ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.66.2009:81
sp. zn. 1 As 66/2009 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce J. P., zastoupeného
Mgr. Jiřinou Endrštovou, advokátkou se sídlem Poštovní 18, Rakovník, proti žalovanému
Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2008, č. j. 25367/2008/KUSK, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2009,
č. j. 2 Ca 11/2008 - 52,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2009, č. j. 2 Ca 11/2008 - 52,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení označeného
rozsudku, kterým městský soud zamítl žalobu proti (shora uvedenému) rozhodnutí žalovaného.
Žalobce byl uznán vinným tím, že dne 10. 10. 2007 v 08.50 hodin řídil v obci Rakovník, v ulici
Dukelských hrdinů směrem z centra města na obec Senomety, vozidlo Ford Tranzit, registrační
značky X s přípojným vozidlem AKRI, registrační značky X, bez příslušného řidičského
oprávnění k řízení takové soupravy vozidel. Tímto jednáním se měl dopustit porušení
§3 odst. 3 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) a naplnit tak skutkovou podstatu
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu na pozemních komunikacích
dle §22 odst. 1 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Za tento přestupek mu byla
udělena pokuta ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových
vozidel na dobu 12 měsíců dle §22 odst. 4 zákona o přestupcích.
Městský soud žalobu zamítl a k věci uvedl, že pro naplnění skutkové podstaty souzeného
přestupku je rozhodná maximální přípustná hmotnost, která je uvedena v technickém průkazu
přípojného vozidla, nikoliv její aktuální hmotnost v době připojení. K žalobní námitce nenaplnění
materiální stránky přestupku městský soud zdůraznil, že řízení bez náležitého řidičského
oprávnění dle §81 zákona o silničním provozu, je závažným porušením zákona o provozu
na pozemních komunikacích a jízda bez takového řidičského oprávnění ohrožuje ostatní
účastníky silničního provozu, neboť teprve získáním patřičného řidičského oprávnění
smí žalobce řídit soupravu složenou z motorového a přípojného vozidla; nedostatek řidičského
oprávnění proto ohrožuje ostatní účastníky silničního provozu.
Městský soud se dále zabýval otázkou, zda vyjádření žalobce ze dne 12. 12. 2007,
včetně oznámení o přestupku Policií České republiky ze dne 10. 10. 2007, mohlo být použito
jako důkaz ve správním řízení dle §51 odst. 1 správního řádu. K tomu
konstatoval, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné
ke zjištění stavu věci, a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy.
Oznámení policie o přestupku vyplývá ze součinnosti mezi správními orgány a policií dle §58
zákona o přestupcích a nebylo-li získáno v rozporu s právními předpisy, lze jej v rámci řízení
použít jako důkazní prostředek. Rovněž tak vyjádření žalobce ze dne 12. 12. 2007 je důkazním
prostředkem; dokazování ve věci bylo tedy vedeno ve shodě s §51 správního řádu.
Jako nedůvodnou shledal městský soud také námitku týkající se nenařízení ústního
jednání v přestupkovém řízení. Dospěl k závěru, že dle §49 odst. 1 správního řádu, správní orgán
nařídí ústní jednání jen v případech, kdy to stanoví zákon a dále pouze tehdy,
jestliže je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné. Jelikož se jednalo
pouze o posouzení právní otázky (skutková otázka nebyla dle vyjádření žalobce sporná), nemusel
dle §49 správního řádu správní orgán ústní jednání nařídit, neboť to nebylo nezbytné ke splnění
účelu a uplatnění žalobcových práv. Podle městského soudu by se ústním jednáním řešila
pouze právní otázka, zda řidičské oprávnění typu B opravňovalo žalobce řídit jím řízenou jízdní
soupravu složenou z motorového vozidla a přípojného vozidla; ostatní skutkové otázky
totiž neučinil žalobce spornými. Dále uvedl, že za této situace tvrzení žalobce, že správní orgán
rozhodl za jeho nepřítomnosti neobstojí a neobstojí ani námitka, že správní orgán neprovedl
řádné dokazování.
Včasnou kasační stížností žalobce brojí proti rozsudku městského soudu a domáhá
se jeho zrušení. Kasační stížností míří do důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
V první kasační námitce stěžovatel uvádí, že městský soud nesprávně a v rozporu
s obsahem správního spisu dovodil, že bylo ve věci nařízeno ústní jednání dle §74 zákona
o přestupcích; spis však obsahuje pouze předvolání na den 14. 11. 2007, avšak nikoli k ústnímu
jednání, ale k podání vysvětlení podle §60 přestupkového zákona. Podání vysvětlení
je pouze úkonem předcházejícím možnému zahájení správního řízení a nemůže jej nikterak
nahrazovat. Ze správního spisu je zřejmé, že správní orgány přestupkové řízení vůbec nezahájily,
nenařídily ani ústní jednání a přímo rozhodly o věci samé. Vždyť žalobce nebyl ani uvědoměn
o tom, že správní orgány shromáždily podklady pro rozhodnutí ve věci, nemohl se k nim tedy
vyjadřovat; celé dokazování tak proběhlo v rozporu se zákonem. Tento nesprávný postup
však potvrdil i soud; z uvedených důvodů byl postup správních orgánů, jakož i městského soudu
nezákonný.
Vadný je rovněž závěr soudu, že nebylo nutné před vydáním rozhodnutí nařídit ústní
jednání. Podle §74 zákona o přestupcích je správní orgán povinen vždy nařídit jednání před tím,
než rozhodne o věci samé. Soud svůj úsudek navíc nesprávně opíral o §49 správního řádu,
ačkoliv v řízení o přestupku má přednost aplikace zvláštní úpravy v §74 zákona o přestupcích.
Stěžovatel má dále zato, že nebyla naplněna materiální stránka zmíněného přestupku,
chyběla totiž společenská nebezpečnost takového jednání. Ze všech těchto důvodů stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Kasační stížnost je důvodná.
Žalobce učinil předmětem kasační stížnosti v podstatě dvě otázky. Prvou je procedura,
kterou je povinen správní orgán dodržet, aby vůbec mohl rozhodnout o přestupku; druhou
otázkou je pak materiální stránka souzeného přestupku.
Řízení o přestupcích je ovládáno v podstatě dvěma procesními normami; správním řádem
(zákon č. 500/2004 Sb.) a zákonem o přestupcích (zákon č. 200/1990 Sb). Správní řád je přitom
obecnou procesní normou, jež se užije ve všech správních řízeních za předpokladu,
že pro některá zvláštní řízení neupravuje dílčí procesní kroky speciální zákon. V řízení
o přestupcích je tímto zvláštním zákonem právě zákon o přestupcích.
Jeho §60 se nazývá „Podávání vysvětlení“ a stanoví, že k aždý je povinen podat správním
orgánům nezbytné vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku;
tomu, kdo se bez závažných důvodů nedostaví na výzvu ke správnímu orgánu k podání
vysvětlení, nebo tomu, kdo bezdůvodně podání vysvětlení odmítá, může správní orgán uložit
pořádkovou pokutu až do výše 5000 Kč. Již jen z této části předmětného ustanovení zákona
je zřejmé, že důsledkem nesoučinnosti se správním orgánem může být toliko finanční sankce,
v žádném případě však diskvalifikace účastníka z ústního jednání. Podávání vysvětlení (§60)
je tedy prvotním seznámením se a prověřením došlého oznámení o přestupku; v rámci
něho správní orgán nejprve zjišťuje v součinnosti těch, jichž se věc týká, zda je vůbec naplněn
důvod pro zahájení přestupkového řízení (nenastal-li některý ze zákonem stanovených důvodů
pro odložení věci). Podání vysvětlení slouží de facto k tomu, aby se správní orgán mohl
kvalifikovaně rozhodnout, zda vůbec řízení o přestupku zahájí.
Ustanovení §66 zákona o přestupcích pak normuje, že správní orgán, aniž řízení zahájí,
věc odloží, jestliže pro takový postup nalezne některý ze zákonných důvodů, v tomto ustanovení
podrobně rozvedených. Bude tomu tak zpravidla tehdy, jestliže došlé oznámení o přestupku
neodůvodňuje zahájení řízení o něm. Znamená to, že v takových případech se správní
(přestupkové) řízení vůbec nezahajuje, věc se odloží.
Pokud však příslušný správní orgán věc neodloží ani neshledá důvod pro postoupení věci
jinému orgánu, zahájí řízení o přestupku bezodkladně, nejpozději do šedesáti dnů (§67 zákona
o přestupcích).
Přestupky se převážnou měrou projednávají ex offo (nejde-li o přestupky,
o nichž se zahajuje řízení pouze na návrh) a v takovém případě, neodloží-li věc pro nemožnost
o ní nařídit jednání, má správní orgán povinnost ve stanovené lhůtě přestupkové řízení zahájit.
V takových případech je podkladem pro zahájení řízení o přestupku oznámení státního orgánu,
orgánu policie nebo obce, jakož i právnické či fyzické osoby o přestupku, poznatek z vlastní
činnosti správního orgánu nebo postoupení věci orgánem činným v trestním řízení.
Dospěje-li tedy správní orgán na základě vysvětlení stran, že označená osoba mohla
spáchat přestupek, zahájí správní (přestupkové) řízení; jeho zahájení řádně oznámí účastníkům
tohoto řízení. Po zahájení řízení pak nastupuje povinnost správního orgánu první instance nařídit
ústní jednání (§74), v průběhu něhož je nutno věc s obviněným z přestupku řádně projednat,
seznámit účastníka s podklady pro rozhodnutí a popřípadě vést dokazování o sporných
okolnostech. Dospěje-li pak správní orgán na základě přesvědčivých důkazů k závěru,
že obviněný spáchal označený přestupek, vydá ve věci rozhodnutí o přestupku.
Z celé procedury je zřejmé, že správní orgán nemůže ze zákonem stanovených mantinelů
vybočit či vynechat tak některé na sebe navazující kroky, jak tomu bylo v souzeném případě.
Správní spis obsahuje podání Policie České republiky nazvané „oznámení (odevzdání)
přestupku (věci)“ ze dne 10. 10. 2007, adresované Městskému úřadu, odboru dopravy, Rakovník,
dále předvolání žalobce Městským úřadem Rakovník ve smyslu §60 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích za účelem podání vysvětlení k dopravnímu přestupku na 14. 11. 2007 (doručeno
žalobci 7. 11. 2007), obsahem je dále omluva stěžovatele ze dne 27. 11. 2007 v souvislosti
s předvoláním na 27. 11. 2007 z projednání dopravního přestupku z důvodu mimořádné situace
(pro zdravotní stav jeho manželky) a následná omluva žalobce ze dne 17. 12. 2007 obsahující
též podání vysvětlení k dopravnímu přestupku. Poté již následuje vydání rozhodnutí ve věci
samé správním orgánem první instance.
Správní orgány tedy rozhodly, aniž by řádně zahájily správní řízení a nařídily ve věci ústní
jednání.
Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře obdobnou otázkou zabýval, a to například
v rozsudku ze dne 4. 10. 2007, č. j. 4 As 4/2007 - 46 (všechny uvedené rozsudky Nejvyššího
správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz), v němž konstatoval, že „z obsahu ustanovení
§74 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., vyplývá, že o přestupku koná správní orgán v prvním stupni ústní
jednání vždy, a každé jednání o přestupku v prvním stupni je třeba nařizovat. Proto je třeba možnost projednat
věc v nepřítomnosti obviněného z přestupku, vázanou na jeho řádné předvolání a současně nedostavení
se bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu, spojovat výlučně vždy jen s konkrétním nařízeným jednáním,
k němuž se váže daná nepřítomnost. (K tomu viz také rozsudek ze dne 16. 3. 2005,
č. j. 3 As 46/2004 - 60.)
V nepřítomnosti obviněného lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně
předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého
důvodu. O významu ústního jednání se Nejvyšší správní soud obecně vyjádřil
mj. ve svém rozsudku ze dne 14. 5. 2009, č. j. 7 As 28/2009 - 99, kde uvedl, že „zákon o přestupcích
koncipuje řízení o přestupku v prvním stupni jako řízení s ústním jednáním za přítomnosti obviněného
z přestupku. Ústním projednáním přestupku před správním orgánem I. stupně za účasti řádně předvolaného
účastníka je tedy sledována a také garantována právní jistota spolehlivého zjištění skutkového stavu věci
a prokázání viny či neviny, jakož i právo na spravedlivý proces“.
V přestupkovém řízení má předvolání k ústnímu jednání klíčový význam vzhledem
k závažnosti následků nedostavení se k tomuto jednání. Předvolání musí být tudíž učiněno
v takové formě, která nevzbuzuje pochybnost, zda byl obviněný z přestupku řádně předvolán.
K předvolání k ústnímu jednání se již Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku
ze dne 12. 3. 2009, č. j. 7 As 9/2009 - 66, dle něhož „pochybnosti o tom, zda byl obviněný k ústnímu
projednání přestupku řádně předvolán, tj. zda měl možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou
za vinu, k důkazům o nich, a možnost navrhovat důkazy na svou obhajobu, a o tom, zda se odmítl dostavit
k projednání věci nebo zda se nedostavil bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu, postihují ve svém důsledku
i zjištěný skutkový stav věci, který se stal podkladem pro správní rozhodnutí“.
Pokud by správní orgán postupoval v souladu s §74 přestupkového zákona,
dal by stěžovateli reálnou možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, na nichž následně zbudoval
svoje rozhodnutí. Stěžovatel správně namítá, že městský soud ve svém vyjádření zaměnil,
resp. nezohlednil rozdíl mezi předvoláním k podání vysvětlení dle §60 zákona o přestupcích
a předvoláním k ústnímu jednání ve smyslu §74 odst. 1 zákona o přestupcích.
K této problematice viz též Černý, J., Hrozinková, E., Kučerová, H.: Přestupkové řízení, 8. aktualizované
vydání. Linde Praha, a.s., 2004, str. 53, autoři uvádí „předvolání osoby ve smyslu §60 přestupkového zákona
správní orgán nezahajuje řízení, proto v případech, kdy na podkladě podaného vysvětlení dojde k závěru, že nejsou
dány důvody pro zahájení přestupkového řízení proti konkrétní osobě, věc za využití ustanovení §66
přestupkového zákona odloží. Vysvětlení dle §60 přestupkového zákona lze použít jen u řízení o přestupcích
z úřední povinnosti, tj. dle §67 odst. 1 přestupkového zákona, ještě před zahájením ústního jednání
(do předvolání k ústnímu jednání.“
Kasační soud tedy dospěl k závěru (soudě z obsahu správního spisu), že řízení
o přestupku před správním orgánem I. stupně bylo stiženo vadou, neboť nebyly splněny
podmínky pro projednání přestupku v nepřítomnosti stěžovatele a bylo tak porušeno
jeho základní právo podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (aby věc byla
projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům).
Tato vada má také vliv na zákonnost, o které se stěžovatel zmiňuje v další kasační
námitce. Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem soudu, že ve věci nebylo před správním
orgánem prvního stupně nutné konat ústní jednání, přičemž městský soud tento právní názor
dovodil z §49 odst. 1 správního řádu. Povinnost projednat přestupek při ústním jednání není
dotčena obecným ustanovením §49 odst. 1 správního řádu, které stanoví, že ústní jednání
správní orgán učiní v případech, kdy to stanoví zákon, což zákon o přestupcích činí
(k tomu viz. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2009, č. j. 2 As 60/2008 - 111).
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že postup správního orgánu, ve kterém neshledal
pochybení ani městský soud, je zásahem do pravidel spravedlivého procesu, který souvisí
s omezením práva na obhajobu a dopadá i na zjištěný skutkový stav věci.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského
soudu v Praze dle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm, vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.) rozhodne též o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
V Brně dne 7. října 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu