ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.46.2012:87
sp. zn. 1 As 46/2012 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyň: a) LONDA
spol. s r. o., se sídlem Křemencova 4, 110 00 Praha 1 – Nové Město, zastoupená
JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem se sídlem U Prašné brány 3, 110 00 Praha 1, a b) RADIO
BONTON a. s., se sídlem Wenzigova 4/1872, 120 00 Praha 2, zastoupená JUDr. Ladislavem
Břeským, advokátem se sídlem Botičská 1936/4, 128 00 Praha 2, proti žalované: Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, 120 00 Praha 2, zastoupená
JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem se sídlem Rašínova 522, 760 01 Zlín,
proti rozhodnutím žalované ze dne 3. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1252/dol/ROU,
č. j. CUN/1628/2011, sp. zn./Ident.: 2009/1022/DOL/ROU, č. j. CUN/1624/2011,
sp. zn./Ident.: 2009/1021/DOL/ROU, č. j. CUN/1608/2011, ze dne 17. 5. 2011,
sp. zn./Ident.: 2009/1129/dol/ROU, č. j. STR/1743/2011, sp. zn./Ident.: 2009/1130/dol/ROU,
č. j. STR/1757/2011, a ze dne 31. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2011/436/STR/Rou, č. j. STR/1948/2011,
za účasti osob zúčastněných na řízení: 1. Route Radio s. r. o., se sídlem Stavební 992/1,
708 00 Ostrava – Poruba, zastoupená JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem
Sokolská 60, 120 00 Praha 2, 2. NONSTOP s. r. o., se sídlem M. Hübnerové 12, 621 00 Brno,
v řízení o kasačních stížnostech žalované a osoby zúčastněné na řízení č. 1 proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2011, č. j. 10 A 143/2011-56,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni a) na náhradě nákladů řízení o kasačních
stížnostech částku 2.880 Kč k rukám JUDr. Tomáše Jindry, advokáta, do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Osoba zúčastněná na řízení Route Radio s. r. o. je povinna zaplatit žalobkyni
a) na náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech částku 2.880 Kč k rukám
JUDr. Tomáše Jindry, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
V. Žalobkyni b) se náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech nepřiznává .
VI. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasačních
stížnostech.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1252/dol/ROU,
č. j. CUN/1628/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o vysílání“),
společnosti Route Radio s. r. o. (osobě zúčastněné na řízení č. 1) souhlas se změnou skutečností
uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů
programu Rádio Dálnice spočívající ve změně souboru technických parametrů licence
a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení souborů technických parametrů Jesenice
107,2 MHz/25 W a Průhonice 104,2 MHz/25 W.
[2] Obdobně rozhodnutím ze dne 3. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1022/DOL/ROU,
č. j. CUN/1624/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona o vysílán í společnosti Route
Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice spočívající ve změně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení
souborů technických parametrů Strakonice 87,6 MHz/50 W.
[3] Rozhodnutím ze dne 3. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1021/DOL/ROU,
č. j. CUN/1608/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona o vysílán í společnosti Route
Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice spočívající ve změně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení
souborů technických parametrů Nový Jičín 92,0 MHz/25 W.
[4] Dále rozhodnutím ze dne 17. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1129/dol/ROU,
č. j. STR/1743/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona o vysílán í společnosti Route
Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice spočívající ve změně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení
souborů technických parametrů Humpolec 95,8 MHz/50 W; Jáchymov na Moravě 104,1
MHz/50 W; Ostrovačice 94,2 MHz/50 W a Ostředek 88,6 Mhz/50 W.
[5] Rozhodnutím ze dne 17. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2009/1030/dol/ROU,
č. j. STR/1757/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona o vysílán í společnosti Route
Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice spočívající ve změně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení
souborů technických parametrů Herálec 91,7 MHz/50 W; Mirošovice 98,3 MHz/50 W; Vyškov
91,9 MHz/50 W a Žebrák 98,5 MHz/50 W.
[6] Konečně rozhodnutím ze dne 31. 5. 2011, sp. zn./Ident.: 2011/436/STR/Rou,
č. j. STR/1948/2011, udělila žalovaná podle §21 zákona o vysílán í společnosti Route
Radio s. r. o. souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice spočívající ve změ ně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, konkrétně v přidělení
souborů technických parametrů 9 Křížů 94,2 MHz/50 W; Divišov 96,4 MHz/50 W; Drysice
88,6 MHz/50 W a Hvězdonice 107,8 MHz/50 W.
[7] Proti citovaným rozhodnutím žalované brojila žalobkyně a) žalobou podanou dne
30. 6. 2011 u Městského soudu v Praze. Rovněž žalobkyně b) napadla citovaná rozhodnutí
žalované dne 1. 7. 2011 žalobou podanou u městského soudu. Ten rozsudkem ze dne
24. 11. 2011, č. j. 10 A 143/2011-56, prvým výrokem spojil obě žaloby ke společnému projednání
a druhým výrokem napadená správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Přisvědčil žalobkyním, že žalovaná nesprávně hodnotila bonitu přidělovaných kmitočtů, což mělo
za následek nesprávný závěr o postupu jejich přidělování podle §21 zákona o vysílání.
II. Kasační stížnosti
II. A) Kasační stížnost žalované
[8] Žalovaná napadla rozsudek městského soudu včas podanou kasační stížností namítajíc,
že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ s. ř. s.“), tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
[9] Žalovaná nesouhlasí se závěrem městského soudu, že ve správním řízení opomenula
při výpočtu pokrytí obyvatelstva signálem významnou množinu posluchačů, kteří se na daném
území nacházejí přechodně, tj. účastníků automobilového provozu. Tento požadavek soudu
je irelevantní a nemá žádnou oporu v zákoně. Způsob výpočtu pokrytí obyvatel signálem je jasně
upraven v zákoně o vysílání a ve vyhlášce č. 22/2011 Sb., o způsobu stanovení pokrytí sig nálem
zemského rozhlasového vysílání šířeného ve vybraných kmitočtových pásmech (zejm. v jejím
§7). Do obyvatel pokrytých rozhlasovým signálem se v souladu s citovanými předpisy
započítávají vždy jen trvale usazení obyvatelé, nikoliv osoby tranzitující.
[10] Požadavek vyslovený městským soudem by pro žalovanou znamenal povinnost zohlednit
jakékoliv pohyby obyvatelstva v rámci posuzovaného území, neboť příjem rozhlasového vysílání
je možný nejen pomocí autorádia, ale i pomocí přenosn ých rozhlasových přijímačů
nebo mobilních telefonů. K takovému vyhodnocení žalovaná nemá a ani nemůže mít dostatečné
podklady. V případě automobilů pohybujících se po dálnici s chází objektivní kritérium,
jak započítávat osoby v nich cestující do množiny potenciálních uchazečů,
neboť jejich obsazenost se liší a není ani možné určit, zda osoby nacházející se ve vozidlech
poslouchají rozhlasové vysílání či nikoliv. K tomu žalovaná poukázala na podklady ze semináře
„Efektivita rozhlasové reklamy“, konaného dne 5. 5. 2008, z nichž vyplývá, že pouze 8,4 %
posluchačů naladí při cestování automobilem některý z radiových programů. Zmíněný údaj se zdá
velmi nízký, a tak jej nelze objektivizovat ani z něj vycházet ve správním řízení.
[11] Žalovaná tedy není objektivně schopna dostatečně relevantním a prokazatelným
způsobem zohlednit počet potenciálních posluchačů nacházejících se v automobilech,
které se pohybují po dálnici. Nadto zásada rychlosti předmětného řízení, v němž je povinna
rozhodnout v rámci šedesátidenní lhůty, znemožňuje podrobnější zkoumání a dokazování
v tomto směru.
[12] Dále poznamenala, že městský soud v napadeném rozsudku zmínil §7 odst. 1 vyhlášky
č. 22/2001 Sb., nijak však neodůvod nil, proč z citovaného ustanovení nevycházel, ani nevysvětlil
z toho plynoucí rozpor ve svých závěrech ohledně hodnocení bonity kmitočtu. Jeho závěry jsou
proto nedostatečné a nepřezkoumatelné.
[13] Při posuzování bonity souboru technických parametrů (kmitočtů) je podle žalované nutné
vycházet z premisy, že dostatečně bonitní je takový kmitočet, který umožňuje provozovat
rozhlasové vysílání bez ztráty. Pro ziskovost vysílání jsou určující kromě nákladů především
příjmy provozovatele vysílání z realizovaného rozhlasového vysílání. Tyto příjmy jsou tvořeny
především příjmy z odvysílaných obchodních sdělení, jejichž cena je úměrná počtu posluchačů
daného rozhlasového programu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze,
sp. zn. 7 A 273/2011).
[14] Cenu vysílané reklamy (a tím pádem výši příjmů provozovatele vysílání) významně určuje
poslechovost dané stanice. Ta se podle specializovaného výzkumu Radioprojekt počítá
podle trvale usazeného obyvatelstva a nezohledňuje technická zařízení pro příjem radiového
vysílání, tedy ani to, zda respondent přijímá rozhlasové vysílání např. po mocí autorádia.
Je tak zřejmé, že osoby projíždějící v automobilech přes signálem pokryté území nehrají roli
při stanovení cen reklamy. Nejsou tedy relevantní ani pro účely posuzování bonity určitého
kmitočtu. I z tohoto důvodu je tedy názor městského soudu nesprávný a neodůvodněný.
[15] Při posuzování bonity kmitočtů musí být zohledněny kromě příjmů též výdaje
provozovatele rozhlasového vysílání na využívání kmitočtu. V tomto ohledu žalovaná upozornila,
že v rámci řízení o změně některých skutečností a změně licenčních podmínek bylo žalobkyni
a) přiděleno několik dokrývacích kmitočtů (Ostředek 106,8 MHz/25 W; Psáře exit 90,1
MHz/50 W a Psáře exit 107,9 MHz/25 W), u nichž následně žalobkyně a) požádala o odklad
termínu zahájení vysílání z důvodu objektivních technických překážek (umístění kmitočtů
v oblasti s řídkou zástavbou a malou hustotou osídlení, což znesnadňuje umístění vysílačů,
přístup k nim a jejich napájení elektřinou, absence zpevně ných cest apod.). Zmíněné tři kmitočty
jsou obdobného charakteru jako kmitočty, které byly přiděleny žalobou napadenými
rozhodnutími. Měl-li tedy se zprovozněním popsaných kmitočtů problémy tak zkušený
provozovatel rozhlasového vysílání jako žalobkyně a), těžko mohly být srovnatelné kmitočty
efektivně využitelné pro nového provozovatele vybraného v licenčním řízení.
[16] Dále žalovaná poznamenala, že z vyjádření Českého telekomunikačního úřadu
(dále též „ČTÚ“), na něž upozornila v napadených rozhodnutích, vyplývá, že by se předmětné
kmitočty v případě samostatného využití vzájemně rušily a nebylo by možné je využít pro šíření
různých programových obsahů. Byl-li tedy jeden z těchto kmitočtů rozhodnutím o udělení
licence přidělen provozovateli Route Radio s. r. o. pro šíření programu Rádio Dálnice, nelze
takové kmitočty hodnotit jako bonitní pro šíření jiného programu z důvodu vzájemného rušení.
Nekvalitní vysílání by pochopitelně nesplňovalo předpoklad dosažení potřebných příjmů
z odvysílané reklamy a tím pádem ani požadavky na bonitu kmitočtu. K tomu žalovaná předložila
jako důkaz odborné vyjádření Jana Poláčka z mediální agentury ZenithOptimedia k určování ceny
reklamy v rozhlasovém vysílání.
[17] Městský soud v napadeném rozsudku hodnotil jako nesprávný názor žalované
o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů a neodůvodněně vycházel z premisy, že přidělené
kmitočty jsou dostatečně bonitní. Z odůvodnění rozsudku ovšem není zřejmé, na základě jakých
skutečností usuzuje městský soud o bonitě přidělených kmitočtů. Posou zení bonity kmitočtů
spadá do pravomoci žalované jako specializovaného správního orgánu v řízení podle zákona
o vysílání. Městský soud při hodnocení bonity kmitočtů musí respektovat meze správního
uvážení správního orgánu. Dospěje-li k určitému závěru, měl by řádně odůvodnit, na základě
jakých hledisek k tomu dospěl.
[18] Žalovaná rovněž nesouhlasí se závěrem městského soudu, že bonita nemá být
posuzována jednotlivě pro každý vysílač, ale v jejich souhrnu. Městský soud pominul, že žalovaná
posuzuje vždy ty soubory technických parametrů, které jsou obsahem příslušné žádosti
provozovatele vysílání o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci. Nemá však nástroje,
jak přimět provozovatele vysílání, aby do své žádosti včlenil všechny kmitočty, které mohl
mít městský soud na mysli. Žalovaná je vázána lhůtou pro vydání rozhodnutí (§21 odst. 3 zákona
o vysílání) a nemůže vyčkávat ani na příslušná stanoviska ČTÚ. Mě stský soud dále nezohlednil,
že společnosti Route Radio s. r. o. byl v minulosti přidělen licenčním rozhodnutím kmitočet
Jihlava – Rudný 99,4 MHz/ 0,8 kW. S ohledem na provázanost kmitočtů z hlediska nebezpečí
jejich vzájemného rušení lze těžko hodnotit v jejich souhrnu další kmitočty bez kmitočtu
již přiděleného.
[19] Nutnost hodnocení bonity kmitočtů v jejich souhrnu by znemožňovala aplikaci kritérií
uváděných žalovanou v jejich rozhodnutích. Nebylo by možné zohlednit konkurenční programy
vysílané na předmětném území vztahující se ke všem kmito čtům, neboť některé programy
by nezasahovaly na celý rozsah takto vymezeného území. To by nutně vedlo ke zpětnému
rozdrobení hodnocení bonity na jednotlivé kmitočty a znemožnilo by objektivní hodnocení
množiny kmitočtů jako celku. Nebylo by rovněž možné hodnotit náklady spojené s využíváním
jednotlivých kmitočtů.
[20] Dále žalovaná zdůraznila, že licenční řízení, v němž byl společnosti Route Radio s. r. o.
přidělen kmitočet Jihlava – Rudný, nebylo vyhlášeno jako licenční řízení pro místní vysílání.
To potvrzuje i skutečnost, že jeho účastníky byly subjekty, které se nezajíma ly o místní vysílání,
ale hodlaly rozšířit vysílání stávajících programů.
[21] Žalovaná při hodnocení žádosti provozovatele Route Radio s. r. o. o změnu licence
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání hodnotí, zda navrhované změny jsou „v intencích původní
licence“, přičemž vychází především z obsahu programové skladby a jeho charakteristiky.
Program Rádio Dálnice je specializovaným dopravním rádiem zaměřeným na dopravní
zpravodajství. Charakteristika programové skladby Rádia Dálnice odpovídá kterémukoliv území,
jehož osu tvoří dálnice. Přidělení dalších specifických kmitočtů přímo určených k vysílání tohoto
programu tak nevybočilo z mezí původně udělené licence za situace, kdy přidělené kmitočty
nebyly dostatečně bonitní.
[22] Závěr o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů s ohledem na jejich specifičnost byl
dostatečně odůvodněn v napadených rozhodnutích. Tyto kmitočty jsou určeny fakticky pouze
k pokrytí dálniční sítě. Pokud by byly využity pro šíření různých programových obsahů,
docházelo by k vzájemnému rušení. Za popsané situace spočívalo smysluplné využití
zmiňovaných kmitočtů právě v umožnění vysílání programu, který odpovídá specifikům daných
kmitočtů (nachází se v blízkosti dálniční sítě) a dovede těcht o zvláštností využívat.
V daném případě tedy kmitočty nemohly být předmětem samostatného licenčního řízení,
proto nelze hovořit o obcházení zákona o vysílání ani aplikovat v projednávané věci rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. 7 As 48/2010. Změna skutečností
uvedených v žádosti společnosti Route Radio s. r. o. o změnu licence nevybočuje z hlediska
charakteristiky programové skladby z intencí původní licence.
[23] Postup žalované byl v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2006, sp. zn. 8 As 61/2005. Vzhledem k tom u, že předmětné kmitočty nebyly dostatečně
bonitní, bylo je možné přidělit jako tzv. dokrývací kmitočty ke zlepšení existujícího územního
pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny. V tomto ohledu žalovaná doplnila,
že v rámci řízení o změně některých skutečností a změně licenčních podmínek bylo žalobkyni
a) přiděleno 13 dokrývacích kmitočtů pro program Radio Impuls.
[24] Závěrem shrnula, že podle jejího názoru postupovala při hodnocení bonity kmitočtů
v souladu se zákonem a judikaturou správních soudů. Závěr o nedostatečné bonitě předmětných
kmitočtů je podpořen jejich specifickou povahou a počt em trvale usazených obyvatel
nacházejících se v předmětném území. Žalovaná tedy byla oprávněna udělit zmiňované kmitočty
jako tzv. dokrývací, neboť nebyly splněny předpoklady k provedení řádného licenčního řízení.
[25] Žalovaná poukázala rovněž na nesprávný závěr městského soudu ohledně účastenství
v řízení o změně některých skutečností. Nutnost přibírat účastníky předchozího licenčního řízení
do řízení o změně skutečností uvedených v žádosti o licenci je spojena jen s takovými případy,
kdy má dojít ke změně v charakteru vysílaného programu, nikoliv v řízeních, jejichž předmětem
je změna souboru technických parametrů a územního rozsahu vysílání. V projednávaných věcech
tedy žalobkyně b) neměla být účastníkem řízení o změně některých s kutečností, což vyplývá
i z citace právního názoru Nejvyššího správního soudu městským soudem v odůvodnění
jeho rozsudku.
[26] Ze všech shora uvedených důvodů žalovaná navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] Přípisem ze dne 22. 5. 2012 žalovaná reagovala na vyjádření žalobkyně a) k její kasační
stížnosti. Uvedla, že je jí znám rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2012,
č. j. 1 As 37/2012-42, nicméně v nyní projednávané věci jde o přezkum jiného správního
rozhodnutí, proto odkázala na svou argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti. K požadavku
na hodnocení bonity kmitočtů v jejich souhrnu zdůraznila, že vedle předpokládaných příjmů
z vysílání na více kmitočtech je nutno zohlednit také zvýšené náklady plynoucí z nutnosti
provozování více vysílačů; žalobkyně a) ovšem zvýšené náklad y opomíjí.
V daném případě jsou vysílače obtížně dostupné. Skutečnost, že by se přidělené kmitočty
vzájemně rušily v případě jejich samostatného využití, vyplývá z vyjádření Českého
telekomunikačního úřadu, jakožto odborného správního orgánu. Závěrem dodala, že kmitočty
nelze přidělovat v jejich souhrnu, neboť je nutno respektovat obsah žádosti provozovatele
vysílání o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci a současně zákonnou šedesátidenní
lhůtu pro vydání rozhodnutí. Tato lhůta v praxi znemožňuje „čekání“ na další žádosti,
v nichž budou obsaženy další kmitočty, a brání tak případnému spojení věcí ke společnému
řízení.
II. B) Kasační stížnost Route Radio s. r. o.
[28] Společnost Route Radio, s. r. o. ve včasné kasační stížnosti namítla nesprávné posouzení
právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů.
[29] Městský soud podle ní dospěl k závěru o dostatečné bonitě přidělených kmitočtů
na podkladě nedostatečných důkazů. Pokud soud nalézá nový skutkový stav (odlišný
od skutkového stavu zjištěného správním orgánem), může podle §77 s. ř. s. zopakovat
nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem. V případě odborných otázek má však soud
povinnost vyžádat si odborné stanovisko znalce nebo vědeckého ústavu, což vyplývá
z ustanovení §127 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „o. s. ř.“), použitelného i ve správním soudnictví podle §64 s. ř. s. Nelze
předpokládat, že městský soud disponuje natolik odbornými znalostmi, aby mohl sám –
bez provedení důkazu znalcem – posuzovat bonitu přidělených kmitočtů. I přesto městský soud
ve svém rozsudku tuto odbornou otázku posoudil a dospěl k závěru, že žalovaná chybně
posoudila bonitu předmětných kmitočtů, což ve svém důsledku znamenalo nesprávné přidělení
kmitočtů formou řízení o změně některých skutečností.
[30] Pokud městský soud dospěl k závěru, že žalovaná bonitu kmitočtů posoudila chybně,
měl v souladu se závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 As 42/2004 nalézt nový skutkový stav prostřednictvím nových důkazů, a n a takto
zjištěném skutkovém stavu založit svůj výrok o zrušení správních rozhodnutí. Popsané pro cesní
pochybení městského soudu spočívající v tom, že městský soud na sebe přebral odbornost,
již zjevně nemá, tak způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů.
[31] Route Radio s. r. o. ve své kasační stížnosti dále poznamenala, že městský soud skutkový
stav zjištěný žalovanou nijak nedoplňoval a vyšel ze stavu zjištěn ého ve správním řízení.
Za této situace měl v souladu s rozhodnutím Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 361/2000 zkoumat
pouze meze zákonnosti správních rozhodnutí a nenahrazovat svým uvážením úvahu žalované.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 61/2005 vyplývá, že při rozhodování
o tom, zda přidělí určité kmitočty v licenčním řízení, se žalovaná řídí svým správním uvážením,
jež je založeno na vnitřních pravidlech žalované. Žádný jiný subjekt si na danou frekvenci
v daném územním rozsahu nemůže činit oprávněný nárok.
[32] Jako zásadní sporný bod mezi žalobkyněmi a žalovanou označila společnost Route
Radio s. r. o. posouzení, zda žalovaná je či není oprávněna zamítnout žádost o udělení souhlasu
se změnou některých skutečností. Z §20 odst. 4 zákona o vysílání vyplývá, že žalovaná zamítne
žádost, pokud by změna souboru technických parametrů vedla k neudělení licence na základě
veřejného slyšení. Ustanovení §16 zákona pak stanoví, že veřejné slyšení je určeno k projednání
otázek týkajících se programové skladby. V tomto zákonem předpokládaném případě může
žalovaná žádost zamítnout. Jedná se o taxativní výčet. Okruh případů, v nichž je žalovaná
oprávněna žádost zamítnout, tedy nelze rozšiřovat. V posuzovaném případě by tedy žalovaná
zjevně porušila zákon, pokud by podanou žádost o změnu některých skutečností zamítla.
[33] Podle Route Radio s. r. o. lze souhlasit se závěrem městského soudu, že kmitočty
jsou cenným statkem, s nímž je nutno nakládat s maximální obezřetností. Na druhou stranu však
nelze pomíjet ochranu subjektu, který s návrhem na využití daného kmitočtu přišel jako první.
Obě žalobkyně mohly před koncem licenčního řízení, v němž uspěla společnost Route
Radio s. r. o., nebo i poté, požádat o nové licenční řízení či o změnu licence a předmětné
kmitočty získat a využívat. Princip právní ochrany prvotního navrhovatele je běžnou součástí
právního řádu České republiky (např. ochrana autorského práva nebo zvykové právo fronty
na zboží). Těžko si lze představit, že by stát poskytoval o chranu zákazníkovi,
na něhož se nedostatkové zboží nedostalo z důvodu, že do fronty nepřišel včas. Nastíněný výklad
se sice jeví až jako primitivně dětinský, nicméně přesně vystihuje řešenou situaci. Ustálená
judikatura Nejvyššího správního soudu dala de facto jakémukoliv provozovateli rozhlasového
vysílání právo brojit žalobou proti souhlasu žalované o změně licenčních podmínek jakéhokoliv
žadatele, přestože měl žalující subjekt možnost sám danou komoditu získat. Dle závěrů správních
soudů mají tyto subjekty reálnou šanci na zrušení rozhodnutí žalované a to za situace, kdy správní
soudy samy hodnotí odborné otázky, což jim zjevně nenáleží.
[34] Podle městského soudu bylo jedním z důvodů odůvodňujících zrušení správních
rozhodnutí to, že Route Radio s. r. o. bylo přiděleno 30 dokrývacích kmitočtů. Městský soud
ovšem nevysvětlil, proč by měl být tento stav protiprávní. Tím se dopustil nesprávného
hodnocení právní otázky. Podle Route Radio s. r. o. městský soud rovněž nesprávně aplikoval
rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 48/2010. Z něj vyplývá, že postup podle §21
zákona o vysílání nelze použít, pokud přidělení nové frekv ence vysílání na novém území
je aplikováno zcela v jiném soutěžním prostředí a za zcela jinýc h podmínek než těch,
které byly stanoveny v původním licenčním řízení. Městský soud měl tyto podmínky blíže
zkoumat a podrobně zjistit, zda nově přidělené frekvence a nově pokryté území
je či není v návaznosti na původní licenční řízení. Tím se správní soud vůbec nezabýval, přestože
mu žalovaná ve svém vyjádření poskytla dostatek informací.
[35] Požadavek městského soudu na posuzování bonity vysílačů v jejich souhrnu hodnotí
Route Radio s. r. o. jako absurdní, protizákonný a šikanózní. Pro tento názor chybí opora
v zákoně. Navíc jde o požadavek nerealizovatelný, neboť žalovaná nemůže čekat na všechny
žádosti žadatele o změnu licence a rozhodnout o nich jako o celku. Žadatelé nejsou zákonem
omezeni množstevně ani časově v podávání svých žádostí.
[36] Nesmyslný je rovněž požadavek na zohlednění účastníků silničního provozu
při posuzování bonity kmitočtů. Zákon o vysílání při určování charakteru vysílání v závislosti
na počtu posluchačů vychází z údajů z posledního sčítání lidu (§2 zákona o vysílání, §12 odst. 2
zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, vyhláška č. 22/2011 Sb.). I kdyby bylo možné
zjistit počet vozidel pohybujících se po dálnicích, není v moci statistiků stanovit obsazenost
vozidel. Ani odborným odhadem tedy není možné určit množství potenciálních posluchačů.
Posouzení předmětné otázky městským soudem je tedy nesprávné a nezákonné.
[37] Podle Route Radio s. r. o. městský soud nesprávně vyšel i z argumentace žalobkyň,
že původní licenční řízení směřovalo k udělení licence pro místní vysílání, aniž by ji ověřil.
Původní licenční řízení nesměřovalo k udělení licence pro místní vysílání. Soud tyto skutečnosti
blíže nezkoumal, čímž se dopustil nesprávného hodnocení této otázky,
resp. jejího nedostatečného posouzení.
[38] Městský soud tak svým rozhodnutím popřel základní charakteristiku správního řízení,
jímž je předvídatelnost výsledku ze dvou důvodů. Za prvé, možnost zamítnout žádost o změnu
některých skutečností je žalované umožněna jen za n aplnění podmínek §20 odst. 4 zákona
o vysílání. Za druhé, konzistentnost rozhodování žalované ovlivňuje žadatele
při jeho rozhodování o rozvíjení podnikatelských aktivit. Pokud nesčetněkrát v minulosti
žalovaná rozhodla v obdobných žádostech o změně licence kladně, lze očekávat i v budoucnu
kladné rozhodnutí. K postupu předvídatelnosti osoba Route Radio s. r. o. odkázala na rozhodnutí
Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01. Městský soud tedy svým rozhodnutím porušil ústavní
princip práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práva a svobod a eliminoval
zásadu předvídatelnosti správních rozhodnutí, čímž popřel princip právní jistoty.
[39] Z popsaných důvodů Route Radio s. r. o. navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyň ke kasačním stížnostem
III. A) Vyjádření žalobkyně a) ke kasačním stížnostem
[40] Žalobkyně a) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti Route Radio s. r. o. předeslala,
že napadený rozsudek je pouze jedním ze tří, které byly ve věci změny licenčních podmínek
provozovatele Route Radio s. r. o. vydány. Proto odkázala na svá předchozí vyjádření v řízeních
vedených u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 As 34/2012 a 1 As 37/2012.
[41] Popřela argumentaci Route Radio s. r. o. o nutnosti provedení důkazu znaleckým
posudkem při hodnocení bonity kmitočtů městským soudem a tvrzení, že městský soud dospěl
k opačným skutkovým zjištěním než žalovaná. Závěr soudu o bonitě kmitočtů není sk utkovým
zjištěním, ale právním posouzením a v konečném důsledku autentickým výkladem zákona,
k němuž je povolán právě soud. Bonitu kmitočtu nelze exaktně z měřit. Její hodnocení závisí
na správním uvážení, které sice skýtá správnímu orgánu široký prostor pro jeho volnou úvahu,
ovšem nemůže být bezbřehé. Úvaha městského soudu, že pokud byl dostatečně bonitní jediný
kmitočet Jihlava – Rudný, tím spíše musí být bonitní přidělená kmit očtová síť, je plně v souladu
s §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Za dané
situace nebylo hospodárné přibírat znalce, neboť posouzení bonity kmitočtů
by pro věc samu nemělo za daných okolností význam. Postup městského soudu byl rovněž plně
v souladu se závěry Ústavního soudu citovanými společností Route Radio s. r. o. – městský soud
přezkoumal, zda správní uvážení žalované nevybočilo ze zákonných mezí, přitom uzavřel,
že tomu tak bylo. Žalobkyně a) dále zdůraznila, že veřejné slyšení není určeno výhradně
k projednání programové skladby. Předmětem slyšení jsou licenční podmínky, kam spadá rovněž
územní rozsah vysílání.
[42] Žalobkyně a) nesdílí rovněž názor Route Radio s. r. o. ohledně právní ochrany prvního
zájemce o kmitočet. Zákon o vysílání je založen na jiných východiscích než autorskoprávní
předpisy. Autor přináší na trh své původní originální dílo, které sám vytvořil.
V případě „objevení“ volného kmitočtu se však kmitočet nachází i po jeho přidělení určitému
provozovateli vysílání ve vlastnictví státu, obdobně jako nerostné b ohatství, a držiteli licence
je jeho užívání na určitou dobu propůjčeno. Jakýkoliv provozovatel vysílání může daný vzácný
statek získat jedině tehdy, je-li vypsáno řádné licenční řízení.
[43] Jako nepřípadnou označila žalobkyně a) námitku Route Radio s. r. o., že městský soud
neuvedl, zda je přidělení 35 kmitočtů k jednomu původnímu kmitočtu protiprávní.
K tomu odkázala na stranu 17 rozsudku, kde se městský so ud danou otázkou zabýval.
Pokud uvedl, že nezákonné bylo přidělení již jen jednoho kmitočtu nacházejícího se mimo
územní rozsah vysílání, je zřejmé, že tím spíše bude nezákonné i přidělení všech 35 kmitočtů.
Rovněž argumentaci o nemožnosti posuzovat bonitu kmitočtů v jejich souhrnu nelze sdílet.
Kmitočty byly jako celek zkoordinovány již před prvními rozhodnutími žalované,
jež byla následně správními soudy zrušena.
[44] Žalobkyně a) nesdílí rovněž argumentaci Route Radio s. r. o. o nemožnosti zjištění počtu
potenciálních posluchačů, kteří se pohybují po dálnici. Stejně tak by bylo možné tvrdit,
že nelze určit ani kolik trvale usazených osob naladí v určitou denní hodinu některou rozhlasovou
stanici, a proto nelze stanovit reklamní výkonnost a tím pádem ani bonitu daných kmitočtů.
[45] Společnost Route Radio s. r. o. podle žalobkyně a) dále mylně uvádí, že původní licence,
která jí byla udělena, nebyla omezena pro místní vysílání. Z licenčních podmínek vyplývá,
že vysílání má pokrývat nejkritičtější úsek dálnice D1. Je tak zřejmé, že licence byla omezena
na místní vysílání. Tato skutečnost je natolik zřejmá, že ji nebylo nutné dokazovat (§121 o. s. ř.).
Opačný výklad by znamenal možnost transformace místního vysílání do vysílání celoplošného
bez vypsání řádného licenčního řízení.
[46] K údajnému porušení práva na spravedlivý proces žalobkyně a) poznamenala, že podle
§20 odst. 4 zákona o vysílání je žalovaná povinna podrobně přezkoumat každou žádost o změnu
skutečností a určit, zda požadovaná změna nepopírá původní projekt. Pokud ano, nesmí žalovaná
souhlas provozovateli vysílání udělit; v daném případě však žalovaná na tuto povinnost
rezignovala. Požadavky na konzistentnost a předvídatelnost rozhodování neporušil městský soud,
ale právě žalovaná. Jejím postupem byla narušena právní jistota všech potenciálních uchazečů
o přidělené kmitočty, kteří byli protiprávně ze soutěže vyloučeni. Zamýšlela -li žalovaná přidělit
všechny zkoordinované kmitočty, měla na ně vypsat řádné lice nční řízení.
Proto žalobkyně a) navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamít l jako nedůvodnou.
Závěrem odkázala na vyjádření RNDr. Radima Pařízka, jednatele společnosti Route Radio s. r. o.
(dostupné na www.ceskamedia.cz), které by mohlo být chá páno jako pokus o zasahování
do nezávislosti soudu.
[47] Ke kasační stížnosti žalované žalobkyně a) poznamenala, že názor ohledně posuzování
bonity kmitočtů je nesprávný. Projekt specializovaného dopravního rádia je bezesporu zaměřen
na cílovou skupinu posluchačů, jimiž jsou řidiči vozidel pr ojíždějící daným územím.
Jejich potřebám je uzpůsoben jak program vysílání, tak reklamní sdělení. V opačném případě
by vysílání nebylo ekonomicky životaschopné. To ostatně Nejvyšší správní soud potvrdil
v rozsudku č. j. 1 As 37/2012-51.
[48] Žalobkyně a) se neztotožnila ani s názorem žalované, že z napadeného rozsudku není
patrné, z čeho městským soud usuzoval na dostatečnou bonitu předmětných kmitočtů. Na straně
16 se městský soud předmětnou otázkou zabýval a uzavřel, že bonita kmitočtů měla být
hodnocena v jejich celku a že měla být zohledněna i množina posluch ačů, kteří se na daném
území nachází přechodně. Z toho městský soud vyvodil podle žalobkyně a) logický závěr,
že pokud byl dostatečně bonitní kmitočet přidělený společnosti Route Radio s. r. o. v rámci
licenčního řízení, tím spíše musela být dostatečně bon itní i kmitočtová síť tvořená následně
přidělenými kmitočty.
[49] Odmítnout lze podle žalobkyně a) rovněž argument o vzájemném rušení přidělených
kmitočtů. Vzájemné rušení vysílačů nezávisí na vysílaném obsahu, ale má technicko -fyzikální
příčiny. Nelze souhlasit ani s argumentem žalované, že bonitu kmitočtů není možné posuzovat
v jejich celku. Lze připomenout, že soud zrušil rozhodnutí žalované již podruhé, přičemž
před prvním rozhodnutím ve věci měla žalovaná zkoordinovány všechny kmitočty přidělené
společnosti Route Radio s. r. o. jako dokrývací. Bonitu kmitočtů výrazně umocňuje právě jejich
spojení do kmitočtové sítě. Přidělování po částech představovalo obcházení zákona o vysílání.
[50] Ohledně argumentace žalované, že při hodnocení žádo sti podle §20 odst. 4 zákona
o vysílání je nutno vycházet z charakteristika programu, žalobkyně a) opětovně odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 37/2012. Je tedy nutno hodnotit i změnu
územního rozsahu vysílání. Žalobkyně a) tedy navrhla, aby byla zamítn uta i kasační stížnost
žalované.
III. B) Vyjádření žalobkyně b) ke kasačním stížnostem
[51] Žalobkyně b) ve svém vyjádření ke kasačním stížnostem konstatovala, že se v plném
rozsahu ztotožňuje se stanoviskem uvedeným žalobkyní a) v jejím vyjádření, a připojila
se k němu. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud obě podané kasační stížnosti zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[52] Nejvyšší správní soud při posuzování kasačních stížností hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnosti mají požadované náležitosti,
byly podány včas a osobami oprávněnými, a není na místě kasační stížnosti odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasačních stížností posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejich
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[53] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[54] Nejprve Nejvyšší správní soud hodnotil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu pro nedostatek důvodů [ad IV. A); důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Dále posuzoval námitku nesprávného posouzení bonity kmitočtů městským soudem, včetně
problematiky hodnocení bonity kmitočtů v rámci kmitočtové sítě [ad IV. B); důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.], námitku chybné interpretace postupu podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
a posouzení přípustnosti změny licence v projednávaném případě [ad IV. C); důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a námitku týkající se účastenství v řízení podle §21 zákona o vysílání
[ad IV. D); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Následně hodnotil Nejvyšší správní soud
námitku práva priority žadatele o přidělení volného kmitočtu [ad IV. E); důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a námitku týkající se tvrzeného porušení požadavku na předvídatelnost
rozhodování správních orgánů [ad IV. F); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Závěrem
se vyjádřil k námitce nepřípustného nahrazení správního uvážení úvahou městského soudu
[ad IV. G); důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
IV. A) Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů
[55] Žalovaná v kasační stížnosti uvedla, že městský soud sice v odůvodnění napadeného
rozsudku konstatoval, že si je vědom §7 odst. 1 vyhlášky č. 22/2011 Sb., neodůvodnil
však, proč z předmětného ustanovení nevycházel a dospěl ve svém rozhodnutí k odlišnému
závěru.
[56] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů se zdejší soud
vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, publikovaném
pod č. 133/2004 Sb. NSS, (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná
na www.nssoud.cz), kde uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění
soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek
je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí
rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec něj aké důkazy v řízení
byly provedeny.“ Za nepřezkoumatelné se považuje též rozhodnutí, v němž se soud nevypořádá
se všemi uplatněnými žalobními body (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004-74).
[57] Městský soud se otázkou posuzování bonity kmitočtů podrobně zabýval zejména
na stranách 14 – 16 napadeného rozsudku. Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu
a ztotožnil se se závěrem žalobkyň, že žalovaná nesprávně hodnotila bonitu přidělených
kmitočtů, neboť opominula zohlednit významnou množinu posluchačů, kteří se přechodně
na území pokrytém předmětnými kmitočty budou nacházet. Dále městský soud dodal,
že „si je vědom úpravy obsažené v §7 odst. 1 vyhlášky Českého telekomunikačního úřadu č. 22/2011 Sb.,
vzhledem ke specifickému účelu, pro který byly předmětné kmitočty zkoordinovány, má však za to, že žalovaná
měla při posuzování jejich bonity zohlednit též úda j o množství potenciálních posluchačů – účastníků silničního
provozu, pro které právě je rozhlasové vysílání z těchto kmitočtů určeno. Pokud tak neučinila, jsou její závěry
ohledně způsobu hodnocení bonity kmitočtů nedostatečné.“ Z výše uvedeného je zřejmé, že městský soud
shledal důvodnou námitku žalobkyň týkající se nezákonného postupu žalované v předcházejícím
správním řízení a chybného hodnocení bonity kmitočtů. Městský soud ve své argumentaci
odkázal i na §7 vyhlášky č. 22/2011 Sb. zmiňovaný žalovanou, nicméně vysvětlil, že s ohledem
na specifické skutkové okolnosti projednávané věci (přidělení kmitočtů pro program Rádio
Dálnice zaměřené na posluchače pohybující se po dálnicích a rychlostních silnicích) nelze bonitu
kmitočtů hodnotit pouze ve vztahu k trvale usazeným obyvatelům v území, ale že je nutné
zohlednit i subjekty, které se na daném území vyskytují přechodně .
[58] Závěr vyslovený městským soudem ohledně posuzování bonity kmitočtů
je podle Nejvyššího správního soudu naprosto dostatečný. Je seznatelné, jakým způsobem
městský soud předmětnou námitku hodnotil a proč podle jeho názoru v dané věci nebylo možné
při posuzování bonity kmitočtů striktně vycházet pouze z §7 vyhlášky č. 22/2011 Sb. Námitka
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu tedy není důvodná.
IV. B) Posuzování bonity kmitočtů
[59] Žalovaná i Route Radio s. r. o. v kasační stížnosti namítaly, že městský soud nesprávně
interpretoval otázku bonity přidělených kmitočtů. Dodávaly, že bonitu kmitočtů nelze hodnotit
v rámci kmitočtové sítě. K tomu městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že nesprávný
postup žalované při hodnocení bonity přidělovaných kmitočtů způsobil nesprávný právní závěr
o způsobu jejich předělení prostřednictvím řízení o změně licence podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání. Podle městského soudu měla být bonita kmitočtů hodnocena jednotlivě i v jejich
souvislosti a kromě programové skladby žadatelky měla být především zohledněna významná
množina posluchačů, kteří se přechodně nacházejí na území pokrytém přidělenými kmitočty.
[60] Obdobnou právní otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne
21. 3. 2012, č. j. 1 As 37/2012-42; ze závěrů vyslovených v citovaném rozhodnutí
proto i nyní vycházel. V obecné rovině lze poznamenat, že rozhlasové vysílání šířené
prostřednictvím vysílačů je po technické stránce založeno na šíření elektromagnetických vln
o určitém kmitočtu volným prostorem, jejichž prostřednictvím se dostává vysílaná informace
(hudba, mluvené slovo atd.) k posluchači. Jde o způsob šíření informací užívající vzácného statku
(kmitočtového spektra), který je zákonodárcem považován za statek veřejný a k jehož správ ě
je povolána veřejná moc (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009,
č. j. 7 As 50/2009-76, publikovaný pod č. 2305/2011 Sb. NSS). V posuzované věci je mezi
účastníky řízení veden spor o to, zda na základě žádosti společnosti Route Radio s. r. o.
o přidělení volných kmitočtů mělo být vyhlášeno licenční řízení podle §12 a násl. z ákona
o vysílání, nebo zda bylo možné požadované kmitočty přidělit žadatelce v rámci řízení o změně
některých skutečností podle §21 zákona.
[61] Z ustanovení §21 odst. 1 zákona o vysílání , ve znění účinném do 13. 10. 2011, vyplývá,
že provozovatel vysílání s licencí je povinen předem požádat Radu o písemný souhlas se změnou těchto skutečností
uvedených v žádosti o licenci: a) označení názvu programu, b) změna časového rozsahu vysílání nebo územního
rozsahu vysílání podle §2 odst. 1 písm. y), c) změna územního rozsahu vysílání u kabelových systémů, d) změna
licenčních podmínek, e) změna výše základního kapitálu, způsobu rozdělení hlasovacích práv, vkladu jednotlivých
společníků (včetně obsahové specifikace a finančního ohodnocení nepeněžitých vkladů) nebo čle nů a výše jejich
obchodních podílů, společenské nebo zakladatelské smlouvy, stanov a seznamu společníků nebo akcionářů.
[62] Třetí odstavec §21 zákona o vysílání stanoví, že Rada je povinna rozhodnout o změně
skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozov atele vysílání s licencí.
Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Rada souhlas neudělí pouze
tehdy, pokud by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Důvody n eudělení souhlasu musí
být shodné s kritérii uvedenými v §6 odst. 1 písm. e). Základní programovou spe cifikaci nelze měnit. Rada
může řízení přerušit v případě, že je třeba odstranit ve stanovené lhůtě nedostat ky v žádosti o změnu
nebo pokud bylo zahájeno řízení o předběžné otázce. V takovém případě Rada v rozhodnutí o přerušení řízení
uvede, o jakou otázku se jedná; po dobu přerušení řízení lhůty neběží.
[63] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání
(stěžovatelka) nemá „povinnost vyhlásit licenční řízení vždy v případě existen ce "neobsazeného" kmitočtu,
ale může se zabývat posouzením otázky, zda je takový kmitočet dostatečně bonitní, tj. zda může být samostatným
předmětem licenčního řízení, či zda bude využit pouze jako kmitočet dokrývací, ke zlepšení existujícího územního
pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny. Podobné rozhodování musí splňovat základní požadavky
správního rozhodování, tj. musí být v obdobných případech obdobné, resp. musí probíhat na základě
transparentních a objektivních kritérií. Rozhodné může být i posouzení, zda jsou taková kritéria vhodně
nastavena, tedy zda např. nehodnotí bonitu určitého prostředku příliš striktně, nebo naopak benevolentně“
(srov. rozsudek ze dne 30. 11. 2006, č. j. 8 As 61/2005- 91, publikovaný pod č. 1100/2007 Sb.
NSS).
[64] Ze správního spisu vyplynulo, že společnost Route Radio s. r. o. (dále též „žadatelka“)
požádala dne 19. 11. 2009 o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování
rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Rádio Dálnice , spočívající ve změně
souboru technických parametrů licence a územního rozsahu vysílání, a to přidělením souboru
technických parametrů zkoordinovaných Českým telekomunikačním úřadem na stanovištích
Jesenice a Průhonice (vedeno pod sp. zn. 2009/1252/dol/ROU). V příloze k žádosti žadatelka
na straně 2 k programu Rádio Dálnice uvedla: „Jedná se o projekt specializovaného dopravního rádia,
provozovaného kolem českých dálnic a významných silnic, přivaděčů a obchvatů. Toto rádio bude sloužit převážně
motoristům, aktuálně je informovat o komplikacích, ale zároveň podávat také informace o všem, co s dopravou
souvisí. Ucelené pokrytí dálniční sítě, důležitých silnic a oblastí, mezi které Pra ha neodmyslitelně patří,
je pro úspěšné fungování specializovaného dopravního rádia důležité. (…) V České republice jde spolu
s ekonomickým růstem a evropskými integračními procesy ruku v ruce rozvoj dálniční a silniční sítě.
S tím je spojen nárůst objemu automobilové dopravy a počtu vozidel na českých dálnicích a silnicích pro motorová
vozidla. Jen po dálnici D1 projede denně 25.000 vozidel v jednom směru a studie odborníků říkají,
že v budoucnu se jejich počet určitě zvýší. Každé vozidlo jedoucí po dálnici má svého řidiče, ale i spolucestující,
kteří hledají a žádají si informace, které jim poradí, zvýší komfort cestování, pobav í je a, v neposlední
řadě, také pomohou včas odhalit nebezpečí např. v podobě nehody, uzavírky či tvořící se kolony.“
Dále je ve spisovém materiálu založen přípis Českého telekomunikačního úřadu ze dne
30. 3. 2010, v němž ČTÚ Radě oznámil, že požadované kmitočty určené pro pokrytí dálnic České
republiky (mezi nimiž byly i kmitočty požadované žadatelkou) byly zkoordinovány.
[65] Obdobně v řízení vedeném u stěžovatelky pod sp. zn. 2009/1022/DOL/ROU
společnost Route Radio s. r. o. požádala dne 9. 9. 2009 o přidělení souboru technických
parametrů zkoordinovaných Českým telekomunikačním úřadem na stanovišti Strakonice
(k tomu je ve spise založen přípis ČTÚ o zkoordinování daného kmitočtu ze dnů 27. 7. 2009).
Dále v řízení vedeném pod sp. zn. 2009/1021/DOL/ROU žadatelka podala dne 9. 9. 2009
žádost o přidělení souboru technických parametrů zkoordinovaných Českým telek omunikačním
úřadem na stanovišti Nový Jičín (k tomu je ve spise založen přípis ČTÚ o zkoordinování daného
kmitočtu ze dne 3. 6. 2009). Žádostí ze dne 12. 10. 2009 požádala žadatelka Radu v řízení
vedeném pod sp. zn. 2009/1129/dol/ROU o přidělení souboru technických parametrů
zkoordinovaných Českým telekomunikačním úřadem na stanovištích Humpolec, Jáchymov
na Moravě, Ostrovačice a Ostředek (k tomu je ve spise založen přípis ČTÚ o zkoordinování
daných kmitočtů ze dne 27. 1. 2010). Žádostí ze dne 12. 10. 2009 požádala žadatelka Radu
v řízení vedeném pod sp. zn. 2009/1130/dol/ROU o přidělení souboru technických parametrů
zkoordinovaných Českým telekomunikačním úřadem na stanovištích Herálec, Mirošovice,
Vyškov a Žebrák (k tomu j sou ve spise založeny přípisy ČTÚ o zkoordinování daných kmitočtů
ze dnů 19. 3. 2009 a 2. 7. 2009). Konečně v řízení vedeném pod sp. zn. 2011/436/STR/Rou
žadatelka požádala dne 2. 5. 2011 o přidělení souboru technických parametrů zkoordinovaných
Českým telekomunikačním úřadem na stanovištích 9 Křízů, Divišov, Drysice a Hvězdonice
(k tomu jsou ve spise založeny přípisy ČTÚ o zkoordinování daných kmitočtů ze dnů 1. 3. 2010
a 30. 3. 2010). Přílohy žádostí o změnu souboru technických parametrů licence byly ve všech
citovaných řízeních obdobné.
[66] Žalobou napadenými rozhodnutími ze dnů 3. 5. 2011, 17. 5. 2011 a 31. 5. 2011
stěžovatelka v souladu s §21 odst. 3 zákona o vysílání udělila souhlas se změnou skutečností
uvedených v žádosti o licenci spočívající v přidělení požadovaných kmitočtů. Ve všech v záhlaví
označených rozhodnutích dospěla k závěru, že požadované soubory technických parametrů
jsou nedostatečně bonitní na to, aby mohly být předmětem licenčního řízení, a konstatovala,
že uvedené změny licence lze vyhodnotit jako změny v intencích původně udělené licence.
Podle žalované lze jako bonitní vyhodnotit takový soubor technických parametrů,
který by umožňoval provozovat rozhlasové vysílání beze ztráty zcela novému provozovateli
rozhlasového vysílání. Při posuzování bonity vychází Rada zejména z počtu posluchačů,
kteří mohou vysílání programu z daného vysílače zachytit v odpovídající kvalitě. Jako vedlejší
parametr je pak hodnocen počet programů zachytitelných v odpovídající technické kvalitě
na daném území nebo skutečnost, zda na daném území bylo již dříve vyhlášeno licenční řízení
z podnětu žadatele, resp. počet žadatelů v daném řízení. Podle žalované však v hodnocení nebylo
možné zohlednit otázku skutečných posluchačů, neboť v případě nového provozovatele
rozhlasového vysílání neexistují žádné průzkumy o poslechovosti programu mezi posluchači
a použití takového kritéria by proto bylo diskriminační. V rozhodnutí
sp. zn. 2011/436/STR/Rou vycházela žalovaná navíc z názoru Asociace soukromých
provozovatelů rozhlasového vysílání a k otázce bonity předmětných kmitočtů; toto vyjádření
však není součástí předloženého správního spisu, proto k němu Nejvyšší správní soud nemohl
přihlédnout.
[67] Specifikem projednávaného případu je, že zákon o vysílání obsahuje řadu mezer. Explicite
nestanoví, jaké skutečnosti má Rada pro rozhlasové a televizní vysílání hodnotit při posuzování
bonity kmitočtu v řízení podle §21 odst. 3 zákona, nicméně požadavek na hodnocení bonity
kmitočtů v rámci řízení o změně skutečností byl dovozen judikaturou správních soudů
(srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 61/2005-91). Při absenci
výslovné zákonné úpravy je tak nutno vycházet z judikatury a základních zásad vlastních řízení
před Radou pro rozhlasové a televizní vysílání.
[68] Z §66 zákona o vysílání vyplývá, že nestanoví-li zákon jinak, postupuje se v řízení podle správního
řádu. Správní řízení je ovládáno zásadou vyšetřovací, z čehož vyplývá, že správní orgán odpovídá
za řádné zjištění skutkového stavu a je povinen zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3
správního řádu), resp. že je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§50
odst. 3 správního řádu). V těchto intencích je žalovaná povinna postupovat při hodnocení bonity
kmitočtu (souboru technických parametrů), neboť právě závěr o dostatečné či nedostatečné
bonitě předurčuje typ řízení, v jehož rámci bude žadateli takový kmitočet přidělen (v rámci
licenčního řízení nebo v rámci řízení o změně některých skutečností podle §21 zákona; blíže
srov. bod [63] shora).
[69] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s obecným závěrem žalované, přijímaným i žalobkyní
a), že jako bonitní lze vyhodnotit takový soubor technických parametrů (kmitočet),
který by umožňoval provozovat rozhlasové vysílání beze ztráty zcela novému provozovateli
rozhlasového vysílání. Příjmy provozovatele soukromého rozhlasového vysílání představují
především příjmy z odvysílaných obchodních sdělení (zejména reklamy, ale i sponzorských
vzkazů, resp. teleshoppingu). Cena těchto obchodních sdělení je pak přímo úměrná počtu
posluchačů takového rozhlasového programu. Výdaje pak představují mj. náklady
na zprovoznění a údržbu vysílače (ale rovněž náklady související se samotným provozem
předmětného rozhlasového vysílání, tj. mzdové náklady na moderátory a další zaměstnance
společnosti, nájemné, apod.).
[70] Je-li bonita kmitočtu závislá zejména na počtu posluchačů rozhlasového programu,
lze jako zásadní parametr pro její určení použít počet trvale usazených posluchačů, kteří mohou
vysílání programu z daného vysílače zachytit, vypočítaný podle vyhlášky č. 22/2011 Sb. N ásledně
je Rada povinna v odůvodnění svého rozhodnutí zhodnotit, jaký počet trvale usazených obyvatel
(bez přistoupení dalších významných skutečností) postačuje pro učinění závěru o dostatečné
bonitě kmitočtu. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je ovšem současně povinna s ohledem
na zásadu materiální pravdy posoudit konkrétní skutkové okolnosti daného případu a vzít
v úvahu i potenciální trvale neusazené posluchače (tj. osoby nacházející se přechodně
na předmětném území), a to zejména tehdy, vyplývá-li ze samotné žádosti o přidělení nových
kmitočtů, že žadatelka v budoucnu počítá se značným množstvím mobilních posluchačů,
neboť žádá o přidělení kmitočtů podél dálniční sítě.
[71] Podle Nejvyššího správního soudu tedy nemůže obstát tvrzení žalované a společnosti
Route Radio s. r. o., že při posuzování bonity kmitočtů nelze zohlednit otázku skutečných
posluchačů, neboť neexistují průzkumy o poslechovosti v budoucnu uvedeného programu.
Při udělování kmitočtů je nezbytné kromě trvale usazených posluchačů zohlednit také posluchače
v dané oblasti tranzitující či přechodně se vyskytující, zejména v případě, že programová skladba
vysílání je zaměřena právě na tuto cílovou skupinu posluchačů. Jak již bylo shora zmíněno,
za řádné a úplné zjištění skutkového stavu věci odpovídá žalovaná a ona, jakožto správní orgán,
který řízení vede, je povinna zjistit skutečnosti a provést důkazy, potřebné k řádnému zjištění
skutkového stavu věci. Pokud nedisponuje průzkumy o možné poslechovosti připravovaného
vysílání, může požádat žadatele o doložení takových informací, či si je může obstarat
jiným způsobem, např. na základě vlastní rešerše či dotazem na kompetentní správní orgán .
Nelze však podpořit závěr, že nemá -li správní orgán takový údaj k dispozici, nelze danou
skutečnost v řízení zohlednit. To platí tím spíše, že řízení před Radou pro rozhlasové a televizní
vysílání je ovládáno zásadou vyšetřovací a zásadou materiální pravdy a popsané údaje
jsou nezbytné pro určení bonity požadovaných kmitočtů. Z průběhu soudního řízení nadto
vyplývá, že obě žalobkyně v tomto ohledu poukazovaly na výsledky celostátního sčítání dopravy
uveřejněné na internetových stránkách http://scitani2010.rsd.cz, mapující intenzitu dopravy
na dálnicích D1 a D5, které by správní orgán v řízení mohl nepochybně zohlednit (srov. č. l. 5
soudního spisu městského soudu sp. zn. 10 A 143/2011 a č. l. 8 soudního spisu
sp. zn. 10 A 148/2011). Sama žalovaná pak v doplnění kasační stížnosti uváděla, že z podkladů
pro seminář Efektivita rozhlasové reklamy konaného dne 5. 5. 2008 vyplývá, že pouze 8,4 %
posluchačů naladí některý z rádiových programů při cestování automobilem. Stěžovatelka
tedy určitými podklady pro možné zohlednění tranzitujících osob při hodnocení bonity kmitočtu
nepochybně disponuje, resp. takové údaje jsou s určitou přesností zjistitelné a dohledatelné.
[72] Je zřejmé, že počet posluchačů, kteří se po daném území pohybují přechodně,
není přesně zjistitelný a že žalovaná není objektivně schopna jejich počet stanovit.
V tom se lze jistě se žalovanou ztotožnit. Podstata projednávané věci však nespočívá v umění
počet tranzitujících osob co nejpřesněji kvantifikovat, nýbrž ve schopnosti s určitou mírou
konkrétnosti zjistit jejich pravděpodobný počet a toto číslo při posuzování bonity zohlednit.
Argumentace žalované i Route Radio s. r. o. týkající se objektivní nemožnosti zjistit počet osob,
které se na daném území přechodně vyskytují, je proto nepřípadná. Jak správně poznamenala
žalobkyně a), obdobným způsobem by bylo možné argumentovat, že nelze přesně určit ani počet
trvale usazených obyvatel, kteří poslouchají radiové vysílání. V daném případě tak není nutno
zjistit s maximální přesností počet skutečných posluchačů předmětné ho vysílání, ale odborně
odhadnout množství potenciálních posluchačů daného programu nacházejících se přechodně
či trvale na území pokrytém rozhlasovým vysíláním a z toho usoudit na bonitu přidělovaného
kmitočtu.
[73] Závěr přijatý žalovanou o nutnosti zohlednění pouze osob trvale pobývajících na daném
území by měl za následek, že bonita kmitočtů pro vysílač pokrývající určitý počet trvale
usazených obyvatel by byla obdobná jak v oblasti bez jakékoli významné stavby dopravní
infrastruktury, tak v oblasti hustého pokrytí pozemními komunikacemi, dálnicemi, v oblasti
zastavěné letištní budovou apod. Je zřejmé, že atraktivita a lukrativnost kmitočtu v řídce
zastavěné oblasti s dálniční sítí není srovnatelná jako bonita kmitočtu v oblasti bez tohoto typu
stavby. Jelikož dopředu nelze stanovit možná specifika a zvláštnosti každého přidělovaného
souboru technických parametrů ovlivňujících jeho atraktivitu (a tím pádem i bonitu), je nezbytné,
aby žalovaná při posuzování bonity kmitočtů zohlednila veškerá v úvahu přicházející specifika
oblastí pokrytých signálem rozhlasového vysílání, která vyplývají ze skutkových okolností
řešeného případu a rovněž ze samotné žádosti. V případě jakýchkoli pochybností o významnosti
a ekonomické atraktivitě požadovaných kmitočtů je vhodné upřednostnit vypsání licenčního
řízení, jehož se může účastnit širší počet uchazečů, nikoliv postupovat v rámci řízení o změně
některých skutečností podle §21 zákona o vysílání a omezit tak přístup k danému kmitočtu jiným
podnikatelským subjektům, které by o něj jinak projevily zájem ve veřejné soutěži.
[74] Nejvyšší správní soud tedy nepřisvědčil žalované, že požadavek městského soudu
na zohlednění posluchačů, kteří se pohybují na dálnici, při posuzování bonity kmitočtů
je nezákonný a v rozporu s platnou právní úpravou. Je třeba setrvat na názoru, že hlavním
kritériem pro určení bonity je počet trvale usazených obyvatel v oblasti pokryté vysíláním,
který se vypočítá podle zákona o vysílání ve spojení s vyhláškou č. 22/2011 Sb. Správní orgán
je nicméně dále povinen v souladu se zásadou materiální pravdy (§3 správního řádu) zohlednit
veškeré další okolnosti významné v konkrétním případě pro určení bonity kmitočtu,
což v projednávané věci bude zajisté znamenat i zohlednění posluchačů pohybujících
se po dálnici a jejich možného vlivu na bonitu kmitočtu. Tuto skupinu posluchačů
nelze pominout zejména v situaci, je-li program žadatelky Rádio Dálnice zaměřen především
na poskytování dopravního zpravodajství motoristům pohybujícím se po českých dálnicích
a významných dálničních přivaděčích a obchvatech.
[75] Pokud tedy žadatelka (Route Radio s. r. o.) ve svých žádostech o změnu souboru
technických parametrů licence vycházela z premisy, že na trh uvede nové rádio,
které bude zaměřeno zejména na řidiče automobilů a jejich spolujezdce pohybující se po dálnicích
a rychlostních silnicích, jimž budou poskytovány specializované dopravní informace,
je nemyslitelné, aby tato značně rozsáhlá cílová skupina posluch ačů nebyla vůbec zohledněna
při posuzování bonity přidělovaných kmitočtů. Takový výklad zákona je značně účelový
a v rozporu se základními zásadami ovládajícími správní řízení, tj. zejména v rozporu se zásadou
vyšetřovací a zásadou materiální pravdy.
[76] Dále Nejvyšší správní soud poznamenává, že závěr žalované o nedostatečné bonitě
přidělených kmitočtů v projednávané věci nelze ospravedlnit poukazem na značné náklady
související se zprovozněním a údržbou vysílačů rozhlasového vysílání na předmětných
kmitočtech vzneseným poprvé v kasační stížnosti. Byť se obecně zdejší soud ztotožňuje s tezí,
že pro hodnocení bonity jsou kromě očekávaných příjmů rozhlasového vysílání rozhodné
i vynaložené výdaje, zvýšené náklady na zprovoznění a následn ou údržbu vysílačů nebyly
nijak zohledněny v odůvodnění napadených rozhodnutí, kterými udělila stěžovatelka žadatelce
souhlas se změnou licenčních podmínek. V rozhodnutích bylo při hodnocení bonity konkrétních
přidělovaných kmitočtů zohledněno toliko kritérium počtu trvale usazených obyvatel. Nepostačí
tedy, dovolává-li se žalovaná zvýšených nákladů na provoz vysílání až v podané kasační stížnosti
a tím odůvodňuje svůj závěr o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů . Taková argumentace
měla být obsažena primárně v odůvodnění vydaných správních rozhodnutí (obdobně
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 1 Afs 15/2004- 89).
[77] Stejně tak nemůže obstát ani námitka žalované, že zmíněné kmitočty nebylo možné učinit
předmětem řádného licenčního řízení, protože jejich samostatné přidělení různým
provozovatelům by vedlo k vzájemnému rušení vysílání. Ani tento názor nebyl obsažen
ve vydaných správních rozhodnutích, proto uvedená argumentace nemůže ovlivnit závěry
výše uvedené a zdejší soud k této námitce nemůže přihlédnout (srov. bod [76] shora).
[78] Závěr zdejšího soudu ohledně postupu žalované při hodnocení bonity kmitočtů souvisí
i s další stížní námitkou, že Rada není oprávněna posuzovat bonitu kmitočtu v jejich souhrnu,
tj. v rámci kmitočtové sítě. Podle Nejvyššího správního soudu je žalovaná s ohledem na výše
zmiňované zásady správního řízení (zejména na zásadu materiální pravdy) povinna v rámci řízení
o změně některých skutečností podle §21 odst. 3 zákona o vysílání hodnotit bonitu
přidělovaných kmitočtů jak jednotlivě, tak v jejich souhrnu, případně zohlednit i záměr žadatelky
na pokrytí dálniční sítě České republiky (zejména dálnice D1) svým vysíláním vyplývající zejména
z přílohy k žádosti o změnu souboru technických parametrů (blíže srov. část IV. C, zejména body
[83] a [84]). Vyslovený názor městského soudu žalované neukládá povinnost hodnotit všechny
žadatelem požadované kmitočty jen v jejich celku – pouze stanoví povinnost Rady přihlédnout
kromě izolovaného hodnocení dílčích kmitočtů i k množství žadatelem požadovaných kmitočtů
a k území, které svým vysíláním pokrývají. Argumentace žalované, že ná zor městského soudu
popírá dosavadní způsob hodnocení je proto nepřiléhavá. Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil
výše, v obecné rovině se lze s metodikou zastávanou žalovanou pro hodnocení bonity kmitočtů
ztotožnit. Současně je však nezbytné zohlednit i další myslitelná specifika řešeného případu,
která by mohla atraktivitu daného kmitočtu ovlivnit.
[79] Ke zvážení stěžovatelky Nejvyšší správní soud ponechává , zda nebylo v dané věci účelné
spojit z úřední povinnosti řízení o žádostech žadatelky ke společnému řízení podle §140
správního řádu s ohledem na zásadu hospodárnosti. Nejen že by účastníkům řízení nevznikaly
zbytečné náklady, ale také by společné řízení o podaných žádostech mohlo přispět k rychlejšímu
rozhodnutí o podaných žádostech, neboť by nebylo nutno vydávat více dílčích rozhodnutí.
Zásada rychlosti řízení (povinnost žalované rozhodnout o žádosti v šedesátidenní lhůtě),
na niž žalovaná ve svých podáních odkazovala, by tak mohla být jedině posílena. Na vysloveném
závěru ničeho nemění skutečnost, že žádosti o přidělení kmitočtů byly podány v rozpětí několika
měsíců. Z průběhu řízení je totiž zřejmé, že konečná rozhodnutí žalované byla vydána následně
v rozpětí několika dnů (necelého jednoho měsíce). Ani tato stížní námitka o nemožnosti
hodnocení kmitočtů v jejich souhrnu proto není důvodná.
[80] Nejvyšší správní soud pro jeho nadbytečnost neprovedl důkaz odborným názorem J. P.
z mediální agentury ZenithOptimedia navrhovaný žalovanou směřující k prokázání skutečnosti,
že při určování cen reklamy rozhlasového vysílání se vychází výlučně z počtu trvale usazených
obyvatel. Pro hodnocení bonity kmitočtů, kterou sice částečně ovlivňuje i příjem získaný
z reklam, není zásadní, na základě jakých kritérií či jakou metodikou je stanovována výsledná cena
reklamy. Závěr správních soudů o nutnosti zohlednit při posuzování bonity kmitočtů nejen počet
trvale usazených obyvatel, ale i množinu osob tranzitujících, je sice ovlivněn získa nými příjmy a
výdaji provozovatele rozhlasového vysílání, ovšem není nutné, aby hodnocení atraktivity určitého
kmitočtu vycházelo z téže metodiky jako určování ceny reklamy. Nejvyšší správní soud se v dané
věci nezabýval metodikou stanovení cen reklamy, ale zákonností hodnocení bonity kmitočtů
v projednávaných případech. Pro jeho rozhodování tedy bylo zcela irelevantní zkoumat, jakým
způsobem je stanovována výše příjmů získaných z reklamy v rozhlasovém vysílání.
IV. C) Přípustnost změny licence
[81] Žalovaná dále namítala chybnou interpretaci postupu podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
městským soudem, který dovodil, že pokud byla původní licence udělena pouze k místnímu
vysílání, jednalo se o nepřípustnou změnu licence. Městský soud totiž v napadeném rozsudku
konstatoval, že přidělení dokrývacích kmitočtů společnosti Route Radio s. r. o. bylo zcela
v rozporu s §2 odst. 1 písm. f) zákona o vysílání, neboť přidělené kmitočty představovaly nikoliv
dokrytí v rámci místního vysílání, ale jeho nepřípustné překroče ní a transformaci do vysílání
regionálního. V konečném důsledku tak byla udělena žadatelce licence mimo řádné licenční
řízení.
[82] Podle §2 odst. 1 písm. f) zákona o vysílání se pro účely tohoto zákona místním vysíláním rozumí
vysílání rozhlasového nebo televizního programu určeného svým dosahem pro mís tně vymezenou oblast
a pro tuto oblast vytvářeného; místně vymezená územní oblast nesmí zahrnovat více než 1 % obyvatel České
republiky počítaných podle údajů vyplývajících z posledního sčítání lidu .
[83] Podle odborné literatury by změna licenčních podmínek měla být spíše mimořádnou
záležitostí, neboť výraznější změny by mohly fakticky znamenat popření původního projektu.
V rámci řízení podle §21 zákona může Rada „na žádost provozovatele rozhlasového vysílání na VKV
udělit tzv. dokrývací kmitočet, který není s ohledem na bonitu kmitočtu, čili jeho uživatelskou hodnotu
(počet obyvatel zásobených signálem, vliv rušících vysílačů) určen pro samostatnou licenci. Rada sama zváží,
zda příslušný kmitočet je skutečně pouze dokrývacím kmitočtem, pro který není namístě vyhlásit licenční řízení.
Rada v takovém případě posuzuje zejména, zda je účelné, smysluplné a technicky bezproblémové,
aby na příslušném novém kmitočtu bylo provozováno nové samostatné vysílání. Po souzení této situace se děje
ve volné úvaze Rady“ (srov. Chaloupková, H., Holý, P. Zákon o provozování rozhlasového a televizního
vysílání a předpisy související. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 120 – 121). Konstantní
judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že „[n]a základě žádosti o změnu licence nelze obejít
požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě, kdy by změnou územního rozsahu a technických
parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí území větších paramet rů a nikoliv tzv. dokrývací
kmitočet“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 As 61/2009- 134).
[84] Změna licence v rámci řízení podle §21 odst. 3 zákona o vysílání má být v souladu s výše
uvedeným ojedinělou záležitostí; nemá vést k zásadním změnám udělené licence ani sloužit
k obcházení řádného licenčního řízení. Lze se tedy ztotožnit se závěrem městského soudu,
že v rámci řízení o změně licence je Rada povinna hodnotit nejen skutečnost, zda nedochází
k výrazné změně ohledně programové skladby původně udělené licence (§16 odst. 2 zákona
o vysílání), ale rovněž to, zda zásadním způsobem nebyl překročen územní rozsah vysílání
vyplývající z původní licence. V rámci veřejného slyšení je totiž Rada povinna hodnotit znění
licenčních podmínek, jejichž součástí je nepochybně i vymezení územního rozsahu vysílání (§16
odst. 4 zákona). Při rozhodování o žádosti žadatele o změnu skutečností uvedených v žádosti
o licenci Rada zkoumá, zda se jedná opravdu o pouhou změnu skutečností v rámci původní
licence či o závažnější změnu, k jejímuž schválení by bylo nutné iniciovat nové licenční řízení
ve formě veřejné soutěže o získání požadovaného kmitočtu. Dospěje-li k závěru, že požadovanou
změnu nelze považovat za změnu v intencích původně udělené licence, žádost zamítne
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání.
[85] Podle zdejšího soudu tedy není sporu o tom, že v daném případě bylo vhodné
při úvahách o použitelnosti postupu podle §21 odst. 3 zákona o vysílání zohlednit kromě bonity
požadovaných kmitočtů i četnost žádostí o změnu licenčních podmínek podávaných žadatelkou
v krátkém časovém rozpětí, jakož i velký počet požadovaných dokrývacích kmitočtů.
Ze správního spisu nadto vyplývá, že sama žadatelka nejprve dne 21. 7. 2008 požádala o udělení
licence k provozování analogového rozhlasového vysílání na 36 stanovištích, ovšem následně
vzala dne 9. 10. 2009 tuto žádost zpět a o přidělení týchž kmitočtů žádala prostřednictvím řízení
o změně některých skutečností podle §21 zákona o vysílání. Územní rozsah licence by měl být
zásadním způsobem rozšiřován typicky v rámci řádného licenčního řízení, nikoliv
prostřednictvím žádostí o udělení dokrývacích kmitočtů prostřednictvím řízení o změně
některých skutečností. Z popsaných skutkových okolností daného případu tedy vyplývalo,
že cílem žadatelky bylo rozsáhlé zvýšení pokrytí území České republiky svým vysíláním,
jež se však nemůže dít prostřednictvím řízení podle §21 zákona o vysílání.
[86] Nejvyšší správní soud tak nemohl dát stěžovatelce za p ravdu, že při posouzení,
zda se jedná o změnu v intencích původní licence, je Rada povinna zohlednit výlučně
programovou skladbu vysílání. Městský soud správně poznamenal, že kromě programové skladby
jsou v rámci veřejného slyšení projednávány i licenční podmínky, v nichž je zahrnut i územní
rozsah udělené licence (§16 odst. 4 zákona o vysílání). Ten by se v řízení podle §21 odst. 3
zákona neměl neúměrně rozšiřovat. Rada tak bude oprávněna zamítnout žádost podle §21
odst. 3 zákona o vysílání (nebo obdobně podle §20 odst. 4 zákona, podle něhož však žalovaná
v nyní projednávaném případě nepostupovala), pokud by se požadovanou změnou měla zásadně
změnit programová skladba vysílání nebo licenční podmínky, tj. např. územní rozsah vysílání.
[87] Není v tomto ohledu relevantní, zda byla původní licence (rozhodnutí žalované ze dne
16. 12. 2008, sp. zn. 2008/934/zab, č. j. koz 516/09) udělaná společnosti Route Radio s. r. o.
výslovně označena jako licence k místnímu vysílání. Z rozhodnutí o udělení licence [příloha
žalobkyně b) předložená v řízení vedeném u městského soudu] zřetelně vyplývá, že územní
rozsah vysílání byl limitován na kmitočet Jihlava – Rudný 99,4 MHz/0,8 kW. Není pak možné,
aby prostřednictvím žádostí o přidělení dokrývacích kmitočtů byl územní rozsah vysílání
diametrálně rozšiřován a de facto měněn na vysílání regionální či celoplošné. Jak již bylo shora
popsáno, prostřednictvím řízení podle §21 zákona o vysílání lze drobnými změnami dokrýt
území pokryté vysíláním, nicméně v žádném případě nelze prostřednictvím tohoto typu řízení
přidělit takové kmitočty, které by představovaly pokrytí území větších parametrů (srov. shora
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 61/2009- 134). Vyslovené předpoklady
však žalovaná nerespektovala, což jí městský soud oprávněně a v souladu s judikaturou správních
soudů vytkl. Námitka nesprávného hodnocení udělené licence jako licence pro místní vysílání
je tedy nedůvodná.
[88] Lze tak uzavřít, že městský soud správně konstatoval, že v rámci řízen í o změně
některých skutečností je nutné kromě případných změn programové skladby zohlednit
i skutečnost, zda územní rozsah dokrývacích kmitočtů zásadním způsobem nerozšiřuje
teritoriální vymezení původní licence. Námitka nesprávné interpretace této otázky městským
soudem proto není důvodná.
IV. D) Účastenství v řízení o změně některých skutečností
[89] Žalovaná v kasační stížnosti nesouhlasila se závěrem městského soudu, že ve správním
řízení došlo k závažnému procesnímu pochybení, neboť žalobkyně b) měla být jeho účastnicí.
Upozornila, že se nejednalo o licenční řízení, ale řízení o změně některých skut ečností podle §21
zákona o vysílání. Městský soud uvedený názor dovodil z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 7. 2009, č. j. 7 As 50/2009-76, publikovaného pod č. 2305/2011 Sb. NSS.
[90] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku č. j. 7 As 50/2009-76 zdůraznil,
že aby byla zajištěna účinná průběžná kontrola dodržování parametrů licence úspěšným
uchazečem po dobu trvání licence, je nezbytné umožnit n eúspěšným uchazečům žádajícím
o přidělení původní licence určitou roli při této kontrole. Proto „účastníky řízení podle ust. §21
zákona o vysílání jsou vedle provozovatele vysílání i všichni ostatní účastníci lice nčního řízení, na základě
něhož provozovatel vysílání licenci obdržel, jak jsou definováni v ust. §13 ods t. 1 zákona o vysílání. Zákon
o vysílání výslovné ustanovení o účastenství v řízení podle ust. §21 tohoto zákona neobsahuje. Podle ust. §66
věta první zákona o vysílání je proto nutno v otázce účastenství v řízení použít zákon č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), který v ust. §27 odst. 1 písm. a) stanoví, že účastníky řízení (…)
jsou v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem
musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. Řízení podle u st. §21 odst. 1 zákona o vysílání
je již podle jeho dikce řízením o žádosti. O tom, že provozovatel vysílání je účastníkem řízení, tedy není pochyb.
Podle ust. §27 odst. 2 správního řádu však účastníky řízení jsou též další dotčené osoby, pokud mohou
být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Jak již bylo shora podrobně vyloženo,
neúspěšní uchazeči o licenci mohou být rozhodnutím podle ust. §21 zákona o vy sílání dotčeni na svém právu
na to, aby po dobu trvání udělené licence v žádn ém řízení následujícím po jejím udělení nebyly úspěšnému uchazeči
(provozovateli vysílání) parametry licence změněny tak, že by již nadále nemusel plnit slib ohledně charakteru
programu, na základě něhož v soutěži o licenci uspěl. Na základě toho jsou účas tníky řízení podle ust. §27
odst. 2 správního řádu.“
[91] Závěr vyslovený Nejvyšším správním soudem ve shora citovaném rozsudku je velmi
podrobný a přesvědčivý, proto zdejší soud při rozhodování v nyní posuzovaném případě neměl
důvodu se od něj odchýlit. Proto se zdejší soud ztotožnil se závěrem městského soudu,
že žalovaná ve správním řízení pochybila, pokud žalobkyni b) neumožnila účastnit se řízení
o žádosti žadatelky o změnu některých skutečností. Účastníkem tohoto řízení není pouze žadatel
o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci, ale rovněž neúspěšní účastníci původního
řízení, v němž byla žadatelce licence udělena.
[92] Argumentace žalované, že kmitočty nebyly přiděleny v licenčním řízení, ale v řízení
o změně některých skutečností je zcela nepřípadná a ignoruje závěry vyslovené v citovaném
rozsudku, které jí musely být známy již při rozhodování o žádostech žadatelky o přidělení
dokrývacích kmitočtů. Nerespektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu
tak vedlo k velkému počtu soudních sporů, které nemusely být vůbec iniciovány (a s nimi
spojených nákladů řízení, které je žalovaná povinna hradit úspěšným žalobcům),
pokud by se účastníci původního řízení v souladu s judikaturou zdejšího soudu měli možnost
účastnit správního řízení podle §21 zákona o vysílání. Žalovaná nejenže v předcházejících
správním řízení závazný právní názor vyslovený v rozsudku zdejšího soudu č. j. 7 As 50/2009-76
nerespektovala, ale ani v napadených rozhodnutích či nyní v kasační stížnosti nesnesla žádnou
konkurující argumentaci, která by vyslovený závěr Nejvyššího správního soudu o okruhu
účastníků v řízení o změně některých skutečností byla způsobilá zvrátit a případně přimět
rozhodující senát k předložení věci rozšířenému senátu podle §17 s. ř. s. Naopak poněkud
neúčelně generovala další náklady státu na úhradu zastoupení advokátem v řízení o kasační
stížnosti nehledě na skutečnost, že disponuje odborným aparátem s právnickým vzděláním
a že v řízení vedeném u tohoto soudu v obdobné věci pod sp. zn. 1 As 37/2012 advokátem
zastoupena nebyla. Námitka nesprávného posouzení okruhu účastníků v řízení o změně
některých skutečností městským soudem tedy není důvodná.
IV. E) Právo priority žadatele o dokrývací kmitočet
[93] Společnost Route Radio s. r. o. ve své kasační stížnosti zmínila, že obdobně
jako v autorském právu by prvnímu žadateli o přidělení kmitočtu mělo být poskytnuto právo
priority a pozdější zájemce by neměl mít šanci na zrušení správních rozhodnutí, jimiž byly
kmitočty přiděleny, pokud o daný kmitočet sám včas nepožádal.
[94] Nejvyšší správní soud nesdílí názor Route Radio s. r. o. o srovnatelnosti nakládání
s veřejnými statky (kmitočty) s právem autora na ochranu jeho autorského díla. Jak správně
poznamenala žalobkyně a) ve svém vyjádření, zásadní rozdíl mezi autorským právem a správou
veřejných statků spočívá v tom, že zatímco autor je původcem nov ého originálního díla,
jemuž je poskytována ochrana proti případným rušitelům jeho práva, provozovateli rozhlasového
vysílání je na základě licence přidělen k využívání veřejný statek (soubor technických parametrů)
na určitý časový horizont za předem stanovených licenčních podmínek.
[95] Jak již zdejší soud uvedl v bodě [60] tohoto rozsudku, kmitočty představují vzácné
veřejné statky, k jejichž správě je povolána veřejná moc. Volných kmitočtů není neomezený
počet, proto zákon o vysílání vytváří mechanismus distribuce tohoto veřejného statku (práva
vysílat na určité frekvenci v určitém územním a časovém rozsahu) prostřednictvím licenčního
řízení. V r ámci licenčního řízení je vybrán nejúspěšnější uchazeč (jeden nebo více uchazečů),
jemuž je uděleno právo užívat určitou část požadovaného vzácného statku na určité časové
období. Klíčovým rysem tohoto způsobu distribuce vzácného veřejného statku je soutěž
o určitou jeho konkrétní část mezi více uchazeči, z nichž pouze jeden bude ve vztahu
k ní úspěšný, a tedy jen tento jeden uchazeč bude moci na určité frekvenci v určitém územním
a časovém rozsahu vysílat. Všichni ostatní, tedy neúspěšní uchazeči, budou z užívání dané části
veřejného statku po dobu trvání licence vyloučeni (srov. shora citovaný ro zsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 As 50/2009- 76). Veřejné statky (kmitočty) tedy mají být distribuovány
prostřednictvím veřejného licenčního řízení, aby na základě širšího okruhu účastníků byl vybrán
ten projekt, který nejlépe vyhoví veřejnému zájmu a potřebám obyvatel České republiky.
[96] Způsob distribuce veřejných statků tedy nemůže být založen na zásadě „kdo dřív přijde,
ten dřív mele“, jak mylně uvádí Route Radio s. r. o. Takový způsob přidělování souborů
technických parametrů by popíral požadavky na účelné a hospodárné využívání vzácných statků
a ve svém důsledku by mohl diametrálně snižovat kvalitu rozhlasového vysílání, neboť by nebyla
zajištěna řádná soutěž o tyto veřejné statky.
[97] Argumentaci Route Radio s. r. o., že pokud jako první požádala o dokrývací kmitočty,
nelze jí právo na využívání těchto kmitočtů upřít, Nejvyšší správní soud s ohledem na výše
uvedené nemohl přisvědčit. Již výše bylo popsáno (zejm. bod [87] shora), že řízení o změně
některých skutečností nemůže vést k podstatným změnám původně udělené licence a ke značné
změně územního rozsahu vysílání. K rozšiřování územního rozsahu vysílání má sloužit řádné
licenční řízení, v němž bude mít Route Radio s. r. o. prostor prokázat jedinečnost a přínos
programu Rádio Dálnice v řádné soutěži ostatních účastníků. Rozšiřování územního rozsahu
vysílání se však nemůže dít cestou „pokoutných“ změn licence, o němž nejsou potenciální
zájemci o využití týchž kmitočtů informováni. Byly-li veřejné statky společnosti Route
Radio s. r. o. nezákonně přiděleny prostřednictvím řízení o změně některých skutečností
uvedených v žádosti o licenci (§21 odst. 3 zákona o vysílání), nelze takovému postupu žalované
přiznat ochrany. Popsaný postup žalované byl navíc v rozporu s hospodárným nakládáním
s veřejnými statky, neboť nebylo ve veřejné soutěži zjištěno, zda jiný uchazeč nenabídne
přínosnější programovou skladbu apod.
IV. F) Zásah městského soudu do právní jistoty společnosti Route Radio s. r. o.
[98] Společnost Route Radio s. r. o. v závěru své kasační stížnosti upozornila na zásah
městského soudu do jejího práva na spravedlivý proces a dodala, že městský soud
svým rozhodnutím de facto eliminoval konzistentnost rozhodování žalované o obdobných
žádostech. Pokud v minulosti rozhodovala žalovaná o obdobných žádostech shodně, narušil
městský soud svým rozhodnutím princip právní jistoty, pokud zmíněný postup žalované shle dal
nezákonným. K tomu Route Radio s. r. o. odkázala na nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 690/01 ze dne 27. 3. 2003 (N 45/29 SbNU 417), http://nalus.usoud.cz.
[99] V citovaném nálezu Ústavní soud podotkl, že „[k]e znakům právního státu a mezi
jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy), jehož nepominutelným
komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnos t postupu orgánů veřejné moci
v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci
je vyjádřením maximy, na základě níž se lze v demokratickém právním státě spole hnout na to, že ve své důvěře
v platné právo nikdo, tj. fyzická či právnická osoba, nebude zk lamán. Pouze takto předvídatelné chování
naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou
svévoli.“
[100] Ze shora citovaného nálezu jednoznačně vyplývá, že z principu právní jistoty je odvozen
požadavek na předvídatelnost práva, tedy takový postup správních orgánů, který je v souladu
s právními předpisy. Je-li právo vykonáváno podle naznačených východisek, musí být fyzickým
a právnickým osobám garantováno, že v obdobných případech budou správní orgány rozhodovat
obdobně a v různých případech různě. Pokud je tedy určitá správní praxe vytvořena, nemůže
se od ní správní orgán v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by představoval
libovůli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005-57,
publikovaný pod č. 605/2005 Sb. NSS). Na druhou stranu ovšem postupuje-li správní orgán
v rozporu se zákonem (byť i dlouhodobě a v obdobných věcech), nelze se legitimního očekávání
dovolávat.
[101] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu se účastník řízení před správním orgánem
„může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl -li tento předchozí
postup správního orgánu v souladu se zákonem – jinak řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán
nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými
mechanismy uvedena do souladu se zákonem), nýbrž se mů že domáhat toliko toho, aby správní orgán dodržoval
takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán“
(srov. rozsudek ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Afs 16/2006- 131).
[102] Jestliže tedy městský soud a následně i Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že při posuzování bonity kmitočtů musí být zohledněny i jiné skutečnosti než jen počet trvale
usazených obyvatel (např. počet přechodně se pohybujících účastníků silničního provozu)
a že v rámci řízení o změně některých skutečností podle §21 zákona o vysílání nelze zásadním
způsobem měnit územní rozsah udělené licence, je nutně zákonnou jen taková praxe žalované,
která obdobné případy bude posuzovat způsobem, který nastínil v tomto rozsudku Nejvyšší
správní soud a před ním i Městský soud v Praze. Jiný pohled nutně nemůže být v souladu
se zákonem, a proto poukaz Route Radio s. r. o. na případné jiné posuzování obdobných věcí
ve správních řízeních vedených žalovanou jí nemůže být v nyní posuzovaném případě
již z podstaty věci ku prospěchu.
[103] I pokud byla správní praxe žalované při posuzování žádostí o přidělení dokrývacích
kmitočtů prostřednictvím řízení podle §21 zákona o vysílání ke společnosti Route Radio s. r. o.
benevolentnější, nelze takovýto postup žalované považovat za správný a zákonný (srov. zejména
části IV. B a IV. C tohoto rozsudku) a společnost Route Radio s. r. o. se na něj proto nemůže
odvolávat. Nemůže tak ani poukazovat na legitimitu svého tehdejšího očekávání, že žalovaná
daným nezákonným způsobem postupovala v době podání žádostí o přidělení dokrývacích
kmitočtů. Poukaz na jednání opírající se o legitimní očekávání totiž může mít relevanci pouze
tehdy, jednala-li dotyčná osoba určitým způsobem proto, že se se zřetelem ke všem rozhodným
skutečnostem mohla domnívat, že postupuje v souladu se zákonem. Pokud zákon pro rozšíření
územního rozsahu licence vyhrazuje licenční řízení a řízení podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
koncipuje jako postup pro schválení drobných změn již udělené licence s tím, že se parametry
této licence po změně zásadním způsobem nezmění, nemohla se Route Radio s. r. o. rozumně
domnívat, že přidělení více než 30 dokrývacích kmitočtů podél dálniční sítě České republiky
významným způsobem nezmění charakter licence udělené pro vysílání na stanovišti Jihlava –
Rudný. Námitka porušení předvídatelnosti rozhodování žalované městským soudem je proto
nedůvodná.
IV. G) Přípustnost nahrazení správního uvážení úvahou městského soudu
[104] Společnost Route Radio s. r. o. ve své kasační stížnosti dále namítala, že závěr městského
soudu o dostatečné bonitě přidělených kmitočtů nebyl v napadeném rozsudku řádně odůvodněn.
Hodnocení bonity kmitočtů městským soudem navíc bylo nezákonné, neboť městský soud
nepřípustným způsobem a v rozporu s judikaturou Ústavního soudu nahradil uvážení správního
orgánu vlastní úvahou o bonitě jednotlivých kmitočtů, aniž by k tomu měl dostatečné důkazy.
Při hodnocení takto odborných otázek by soud musel vycházet ze znaleckého posudku a doplnit
jím dokazování, což však v dané věci neučinil.
[105] Městský soud na straně 16 napadeného rozsudku konstatoval: „Dle náhledu soudu
je tedy závěr žalované o nedostatečné bonitě přidělených kmitočtů nesprávný. Je -li dostatečně bonitní, a tudíž
k přidělení v rámci licenčního řízení způsobilý jediný kmitočet pro místní vysílání, který byl původně přidělen
společnosti Route Radio s. r. o. (Jihlava – Rudný 99,4 MHz/0,8 kW), tím spíše musí být dostatečně bonitní
kmitočtová síť tvořená následně přidělenými kmitočty, která je svým územním rozsahem zcela v intencích
regionálního vysílání ve smyslu §2 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání.“
[106] Správní uvážení představuje zákonem danou možnost správního orgánu zvolit
si na základě skutkových okolností projednávaného případu jedno z více možných zákonem
předpokládaných řešení. Správní soud je oprávněn přezkoumat správní uvážení pouze v tom
směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly
logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly z jištěny řádným procesním postupem
a na podkladě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Jsou-li popsané předpoklady splněny,
nemůže soud z týchž skutečností, jaké zjistil správní orgán, vyvozovat jiné, nebo přímo opačné
závěry (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 1992, sp. zn. 6 A 6/1992, uveřejněný
pod č. 39/1994 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Již prvorepublikový Nejvyšší správní
soud v tomto ohledu konstatoval, že oprávnění správního soudu „podrobiti své nalézací moci
i záležitosti volné úvahy, neobsahuje v sobě i oprávnění, položiti na místě volného uvážení správního úřadu
své vlastní volné uvážení nebo zkoumati účelnost vydaného rozhodnutí, (…). To již nese povaha věci s sebou,
že ve věcech, kde jest přenecháno správním úřadům, aby postupovaly dle volné úvahy, není a nemůže býti předpisu,
jenž by vykazoval jen jedinou cestu jejich rozhodnutí, naopak jest jim zůstaveno širší pole, na kterém se mohou
pohybovati činíce svá rozhodnutí. (…) nejvyšší správní soud, zkoumaje zákonitost rozhod nutí správních úřadů
ve věcech volné úvahy, může jen zkoumati, zda správní úřad nevybočil z prostory vyhrazené pro jeho volný pohyb
(…). Ve směru formálním jest mu (…) přezkoumati, zda naříkaný nález vytýká dostatečně ohledy,
které správní úřad pokládal za rozh odné a zda skutkové okolnosti, jež sloužily za podklad rozhodnutí,
jsou ve shodě se spisy, náležitě zjištěny a tak úplné, že úřad správní mohl jimi náležitě zdůvodniti své rozhodnutí“
(srov. rozhodnutí ze dne 2. 6. 1920, publikované pod č. 435/1920 Boh. A) . K obdobným
názorům dospěl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62,
publikovaném pod č. 225/2004 Sb. NSS, nebo Ústavní soud v usnesení ze dne 27. 9. 2000,
sp. zn. II. ÚS 156/2000, zmiňovaném Route Radio s. r. o. v kasační stížnosti.
[107] Uvážení správního orgánu tedy podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu. Správní
soud je oprávněn hodnotit, zda správní orgán nepřekročil mantinely správního uvážení
(tj. zda zvolil řešení v souladu se zákonem) a zda byl skutkový st av věci zjištěn dostatečně
a odpovídá spisovému materiálu. Soud tedy kromě zákonnosti vydaného správního rozhodnutí
hodnotí rovněž procesní postup správního orgánu. Je tedy oprávněn posuzovat i to,
zda si správní orgán před rozhodnutím ve věci samé vytvořil dostatečné podklady pro následný
výkon správní úvahy [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[108] V posuzovaném případě městský soud na straně 16 svého rozsudku konstatoval,
že při hodnocení bonity přidělených kmitočtů měla být žalovanou zohledněna rovněž významná
skupina posluchačů, kteří se na území pokrytém signálem vyskytu jí pouze přechodně. Uzavřel,
že popsané pochybení žalované vedlo k nesprávnému hodnocení bonity kmitočtů a tím pádem
i k nesprávnému závěru o přidělení kmitočtů prostřednictvím řízení podle §2 1 zákona o vysílání.
Byl tak vyvrácen právní názor žalované, že při hodnocení bonity kmitočtů je nutno vycházet
pouze z §7 vyhlášky č. 22/2011 Sb., tedy z počtu trvale usaz ených obyvatel nacházejících
se v území pokrytém signálem. Žalovaná tak byla zavázána k novému hodnocení bonity kmitočtů
při zohlednění skupiny posluchačů tranzitujících po území pokrytém signálem. K tomuto
novému hodnocení bonity by žalovaná nepochybně potřebovala doplnit dosud zjištěný skutkový
stav o odhad potenciálních posluchačů, kteří se účastní silničního provozu. Takovéto podklady
nebyly součástí spisového materiálu.
[109] Je tedy zřejmé, že za současného skutkového stavu zjištěného ve správním řízení nebylo
možné dospět k jednoznačnému závěru o bonitě přidělených kmitočtů bez řádného doplnění
dokazování. V tom se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s Route Radio s. r. o.
Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že žalovaná při výkonu svého správního uvážení
překročila hranice zákonnosti a z tohoto důvodu její rozhodnutí zrušil, nemohl na základě
dosavadně zjištěného skutkového stavu dospět ke konečnému závěru ohledně bonity přidělených
kmitočtů. Skutkový stav zjištěný ve správním řízení totiž v tomto ohledu vyžadoval zásadního
doplnění, k němuž přistoupí žalovaná v navazujícím správním řízení. Závěr městského soudu
ohledně hodnocení bonity přidělených kmitočtů tak byl předčasný a neměl oporu ve spisovém
materiálu.
[110] Tento závěr nebylo podle Nejvyššího správního soudu možné učinit ani ze samotné
skutečnosti, že kmitočet Jihlava – Rudný byl společnosti Route Radio s. r. o. přidělen v rámci
řádného licenčního řízení. Byť tato skutečnost jistě může být významným vodítkem pro správní
orgán při hodnocení bonity dalších kmitočtů a nepochybně by tato skutečnost měla
být zohledněna v odůvodnění správního rozhodnutí, jímž bude rozhodnuto o žádosti Route
Radio s. r. o. o přidělení dokrývacích kmitočtů, sama o sobě nepředznamenává, že i všechny další
kmitočty, o něž daný provozovatel vysílání žádá, musí být přiděleny ve stejném typu řízení.
Bonita kmitočtů totiž závisí především na ekonomické atraktivitě daných kmitočtů (viz část IV. B
shora).
[111] Ze shora popsaných důvodů shledal Nejvyšší správní soud předmětnou námitku
důvodnou. Pokud městský soud dospěl k závěru, že žalovaná nezákonným způsobem hodnotila
bonitu přidělených kmitočtů a uložil jí zohlednit v dalším řízení rovněž osoby přechodně
se vyskytující na daném území, nebyl oprávněn se dále vyjadřovat k výslednému závěru ohledně
bonity přidělených kmitočtů, neboť v tomto směru bylo nutné doplnit dokazování ve správním
řízení.
[112] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal ostatní kasační námitky nedůvodnými
a závěr městského soudu o nutnosti zrušení napadených rozhodnutí pro nezákonnost ve výrazně
převažující míře obstojí, neboť jsou dány jiné důvody ospravedlňující zrušení napadeného
rozhodnutí, zdejší soud kasační stížnost zamítl (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007- 75, publikované pod č. 1865/2009 Sb.
NSS).
V. Závěr a náklady řízení
[113] Závěrem je nutné poznamenat, že zdejší soud se blíže nijak nezabýval skutečnostmi
zmiňovanými žalovanou, že žalobkyni a) bylo přiděleno na její žádost 13 dokrývacích kmitočtů.
Odkazy a upozornění žalované na jiná správní řízení probíhající či ukončená před Radou
pro rozhlasové a televizní vysílání jsou zcela nadbytečná, neboť Nejvyšší správní soud v tomto
řízení posuzuje výlučně otázky týkající zákonnosti žalobou nap adených správních rozhodnutí
(a správních řízení, která jejich vydání předcházela ), nikoliv zákonnost jiných řízení. Výsledky
řízení vedených u žalované na žádost žalobkyně a) jsou proto pro projednávanou věc zcela
irelevantní.
[114] K přípisu žalobkyně a) ze dne 7. 3. 2012, v němž upozorňovala na možný pokus
o zasahování do nezávislosti soudu, Nejvyšší správní soud uvádí, že vyjádření účastníků řízení
v tisku či jiných médiích zpravidla nemohou ovlivnit nezávislost soudu. Soudce, který by zjistil
důvod své podjatosti, by postupoval podle §8 odst. 3 s. ř. s. a oznámil by takovou skutečnost
předsedovi soudu. K tomu však v projednávané věci nedošlo. Ani účastníci řízení po doručení
informace o složení senátu (ani později) podjatost soudců rozhodujících v projednávané věci
nenamítli. Obavy žalobkyně a) o nezávislost rozhodování soudu pramenící z vyjádření jiného
účastníka v médiích jsou tedy liché.
[115] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů zamítl kasační stížnosti
podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, jako nedůvodné.
[116] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalovaná ani společnost Route Radio s. r. o.
neměly ve věci úspěch, a nemají proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně dosáhly
v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto mají podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo
na náhradu nákladů řízení. Zástupce žalobkyně b) však v projednávané věci neučinil žádný úkon
právní služby, za nějž by bylo možné mu náhradu nákladů řízení přiznat. Jeho vyjádření
ke kasační stížnosti ze dne 14. 3. 2012 za takový úkon nelze považovat, neboť žalobkyně b)
se ve svém vyjádření pouze plně ztotožnila se stanoviskem žalobkyně a) obsaženým
v jejím vyjádření a připojila se k němu; ztotožnění se s vyjádřením jiného účastníka řízení
však nepředstavuje písemné podání k soudu týkající se věci samé ve smyslu §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu.
[117] Náklady řízení ve vztahu k žalobkyni a) byly stanoveny podle advokátního tarifu, v tomto
případě za dva úkony právní služby spočívající ve vyjádření žalobkyně a) ke kasační stížnosti
Route Radio s. r. o. ze dne 12. 3. 2012 a ve vyjádření ke kasační stížnosti žalované ze dne
26. 4. 2012 ve výši 2 × 2.100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) citované vyhlášky]
a 2 × 300 Kč jako paušální náhrad a výdajů s těmito úkony spojenými [ustanovení §13 odst. 3
advokátního tarifu]. Jelikož zástupce žalobkyně a) je plátcem daně z přidané hodnoty, zvýšil soud
náklady řízení ve smyslu §35 odst. 8 s. ř. s. o 960 Kč. Celkem tedy žalobkyni a) náleží náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 5.760 Kč. Jelikož žalobkyně a) má právo na náhradu
těchto nákladů proti žalované i osobě zúčastněné na řízení Route Radio s. r. o. (proti oběma
stěžovatelkám) a u nákladů lze určit jejich díl přičitatelný každ é stěžovatelce [žalobkyně a)
se vyjádřila ke každé kasační stížnosti samostatně a k odlišně formulovaným námitkám], rozhodl
Nejvyšší správní soud tak, že jak žalovaná tak společ nost Route Radio s. r. o. jsou povinny
nahradit žalobkyni a) k rukám jejího zástupce náhradu nákladů řízení ve výši 2 .880 Kč.
[118] Podle §60 odst. 5 s. ř. s. mají osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu jen těch
nákladů řízení, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností uložených soudem. Soud
však osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti neuložil, proto rozhodl, že osoby
zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu