ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.151.2014:23
sp. zn. 1 As 151/2014 – 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: P. R., zastoupen
JUDr. Janem Zůbkem, advokátem se sídlem Radhošťská 2, Praha 3, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o žalobě na ochranu
proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2014, č. j. 6A 86/2014 - 25,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2014, č. j. 6A 86/2014 - 25,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 27. 11. 2013 žalobce požádal žalovaného o výmaz dvou záznamů o přestupcích
v registru řidičů. První z těchto přestupků spáchal v roce 1992 a druhý v roce 1994. Za každý
z přestupků mu byla udělena pokuta a zákaz řízení motorových vozidel. Vzhledem k tomu,
že od spáchání přestupků uběhlo více než 19 let, pominuly podle žalobce důvody vedení těchto
záznamů v registru řidičů. Žalovaný odpověděl dopisem ze dne 20. 1. 2014, ve kterém žalobci
sdělil, že zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemích komunikacích a o změnách některých
zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“), ve znění účinném do 30. 6. 2006 stanovil určité
limity evidence údajů co do výše pokuty a doby, která uplynula od spáchání přestupku.
Od 1. 7. 2006 jsou však spáchané přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích a údaje o zákazech činnosti spočívajících v zákazu řízení
motorových vozidel evidovány bez jakýchkoliv omezení. Do registru řidičů proto byly v souladu
se současnou právní úpravou převedeny všechny údaje vedené v předchozích policejních
evidencích. Dopravní inspektoráty vždy vedly všechny záznamy o spáchaných přestupcích nebo
trestných činech po dobu života řidiče a nikdy nedocházelo k jejich zahlazení, výmazu
či obdobnému úkonu. V období od 1. 1. 2001 do 30. 6. 2006 docházelo k výmazu některých
záznamů o přestupcích, v jiných obdobích ale výmaz záznamu o přestupku právní úprava
neumožňovala. Záznamy o zákazech činnosti dokonce nemohly být mazány nikdy. Podle
současné právní úpravy proto nelze výmaz záznamu o přestupcích žalobce provést.
[2] Žalobce se žalobou podanou dne 9. 5. 2014 u Městského soudu v Praze domáhal ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, kterého se dopouští tím, že i nadále ponechává v registru
řidičů údaje o přestupcích spáchaných v roce 1992 a 1994 a souvisejících sankcích. Žalobce uvedl,
že jde o osobní údaje podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Podle §5 odst. 1 písm. e) zákona
o ochraně osobních údajů mohou být osobní údaje uchovávány jen po dobu, která je nezbytná
k účelu jejich zpracování. Ta ovšem uplynula po třech (resp. pěti) letech od záznamů. V dané věci
by totiž měla být analogicky použita trestněprávní úprava zahlazení odsouzení. Jinak by pachatel
přestupku musel za své jednání trpět přísnější následky než pachatel trestného činu. Pokud
by například uchazeč o zaměstnání musel předložit i výpis z evidenční karty řidiče, mohly
by veškeré zaznamenané údaje o přestupcích představovat překážku získání práce. Mohly by také
být zneužity při ukládání sankce za nový přestupek. Tím dochází k porušení čl. 10 Listiny
základních práv a svobod a zákona o ochraně osobních údajů.
[3] Městský soud vyšel z toho, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu nevymazáním
záznamu z evidenční karty řidiče na žádost žalobce ze dne 27. 11. 2013. Odpověď žalovaného
na žádost o výmaz údajů z registru řidiče obdržel žalobce 21. 1. 2014. Zmeškal proto
dvouměsíční subjektivní lhůtu podle §84 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s“), která uplynula nejpozději 21. 3. 2014. Žaloba proto byla jako opožděná odmítnuta.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel se domnívá, že městský soud odmítl žalobu neoprávněně, a porušil jeho právo
na přístup k soudu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Jako rozhodný den pro běh
lhůty pro podání žaloby totiž mylně stanovil den obdržení dopisu, kterým žalovaný informoval
žalobce o nemožnosti výmazu záznamů z registru řidičů. V tomto případě ale nejde
o jednorázový ukončený zásah. Naopak jde o zásah trvající, který spočívá v tom, že jsou záznamy
nadále vedeny v registru řidičů, odkud je žalovaný odmítl vymazat. Pokud zásah stále trvá, nelze
ani stanovit počátek běhu lhůt pro podání žaloby. Trvající zásah má svá specifika, protože
se nezákonný stav projevuje stále znovu, přičemž nelze jednotlivci vytýkat, že se v minulosti proti
trvajícímu zásahu nebránil. V různou dobu může jednotlivec pociťovat újmu z nezákonného
zásahu v rozdílné intenzitě, pokud už překročí určité „meze únosnosti“. V závěru
své argumentace stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013,
č. j. 6 Aps 1/2013 – 51, podle kterého „[u]stanovení §84 odst. 1 s. ř. s. je třeba vykládat tak, že lhůta
pro podání žaloby na ochranu před zásahem správního orgánu, a to ani lhůta subjektivní (dvouměsíční), ani lhůta
objektivní (dvouletá), nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Jinak řečeno, žaloba proti zásahu, který trvá
v okamžiku podání žaloby, z povahy věci nemůže být opožděná.“
III. Vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s právním názorem stěžovatele
nesouhlasí. Městský soud rozhodl zcela správně. V dalším odkázal na své vyjádření k žalobě,
ve kterém zopakoval, že kromě období od 1. 1. 2001 do 30. 6. 2006 příslušná právní úprava nikdy
neumožňovala výmaz záznamů o přestupcích a uložených zákazech činností z registru řidičů.
Výmazy se proto neprovádějí. Spis řidiče a jeho evidenční karta se vedou po dobu života řidiče
a spis se uchovává po dobu jednoho roku od řidičova úmrtí. Záznamy uvedené v evidenční kartě
řidiče slouží k posouzení celkové charakteristiky řidiče. Zákon o silničním provozu nemůže
působit retroaktivně a anulovat záznamy o přestupcích spáchaných do 31. 12. 2000. Z ustálené
judikatury a soudní praxe lze dovodit, že předmětné záznamy lze v registru řidičů evidovat a nelze
provést jejich výmaz. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
stěžovatele zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou a nejsou tu důvody pro její odmítnutí pro nepřípustnost.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Stěžovatel neuvedl výslovně, o který kasační důvod podle §103 odst. 1 s. ř. s. se opírá.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, „[j]e-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud proto
považoval za důvod kasační stížnosti důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle §82 s. ř. s. platí, že „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“ Podle §84 s. ř. s. dále platí, že „[ž]aloba
musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu
podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pak platí,
že „nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže (…) návrh byl podán předčasně nebo
opožděně.“ Podle městského soudu stěžovatel zmeškal dvouměsíční subjektivní lhůtu podle §84
s. ř. s., která uplynula 21. 3. 2014, a proto jeho žalobu podanou 9. 5. 2014 odmítl.
[11] Stěžovatel tvrdí, že jeho žaloba neměla být odmítnuta jako opožděná, protože nezákonný
zásah, proti kterému chce být chráněn, má povahu zásahu trvajícího. Lhůta k podání žaloby proto
nemohla uplynout, protože daný zásah stále trvá. Nejvyšší správní soud proto nejprve musí
vyjasnit povahu namítaného zásahu. Určení povahy zásahu, tj. zda se jedná o zásah jednorázový,
opakující se či trvající, má zásadní dopad na stanovení počátku běhu lhůty k podání žaloby
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013, č. j. 8 Aps 8/2012 – 28).
[12] K pojmu „zásah“ Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, že „definici zásahu zákon neobsahuje,
zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké
množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony
neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě),
bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy
obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují,
a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět,
a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě
neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu.“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42, publ.
pod č. 720/2005 Sb. NSS).
[13] Za zásah se běžně považují i záznamy a údaje vedené v určité veřejnoprávní evidenci.
Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 9 Aps 5/2010 – 81,
zásah představovalo evidování stěžovatele v registru EUROCANET, neformální síti pro výměnu
informací mezi členskými státy EU, týkajících se potencionálních podvodů typu „missing trader“.
Kategorie zásahu podle §82 s. ř. s. je obdobná kategorii tzv. jiného zásahu podle
čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 – 51). Inspiraci v tom, co lze považovat za zásah, je proto
možné hledat i v judikatuře Ústavního soudu. Například v nálezu ze dne 23. 11. 2004,
sp. zn. II. ÚS 599/02, Ústavní soud jako zásah shledal evidenci daňového nedoplatku
na osobním daňovém účtu stěžovatele.
[14] Trvající zásah lze vymezit negativně tak, že nejde o zásah jednorázový nebo opakující
se. Jde o stav vzniklý v minulosti, který je kontinuálně udržován. Z judikatury Nejvyššího
správního soudu lze jako konkrétní příklady zásahů trvající povahy uvést nedostatečnou
a neefektivní ochranu čistoty ovzduší (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 – 51) a jiné zásahy spočívající převážně v nezákonné nečinnosti
správního orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013,
č. j. 8 Aps 8/2012 – 28). Ústavní soud pak za trvající zásah považoval výše zmíněnou evidenci
daňového nedoplatku na osobním daňovém účtu stěžovatele (viz nález Ústavního soudu ze dne
23. 11. 2005, sp. zn. II. ÚS 599/02). V daném nálezu Ústavní soud uvedl: „Spočívá-li zásah orgánu
veřejné moci v evidenci daňového nedoplatku, jde o zásah svým charakterem trvající do okamžiku, kdy daňový
nedoplatek přestane být na osobním daňovém účtu evidován.“
[15] Stěžovatel byl v obdobné situaci, protože žalobou brojil proti evidování záznamů
o jím spáchaných přestupcích a uložených sankcích. K jejich zaevidování došlo úkonem, který
nemá formu rozhodnutí. Stěžovatel je od té doby nucen strpět, že registr řidičů obsahuje
záznamy o přestupcích, které spáchal, včetně za ně uložených sankcí. Tento zásah bude trvat
až do okamžiku, kdy registr řidičů nebude dané záznamy obsahovat. Proto jde podle Nejvyššího
správního soudu o zásah trvající povahy. Městský soud vyšel z chybné konstrukce, protože
za zásah, který stěžovatel napadá, považoval neprovedení výmazu z registru řidičů na základě
požadavku stěžovatele. Podstata žaloby ale byla jiná. Stěžovatel výslovně uvedl, že se žalovaný
„dopouští nezákonného zásahu (…) tím, že i nadále ponechává v registru řidičů údaje o přestupcích spáchaných
v roce 1992 a 1994 a zároveň o zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel, jež byly uloženy v jejich
důsledku“. Povahu napadaného zásahu si proto městský soud špatně vyložil.
[16] Protože jde o zásah trvající povahy, uplatní se pravidlo, které Nejvyšší správní soud dovodil
v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 – 51, a o které se opírá i stěžovatel, že lhůta
pro podání žaloby na ochranu před zásahem správního orgánu podle §84 odst. 1 s. ř. s. nemůže
uplynout, dokud tento zásah trvá. Jinak řečeno, žaloba proti zásahu, který trvá v okamžiku podání
žaloby, z povahy věci nemůže být opožděná. Nemůže u něj uplynout ani objektivní žalobní lhůta,
protože poslední věta daného ustanovení („Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy
k němu došlo“) se uplatní jen v případě ukončených zásahu, zatímco k trvajícímu zásahu z povahy
věci stále „dochází“. V případě namítaného nezákonného evidování záznamů v registru řidičů
proto není možné určit rozhodný okamžik pro počátek běhu lhůty pro podání žaloby podle
§84 odst. 1 s. ř. s.
[17] Nejvyšší správní soud také souhlasí se stěžovatelem, že v různou dobu může jednotlivec
pociťovat újmu z namítaného nezákonného zásahu v rozdílné intenzitě. V určitém okamžiku
totiž trvající zásah může překročit určité „meze únosnosti“, pro které se žalobce rozhodne proti
němu bránit soudně, byť se o existenci vlastního zásahu dozvěděl již dříve. Nejvyšší správní soud
přitom neshledává důvod, proč by měl být žalobce v takovém případě sankcionován odmítnutím
žaloby za to, že se proti předmětnému zásahu nebránil již v době, kdy pro něj tento byl méně
rušivým, ale rozhodl se jej žalovat až následně, kdy se trvající zásah mohl ve sféře práv
a povinností žalobce projevovat intenzivněji (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2013, č. j. 8 Aps 8/2012 – 28, či rozsudek ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 – 51).
[18] Běh času zde navíc nemá relevanci pouze z pohledu subjektivního vnímání žalobce,
ale má významné dopady i pro objektivní posuzování přiměřenosti zásahu do jeho práv a tedy
i zákonnosti zásahu. Proporcionalita napadeného zásahu se totiž může jevit jinak rok po spáchání
přestupku a jinak například po dvaceti letech. S každým dalším týdnem, měsícem či rokem budou
muset podobný zásah odůvodňovat vážnější a přesvědčivější důvody, odpovídající naléhavé
společenské potřebě na jeho trvání (viz např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 4. 12. 2008 ve věci S. a Marper proti Spojenému království, stížnost
č. 30562/04, §101; či rozsudek ze dne 26. 3. 1987 ve věci Leander proti Švédsku, stížnost
č. 9248/81, §58).
[19] Stěžovatel se navíc proti namítanému nezákonnému zásahu žalovaného mohl rovnou
bránit podáním žaloby k městskému soudu, nemusel se nejprve na žalovaného obracet
s požadavkem na výmaz záznamů z registru řidiče. Jak ostatně ve svém vyjádření připouští
i žalovaný, právní řád v tomto případě objektivně neposkytuje jiné právní prostředky nápravy.
Žaloba stěžovatele proto byla podle §85 s. ř. s. přípustná (k podmínkám přípustnosti žaloby
podle §85 s. ř. s. blíže viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005,
č. j. 1 Afs 16/2004 - 90; či rozsudek ze dne 16. 11. 2010, č. j. 9 Aps 5/2010 - 81). Stěžovateli
proto nelze přičítat k tíži, že se na žalovaného se svou neformální žádostí obrátil. Snaha
dosáhnout výmazu daných údajů u žalovaného nemá na běh lhůty pro podání žaloby žádný vliv.
Z toho důvodu nelze ode dne doručení dopisu žalovaného, kterým žalobce informoval,
že požadovaný výmaz nelze provést, odvíjet jakékoliv důsledky pro včasnost či opožděnost
podané žaloby.
[20] Městský soud se však povaze namítaného nezákonného zásahu vůbec nevěnoval.
Odůvodnění:
jádra celého usnesení vtěsnal do tří odstavců, ve kterých se nad povahou
namítaného zásahu nijak nepozastavil. Důvodem zjevně bylo špatně zvolené východisko
v předmětu zásahu, jak byl popsán výše. Městský soud měl v návaznosti na správné vymezení
zásahu posoudit jeho trvající charakter a dopady této skutečnosti na běh lhůt pro podání
zásahové žaloby.
[21] Městský soud proto ve výsledku odmítnutím žaloby nerespektoval ústavně zaručené právo
stěžovatele na přístup k soudu. Právní úprava týkající se lhůt, ve kterých je možné se obracet
na soud, má za cíl zajistit řádný výkon spravedlnosti a respektování principu právní jistoty
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 Afs 11/2011 - 79). Jak uvedl
Ústavní soud, smyslem institutu lhůty „je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska
dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto
důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 16/12). Právní úprava lhůt či její aplikace by však neměly účastníkovi řízení zamezit
ve využití určitého prostředku ochrany práv (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 28. 10. 1998 ve věci Pérez de Rada Cavanilles proti Španělsku, stížnost č. 28090/95, §45).
Stěžovatel, který byl po celou dobu zastoupen advokátem, sice mohl podobnému
„nedorozumění“ předejít, kdyby z procesní opatrnosti podal žalobu do 21. 3. 2014. To však
nic nemění na skutečnosti, že lhůtu pro podání zásahové žaloby nezmeškal. Odmítnutí žaloby
pro opožděnost v tomto případě znamená porušení zákazu denegationis iustitiae a porušení
základního práva stěžovatele na přístup k soudu coby součásti jeho práva na spravedlivý proces
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013 – 51).
V. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadené usnesení městského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto
rozsudku.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. února 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu