. 2005, č. j. SURM 1936/2005 (MČ Praha – Nebušice); č. j. SURM 2245/2005
(MČ Praha – Lysolaje); č. j. SURM 2125/2005 (MČ Praha – Suchdol). V nich městským
částem v návaznosti na výše uvedené usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy sdělil,
že jejich námitkám nebylo vyhověno. Magistrát v rozhodnutích uvedl, že o připomínkách
městských části rozhodlo Zastupitelstvo v příloze 1 k předmětnému usnesení.
V.
K přípustnosti návrhu a k žalobní legitimaci navrhovatelů
Z §101a odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen. Citované ustanovení tedy předpokládá, že návrh
směřuje proti opatření obecné povahy. Právě v této otázce existuje mezi účastníky rozpor,
neboť zatímco navrhovatelé změnu územního plánu za opatření obecné povahy považují,
odpůrce tento právní názor popírá tvrzením, že platný stavební zákon změnu územního plánu
za opatření obecné povahy neoznačuje. Odpůrce rovněž poukazuje na to, že o zrušení obecně
závazné vyhlášky územního samosprávného celku může rozhodnout jenom Ústavní soud.
Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval přípustností návrhu.
Odpůrcův právní závěr, poukazující na výlučnou pravomoc Ústavního soudu rušit
obecně závazné vyhlášky, není důvodný; nedostatečně totiž identifikuje, co je předmětem
řízení v dané věci. V tomto směru soud připomíná, že navrhovatel se nedomáhá zrušení
obecně závazné vyhlášky, kterou byla vyhlášena závazná část územního plánu
(resp. jeho změna) ve smyslu §29 odst. 3 stavebního zákona. Návrh směřuje nikoliv
proti této vyhlášce, ale proti samotné změně územního plánu, schválené usnesením
Zastupitelstva hlavního města Prahy. Navrhovatel nespatřuje opatření obecné povahy
v obecně závazné vyhlášce, ale právě ve změně územního plánu, která byla formou obecně
závazné vyhlášky toliko vyhlášena.
K tomu nutno podotknout, že mezi obecně závaznou vyhláškou na straně jedné
a změnou územního plánu na straně druhé je třeba rozlišovat. Obecně závazná vyhláška
v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah změny územního
plánu komunikuje adresátům. Fakt, že je změna závazné částí územního plánu tímto
způsobem vyhlašována, ještě z celku nečiní právní předpis; je proto zcela nezbytné zabývat
se otázkou, zda má změna samotná povahu opatření obecné povahy či nikoliv.
V rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném
pod č. 740/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyložil, že opatření obecné povahy je
správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se k určité konkrétní situaci)
a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Zároveň vysvětlil, že k posouzení toho, zda je
určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně; je tedy
nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně
pojmenovává; námitka odpůrce, že stavební zákon č. 50/1976 Sb. změnu územního plánu
za opatření obecné povahy neoznačuje, je proto lichá. Změna územního plánu je opatřením
obecné povahy, pokud splňuje pojmové znaky tohoto opatření.
Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou jedna k konkrétnost předmětu
a jednak obecnost adresátů; oba uvedené znaky změna územního plánu – i za účinnosti
zákona č. 50/1976 Sb. – splňuje: územní plán obce podle §10 odst. 1 stavebního zákona
„stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční
využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice
zastavitelného území obce.“ Z tohoto vymezení je zjevná jak konkrétnost předmětu
(územním plánem obce se řeší využití určitého území), tak i obecnost adresátů
(řešení se vztahuje konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu
bude naopak dopadat na každého, kdo bude chtít v místě regulovaném tímto územním plánem
stavět, tj. na množinu osob vymezenou druhovými znaky).
Toto pojetí územního plánu není nijak nezvyklým, a to jak z hlediska historického,
tak z hlediska právní úpravy, která teprve nabude účinnosti.
V této souvislosti lze poukázat např. na nález prvorepublikového Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 9. 1922, č. 12496, publikovaného pod č. 1492 Bohuslavovy
sbírky, v části A (rozhodnutí administrativní). V jeho právní větě I. se k regulačnímu plánu
konstatuje: „Plán polohy, stanově program budoucích regulací, není pouhou abstraktní
normou, nýbrž generálním sice, avšak konkrétním opatřením, jímž se určují směrnice
budoucích úprav závazně jak pro stavební úřady, tak i pro majitele pozemků plánem
dotčených; proto stávají se disposice jeho vůči interesentům ihned účinnými a jsou schopny
nabýti proti nim právní moci“. V důvodech se k tomu konstatovalo:
„Opatření toto má sice ráz generelní úpravy zahrnujíc ve svoji disposici všechny pozemky
v upravovaném území i vztahujíc se na všechny majitele pozemků těchto. Nemá však charakter
normy abstraktní, t. j. nařízení, jež by nemohlo býti předmětem samostatné stížnosti,
nýbrž podržuje si svoji povahu opatření konkrétního, majíc za předmět konkrétní určitou
plochu, upravujíc směr, polohu i šířku určitých ulic, určujíc způsob zastavení určitých ploch
a pod.“.
K tomuto pojetí územního plánu se ostatně znovu výslovně hlásí i nový stavební
zákon č. 183/2006 Sb., který v poslední větě §43 odst. 4 stanovuje, že územní plán se vydává
formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Důvodová zpráva ke stavebnímu
zákonu konstatuje, že „přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob
podávaných občanskými sdruženími rozšířen i na zástupce veřejnosti. Nově byla novelou
soudního řádu správního (zákon č. 127/2005 Sb.) upravena možnost podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, kterým budou podle návrhu zákona
vydávány územně plánovací dokumentace. Soudní přezkum opatření obecné povahy
a rozhodnutí vydávaných podle stavebního zákona je zabezpečen podle zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a to nově podle §101a
a násl. s. ř. s. i opatření obecné povahy, přičemž návrhy mohou podávat ti, kteří tvrdí,
že byli na svých právech zkráceni.“
Z uvedených citací je zřejmé, že povaha územního plánu jakožto opatření obecné
povahy je vcelku nepopiratelná. Jde o dlouhodobý stabilní názor, který plyne z charakteru
územně plánovací dokumentace, a který – jak vidno – nepodléhá ani během desítek let
žádným zásadním korekcím. Bylo by proto zjevně nesprávné, pokud by územnímu plánu
vydanému za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. měla být tato povaha upírána,
přestože co do jeho podstaty jde stále o totéž, o co šlo za dob prvorepublikového Nejvyššího
správního soudu či přijde podle nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb.
V neposlední řadě je pak nutné zdůraznit, že vnímání územního plánu a jeho změny
jako opatření obecné povahy, a tím umožnění účinné soudní ochrany pro jeho pořizování
či změnu, je nezbytné s ohledem na mezinárodně-právní a komunitární závazky České
republiky.
Mezinárodní právní rámec je určován Úmluvou o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí, která byla uzavřena v dánském Aarhusu dne 25. 6. 1998 (dále „Úmluva“).
Česká republika Úmluvu podepsala dne 25. 6. 1998, ratifikační listina byla uložena
u generálního tajemníka OSN, depozitáře Úmluvy, dne 6. 7. 2004. V souladu s čl. 20 odst. 3
Úmluvy vstoupila tato pro Českou republiku v platnost dne 4. 10. 2004. Publikována byla
pod č. 124/2004 Sb.m.s.
Pro přezkum v projednávaném případě jsou klíčová následující ustanovení Úmluvy:
Čl.6 [Účast veřejnosti na rozhodování o specifických činnostech]
1. Každá strana bude
(a) uplatňovat ustanovení tohoto článku vzhledem k rozhodnutím o tom, zda povolit
navrhované činnosti uvedené v příloze I;
(b) uplatňovat ustanovení tohoto článku - v souladu se svým vnitrostátním právem
- také k rozhodnutím o navrhovaných činnostech, které nejsou uvedeny v příloze I
a které mohou mít významný vliv na životní prostředí. Strany k tomuto účelu určí,
zda navrhované aktivity podléhají těmto ustanovením;
[…]
4. Každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování,
kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může
být účinná.
[…]
7. Postupy pro účast veřejnosti jí umožní předkládat písemně nebo - v případě
vhodnosti - na veřejném jednání nebo veřejném průzkumu s žadatelem, jakékoli připomínky,
informace, rozbory nebo stanoviska, které veřejnost považuje za relevantní ve vztahu
k navrhované činnosti.
8. Každá strana zajistí, že v rozhodnutí bude náležitě brán v úvahu výsledek účasti
veřejnosti.
Čl.7 [Účast veřejnosti při tvorbě plánů, programů a politik týkajících se životního
prostředí]
Každá strana přijme prováděcí nebo jiná opatření pro účast veřejnosti při přípravě
plánů a programů, které se týkají životního prostředí, a to v transparentním a spravedlivém
rámci, přičemž již poskytla nezbytné informace veřejnosti. V tomto rámci budou uplatněny
odstavce 3, 4 a 8 článku 6. Příslušné orgány veřejné správy vymezí veřejnost, která se může
účastnit, přičemž budou brány v úvahu cíle této úmluvy. Každá strana bude usilovat o to,
aby veřejnosti byla poskytnuta v přiměřeném rozsahu příležitost pro její účast při tvorbě
politik týkajících se životního prostředí.
V příloze I Úmluvy, na který odkazuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy je v bodě 8 písm. a)
jako jeden z povinných případů účasti veřejnosti podle Úmluvy stanovena „Výstavba tras
pro dálkovou železniční dopravu a letišť s délkou základní přistávací a vzletové dráhy
2 100 m a více“.
Čl.9 [Přístup k právní ochraně]
Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené
veřejnosti
(a) mající dostatečný zájem, nebo
(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany
požaduje jako předběžnou podmínku,
mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem
přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí,
aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno
vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních
ustanovení této úmluvy.
Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, bude určeno v souladu
s požadavky vnitrostátního práva a v souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký
přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této úmluvy.
[…]
3. Navíc - aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2
- každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká
stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly
vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob
nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva
týkajícího se životního prostředí.
Z výše citovaných ustanovení plyne, že s účinností od 4. 10. 2004 se Česká republika
zavázala, že osobám z řad „dotčené veřejnosti“, které „mají dostatečný zájem“,
umožní přístup k soudu a tím tedy soudní přezkum hmotných i procesních aspektů zákonnosti
napadených rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti.
Územně plánovací dokumentace je, též s přihlédnutím k výše citovaným čl. 6
písm. odst. 1 a) čl. 6 odst. 4) a čl. 7 Úmluvy, aktem veřejné správy. Právě pořizovaní územně
plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru
a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. V okamžiku územního řízení
již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizovaná či nikoliv;
v této fázi již otázka nezní „zda“, ale „jak“. Účinná právní ochrana se proto musí soustředit
na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Účast veřejnosti na územních plánech,
které se týkají životního prostředí, pak výslovně předvídá čl. 7 Úmluvy.
Kdo je „dotčenou veřejností“ pro potřeby Úmluvy definuje čl. 2 odst. 5 Úmluvy
následujícím způsobem: "dotčená veřejnost" je veřejnost, která je - nebo může být - ovlivněna
environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem;
pro účely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí
a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají
na environmentálním rozhodování zájem.“
Je nesporné, že vlastník pozemku, na kterém má určitá stavba být postavena
a který proto může být v extrémním případě též vyvlastněn, je „dotčenou veřejností“.
Dotčenou veřejností jsou však také všechny subjekty, které budou přímo zasaženy hlukem
či spadem z letecké dopravy. Jejich zájem na ochraně jejich vlastnictví a zdravém životním
prostředí je více než dostatečný. Rozbor relevantních ustanovení Úmluvy tak ukazuje,
že nejpozději od 4. 10. 2004 měla Česká republika povinnost zajistit možnost soudní ochrany
dotčených subjektů.
Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas
a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní
smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva (čl. 10 Ústavy České
republiky). Česká republika navíc dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního
práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). První citované ustanovení článku 10 Ústavy je základem
pro aplikační přednost ustanovení mezinárodních smluv. Čl. 1 odst. 2 Ústavy pak dává
ústavní základ souladnému výkladu norem vnitrostátního práva s právem mezinárodním.
Právě imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodně právními
závazky České republiky je v tomto případě určující. Nejvyšší správní soud je při současné
právní úpravě povinen vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, aby byla umožněna
účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestliže je tedy pořizování nebo změnu
územně plánovací dokumentace možné podle vnitrostátního práva vnímat vícero způsoby,
pak přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky Úmluvy.
Ke stejného výsledku lze dojít na půdorysu práva Evropských společenství
(práva komunitárního): rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 přistoupilo
také Evropské společenství k Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí
(Úřední věstník Evropské unie ze dne 17. 5. 2005, L 124/1). Úmluva se tak stala součástí
práva komunitárního, a to v režimu tzv. smíšených smluv. Jedná se o smlouvy, kde existuje
dělená pravomoc mezi Evropská společenství a členské státy a kde se signatáři příslušné
mezinárodní úmluvy stávají jak Společenství, tak členské státy.
Problematika informace a spoluúčasti veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany
životního prostředí v kontextu územního plánování spadá do pravomoci Společenství
(srov. článek 174 a článek 175 odst. 2 písm. a) Smlouvy o založení Evropského společenství
a četnou legislativu v této oblasti, mimo jiné též Směrnici Evropského parlamentu a Rady
2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí,
Zvláštní vydání Úředního věstníku EU, kap. 15, sv. 07, str. 375).
Skutečnost, že se Úmluva stala součástí práva komunitárního jí propůjčuje systémové
vlastnosti práva komunitárního, tedy především, za splnění příslušných podmínek
předepsaných komunitárním právem, přednost a přímý účinek (srov. z bohaté judikatury
Soudního dvora Evropských společenství k této otázce např. spojené věci 21 až 24/72,
International Fruit Company NV and others v Produktschap voor Groenten en Fruit
[1972] ECR 1219; věc C-149/96, Portugalsko v. Rada [1999] ECR I-8395 či věc C-93/02 P,
Biret International SA v Rada [2003] ECR I-10497).
Nicméně i kdyby ustanovení Úmluvy přímého účinku v právních řádech členských
států schopná nebyla, orgány členských států mají stále po vinnost souladného výkladu,
tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodně právním závazkem
Evropského společenství (viz např. věc C-53/96, Hermes [1998] ECR I-3603, bod 35
a též spojené věci C-300/98 a C-392/98, Parfums Christian Dior SA [2000] ECR I-11307,
body 47 - 48). Lze tedy uzavřít, že meritorně stejné řešení, tedy povinnost vyložit vnitrostátní
právní úpravu tak, aby byl umožněn soudní přezkum územního plánu či jeho změny,
vyžaduje též komunitární právo a členství České republiky v Evropské unii.
Zvolit takový výklad „jednoduchého“ práva, který poskytne účinnou právní ochranu
subjektivních práv jednotlivců vyžaduje v neposlední řadě též ústavní pořádek České
republiky (srov. četnou judikaturu Ústavního soudu k této otázce, mimo jiné např. nález
ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS. 48/95, publikován pod č. 121/1996 Sb. anebo nález
ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 293/98, Sb. n. u. ÚS, sv. 13, č.11, str. 71). Mezi základní
práva a svobody, která jsou nemožností soudního přezkumu územního plánu či jeho změnou
dotčena, bezpochyby patří právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), právo na příznivé životní
prostředí (čl. 35 Listiny) a právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny).
Schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou proto opatřením obecné
povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením §101a a n. s. ř. s. oprávněn
Nejvyšší správní soud.
Návrhy jsou podány oprávněnými osobami. Aktivní žalobní legitimaci v řízení
o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části spojuje §101a s. ř. s. s tím, že navrhovatel
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy. Oba navrhovatelé tvrdí,
že byli schválením opatření obecné povahy – změnou územního plánu zkráceni
na svých právech, a to především na právu vlastnickém. Je proto namístě, aby Nejvyšší
správní soud jejich návrhy věcně projednal.
VI.
Posouzení důvodů návrhu
Nejvyšší správní soud stanovil postup přezkumu opatření obecné povahy v bodě VII
svého rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publikováno jako č. 740/2004 Sb.
NSS. Při přezkumu v rámci ustanovení §101d odst. 1 a 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
zjišťuje, zda:
(i) Správní orgán měl pravomoc napadené opatření obecné povahy vydat.
(ii) Správní orgán nepřekročil při vydávání opatření obecné povahy zákonné meze
své působnosti.
(iii) Bylo při vydávání opatření obecné povahy postupováno zákonem stanoveným
způsobem.
(iv) Je opatření obecné povahy z hlediska hmotného práva v souladu se zákonem.
(v) Je opatření obecné povahy přiměřené sledovanému cíli (test proporcionality).
Na tomto místě je vhodné zdůraznit, že pořizování ú zemně plánovací dokumentace
je komplexním úkolem, a to nejen s ohledem na technickou náročnost a vyžadovanou
expertízu, ale též na nutnost provedení volby mezi určitými typy funkčního využití.
K provedení této volby a stanovení jejich limitů jsou proto povolány orgány územního
plánování, které mají nejen potřebné schopnosti, ale též detailní znalost lokálních poměrů
a potřeb. Těmto orgánům by proto měla být při výběru funkčního využití území ponechána
maximální míra úvahy.
Na druhou stranu je nesporné, že volba funkčního využití určitého území může
zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu života v ní. Z tohoto důvodu
musí být zároveň umožněno osobám, kterých se změna týká, se k ní vyjádřit. Právo vyjádřit
se přirozeně neznamená právo veta či svévolné obstrukce; znamená pouze, že rozhodující
orgán je povinen se vyjádřením kvalifikovaně zabývat.
Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního
plánování (srov. §1 a §2 stavebního zákona) proto zůstává činností, do které správní soudy
mohou pouze minimálně zasahovat. V rovině aplikace výše uvedeného postupu přezkumu
opatření obecné povahy to znamená, že Nejvyššímu správnímu soudu rozhodně nepřísluší
přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob
funkčního využití či zda by nebylo výhodnější vymezit oblast klidu jinde, než je tomu
v územním plánu současném. Co mu však přezkoumávat přísluší je, zda změnu přijal
pravomocný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem.
S ohledem na první dva kroky přezkumu opatření obecné povahy je možné
konstatovat, že napadané opatření obecné povahy zákonné požadavky splňuje.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy má pravomoc vydat změnu územního plánu
sídelního útvaru hlavního města Prahy. Tato pravomoc plyne z §12 stavebního zákona
ve spojení s §59 odst. 2 písm. e) zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění
pozdějších předpisů. Ustanovení §59 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním městě Praze
vyhrazuje Zastupitelstvu hlavního města Prahy schvalovat po projednání s městskými částmi
územně plánovací dokumentace pro území hlavního města Prahy a vyhlašovat jejich závazné
části právním předpisem hlavního města Prahy.
Není rovněž patrné, že by odpůrce při přijímání změny územního plánu sídelního
útvaru hlavního města Prahy překročil svoji působnost. Působností je míněn okruh právních
vztahů, které je daný orgán oprávněn regulovat, a v jejichž rámci může svoji pravomoc
k vydání opatření obecné povahy realizovat. Působnost správního orgánu je možné detailněji
analyzovat s ohledem na působnost věcnou (tedy okruh věcných otázek, které je daný orgán
oprávněn regulovat), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým opatření správního orgánu
působí), působnost prostorovou (na jakém území opatření správního orgánu působí)
a konečně též působn ost časovou (pokud by měl správní orgán stanovené období,
ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
Změna územního plánu hlavního města Prahy byla vydána v rámci věcné působnosti
územního plánu, vymezené v §10 odst. 2 stavebního zákona. Z definice změny územního
plánu coby opatření obecné povahy pak plyne, že změna působí vůči neurčitému okruhu osob.
Její prostorová působnost je omezena na území hlavního města Prahy.
Pro účel dalšího přezkumu proto Nejvyšší správní soud považuje za prokázané,
že změna Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy byla vydána
k tomu pravomocným orgánem a v rámci jeho působnosti. Další přezkum k jednotlivým
bodům návrhu se proto zaměří na otázku, zda byly splněny další náležitosti vydávání opatření
obecné povahy, tedy především zda bylo opatření obecné povahy vydáno zákonem
stanoveným způsobem.
VI.1.
Navrhovatelé předně tvrdili, že žalobce v rozporu s §23 stavebního zákona nerozhodl
o jejich námitkách. Odpůrce tvrdil, že o jejich námitkách nebyl povinen rozhodnout,
neboť navrhovatelé nebyli vlastníky žádného pozemku či stavby, které by byly předmětem
změny.
Ustanovení §22 odst. 4 dává vlastníkům „dotčených nemovitostí“ právo uplatnit
do 15 dnů od posledního dne vystavení návrhu námitky k návrhu územního plánu či jeho
změny. Navazující §23 stavebního zákona stanoví, že:
(1) Pořizovatel předloží schvalujícímu orgánu zprávu o projednání územně plánovací
dokumentace spolu s vyhodnocením všech stanovisek a připomínek a s návrhem na rozhodnutí
o námitkách a o nesouhlasech s vyřízením námitek.
(2) Dotčeným orgánům územního plánování a vlastníkům, kteří uplatnili námitky
k návrhu územně plánovací dokumentace nebo nesouhlas s vyřízením svých námitek podaných
ke konceptu řešení, sdělí pořizovatel do 30 dnů po schválení, že jim bylo vyhověno,
nebo důvody, pro které jim vyhověno nebylo.
Obsah klíčového termínu „dotčená nemovitost“ není stanoven zákonem a v kontextu
územního plánování ani novější českou judikaturou. Výkladu tohoto termínu se však věnoval
Nejvyšší správní soud prvorepublikový, a to v již výše citovaném nálezu ze dne 13. září 1922
č. 12496, publikovaném pod č. 1492 Boh.A. V této věci dva stěžovatelé napadli změnu
regulačního plánu, schváleného městským zastupitelstvem na Smíchově. Nejvyšší správní
soud s ohledem na žalobní legitimaci rozlišil tři skupiny subjektů účastnících se změny plánu:
(i) První skupinu tvoří ti, kteří mají na budoucí stavební úpravě obce zájem z titulu
obecného blaha, např. z důvodů dobré komunikace a kanalizace, z ohledů
estetických, z příčin zdravotních či požárních. Tato skupina má dle názoru
Nejvyššího správního soudu postavení „toliko publika povolaného k veřejné
anketě“. Má pomoci obecnímu zastupitelstvu nalézt nejlepší možné řešení.
Tyto osoby však nemají v řízení o změně plánu postavení procesních stran.
Nemají také nárok na to, aby „o svých připomínkách dostaly vyřízení,
nemohou si také do ignorování svých návrhů stěžovati“.
(ii) Druhou skupinu tvoří ti, kteří jako majitelé určitých pozemků zamýšlenou regulací
dotčených z titulu svého vlastnického práva a z něho plynoucího subjektivního
práva na libovolné zastavění své půdy mají zájem na tom, aby nebyli na tomto
svém právu protizákonně zkracováni. Majitelé těchto „dotčených“ pozemků mají
v řízení o změně plánu postavení procesních stran. Dle Nejvyššího správního
soudu „toto oprávnění zakládá pro ně legitimaci ke stížnosti do každé dispozice
regulačního plánu, jíž by bylo do jejich práv ze zákona jim na základě práva
vlastnického příslušejících proti zákonu stavebnímu bylo zasaženo“. Jinými slovy,
tito vlastníci mají jednak právo plně se účastnit řízení vedoucí ke schválení změny
plánu a v jeho rámci předkládat připomínky, o kterých musí dostat „vyřízení“.
Dále mají právo namítat před soudem jakýkoliv nezákonný zásah do je jich
vlastnického práva, především tedy nezákonnost změny, resp. její rozpor
se stavebním zákonem.
(iii) Do třetí skupiny pak patří všichni ti, kteří již pravoplatným výrokem stavebního
úřadu nabyli určitého formalizovaného práva sta vebního, což je zmocňuje
jejich pozemek určitým způsobem zastavět a hájit toto své právo proti dispozicím
regulačního plánu. Tyto osoby získaly určitá nabytá práva, která nový regulační
plán nemůže ohrozit. Tyto osoby mohou na základě platného rozhodnutí vydaného
na základě předchozího plánu svůj pozemek zastavět i tehdy, pokud je to v rozporu
s územním plánem současným; jejich nabytá práv a jsou chráněna. Tyto osoby
ale na druhou stranu nemohou nový územní plán napadat,
protože se jich v podstatě netýká.
V návaznosti na výše uvedené členění by navrhovatelé spadali do druhé zmiňované
kategorie; jejich subjektivní právo na libovolné zastavění jejich půdy je změnou územního
plánu dotčeno. V případě druhého z navrhovatelů, jehož pozemek se nalézá přímo na území
plánované stavby letové dráhy, by se pak jednalo, a fortiori, o znatelně větší dotčení
vlastnického práva - vyvlastnění.
Jistě inspirativní nálezy prvorepublikového Nejvyššího správního soudu je dále
potřeba přizpůsobit moderním reáliím. Nejpalčivější otázkou pro vlastníky pozemků nebývají
dnes již problémy lokální (statické) výstavby, jako kupříkladu trasování nové příčné ulice
v šířce 14 metrů a zřízení veřejného sadu za farní budovou (jak tomu bylo ve výše uvedeném
nálezu Nejvyššího správního soudu), ale spíše problémy „mobilní“, jako je hluk, spad,
znečištění, které nejsou omezeny striktně lokálně. Za těchto okolností nemusí být největší
hrozbou pro vlastníky pozemků otázka, jak si budou moci zastavět pozemek vlastní, ale spíše
jak bude využit pozemek sousední.
Tvrzení odpůrce, že z přibližně 170 fyzických a právnických osob (včetně obou
navrhovatelů), vlastnících nemovitosti v okolí zamýšlené letové dráhy, není ani jeden
dotčenou osobou ve smyslu §22 odst. 4 stavebního zákona, je naprosto neudržitelné.
Tento závěr popírá smysl účasti veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí
v podobě podávání námitek dotčených subjektů a korelující povinnosti správního orgánu
se s nimi kvalifikovaně vypořádat, zavedených právě za tímto účelem do stavebního zákona
jeho novelou č. 83/1998 Sb.
Vlastník pozemku, který má být podle navrhované změny územního plánu
proti jeho vůli zastavěn či vyvlastněn, je vždy dotčen ve smyslu §22 odst. 4 a též §21 odst. 4
stavebního zákona. Stejně tak jsou ale vlastníky dotčených pozemků také ti, jejichž pozemky
by v důsledku plánované změny byly nad obvyklou mí ru zatěžovány hlukem,
spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně.
S ohledem na skutečnost, že druhý navrhovatel vlastní pozemek, který se nalézá přímo
pod budoucí letovou drahou, o jeho „dotčení“ ve smyslu §22 odst. 4 stavebního zákona
není pochyb. První z navrhovatelů však žádný takový pozemek nevlastní; své dotčení
ve smyslu výše uvedeného ustanovení dovozuje ze svého práva vlastnického k nemovitostem
ležícím v bezprostřední blízkosti plánované letové dráhy, a to především z hrozícího navýšení
hlukového zatížení.
Z obsahu správního spisu a ani z podání účastníků řízení nelze jednoznačně určit,
zda je tvrzení prvního navrhovatele korektní. Důvodem je skutečnost, že pořizovatel změny
územního plánu nevyznačil ochranná hluková pásma, která by určovala,
jaké by po uskutečnění změny bylo v jednotlivých lokalitách zatížení hlukem,
stejně jako neprovedl posouzení vlivu na životní prostředí. Toto pochybení odpůrce
však není možné přičítat k tíži navrhovatele. Pochybnost o vlastnictví „dotčeného pozemku“
ve smyslu §22 odst. 4 stavebního zákona je naopak nutné přičíst k tíži odpůrce; v opačném
případě by nastal v materiálním právním státě nepřijatelný záv ěr, totiž že by odpůrce mohl
ze svého pochybení a porušení práva profitovat na úkor nevinné strany, která by tím navíc
byla zbavena jediné možnosti uplatnit své právo.
Oba navrhovatele je proto za tohoto stavu nutné považovat za vlastníky dotčených
pozemků ve smyslu čl. 22 odst. 4 stavebního zákona. Odpůrce se však ve svém usnesení
ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16, kterým schválil změnu územně plánovací dokumentace,
s jejich řádně podanými námitkami v rozporu s §23 odst. 1 stavebního zákona nevypořádal.
Stejně tak jim v rozporu s §23 odst. 2 stavebního zákona do 30 dnů po schválení
dokumentace nesdělil žádné důvody, pro které nebylo jejich námitkám vyhověno.
Postup odpůrce byl proto nezákonný.
VI.2.
Zákonné zmocnění k vydání Statutu hlavního města Prahy obsahuje §17 zákona
č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Ustanovení §17
zákona o hlavním městě Praze mimo jiné výslovně předvídá, a to v odst. 1 písm. g), že Statut
upraví „způsob projednání územně plánovací dokumentace hlavního města Prahy a programu
rozvoje hlavního města Prahy s městskými částmi“.
Toto zákonné zmocnění bylo naplněnou obecně závaznou vyhláškou hlavního města
Prahy č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění
četných novel. Způsob projednání územně plánovací dokumentace hlavního města Prahy
a programu rozvoje hlavního města Prahy s městskými částmi stanoví §25 Statutu, ve znění
vyhlášky č. 12/2004 Sb. hl. m. Prahy, která s účinností od 1. 7. 2004 provedla následující
úpravu podávání připomínek městských částí v rámci schvalování územně plánovací
dokumentace:
(1) Územní plán velkého územního celku, pokud je jeho pořizovatelem hlavní město
Praha, a územní plán obce projedná pořizovatel se všemi městskými částmi.
[…]
(9) Městské části jsou oprávněny podat své připomínky k návrhu územně plánovací
dokumentace uvedené v odstavci 1 nejpozději do 15 dnů od posledního dne vystavení návrhu.
Pokud městská část ve svém vyjádření k návrhu územně plánovací dokumentace uplatňuje
připomínky, které považuje za zásadní, výslovně každou z těchto připomínek označí slovy
„tuto připomínku považuje městská část za zásadní“.
(10) Na projednání změn územně plánovací dokumentace uvedené v odstavci 1
se obdobně vztahují ustanovení odstavců 2, 3, 8 a 9.
(11) Městské části, která podala připomínky podle odstavce 9, sdělí pořizovatel
do 30 dnů od schválení územně plánovací dokumentace, zda bylo vyhověno připomínkám
městské části, nebo sdělí důvody, pro které jim vyhověno nebylo. Pokud městská část ve svém
vyjádření k návrhu územně plánovací dokumentace uplatnila připomínku, kterou považuje
za zásadní, musí být při projednání návrhu územně plánovací dokumentace v zastupitelstvu
hlavního města Prahy výslovně uvedena. Konečné rozhodnutí o zásadní připomínce městské
části k návrhu územně plánovací dokumentace náleží zastupitelstvu hlavního města Prahy.
Ustanovení §25 odst. 10 Statutu v podstatě rozšiřuje stejný způsob projednání,
jako je předvídán pro pořizování územně plánovací dokumentace, i na její změny.
Odstavec 10 sice výslovně neuvádí, že by zásadní připomínky městských částí musely
být projednány zastupitelstvem, neuvedení odst. 11 ve výčtu odstavce 10 lze však připočíst
legislativnímu opominutí a nikoliv úmyslu legislativního orgánu, a to ze dvou důvodů.
Prvním z nich je skutečnost, že by bylo mírně řečeno absurdní, kdyby se městské částí mohly
ke změnám vyjadřovat, své připomínky označit v souladu s §25 odst. 10 Statutu za zásadní,
a tím by projednání těchto jejich připomínek končilo. V takovém případě by navíc docházelo
k obcházení nejen Statutu, ale i zákona o hlavním městě Praze, který vyžaduje,
aby byly městské části konzultovány a mohly se vyjádřit. Druhým důvodem je pak praxe
Zastupitelstva hlavního města Prahy, které se k připomínkám městských částí, označeným
jako „zásadní“, vyjadřuje ve svých usneseních schvalujících změny územního plánu hlavního
města Prahy.
Poslední věta ustanovení §25 odst. 11 Statutu stanoví, že „Konečné rozhodnutí
o zásadní připomínce městské části k návrhu územně plánovací dokumentace náleží
zastupitelstvu hlavního města Prahy.“ Jinými slovy, je to jen a pouze Zastupitelstvo hlavního
města Prahy, které je oprávněno v konečné fázi kvalifikovaným a srozumitelným způsobem
projevit svoji vůli s ohledem na uplatněné zásadní připomínky. Svoji vůli může uplatnit
v podstatě dvěma způsoby: buď zásadní připomínce nevyhoví a o tomto rozhodnutí vyrozumí
pořizovatel změny, tedy Magistrát hl. m. Prahy, městskou část do 30 dnů od schválení
dokumentace, anebo by mohlo také zásadní připomínku přijmout; v takovém případě
by pak zřejmě následovala změna nebo zamítnutí změny územního plánu, proti které zásadní
připomínka směřovala. V každém případě však musí Zastupitelstvo srozumitelným způsobem
projevit svoji vůli, jak rozhodlo o každé jednotlivé zásadní připomínce městské části.
Tento požadavek usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 20. 10. 2005,
č. 31/16, k návrhu změn 05 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, nesplňuje.
Pořizovatel územně plánovací dokumentace vyhradil rozhodnutí o připomínkách
Zastupitelstvu. Sám se k nim sice vyjádřil negativně, nerozhodl však. Jestliže za této situace
Zastupitelstvo hlavního města Prahy uvedlo v bodě II. 3. svého usnesení,
že „schvaluje rozhodnutí o připomínkách MČ, podaných podle §25 Statutu hl. m. Prahy,
uvedené v příloze č.1 tohoto usnesení“, jedná se o rozhodnutí nesrozumitelné; zastupitelstvo
jednak nemůže schválit rozhodnutí, které neexistuje a dále pak nemůže takové rozhodnutí
schválit, protože je povinno je samo učinit.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že Zastupitelstvo hlavního města Prahy
v rozporu s §25 Statutu hl. m. Prahy nerozhodlo o zásadních připomínkách podaných
proti změně územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy městskými částmi Praha –
Nebušice, Praha – Lysolaje a Praha – Suchdol. Porušením ustanovení §25 Statutu mělo
za následek též porušení §17 odst. 1 písm. g) zákona o hlavním městě Praze,
neboť Zastupitelstvo hlavního města Prahy nerespektovalo stanovený postup projednání
územně plánovací dokumentace hlavního města Prahy s městskými částmi, předvídaný
a vyžadovaný zákonem o hlavním městě Praze.
Na tomto zjištění nic nemění skutečnost, že zmiňované městské části byly přípisem
pořizovatele dokumentace „vyrozuměny“ o vyřízení připomínek ve smyslu §25 odst. 11
Statutu. Z výše uvedeného je zjevné, že pořizovatel změny územně plánovací dokumentace
nemohl městské částí platně uvědomit o vyřízení jejich zásadních námitek v okamžiku,
kdy o nich nebylo platně rozhodnuto. Přípis Magistrátu nemohl být pochopitelně
ani samotným rozhodnutím, neboť rozhodnutí náleželo výlučně zastupitelstvu.
Postup odpůrce byl proto nezákonný.
VI.3.
Dalším z bodů návrhu bylo tvrzení, že se odpůrce nevypořádal s protichůdným
stanoviskem Ministerstva životního prostředí. K tomu odpůrce uvedl, že Ministerstvo
životního prostředí nebylo v daném případě dotčeným orgánem státní správy. Dle jeho názoru
jím byl Odbor životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy. I kdyby
však Ministerstvo životního prostředí dotčeným orgánem státní správy bylo, jeho stanovisko
nebylo nesouhlasné, ale pouze nedoporučující.
Dotčené orgány státní správy (dále DOSS) jsou ty státní orgány, jímž zvláštní právní
předpisy svěřují ochranu veřejných zájmů. Spolupráce pořizovatele územně plánovací
dokumentace s DOSS je vyžadována stavebním zákonem. Chráněnými zájmy jsou zejména
ochrana přírody a krajiny, ochrana životního prostředí a jeho jednotlivých složek
(vody, ovzduší, les, nerostné suroviny, půdní fond apod.), dále pak památková péče,
požární ochrana či energetika a obrana státu apod. DOSS vydávají stanovisko ve všech fázích
procesu pořizování územně plánovací dokumentace a také ve všech typech územního řízení.
Základní podmínkou, kterou stanoví zákon pro proces schvalování návrhu změny
územně plánovací dokumentace, je dosažení shody mezi pořizovatelem dokumentace
a příslušným DOSS (§22 odst. 2 stavebního zákona). Pokud ke shodě nedojde, rozpor řeší
orgány nadřízené (§136 stavebního zákona).
Ochrana životního prostřední se skládá z ochrany průřezové (srov. především zákon
č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění novel, a zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů) a ochrany složkové (srov. jednotlivé
tzv. „složkové zákony“, jako například zákon č. 289/1995 Sb., o lesích;
zákon č. 254/2001 Sb., o vodách; zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší; zákon
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu). Alokovat na základě všech těchto
složkových zákonů příslušnost jednotlivých DOSS je často problematické; lze nicméně
konstatovat, že v daném případě bylo DOSS jednak Ministerstvo životního prostředí, jednak
Odbor životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy, každý z nich však s ohledem
na jiné složkové předpisy.
Ministerstvo životního prostředí vydalo z hlediska všech zákonů ve své gesci souborné
stanovisko, kterým vyžádalo vyznačení ochranných pásem. Dále vyjádřilo,
že „nepovažuje změnu za přínosnou“. Ač podobně cudně vyjádřený názor zrovna nevyniká
svojí jednoznačností a formulační precizností, lze dovodit, že se nebude jednat o názor
souhlasný. Takto ho navíc vnímal sám odpůrce, který ve svém interním dokumentu
„Vyhodnocení stanovisek a připomínek k návrhu změny ÚPn HMP č. Z939/05“, založeným
ve správním spise, označil stanovisko Ministerstva životního prostředí jako „Nedoporučení“.
Souhlasné bylo pouze stanovisko se změnami vlny 05 Územního plánu hlavního města Prahy
z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu, které bylo vyčleněno do samostatné přílohy
přípisu Ministerstva životního prostředí.
Odbor životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy vydal k Návrhu změn vlny
05 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy souhrnné stanovisko, kde se jednotlivě
vyjádřil ke všem změnám v páté vlně navrženým. Souhlas se změnou č. Z 939/05
však v tomto stanovisku chybí; neobsahuje jej ani jiný dokument ve správním spisu obsažený.
Za těchto okolností je Nejvyšší správní soud nucen vycházet z toho, že souhlas se změnou
č. Z 939/05 nebyl ze strany tohoto dotčeného orgánu státní správy udělen.
Lze tedy shrnout, že ani jeden z uvedených orgánů státní správy na úseku ochrany
životního prostředí nevyslovil, s výjimkou ochrany zemědělského půdního fondu, se změnou
č. Z 939/05 souhlas. Pokud tedy odpůrce i přes tuto skutečnost pokračoval dále s procesem
pořizování územně plánovací dokumentace, aniž by oba dotčené orgány státní správy znovu
vyzval ke sdělení (či zpřesnění) jejich stanoviska podle §22 odst. 5 stavebního zákona,
anebo aniž by se pokusil o dohodu s dotčenými orgány státní správy anebo zahájil dohadovací
řízení podle §136 stavebního zákona, byl jeho postup nezákonný.
VI.4.
Navrhovatelé dále namítali, že odpůrce neprovedl povinné posouzení vlivu návrhu
územního plánu na životní prostředí. Povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí
(tzv. „EIA“, z anglického Environmental Impact Assessment) byla v českém právní řádu
v průběhu posledních několika let upravena výlučně a souběžně dvěma předpisy:
(i) v období od 1. 7. 1992 do 1. 1. 2002 výlučně zákonem č. 244/1992 Sb.,
o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí;
(ii) v období od 1. 1. 2002 do 1. 5. 2004 platil pro posuzování záměrů nový
zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí,
pro posuzování koncepcí však zůstal v účinnosti zákon č. 244/1992 Sb.;
(iii) v období po 1. 5. 2004 platí již výlučně zákon č. 100/2001 Sb.,
do kterého bylo nově začleněno též posuzování koncepcí.
Touto poněkud nepřehlednou situací se musel ve své judikatuře zabývat i Ústavní soud
ČR - srov. usnesení pléna Ústavního soudu z 12. října 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, Sb. n. u.
US sv. č. 24 usnes. č. 37 str. 535, především s ohledem na vymezení smyslu a účelu
posuzování vlivů na životní prostředí.
Pro posouzení projednávaného případu je klíčový přechod mezi fází (ii) a fází (iii).
K němu došlo novelou zákona č. 93/2004 Sb., která vstoupila v platnost dne 3. 3. 2004
a účinnosti nabyla k 1. 5. 2004 (vstupem České republiky do Evropské unie). Tato novela
začlenila posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí, do té doby součástí zbytkových
ustanovení zák. č. 244/1992 Sb., do nových ustanovení §10a až 10j zákona č. 100/2001 Sb.
Koncepcí rozuměl novelizovaný zákon [(§3 písm. b) zák. č. 100/2001 Sb.)]
„strategie, politiky, plány nebo programy zpracované nebo zadané orgánem veřejné správy
a následně orgánem veřejné správy schvalované nebo ke schválení předkládané“.
Ustanovení §10i zákona č. 100/2001 Sb. pak zavedlo zvláštní ustanovení
pro posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Zde se mimo
jiné stanoví:
(1) Při posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí
se postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu stanoveném tímto ustanovením;
předkladatelem je pořizovatel územně plánovací dokumentace.
(2) Příslušný úřad provede zjišťovací řízení na základě návrhu zadání územně
plánovací dokumentace a podle kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu.
(3) Příslušný úřad ukončí zjišťovací řízení písemným závěrem, který je součástí
stanoviska dotčeného orgánu státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace.
[…]
(9) Na základě veřejného projednání konceptu řešení územně plánovací dokumentace,
vyjádření k němu podaných a na základě návrhu souborného stanoviska příslušný úřad vydá
stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Toto stanovisko je součástí stanoviska
dotčeného orgánu státní správy ke konceptu řešení územně plánovací dokumentace.
(10) Pokud návrh územně plánovací dokumentace obsahuje variantu vyhodnocenou
z hlediska vlivů na životní prostředí již v jejím konceptu řešení, návrh se znovu
nevyhodnocuje.
(11) Schvalující orgán je povinen ve svém usnesení o schválení územně plánovací
dokumentace zdůvodnit, jak zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů
na životní prostředí. Toto usnesení je povinen zveřejnit.
Povinnost provést posouzení dopadu koncepce (územně plánovací dokumentace)
na životní prostředí stanovil zák. č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí
a programů na životní prostředí, následujícím způsobem:
§14
(1) Koncepcí se rozumí pro účely tohoto zákona koncepce předkládaná a schvalovaná
na úrovni ústředních orgánů státní správy (dále jen "schvalující orgán"), a to v oblasti
energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace
a turistiky. Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný
vodohospodářský plán.
[…]
(5) Schvalující orgán neprojedná koncepci bez stanoviska příslušného orgánu.
Nové ustanovení §10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí tak s účinností
od 1. 5. 2004 stanovilo povinnost provést zjištění, na základě návrhu zadání územně
plánovací dokumentace, zda předmětný návrh či návrh zm ěny podléhá posouzení EIA.
Toto zjištění mělo být dokončeno písemným závěrem, který je součástí stanoviska dotčeného
orgánu státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace.
Návrh zadání změny byl v případě změny Z 939/05 schválen usnesením Zastupitelstva
hlavního města Prahy ze dne 29. 04. 2004. Zjišťovací řízení ohledně skutečnosti,
zda je provedení posouzení vlivů na životní prostředí nutné, mělo tedy dle požadavků §10i
odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., který v té době ale ještě nebyl v účinnosti, proběhnout
nejpozději ke dni 29. 04. 2004. Za těchto okolností je zjevné, že zjišťovací řízení nemohlo
podle ustanovení zákona č. 100/2001 Sb. proběhnout.
Na druhou stranu je nesporné, že stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru
na životní prostředí je odborným podkladem pro vydání rozhodnutí či schválení územní
dokumentace. Bez jeho existence není možné vydat rozhodnutí či schválit změnu (§10 odst. 3
a odst. 4 zák. č. 100/2001 Sb., stejné ustanovení ve staré úpravě viz §14 odst. 5
zák. č. 244/1992 Sb.). To znamená, že podle nadále platné úpravy nemohl odpůrce změnu
územního plánu bez provedeného posouzení vlivu na životní prostředí platně schválit,
a to ani tehdy, pokud fáze pořizování územně plánovací dokumentace, ve které by normálně
probíhalo zjišťovacího řízení, uplynula před účinností zákona.
Za těchto okolností měl odpůrce na výběr ze dvou možností: buď mohl provést
posouzení vlivu koncepce na životní prostředí podle §14 zákona č. 244/1992 Sb.,
které mu poslední větou odstavce 1 tuto povinnost ukládalo již před vstupem zákona
č. 93/2004 Sb. v účinnost (tedy v okamžiku, kdy pořizování změny územně plánovací
dokumentace zahájil), anebo mohl vrátit svůj proces pořizování změny územně plánovací
dokumentace o fázi zpět, tedy do fáze návrhu zadání územně plánovací dokumentace,
a pak provést posouzení navrhované změny na životní prostředí podle nového předpisu.
Přechodné ustanovení čl. II zák. č. 93/2004 Sb. se na odpůrcovu situaci vztahovat nemohlo;
týká se pouze posouzení záměrů zahájených přede dnem nabytí účinnosti zákona,
tedy procesům v okamžiku nabytí účinnosti novely již probí hajícím. V případě odpůrce
však v okamžiku nabytí účinnosti novely žádné posuzování neprobíhalo.
V každém případě však měl odpůrce na základě obou úprav, tedy před i po novele
č. 93/2004 Sb., jasnou povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí. Oba předpisy
dále stanoví, že bez posouzení vlivu na životní prostředí není možné změnu územně plánovací
dokumentace schválit. Postup odpůrce byl proto nezákonný.
VI.5.
Dalším bodem návrhu je tvrzení, že odpůrce v rozporu se zákonem v návrhu změny
územně plánovací dokumentace nevyznačil ochranná hluková pásma.
Co má být obsahem územně plánovací dokumentace stanoví na základě zákonného
zmocnění, obsaženého v §143 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, vyhláška Ministerstva
pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací
dokumentaci, ve znění pozdějších předpisů. Příloha č. 1 vyhlášky stanoví základní obsah
zadání územně plánovací dokumentace, příloha č. 2 pak základní obsah územně plánovací
dokumentace.
Mezi nutné části územně plánovací dokumentace příloha č. 2 vyhlášky
č. 135/2001 Sb. řadí:
- v textové části – limity využití území včetně stanovených záplavových území (II.1.B
písm. e))
- v grafické části – návrh dopravního řešení s vyznačením ochranných pásem
a nepříznivých vlivů dopravy na životní prostředí (II.2.B písm. a))
Co je limitem využití území stanoví stavební zákon v §139a odst. 1: „Limity využití
území omezují, vylučují, případně podmiňují umisťování staveb, využití území a opatření
v území“. Limity využití území tak představují jakési hranice pro využití území, a to hranice
zpravidla nepřekročitelné. Limity vyplývají buď přímo ze zákona, anebo jsou, s ohledem
na potřeby a možnosti daného území, stanoveny až v rámci územně plánovací dokumentace
(či její změny).
Jedním z limitů využití území je také hladina hluku. Hranice přípustné hladiny hluku
jsou stanoveny zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších
přepisů, samotné ukazatele a číselné hodnoty pak nařízením vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně
zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Toto nařízení je účinné teprve od 1. 6. 2006.
Do té doby byly hodnoty stanoveny nařízením vlády č. 502/2000 Sb. Novější nařízení vlády
je úpravou přísnější, která celkově snižuje nejvyšší přípustné hodnoty hluku.
Ustanovení §31 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví pak stanoví,
že „Při překročení hygienických limitů hluku z provozu na veřejných mezinárodních letištích
zajišťujících ročně více než 50 000 startů nebo přistání a vojenských letištích je provozovatel
letiště povinen navrhnout ochranné hlukové pásmo. Ochranné hlukové pásmo zřídí
rozhodnutím správní úřad příslušný podle zvláštního právního předpisu.“
Jak bylo konstatováno výše, hluk je limitem využití území, který je pořizovatel změny
územního plánu povinen při změně vyznačit. Tato obecná povinnost je gradována typem
funkčního využití plochy, která je předmětem změny: dopravní a vojenská letiště.
Navíc je zjevné, že se nejedná o malé regionální letiště; jedná se o největší letiště v České
republice, které dalece přesahuje hranici 50 000 startů nebo přistání ročně, kterou zákon
o ochraně veřejného zdraví stanoví jako jednu z podmínek pro podání povinného návrhu
na vyhlášení ochranného hlukového pásma ze strany provozovatele letiště.
Podle „Prognózy vývoje cestujících a pohybu letadel na letišti Praha – Ruzyně“,
uveřejněné na internetových stránkách Letiště Praha, s. p. (www.prg.aero), stoupne pohyb
letadel v průběhu nejbližších 11 let z cca 150 000 v roce 2004 na cca 275 000 k roku 2015.
Schválit změnu územního plánu, která je prvním a nejzásadnějším krokem k umožnění
nárůstu letecké dopravy podobného rozsahu, a přitom územním plánem nestanovit limit
zatížení daného území hlukem je s ohledem na cíle a smysl územního plánování postupem
stěží pochopitelným, v každém případě však nezákonným.
VI.6.
Další bod návrhu namítá nedostatečné posouzení změny územního plánu z četných
hledisek; celkového zatížení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy do práv
dotčených osob, dodržení či překročení nejvyšších přípustných hodnot (hygienických limitů)
hluku a jejich zvýšení zatížením území osobní a nákladní dopravou, kterou bude nová
vzletová dráha a navýšení kapacity letiště generovat. Absence posouzení těchto hledisek vedla
dle názoru navrhovatelů k porušení §12 a §13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí,
ve znění novel, které se promítají do cílů a účelů stavebního zákona, zakotvených v §2
odst. 1 písm. d), f), k), l) stavebního zákona a dále pak ke zkrácení na jejich ústavně
zaručených právech.
Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění novel, je, též s ohledem na dobu
a okolnosti svého vzniku, jakousi obecnou a programovou normou ochrany životního
prostředí v České republice. Jeho účel je vymezen ustanovením §1: „Zákon vymezuje
základní pojmy a stanoví základní zásady ochrany životního prostředí a povinnosti
právnických a fyzických osob při ochraně a zlepšování stavu životního prostředí
a při využívání přírodních zdrojů; vychází přitom z principu trvale udržitelného rozvoje.“
Ustanovení zákona, o které se navrhovatelé opírají, znějí:
§12
(1) Přípustnou míru znečišťování životního prostředí určují mezní hodnoty stanovené
zvláštními předpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosaženým stavem poznání tak,
aby nebylo ohrožováno zdraví lidí a aby nebyly ohrožovány další živé organismy a ostatní
složky životního prostředí.
(2) Mezní hodnoty musejí být stanoveny s přihlédnutím k možnému kumulativnímu
působení nebo spolupůsobení znečišťujících látek a činností.
§13
Lze-li se zřetelem ke všem okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného
nebo závažného poškození životního prostředí, nesmí být pochybnost o tom, že k takovému
poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození zabránit.
Ustanovení §12 především odkazuje na další, partikulární právní předpisy,
které stanovují konkrétní hodnoty pro jednotlivé typy ochrany. Ustanovení §13 pak zakotvuje
obecný princip opatrnosti („precautionary principle“): v pochybnostech se má rozhodnout
ve prospěch ochrany prostředí.
Tato a další rámcová a programová ustanovení zákona o životním prostředí
pak nalézají svoji realizaci ve značném množství složkových zákonů, jejichž ustanoveními
a prostřednictvím orgánů státní správy v nich určených jsou pak vymáhána. V oblasti
průřezové ochrany jsou ustanovení zákona o ochraně životního prostředí realizována právě
zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění novel,
či jeho „předchůdcem“, zákonem č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí
a programů na životní prostředí. Jak konstatoval Ústavní soud při posuzování smyslu zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí ve vztahu k jeho předchůdci, zákonu o posuzování
vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, „[…] Účelem zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí bylo vytvořit účinný preventivní systém hodnocení
vlivů na životní prostředí jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání důsledků
navrhovaných projektů na životní prostředí a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech
byly zvažovány zájmy ochrany životního prostředí.“ (In: usnesení pléna Ústavního soudu
z 12. října 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, Sb.n.u.US sv. č. 24 usnes. č.37 str. 535).
Ustanovení zákona o životním prostředí, kterých se navrhovatelé dovolávají,
je proto nutné vnímat jako normy programové, které definují zásadní pojmy ochrany
životního prostředí. Samy o sobě však, s ohledem na existenci jednak složkových zákonů,
jednak průřezovou ochranu v podobě posuzování vlivů na životní prostředí, nezakládají
soudně vymahatelná práva a povinnosti. Tento závěr ostatně plyne též ze struktury
argumentace navrhovatelů k tomuto bodu návrhu; do značné míry se jedná o opakování témat,
se kterými by se za normálních okolností byl odpůrce povinen vypořádat v rámci posouzení
vlivů na životní prostředí či při řádném splnění svých povinností vyplývajících z jednotlivých
složkových zákonů.
Tento bod návrhu proto není důvodný.
VI.7.
Závěrečným bodem návrhů je nepřiměřený rozsah půdy odňaté ze zemědělského
půdního fondu (dále ZPF). Ochrana ZPF je upravena zák. č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů. Tento předpis předně d efinuje,
v §1 odst. 2, obsah výrazu ZPF: zemědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky
obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastviny
a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána
není. ZPF je „základním přírodním bohatstvím naší země“ a jeho ochranou
je také zajišťována ochrana životního prostředí.
Pro vyjímání půdy z fondu, tedy pro její účelové využití jiným způsobem, je stanovena
série omezujících podmínek, které mají zabránit zbytečnému odnímání půdy ze ZPF.
Ustanovení §4 zákona o ochraně ZPF předně vyžaduje, aby bylo pro nezemědělské účely
přednostně využito nezemědělské půdy. Není-li to možné, lze půdu ze ZPF odnímat
jen v míře nezbytně nutné (§4 písm. b) zákona o ochraně ZPF).
Promítnutí těchto podmínek do územního plánování obsahuje §5 zákona o ochraně
ZPF. Ten v odstavci 1 stanoví, že „Aby ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně
plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé
a zpracovatelé územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit
se zásadami této ochrany (§4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů
nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení
na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.“
V projednávaném případě vyslovil dotčený orgán státní správy, kterým je podle §17
písm. a) zákona o ochraně ZPF Ministerstvo životního prostředí, s rozsahem vynětí v rámci
tzv. páté vlny změn územního plánu hlavního města Prahy souhlas. I když §5 zákona
o ochraně ZPF ukládá povinnost pořizovatele územně plánovací dokumentace šetřit ZPF,
lze jen stěží racionálně očekávat, že šetřit ZPF bude hlavním a jediným zájmem pořizovatele
změny. Tento zájem má hájit právě Ministerstvo životního prostředí coby dotčený orgán státní
správy, které tak předvídaným způsobem učinilo. Proti změně územního plánu č. Z 939/05
nevzneslo žádných připomínek.
Tvrzení navrhovatelů o tom, že rozsah vynětí je nepřiměřený, zůstává v rovině
obecného nesouhlasu s vynětím, aniž by byly konkretizovány pozemky, které ze ZPF vyňaty
být neměly. S názorem navrhovatelů, že nelze ze ZPF odnímat pozemky nad rámec půdorysu
samotné letové dráhy, nelze souhlasit. Realizaci projektu podobného rozsahu a účelu
lze jen stěží předpokládat bez příslušného zázemí, jako například právě manipulačního
a skladištního.
Tento bod návrhu proto není důvodný.
Nad rámec tohoto bodu je vhodné konstatovat, že ochranu zemědělského půdního
fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat.
Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí
být hledána rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy.
Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití a zachování území je, po vyslechnutí
dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územního plánování a územního řízení.
Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného řešení získaného zákonným postupem,
nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu věcně zasahovat.
O takovou situaci se však v tomto případě nejedná. Odpůrce se v průběhu pořizování
změny č. Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy dopustil série
pochybení; nejedná se tedy o změnu dosaženou zákonným postupem. Soud proto dal
za pravdu navrhovatelům: změna územního plánu sídelního ú tvaru hlavního města Prahy
č. Z 939/05, schválená usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16,
je nezákonná. Jako část opatření obecné povahy ji proto v souladu s §101d odst. 2 s. ř. s.
zrušil. Dnem zrušení soud zvolil, s ohledem na skutečnost, že není třeba odkládat výkon
tohoto rozhodnutí, den vyhlášení tohoto rozsudku.
VII.
Na okraj rozhodnutí
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že předmětem jeho přezkumu byla výlučně změna
územního plánu č. Z 939/05, schválena přílohou 2 k usnesením ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16,
tedy „realizace letové dráhy RWY 06R/24L před r. 2010/v koordinaci se stavbou silničního
okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlášení veřejně prospěšné stavby“. Jinými změnami
územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy se Nejvyšší správní soud nezabýval.
Předmětem přezkumu nebyla rovněž obecně závazná vyhláška hl. m. Prahy č. 6/2006,
kterou se mění vyhláška č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu
sídelního útvaru hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyššímu správnímu
soudu nepřísluší přezkum podzákonných právních předpisů, a tudíž ani vyhlášek obcí.
Tato pravomoc náleží Ústavnímu soudu České republiky ( srov. čl. 87 odst. 1 písm. a)
a nenaplněný čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy České republiky ve spojení s ustanovení §64
a n. zák. č. 182/1993 Sb., zákon o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Na druhou stranu není sporu o tom, že správní orgány i orgány samosprávy
svojí činností uplatňují státní moc ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jsou tedy vázány imperativem zákonnosti
své činnosti. Z požadavku zákonnosti jim plyne také povinnosti uvést vlastní právní předpisy
do souladu s pravomocným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu. Pokud tak neučiní,
podzákonný právní předpis se dostává do rozporu se zákonem a Ústavou. Soud, který by měl
následně řešit právní spor, ve kterém by byla existence či závaznost takové vyhlášky namítána
(kupř. v rámci řízení o umístění stavby), jí není na základě čl. 95 odst. 1 Ú stavy České
republiky vázán.
Stejně tak nebyl předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu zákon
č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R – 24L letiště Praha Ruzyně.
I v případě posuzování souladu zákonů s ústavním pořádkem České republiky náleží výlučná
pravomoc Ústavnímu soudu (srov. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy). S ohledem na tento právní
předpis však není možné nevyslovit závažné pochyby o tom, zda se vůbec jedná o normativní
právní předpis, stejně jako o tom, nakolik jsou ustanovení tohoto předpisu s souladu
s ústavním pořádkem České republiky.
VII.
Náhrada nákladů řízení
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s.,
podle něhož v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu
nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. července 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu