ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.17.2008:67
sp. zn. 1 As 17/2008 – 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně Transparency
International – Česká republika, o. p. s., se sídlem Chlumčanského 497/5, Praha 8,
zastoupené Mgr. Petrem Prchalem, advokátem se sídlem Politických vězňů 911/8, Praha 1,
proti žalovanému Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
6. listopadu 2007, č. j. 11 Ca 311/2006 - 41,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. listopadu 2007, č. j. 11 Ca 311/2006 - 41,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla v záhlaví
označený rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí
generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic ČR ze dne 3. 8. 2006, č. j. 15683/2006-10000.
Žalobou napadeným rozhodnutím bylo rozhodnuto o stížnosti stěžovatelky proti postupu
žalovaného při poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím. Generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR tímto rozhodnutím potvrdil postup
žalovaného při vyřizování žádosti stěžovatelky o poskytnutí informace ze dne 30. 6. 2006.
Předmětem žádosti bylo poskytnutí kopií nájemních smluv na umístění reklamních zařízení
(billboardů) na dálnicích a rychlostních silnicích D1, D8, D11, R4 a R10 uzavřených
mezi žalovaným jakožto vlastníkem přiléhajících pozemků a třetími osobami, tj. provozovateli
reklamních zařízení. Žalovaný poskytl stěžovatelce pouze informace o pronajímateli, nájemci,
předmětu smlouvy, době nájmu, výši nájemného a datu podpisu smlouvy.
Městský soud dospěl v napadeném rozsudku k závěru, že žalovaný nebyl povinen
poskytnout stěžovatelce kopii nájemních smluv, neboť informací dle definice podané v §3
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se rozumí samotný obsah
informace, nikoliv forma, v níž je obsah zachycen. Nelze se proto domáhat vydání kopie listiny
coby formy zachycení informace, nýbrž jen sdělení vlastního obsahu. Městský soud shledal
postup žalovaného v souladu s názorem NSS vysloveným v rozsudku ze dne 9. 12. 2004,
č. j. 7 A 118/2002 – 37. Žalovaný poskytl místo kopie smluv podrobnou informaci
o jejich obsahu, čímž nenastala situace, že by žalovaný odmítl informaci poskytnout či poskytl
jenom její část. Nebyl tak povinen vydat rozhodnutí o (částečném) odepření poskytnutí
informace. Žalovaný nepochybil ani tehdy, pokud v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázal
na rozsudek v obdobné věci. Odkazy na judikaturu jsou vítaným obohacením správních
rozhodnutí, neboť svědčí o znalosti judikatury, díky čemuž lze naplnit požadavek
předvídatelnosti rozhodnutí. Zmínku o obchodním tajemství v odůvodnění napadeného
rozhodnutí je nutno posuzovat v souvislosti s rozhodnutím, že nelze poskytnout kopii smluv.
Žalovaný chtěl tímto pouze zmínit možnou souvislost mezi poskytnutím kopie smluv a ochranou
obchodního tajemství, přičemž to neznamená, že kopii listin odmítl žalovaný poskytnout
s odkazem na ochranu obchodního tajemství. Tato zmínka nepůsobí nezákonnost
či nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
II.
Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí,
že soud nesprávně vyložil povinnosti plynoucí z poskytování informací, zejména pak otázku
poskytování kopií písemností. Stěžovatelka namítá, že nelze přistoupit na výklad provedený
soudem v napadeném rozsudku, dle něhož je v souladu se zákonem, pokud žalovaný vybral
dle vlastního uvážení pouze některé údaje, které pak stěžovatelce poskytl. Stěžovatelka trvá
na tom, že v takovém případě nebyla poskytnuta informace v úplné podobě. Jestliže provedl
žalovaný selekci obsahu smluv a zveřejnil pouze informace týkající se některých smluvních
ustanovení, znemožnil stěžovatelce učinit si správné závěry o obsahu smluv. Nebyla-li
stěžovatelce poskytnuta kopie smluv, nemůže si tato ověřit správnost zpřístupněných informací.
Pokud jde o rozsudek NSS citovaný v odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu,
pak tento se dle vyjádření stěžovatelky vztahuje na poskytování originálů smluv. Nelze klást
na žadatele nároky, aby specifikoval jednotlivá smluvní ustanovení, s jejichž obsahem
chce být seznámen. Takový postup by byl nehospodárný a fakticky nemožný. Stěžovatelka
proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil.
Žalovaný se vyjádřil ke kasační stížnosti podáním ze dne 28. 1. 2008, v němž plně odkázal
na své vyjádření ze dne 26. 1. 2007. Uvedl, že trvá na tom, že při poskytování informací
stěžovatelce nepochybil a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud vzhledem k námitkám uplatněným v kasační stížnosti přezkoumal
napadený rozsudek z hlediska, zda se městský soud nedopustil chybného právního posouzení
věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Kasační námitka zpochybňuje správnost právního názoru
aplikovaného na zjištěný skutkový stav. Předmětem sporu tak je výklad pojmu „informace“,
resp. „poskytnutí informace“.
III/a
Nejvyšší správní soud zjistil ze správního a soudního spisu, že stěžovatelka podala žádost
o poskytnutí kopií nájemních smluv na umístění reklamních zařízení (billboardů) na dálnicích
a rychlostních silnicích D1, D8, D11, R4 a R10 uzavřených mezi žalovaným a třetími osobami.
Žalovaný poskytl stěžovatelce pouze přehled vybraných údajů o jednotlivých smlouvách
(údaje o smluvních stranách, předmětu smlouvy, době trvání nájmu, výši nájemného
a datu podpisu smlouvy), přičemž nevydal rozhodnutí o částečném odepření poskytnutí
požadovaných informací. Generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR takový postup
svým rozhodnutím ze dne 3. 8. 2006 potvrdil jako správný.
III/b
a)
Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že právo na informace
je zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a je tedy ústavně zaručeným
právem. Z této pozice je také nezbytné přistupovat k výkladu jednotlivých komponent práva
na informace, tj. i pojetí informace. Podmínky a provedení práva na informace pak dle Listiny
základních práv a svobod stanoví zákon, v tomto případě je jím zákon č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, v platném znění.
Nejvyšší správní soud již ve své rané judikatuře v rozsudku ze dne 10. 10. 2003,
č. j. 5 A 119/2001 – 38 (přístupný na www.nssoud.cz) stanovil rámec pro interpretaci
jeho jednotlivých ustanovení: „Tím, že je zákon o svobodném přístupu k informacím realizací čl. 17 odst. 5
Listiny základních práv a svobod, musí totiž jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat všem zásadám,
kterými se řídí obecně výklad ústavně chráněných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad
pojmu „informace“, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv,
protože v opačném případě by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu
ve prospěch práv a svobod a jednak do rozporu s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných
omezení, který je obsažen v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.“
Zákon o svobodném přístupu k informacím, se vztahuje na poskytování informací,
které jsou v působnosti povinného subjektu (§2 odst. 1). Zpočátku neobsahoval tento zákon
žádnou definici pojmu „informace“. Tak tomu bylo až do 22. 3. 2006, než vstoupil v účinnost
zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském,
o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon),
ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů.
Ze zmíněného „počátečního“ období existence zákona o svobodném přístupu
k informacím pochází též rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 A 118/2002 - 37
(č. 654/2005 Sb. NSS, dostupný též na www.nssoud.cz), na nějž odkazuje městský soud
v rozsudku napadeném kasační stížností. Městský soud z něho použil izolovaně větu „zákon
č. 106/1999 Sb. se vztahuje na poskytování informací, není tedy možné domáhat se vydání smlouvy jako takové
(listinu, která daný právní úkon zachycuje), nýbrž jen informace o obsahu takové smlouvy“, aniž by ji posoudil
v celém kontextu uvedeného rozsudku. Je nepochybné, jak uvádí i stěžovatelka v kasační
stížnosti, že nelze požadovat poskytnutí originálu listiny, neboť povinná osoba jej potřebuje
k výkonu své činnosti. V případě rozsudku č. j. 7 A 118/2002 – 37 bylo odepřeno poskytnutí
informace z důvodu, že listina, jakož i celý její obsah, byly předmětem obchodního tajemství
(jak již uvedeno, v nyní posuzovaném případě se žalovaný na obchodní tajemství neodvolává).
Nejvyšší správní soud však v onom rozsudku dospěl k závěru, že minimálně některé
části smlouvy bylo nutné zpřístupnit. Právní závěr vyslovený v citovaném rozsudku
musí být tedy vyložen tak, že v situaci, kdy části smluv podléhají obchodnímu tajemství,
se nelze domáhat vydání kopie smlouvy jakožto celku. Poskytnuty mohou být pouze pasáže
nepodléhající ochraně v režimu obchodního tajemství. Nehledě na změnu v právní úpravě
(viz níže) tak uvedený právní závěr na případ posuzovaný v rámci řízení o této kasační stížnosti
nedopadá.
b)
Dnem 23. 3. 2006 vstoupil v účinnost shora cit. zákon č. 61/2006 Sb.,
kterým byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena definice pojmu informace.
Dle §3 odst. 3 tohoto zákona se tak informací pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah
nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu
na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.
Městský soud lpí na důsledném jazykovém výkladu tohoto ustanovení a zdůrazňuje,
že nelze poskytnout listinu, nýbrž obsah. Soud však mechanicky ztotožnil pojem obsah s pojmem
výtah, shrnutí, převyprávění či résumé. Jestliže se městský soud ubíral směrem rozlišování
mezi formou a obsahem, pak jediný formálně správný závěr je, že forma je psaná (listina),
a obsah je text v celé své celistvosti včetně eventuálních na listině zachycených grafických prvků.
V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991, vládní návrh zákona
ze dne 11. 5. 2005, IV. období, přístupné v repozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz)
se uvádí, že definice pojmu informace se do zákona o svobodném přístupu k informacím
zapracovává z důvodu nutnosti transpozice pojmu „dokument“ obsaženém ve směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného
sektoru (ZV ÚV, kap. 13, sv. 32, s. 701). Lze tedy říci, že záměrem zákonodárce jednoznačně
bylo, aby „informace“ v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná
s pojmem „dokument“ v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové
zprávy k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/98/ES
definován jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě
nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu. Směrnice
sice neobsahuje závazek umožnit opakované použití dokumentů, když rozhodnutí o povolení
nebo povinnosti opakovaného použití závisí na členských státech nebo příslušném subjektu
veřejného sektoru, pokud však tak stát rozhodne (jak to učinila Česká republika zákonem
o svobodném přístupu k informacím), je tato směrnice na příslušnou oblast aplikovatelná
(viz odst. 9 preambule směrnice, podle něhož by se tato směrnice měla používat
pro dokumenty, které jsou zpřístupněny k opakovanému použití, jestliže subjekty veřejného
sektoru mj. poskytují informace).
III/c
Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu).
Dle §4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu
dle obsahu žádosti. Nájemní smlouvy na nemovitosti bývají v drtivé většině případů uzavírány
písemně. Jestliže stěžovatelka požádala o poskytnutí informace prostřednictvím kopií smluv,
nelze dospět k jinému výkladu, než že požadovala jejich poskytnutí v písemné formě.
Stěžovatelka předpokládala, že nejsnazším způsobem poskytnutí informace za situace,
kdy zde není žádný důvod pro její neposkytnutí či odmítnutí, a to ani částečné, je pořízení
fotokopie. Žalovaný samozřejmě mohl poskytnout stěžovatelce informaci přepsáním
textu smlouvy mechanickými psacími prostředky či ručně, avšak jen za předpokladu,
že by takto přepsal celý text předmětných smluv. Tento alternativní postup se však samozřejmě
jeví jako krajně nehospodárný.
Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola
činnosti veřejné správy (resp. tzv. povinných osob), mimo jiné též kontrola vynakládání
veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem. Požádala-li stěžovatelka o poskytnutí
kopií nájemních smluv, měla tím na mysli poskytnutí celého textového obsahu smluv. Žalovaný
však zcela svévolně vybral několik smluvních ustanovení a tyto uspořádal do tabulky,
kterou poskytl stěžovatelce. Tím, že arbitrárně selektoval údaje, které stěžovatelce předal,
poskytl pouze část požadovaných informací. Žalovaný nebyl oprávněn posoudit,
které informace jsou podstatné. Zajisté to je výše nájemného, délka trvání smluvního vztahu,
ale mohou to být též další ustanovení, jako např. ustanovení o zániku smlouvy, případné
sjednání opčního práva na uzavření dalších nájemních smluv, smluvní pokuty atd.
Žádost o poskytnutí informace byla podána s cílem, aby stěžovatelka mohla provést
analýzu smluv z hlediska jejich celkové „výhodnosti“ (nehledě k tomu, že žadatel o informaci
není povinen uvádět důvody, pro které o poskytnutí informace žádá). Smlouvu lze interpretovat
a posoudit pouze jako celek; zpřístupněním jen některých vybraných údajů o smlouvě
je tento záměr zcela znemožněn. Takovéto „poskytnutí informace“ tedy pochopitelně
šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím; nelze proto vůbec hovořit o řádné
aplikaci zákona, ale spíše o jeho obcházení. Právní názor městského soudu a žalovaného
porušuje ústavně zaručené právo stěžovatelky na poskytnutí informací; navíc se příčí účelu
tohoto práva, jakož i zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je umožnění laické
kontroly výkonu veřejné moci a nakládání s veřejným majetkem. V daném případě je v souladu
s ústavou a komunitárním právem pouze takový výklad pojmu informace,
dle něhož se informací rozumí veškerý textový (příp. i grafický) obsah předmětných listin
(nájemních smluv). Zhotovení kopií listin (nájemních smluv) je tak v podstatě jediným
racionálním prostředkem zpřístupnění požadovaných informací jejich žadateli.
IV.
Městský soud se tedy dopustil mylného výkladu pojmu informace, když vytrhl
výše citovanou větu odůvodnění rozsudku NSS č. j. 7 A 118/2002 – 37 z jejího kontextu.
Judikatura Nejvyššího správního soudu není atomizovaným souborem jednotlivých
vět odůvodnění, „aplikovaných“ správními orgány a soudy izolovaně zcela bez zřetele na situaci,
kterou dané rozhodnutí řeší. Navíc v tomto případě aplikovaná věta nebyla právním závěrem
Nejvyššího správního soudu, ale byla jen jednou jedinou větou zcela bezmyšlenkovitě vyňatou
z odůvodnění rozhodnutí. Takovéto odkazy na judikaturu žalovaným vůbec nesvědčí
o „znalosti judikatury“, jak se mylně domnívá městský soud, ale naopak o zásadním
nepochopení funkce judikatury a potažmo i práva na informace. Při aplikaci zákona v podobě,
v jaké byl dotvořen judikaturou Nejvyššího správního soudu, nutno vzít zřetel
též na to, zda je judikát stále použitelný (zejména s ohledem na následné změny
interpretovaného právního předpisu), stejně jako na celý kontext judikátu, který do značné
míry určuje též obsah soudem dotvořené právní normy.
V.
S ohledem na uvedené tedy možno shrnout, že informací není informace o obsahu
smlouvy, nýbrž obsah smlouvy jako takový. Přepjatým formalismem a výlučně gramatickým
výkladem zákona, s použitím na tuto věc neaplikovatelného judikátu Nejvyššího správního
soudu, dospěl městský soud v napadeném rozsudku k chybnému závěru. Soud dále nevzal
v potaz požadavek eurokonformního výkladu dané normy, který vyplývá z čl. 1 odst. 2 Ústavy
ČR a čl. 10 Smlouvy o ES (viz nález ÚS ze dne 3. 5. 2006, 434/2006 Sb., bod 81) a z judikatury
ESD (např. rozhodnutí ze dne 13. 11. 1990 ve věci C-106/89 Marleasing SA proti La Comercial
Internacional de Alimentacion SA, [1990] ECR I-4135), čímž se dopustil zásadního pochybení.
Žalobou napadené rozhodnutí generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic,
kterým byl potvrzen postup žalovaného při poskytování informací, je proto nezákonné
a mělo být soudem zrušeno.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a tak dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
pak soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu