ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.258.2016:28
sp. zn. 1 As 258/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: K. V.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015 č. j. OD 1373/14-9/67.1/14331/NL, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci
ze dne 5. 9. 2016, č. j. 58 A 16/2015 – 15,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Rozhodnutím ze dne 6. 11. 2014, č. j. MML 090827/14/2423/OD/Hrz, Magistrát města
Liberec (dále jen „prvostupňový správní orgán“) uznal žalobce vinným z přestupku dle
§125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním provozu a byla mu uložena pokuta ve výši
2.000 Kč a povinnost nahradit náklad řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu podal dne 2. 3. 2015 zmocněnec
žalobce odvolání. Žalovaný následně v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl odvolání
žalobce pro opožděnost a potvrdil rozhodnutí prvostupňového správního orgánu. Dospěl
k závěru, že prvostupňový správní orgán doručoval zásilku na adresu pro doručování uvedenou
zmocněncem v evidenci obyvatel, přičemž dne 10. 11. 2014 byla zásilka uložena a připravena
k vyzvednutí na poštovním úřadě, zmocněnec žalobce totiž nebyl v době doručování poštovním
doručovatelem zastižen. O uložení zásilky byl zmocněnec žalobce písemně vyrozuměn a bylo
mu zanecháno poučení o právních důsledcích, které s převzetím nebo nepřevzetím zásilky
souvisejí. Dne 21. 11. 2014 byla zásilka v souladu s §23 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu po uplynutí 10 dnů vložena do domovní schránky zmocněnce žalobce. Zásilka
obsahující rozhodnutí se považuje za doručenou dle §24 odst. 1 správního řádu desátým dnem
ode dne zanechání výzvy doručovatelem, tj. dnem 20. 11. 2014. Lhůta pro podání odvolání tudíž
žalobci marně uplynula dne 5. 12. 2014. Odvolání podané dne 2. 3. 2015 bylo proto podle
žalovaného podáno opožděně.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem. Namítal, že rozhodnutí správního orgánu prvého stupně bylo chybně doručováno
zmocněnci žalobce Petru Kocourkovi na adresu pobytu a žalovaný pak vycházel z toho,
že prvostupňové rozhodnutí bylo doručeno fikcí dne 20. 11. 2014. Žalobce tvrdí, že již při
podání odporu proti příkazu o uložení pokuty požádal zmocněnec žalobce o doručování
na elektronickou adresu: X a správní orgán prvního stupně tak měl své rozhodnutí žalobci
doručit na tuto elektronickou adresu v souladu s §19 odst. 3 správního řádu. Protože tak
neučinil, počala dle žalobce lhůta pro podání odvolání běžet dnem, kdy se zmocněnec žalobce
dozvěděl o řešení otázky, která byla předmětem řízení. V daném případě se tak stalo dne
28. 2. 2015 z rozhodnutí žalovaného č. j. OD 1373/14-2/67.1/14331/NL, následně žalobce
okamžitě reagoval podáním odvolání dne 2. 3. 2015. Navrhoval proto, aby soud napadené
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení a žalobci přiznal náhradu nákladů
řízení. Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Jelikož přijetí rozhodnutí prvostupňového
správního orgánu na elektronickou adresu zmocněnec žalobce nepotvrdil, správní orgán následně
zcela správně přistoupil k doručování poštovní přepravou na adresu pro doručování uvedenou
zmocněncem v evidenci obyvatel. Rozhodnutí tak bylo doručeno fikcí dne 20. 11. 2014, odvolání
ze dne 2. 3. 2015 bylo proto podáno opožděně.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Mezi stranami není sporné datum podání odvolání, avšak zůstává sporné datum doručení
rozhodnutí. Žalovaný považoval rozhodnutí správního orgánu doručené desátým dnem uložení
zásilky na adrese trvalého pobytu zmocněnce stěžovatele, účinky doručení fikcí však nemohly
nastat, neboť zmocněnec stěžovatele stanovil správnímu orgánu elektronickou adresu
k doručování, na kterou prvostupňový správní orgán rozhodnutí nedoručoval.
[6] Podle krajského soudu správní orgán prvého stupně své rozhodnutí doručoval stěžovateli
na elektronickou adresu X, což má vyplývat ze správního spisu. Napadený rozsudek je však
v rozporu se správním spisem, neboť v tom není založena žádná listina prokazující, že správní
orgán prvého stupně doručoval rozhodnutí stěžovateli na elektronickou doručovací adresu X.
Ostatně, ani žalovaný žádnou obdobnou skutečnost netvrdil. Tvrdil pouze, že rozhodnutí bylo
doručováno na adresu trvalého pobytu zástupce stěžovatele. Soudy ve správním soudnictví
přitom přezkoumávají správnost rozhodnutí státní správy. Je porušením zásady rovnosti stran,
pokud krajské soudy v rozsudku předkládají nové argumenty, které neuplatnil žalovaný ve svém
rozhodnutí, neboť v takovém případě stěžovatel může na tyto reagovat teprve v kasační stížnosti,
kde však již nemůže rozšířit žalobní body.
[7] Rozsudek krajského soudu je pak též v rozporu se zásadou právní jistoty, neboť dle
§68 odst. 3 správního řádu, správní orgán v rozhodnutí uvede podklady, ze kterých při
rozhodování vycházel a úvahy, kterými se řídil. Žalovaný však ve svém rozhodnutí neuvedl mezi
podklady listinu, která má údajně prokazovat vypravení e-mailu. Žalovaný v rozhodnutí ani
neuvedl úvahu stran doručování písemností na e-mail. Řízení před krajským soudem má být
koncentrované řízení, jehož podstatou je přezkum správního rozhodnutí, to znamená, že správní
orgán uplatní veškeré své argumenty ve svém rozhodnutí, a účastník je napadne ve lhůtě dvou
měsíců od jeho doručení. Ani jedna ze stran pak nemůže svou argumentaci rozšiřovat, tím spíše
pak ne soud, neboť – jak se stalo v nyní posuzované věci – krajský soud hodnotil jiné podklady,
než žalovaný, tedy i jejich posouzení muselo být odlišné. Takové rozhodnutí krajského soudu
je překvapivé a je v rozporu s koncepcí správního soudnictví, které přezkoumává rozhodnutí
státní správy, naopak nevydává nová správní rozhodnutí.
[8] Stěžovatel nemůže polemizovat ani s právním hodnocením krajského soudu, neboť bylo
aplikováno na nesprávně zjištěný skutkový stav. Krajský soud vycházel ze zjištění, která nemají
oporu ve spise, ani v provedeném dokazování. Proto stěžovatel kasačnímu soudu navrhuje
vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém soud svůj závěr postaví na správných
závěrech z listin obsažených ve správním spise.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na své dosavadní argumentaci
a ztotožnil se s právními závěry krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil přezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu,
kterou by se musel zabývat dle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti i bez výslovné námitky
stěžovatele. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené
rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[13] Stěžovatel tvrdí nepřezkoumatelnost rozsudku spočívající v nedostatku důvodu, neboť
měl krajský soud rozhodnout v rozporu s podklady ve spise, resp. na základě neexistujících
podkladů. Tato námitka je však nedůvodná. Rozhodnutí krajského soudu je pečlivě odůvodněné,
vychází z relevantních podkladů založených ve správním spise. Závěr krajského soudu o pokusu
prvostupňového správního orgánu doručovat zmocněnci stěžovatele na jím určenou
elektronickou adresu (a další jím užívané elektronické adresy) má oporu v dokumentech
založených ve správním spise na č. listu 34 – 36. Otázkou doručování na elektronickou adresu
se přitom krajský soud zabýval zcela oprávněně, neboť je klíčová pro posouzení otázky včasnosti
stěžovatelova odvolání a krajský soud se jí musel zabývat v návaznosti na stěžovatelova žalobní
tvrzení. Nebyl přitom vázán ani argumentací žalovaného v napadeném rozhodnutí ani jeho
vyjádřením k žalobě. Správnost tohoto závěru je předmětem přezkumu správními soudy v této
věci. Námitka nepřezkoumatelnosti je však nedůvodná.
[14] Krajský soud přezkoumal rozhodnutí žalovaného a dospěl k závěru, že žalovaný správně
posoudil odvolání jako opožděné. Podle stěžovatele však měl žalovaný povinnost doručovat
na elektronickou adresu sdělenou zmocněncem v průběhu správního řízení, nikoliv na adresu
trvalého pobytu (ve skutečnosti šlo o doručovací adresu zmocněnce uvedenou v evidenci
obyvatel – pozn. NSS), přičemž ve správním spise není podklad o tom, že by prvostupňové
správní rozhodnutí na zvolenou elektronickou adresu doručil. Podle svého tvrzení se stěžovatel
o vydání prvostupňového správního rozhodnutí dozvěděl až z rozhodnutí žalovaného ze dne
9. 2. 2015, č. j. OD 1373/14-2/67.1/14331/NL, a z toho důvodu bylo podle jeho názoru
odvolání podáno včas.
[15] Nejvyšší správní soud se tedy nutně zabýval kasační námitkou včasnosti odvolání
ve správním řízení. Pro nyní projednávaný případ je rozhodné, zda prvostupňový správní orgán
postupoval správně při doručování svého rozhodnutí.
[16] Podle §19 odst. 3 správního řádu platí, že „[n]evylučuje-li to zákon nebo povaha věci,
na požádání účastníka řízení správní orgán doručuje na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu, kterou
mu účastník řízení sdělí, zejména může-li to přispět k urychlení řízení; taková adresa může být sdělena i pro
řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu.“
[17] Podle §19 odst. 8 správního řádu „[p]ísemnosti uvedené v odstavci 4 se na požádání adresáta
doručují jiným způsobem podle tohoto zákona; v takovém případě platí, že písemnost je doručena třetím dnem ode
dne, kdy byla odeslána. V případě doručování na elektronickou adresu platí, že písemnost je doručena
v okamžiku, kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát zprávou podepsanou jeho uznávaným
elektronickým podpisem. Nepotvrdí-li adresát převzetí písemnosti nejpozději následující pracovní den po odeslání
zprávy, která se nevrátila jako nedoručitelná (odstavec 9), doručí správní orgán písemnost, jako by adresát
o doručení na elektronickou adresu nepožádal.“
[18] Pro vypořádání této námitky jsou stěžejní následující zjištění Nejvyššího správního soudu
z obsahu správního spisu:
Dne 3. 9. 2014 byla Magistrátu města Liberec doručena plná moc udělená stěžovatelem
Petru Kocourkovi pro zastupování ve správním řízení, ve které byla uvedena adresa trvalého
pobytu zmocněnce.
Dne 15. 9. 2014 Magistrát města Liberec obdržel odpor proti výše uvedenému příkazu spolu
s žádostí o doručování na elektronickou adresu X a odvoláním proti event. v budoucnu vydanému
rozhodnutí v dané věci.
Prvostupňový správní orgán doručoval své rozhodnutí nejprve dne 6. 11. 2014
na zmocněncem uvedenou elektronickou adresu. Zmocněnec stěžovatele převzetí
prvostupňového rozhodnutí nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy nepotvrdil
(prvostupňovému správnímu orgánu se pouze vrátilo oznámení o tom, že odeslání
na elektronickou adresu selhalo, jako ostatně ve všech ostatních případech, kdy byl učiněn
pokus o doručení na tuto elektronickou adresu zmocněnce). Správní orgán následně
rozhodnutí doručil poštou na adresu uvedenou k datu odeslání písemnosti v evidenci obyvatel
jako adresa zmocněncem zvolená pro doručování, tj. na adresu M. 1482/11, P. 1, N. M.
Rozhodnutí bylo doručeno fikcí dne 20. 11. 2014.
Následně postoupil prvostupňový správní orgán žalovanému blanketní odvolání podané pro
futuro v rámci výše uvedeného odporu ze dne 15. 9. 2014. Žalovaný věcně projednal odvolání
v plném rozsahu, ztotožnil se s právním posouzením prvostupňového správního orgánu
a odvolání rozhodnutím ze dne 9. 2. 2015, č. j. OD 1373/14-2/67.1/14331/NL, zamítl (toto
rozhodnutí bylo později k žalobě stěžovatele prohlášeno za nicotné z důvodu, že bylo vydáno
na základě odvolání podaného před vydáním prvostupňového rozhodnutí).
Dne 2. 3. 2015 podal zmocněnec stěžovatele odvolání, v němž uvedl, že se o vydání
prvostupňového rozhodnutí dozvěděl až z rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 2. 2015,
č. j. OD 1373/14-2/67.1/14331/NL. Žalovaný pak stěžovatelovo „druhé odvolání“ ze dne
2. 3. 2015, jež je předmětem přezkumu v nyní projednávané věci, posoudil jako opožděné.
[19] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že neshledal na výše popsaném postupu při
doručování rozhodnutí prvostupňového správního orgánu žádné pochybení. Ze zmocněncem
zvolené elektronické adresy nedošlo potvrzení o doručení zprávy. Správní orgán (zřejmě
z procesní opatrnosti) rovněž doručoval na adresu X, ze které zmocněnec se správními orgány
v průběhu správního řízení komunikoval. Ani z této elektronické adresy však neobdržel potvrzení
o doručení. Prvostupňový správní orgán tedy plně v souladu s §19 odst. 8 věty třetí správního
řádu přistoupil k doručování tak, jako by o doručení na elektronickou adresu ani nepožádal.
Správně přitom zvolil zmocněncem zvolenou adresu pro doručování uvedenou v evidenci
obyvatel k datu odeslání písemnosti. Rozhodnutí správního orgánu tedy nabylo právní moci dne
6. 12. 2014 a stěžovatelovo odvolání ze dne 2. 3. 2015 bylo proto opožděné.
[20] Ze správního spisu jednoznačně vyplývá snaha žalovaného doručit napadené rozhodnutí
zmocněnci stěžovatele. Po neúspěšném pokusu o doručení na elektronickou adresu tak učinil
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, a to v souladu s právní úpravou doručování
ve správním řízení na adresu, kterou si zmocněnec nechal v centrální evidenci obyvatel uvést jako
adresu pro doručování písemností. Ani zde nebyl při pokusu o doručení zastižen a uloženou
zásilku si následně nevyzvedl. K doručení proto došlo fikcí. Jestliže si osoba, která opakovaně
vystupuje ve správních i soudních řízeních jako obecný zmocněnec, zvolí v centrální evidenci
obyvatel adresu pro doručování, nemůže následně úspěšně namítat neúčinnost doručení na tuto
adresu.
[21] Řádné doručování písemností účastníkům správního řízení (včetně jejich zmocněnců)
představuje jednu ze základních záruk reálné možnosti ochrany jejich práv, která mohou být
v těchto řízeních dotčena. Judikatura správních soudů proto soustavně a dlouhodobě klade
na řádné a průkazné doručování ve správním řízení značný důraz (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2012, č. j. 7 Afs 18/2012 - 27, ze dne 3. 2. 2016,
č. j. 2 As 284/2015 - 41, nebo rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 12. 2010,
č. j. 16 A 5/2010 - 47).
[22] Na druhou stranu, Nejvyšší správní soud nemůže nevidět systematické zneužívání
vysokého standardu nároků správních soudů na doručování za strany některých osob, včetně
zmocněnce v nyní posuzované věci. Zcela zjevně přitom nejde o prosazování zákonného
postupu správních orgánů k ochraně subjektivních práv zastoupených účastníků, nýbrž
o nepokryté obstrukce. Pro doručování jsou voleny elektronické adresy (často s diakritickými
znaménky), které jsou nezřídka v průběhu řízení měněny, a především z nich není potvrzováno
dojití písemností. Následuje nepřebírání písemností na adrese trvalého pobytu, resp.
Na zmocněncem zvolené adrese, kterou má evidovanou v informačním systému evidence
obyvatel jako adresu, na kterou mu mají být doručovány písemnosti. To jsou, spolu
s opakovanými omluvami z ústního jednání, praktiky známé Nejvyššímu správnímu soudu z již
bezpočtu obdobných případů (kromě výše citovaných např. i rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. ledna 2016, č. j. 1 As 104/2015 - 30, ze dne 26. 5. 2016,
č. j. 1 As 157/2015 - 40, nebo ze dne 30. 11. 2016, č. j. 1 As 230/2015 - 34). Jejich smyslem není
obrana oprávněných zájmů zastoupených účastníků správních řízení, ale pouze vytváření
komplikovaných procesních situací, jejichž více či méně úspěšné řešení správními orgány
je následně napadáno ve správním soudnictví. To vše zjevně s jediným cílem: v maximu případů
dosáhnout takového prodlužování správního řízení, aby došlo k zániku odpovědnosti
za přestupek uplynutím zákonné doby k jeho projednání.
[23] Nejvyšší správní soud má na základě rekapitulace průběhu řízení před správními orgány
za prokázané, že nyní projednávaná věc je další z řady případů, kdy se stěžovatelé
prostřednictvím svých zmocněnců pokoušejí systematickým zneužíváním procesních práv
zabránit věcnému projednání a rozhodnutí. I v nyní projednávané věci je patrné, že procesní
postup správních orgánů se přímo odvíjel od jednotlivých podání učiněných zmocněncem,
kterým se správní orgány snažily vyhovět. Takovému jednání ale správní soudy nemají
a nemohou poskytovat ochranu. Zneužívání práva není výkonem práva a nepřísluší mu soudní
ochrana (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005,
č. j. 1 Afs 107/2004 - 48).
[24] Přijetí závěru o zneužívání práva nebrání, že jej soud učinil na základě jednání žalobcova
zmocněnce a nikoliv žalobce samotného, ačkoliv je to právě žalobce, komu je to k tíži. Stejně
jako volba způsobu komunikace se správním orgánem, je i samotná volba zástupce ve správním
řízení odpovědností účastníka. Pokud si tedy účastník správního řízení zvolí zmocněnce,
jehož strategií je procesní pasivita a vyhýbání se doručování, nese účastník rovněž s touto strategií
spojená rizika (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu v obdobné věci ze dne 15. 9. 2015,
č. j. 8 As 57/2015 - 46).
[25] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že v rozsudku krajského soudu je chybně specifikováno
žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, které bylo vydáno dne 31. 8. 2015, pod
č. j. OD 1373/14-9/67.1/14331/NL. K tomuto pochybení krajského soudu došlo zřejmě
v důsledku přepisu údajů ze stejnopisu rozhodnutí žalovaného s datem 1. 9. 2015, který stěžovatel
přiložil k žalobě, a v návaznosti na předcházející řízení u téhož krajského soudu ve věci
předcházejícího nicotného rozhodnutí žalovaného. Jak ostatně sám stěžovatel v kasační stížnosti
zdůrazňuje, v průběhu řízení před správními soudy ovšem nebylo mezi stranami sporné, které
rozhodnutí žalovaného je předmětem řízení. Tato zřejmá chyba v psaní ze strany krajského soudu
tak s ohledem na obsah spisové dokumentace nepředstavuje pochybení mající za následek
nepřezkoumatelnost ani nezákonnost rozsudku krajského soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na nedůvodnost všech stěžovatelových námitek Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v tomto řízení nevznikly žádné náklady převyšující
náklady běžné administrativní činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu