ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.42.2008:34
sp. zn. 1 As 42/2008 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Ing. J. K.,
proti žalovanému Krajskému úřadu Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48,
400 02 Ústí nad Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 1. 2007, č. j.
7756/DS/06/07/13640/BA, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2007, č. j. 42 Ca 6/2007 - 18,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2007, č. j. 42 Ca 6/2007 - 18,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 22. 1. 2007 zamítl žalovaný odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Magistrátu města Teplice ze dne 13. 10. 2006, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání
přestupku na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi dle §30 odst. 1 písm. h)
a i) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, za což mu byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč,
zákaz činnosti řízení všech motorových vozidel na dobu 12 měsíců a povinnost nahradit náklady
správního řízení ve výši 1000 Kč.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem; krajský soud rozhodnutí žalovaného a jemu předcházející rozhodnutí Magistrátu
města Teplice zrušil. V odůvodnění uvedl, že na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
chybí podpis oprávněné osoby, což je dle krajského soudu nejen projevem nezdvořilosti
vůči adresátovi, ale i skutečností, která vyvolává pochybnosti o tom, zda dotyčné rozhodnutí
bylo vydáno oprávněnou osobou, zda je míněno vážně a zda je tedy lze vůbec považovat
za rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí Magistrátu
města Teplice je nicotné dle §77 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozhodnutí
žalovaného potom nezákonné ve smyslu §78 odst. 1 a §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Ve včas podané kasační stížnosti žalovaný namítl, že žaloba mu byla doručena
až spolu s rozsudkem dne 2. 1. 2008 a teprve tohoto dne žalovaný zjistil, že bylo vedeno řízení
o žalobě proti jeho rozhodnutí. Tím došlo k podstatnému porušení procesního práva žalovaného,
neboť mu nebyl vůbec dán prostor k účasti na předmětném řízení. Krajský soud tak postupoval
v rozporu se zákonem, Ústavou (čl. 96 odst. 1) a Listinou základních práv a svobod (čl. 37
odst. 3). Soud dále zrušil napadené rozhodnutí, aniž by si vy žádal příslušné právní spisy.
Rozhodoval tak bez podkladů, které je povinen si dle zákona opatřit. Žalovaný proto ani nemohl
případně využít institutu v §153 správního řádu a žalobce uspokojit změnou nebo zrušením
svého rozhodnutí v přezkumném řízení.
K důvodu zrušení obou správních rozhodnutí žalovaný uvedl, že dle §77 správního
řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný.
K vydání rozhodnutí je věcně příslušný orgán, nikoliv určitá úřední osoba; vada v podpisu
písemného vyhotovení správního rozhodnutí jako taková nemá tedy zásadně sama za následek
nezákonnost rozhodnutí a nezpůsobuje ani jeho nicotnost. Je ale třeba vždy zkoumat,
zda tato vada měla či neměla na zákonnost rozhodnutí vliv. V daném případě chyběl v písemném
vyhotovení rozhodnutí podpis oprávněné osoby; za nicotné by však rozhodnutí mohlo
být prohlášeno pouze v případě, kdyby absence podpisu odrážela fakt, že rozhodnutí bylo vydáno
zcela bez vědomí oprávněné osoby. Jestliže se v daném případě vyskytly pochybnosti,
zda prvostupňové rozhodnutí je projevem vůle správního orgánu, byl soud povinen
tuto skutečnost prověřit. Soud tak však nepostupoval, zcela ignoroval příslušné správní spisy
a rozhodl pouze na podkladě žalobcem předložených rozhodnutí. Také v tomto postupu soudu
spatřuje žalovaný jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé. Odkaz soudu na §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. navíc není dle žalovaného na místě,
neboť vada řízení odpovídající tomuto ustanovení se v řízení nevyskytla, a nebyly tak splněny
podmínky pro rozhodnutí soudu bez jednání.
Žalovaný současně požádal o odkladný účinek kasační stížnosti, neboť žalovaný
má povinnost pokračovat v odvolacím řízení, a pokud řízení o kasační stížnosti skončí
ve prospěch žalovaného, budou vedle sebe existovat dvě rozhodnutí o odvolání.
Podle žalovaného je tato situace v rozporu s principem právní jistoty a lze v ní spatřovat
nenahraditelnou újmu. Přiznání odkladného účinku se nedotkne nabytých práv třetích osob
a není v rozporu s veřejným zájmem. K tomu žalovaný dále odkázal na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 - 49.
Závěrem žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že k nedoručení žaloby žalovanému
se nemůže vyjádřit, neboť mu tato skutečnost není známa. Dále žalobce sdělil, že souhlasí
se závěrem krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí Magistrátu města Teplice; krajský soud
postupoval správně, neboť provedl důkaz napadenou listinou, ze které je zjevné, že neobsahuje
podpis oprávněné osoby. Žalobce souhlasí se žalovaným, že k vydání rozhodnutí je příslušný
správní orgán a nikoliv konkrétní osoba. Toto tvrzení ale nikterak nepopírá skutečnost,
že takové oprávnění může správní orgán vykonávat pouze prostřednictvím určených osob,
a tato skutečnost musí být z písemného rozhodnutí právě v podobě podpisu oprávněné úřední
osoby patrná. Následným zjišťováním, zda oprávněná osoba o vydání rozhodnutí věděla
či nikoli může toliko odhalit nepořádek na příslušném úřadě, pro žalobce to však z hlediska
nicotnosti takového rozhodnutí vliv mít nemůže. Opačný výklad by přivodil značnou míru právní
nejistoty a obdobnou argumentací by bylo možno dojít v soukromoprávní sféře k absurdním
důsledkům. Dle názoru žalobce byly též splněny podmínky pro rozhodnutí soudu bez jednání
právě s odkazem na §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl a nepřiznal jí ani odkladný účinek, neboť žalovaný nedoložil dostatečně
důvodnost tvrzení, že by pro něj výkon rozhodnutí znamenal nenahraditelnou újmu.
Naopak žalobce by byl přiznáním odkladného účinku na svých právech zkrácen,
neboť by zde opět existovalo rozhodnutí, které mu zakazuje řízení motorových vozidel,
což je podstatná překážka pro výkon žalobcova povolání.
Kasační stížnost je důvodná.
Předložená kasační stížnost namítá v prvé řadě porušení zásady audiatur et altera pars,
tedy práva slyšet i druhou stranu sporu. Tato zásada je úhelným kamenem spravedlivého procesu
a bez jejího uplatňovaní si nelze fungování soudní moci v moderním právním státu
vůbec představit. Zákonné vyjádření předmětné zásady v oblasti správního soudnictví
je obsaženo v §36 odst. 1 s. ř. s.: účastníci mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen
poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení
o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli
újmu. Konkrétněji pak §74 odst. 1 s. ř. s. v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
stanoví, že předseda senátu doručí žalobu žalovanému do vlastních rukou a doručí ji těm osobám
zúčastněným na řízení, jejichž okruh je ze žaloby zřejmý. Současně ulo ží žalovanému,
aby nejdéle ve dvouměsíční lhůtě předložil správní spisy a své vyjádření k žalobě. Došlé vyjádření
doručí žalobci a osobám zúčastněným na řízení; přitom může žalobci uložit, aby podal repliku.
Předseda senátu může uložit i jiným osobám nebo úřadům, aby předložily své spisy k projednání
věci potřebné, popřípadě také sdělily své stanovisko k věci. Z povahy věci a ze systematiky
zákona přitom plyne, že popsané úkony činí předseda senátu před vlastním projednáním žaloby
a před vydáním konečného rozhodnutí tak, aby měl soud ke své rozhodovací činnosti k dispozici
spisový materiál a vyjádření od všech dotčených osob. K tomu lze zmínit nález Ústavního soudu
(byť z oblasti civilního soudnictví) ze dne 13. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 202/03, publikovaný
pod č. 134/2003 Sb. n. u. ÚS, kde stěžovateli nebylo soudem doručeno odvolání protistrany,
a ten tak nemohl uplatňovat svá práva v odvolacím řízení, což Ústavní soud shledal za porušení
ústavně chráněné rovnosti účastníků řízení.
V projednávaném případě je ze soudního spisu zřejmé, že na č. l. 16 dal specializovaný
samosoudce pokyn soudní kanceláři, aby stejnopis žaloby doručila žalovanému do vlastních
rukou; kancelář však zřejmě pokyn nesplnila, neboť spis neobsahuje žádný záznam o takovém
úkonu či vrácenou doručenku. Na č. l. 17 je pak zařazen dokument s názvem „protokol
o přípravě jednání“, podle nějž byla dne 21. 5. 2007 bez přítomnosti účastníků řízení zahájena
příprava jednání s cílem určit další postup řízení. Byla přečtena žaloba, napadené správní
rozhodnutí a rozhodnutí Magistrátu města Teplice a následně za použití §76 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. byl vynesen rozsudek, jímž byla obě rozhodnutí zrušena. Dále protokol uvádí, že rozsudek
byl veřejně vyhlášen, s ohledem na absenci jakéhokoliv publika bez odůvodnění a zákonného
poučení. Na č. l. 18 je pak již založen originál rozsudku s pokynem kanceláři,
aby spolu se stejnopisem rozsudku byl žalovanému zaslán i stejnopis žaloby, neboť zjevně
nebyl podle pokynu na č. l. 16 odeslán. Z doručenky je pak patrno, že žalovanému byl skutečně
zaslán rozsudek a spolu s ním i stejnopis žaloby. Z uvedených skutečností tedy nelze dospět
k jinému závěru, než že žalovanému nebyla do vynesení rozsudku doručena žaloba
a nebyla mu tak dána možnost účinné obrany proti žalobním tvrzením. Doručení žaloby
žalovanému (a případně osobám zúčastněným na řízení) až s rozsudkem
ve věci samé je pak v rozporu se zmiňovanými §36 odst. 1 a §74 odst. 1 s. ř. s., neboť žalovaný
se nemohl seznámit s obsahem žaloby a nemohl k ní podat své vyjádření, k čemuž ho předmětná
ustanovení opravňují. Řízení před soudem tak bylo stiženo závažnou vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a rozsudek krajského soudu
proto musí být v kasačním řízení zrušen.
Kromě této vady řízení však Nejvyšší správní soud musí souhlasit i s dalšími výtkami
učiněnými žalovaným v kasační stížnosti. Krajský soud považoval za důvod nicotnosti
prvostupňového rozhodnutí skutečnost, že neobsahovalo vlastnoruční podpis oprávněné osoby.
Podle §69 odst. 1 správního řádu musí písemné vyhotovení správního rozhodnutí obsahovat
podpis oprávněné úřední osoby. Podpis oprávněné úřední osoby je na stejnopisu možno nahradit
doložkou „vlastní rukou“ nebo zkratkou „v. r.“ u příjmení oprávněné úřední osoby a doložkou
„Za správnost vyhotovení:“ s uvedením jména, příjmení a podpisu úřední osoby, která odpovídá
za písemné vyhotovení rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se absencí podpisu na rozhodnutí
správního orgánu již ve svých rozhodnutích zabýval (srov. rozsudek ze dne 29. 1. 2004,
č. j. 2 Azs 64/2003 - 54, publikovaný pod č. 199/2004 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 3 Azs 277/2004 - 70, www.nssoud.cz, z nichž ostatně žalovaný ve své argumentaci evidentně
vychází) a dospěl k závěru, že „nicotnost (neexistenci) správního aktu způsobují jen takové vady řízení,
které mají za následek, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Může se jednat o vady spočívají například
v rozhodování absolutně nekompetentním orgánem, rozhodování podle právního předpisu,
který byl přede dnem rozhodnutí bez náhrady zrušen, či absolutní nedostatek zákonem předepsané formy.
Vadu vyskytnuvší se v posuzovaném rozhodnutí správního orgánu ovšem nelze pokládat za natolik intenzivní,
aby mohla založit přímo nicotnost tohoto rozhodnutí. Za nicotné by toto rozhodnutí mohlo být považováno
například tehdy, kdyby se posléze ukázalo, že absence podpisu oprávněné osoby odráží fakt, že toto rozhodnutí
bylo vydáno zcela bez jejího vědomí“. Dlužno podotknout, že uvedené judikáty se týkaly předchozí
právní úpravy (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení), avšak lze je nepochybně přiměřeně
vztáhnout i na právě projednávaný případ. Samotná absence podpisu oprávněné osoby
na stejnopisu správního rozhodnutí tedy nezakládá nicotnost tohoto rozhodnutí:
ta by mohla být dána v případě, kdy by absence podpisu oprávněné osoby znamenala,
že rozhodnutí bylo vydáno osobou neoprávněnou. K tomuto závěru však lze dospět
až na základě studia příslušného spisového materiálu: jelikož si krajský soud správní spisy
obou správních orgánů neopatřil, je jeho rozhodnutí rovněž nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Není -li na místě závěr o nicotnosti příslušného
rozhodnutí, pak (v souladu se zmiňovanými judikáty) je nutno posuzovat, zda absence podpisu
či jiné formální náležitosti je natolik závažnou nezákon ností, že mohla mít vliv na zákonnost
konečného rozhodnutí. I toto posouzení je však možné učinit pouze na základě spisového
materiálu.
Krajský soud konečně rozhodl o věci bez jednání na základě §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napaden ého rozhodnutí, je v rozporu
se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění . Z odůvodnění
napadeného rozsudku nicméně nijak nevyplývá, v čem krajský soud spatřoval nedostatky
správních rozhodnutí žalovaného a Magistrátu města Teplice ve vztahu ke skutkovému stavu
věci; naopak krajský soud se v podstatě v celém odůvodnění zabýval pouze otázkou absence
podpisu na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tedy formální vadou rozhodnutí.
Odkaz krajského soudu na §76 odst. 1 písm. b) je proto v tomto ohledu zcela nesmyslný
a matoucí a rozhodnutí krajského soudu je v této části nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Na okraj pak Nejvyšší správní soud poznamenává, že ani samotná formulace výroku
napadeného rozsudku neodpovídá zákonu, neboť je jím zrušeno rozhodnutí,
které je dle krajského soudu nicotné. Nicotné rozhodnutí je však takové,
které nelze za rozhodnutí vůbec považovat a které od počátku neexistuje: není proto dost dobře
možné zrušit neexistující správní akt. Na tuto skutečnost pamatuje §76 odst. 2 s. ř. s.,
podle nějž soud nicotnost rozhodnutí pouze vysloví (deklaruje). Pokud tedy krajský soud
považoval rozhodnutí za nicotné, měl tuto nicotnost ve výroku rozhodnutí vyslovit, a nikoliv
rozhodnutí zrušit.
Návrhem žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se Nejvyšší správní
soud nezabýval, neboť o kasační stížnosti rozhodl bezprostředně po předložení spisu krajským
soudem.
Vzhledem k nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost
a k vadám řízení Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí Krajského soudu
v Ústí nad Labem a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem
vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. Krajský soud umožní žalovanému, aby se vyjádřil
k žalobě, a vyžádá si od něj příslušné správní spisy, na jejichž základě teprve posoudí námitky
uvedené v žalobě, přičemž své závěry řádně a srozumitelně odůvodní. V novém řízení rozhodne
krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2008
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu