ECLI:CZ:NSS:2013:1.AS.68.2012:32
sp. zn. 1 As 68/2012 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, o. s., se sídlem Ve Svahu 1, Praha 4, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem,
advokátem se sídlem Ve Svahu 1, Praha 4, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, odbor
ochrany prostředí, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 11. 2007, čj. S-MHMP-317866/2007/OOP-V-599/R-155/Pra, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ca 44/2008 – 133,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ca 44/2008 – 133
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 6 (dále též „úřad městské části“) rozhodnutím ze dne 14. 5. 2007,
čj. MCP6/62811/2006, povolil, podle §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), pokácení v rozhodnutí specifikovaných
dřevin. Učinil tak na základě žádosti hlavního města Prahy, Správy železniční dopravní cesty,
státní organizace a Českých drah, a.s. (zastoupených společností Výstavba inženýrských staveb,
a.s.), podané dne podané dne 7. 7. 2006 a doplněné dne 27. 7. 2006, a to z důvodu realizace
stavby „Městský okruh č. 0080 Prašný most – Špejchar“. Správní orgán prvního stupně zároveň
stanovil, že kácení má být provedeno od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí a současně nabytí
právní moci rozhodnutí o povolení dané stavby. Dále uložil Hlavnímu městu Praha a Správě
železniční dopravní cesty, státní organizaci náhradní výsadbu dle §9 odst. 1 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný toto rozhodnutí v záhlaví označeným
rozhodnutím částečně změnil ve výrocích ukládajících výše uvedeným subjektům povinnou
výsadbu, ostatní části rozhodnutí ponechal nezměněné.
[2] Městský soud k žalobě podané žalobcem rozhodnutí žalovaného zrušil v záhlaví
specifikovaným rozsudkem a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Proti rozsudku městského soudu
brojil kasační stížností žalovaný (dále též „stěžovatel“, nebo „magistrát“).
[3] Městský soud shledal důvodnou (mimo jiné) žalobní námitku, podle níž ve věci
rozhodovaly vyloučené úřední osoby. Měl za to, že byly dány pochybnosti o jejich nepodjatosti
již jen proto, že hlavní město Praha bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci,
resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali.
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti naopak argumentačně vycházel z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS (všechna
zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na stránkách
www.nssoud.cz), který pochybnosti o podjatosti toliko ze shora uvedeného důvodu nepřipustil.
Jelikož závěry vztahující se k otázce podjatosti úředníků územně samosprávných celků obsažené
ve shora citovaném rozsudku první senát nesdílel, v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 89/2010
tyto závěry zpochybnil a předložil svůj odlišný právní názor k posouzení rozšířenému senátu
zdejšího soudu. Z tohoto důvodu předsedkyně senátu rozhodla v nynější věci usnesením ze dne
8. 6. 2012 o přerušení řízení, podle §48 odst. 2 písm. f) ve spojení s §120 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), ve znění účinném
do 31. 12. 2011 s. ř. s.
[5] Rozšířený senát usnesením ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010 – 119, rozhodl
o předložené právní otázce. Předsedkyně senátu proto v nynější věci rozhodla dne 26. 11. 2012,
že se v řízení pokračuje.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu
[6] Městský soud se předně zabýval žalobní námitkou, podle níž před vydáním napadeného
rozhodnutí o povolení kácení dřevin mělo být zpracováno stanovisko EIA [procesem podle
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákona o posuzování vlivů na životní prostředí“)]. Dle městského
soudu nelze ze zákona o ochraně přírody a krajiny dovodit, že by podmínkou vydání rozhodnutí
podle §8 odst. 1 tohoto zákona byla existence stanoviska EIA. Stanovisko EIA není zahrnuto
ani v taxativním výčtu podkladů, které je podle §8 odst. 3 vyhlášky č. 395/1992 Sb. nutno
předložit k žádosti o pokácení dřevin. Navíc stanovisko EIA bude neopomenutelným podkladem
v řízení o stavebním povolení městského okruhu a vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně byla výrokem tohoto rozhodnutí odložena až do právní moci stavebního povolení.
[7] Soud však shledal rozhodnutí nepřezkoumatelným v části, ve které se žalovaný nezabýval
odvolacími námitkami žalobce, který poukázal na funkční a estetický význam dřevin, negativní
výsledky záměru, pro který je požadováno kácení a na z toho vyplývající výsledek posouzení
významu dřevin a důvodnosti jejich kácení.
[8] Dále městský soud shledal důvodnou námitku žalobce, že ve věci rozhodovali vyloučení
pracovníci, a to jak v prvém, tak i ve druhém stupni. Uvedl, že je nesporné, že v rámci
tzv. spojeného modelu územní samosprávy vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti
i působnost přenesenou, v důsledku čehož se ve vlastních věcech stávají současně navrhovateli
i rozhodujícími vykonavateli veřejné správy. Úředníci dotčených územních samosprávných celků
jsou v pracovním nebo obdobném poměru k příslušné obci a tedy v pozici podřízenosti
a závislosti k jejím orgánům. Bez významu není ani ekonomická závislost na zaměstnavateli.
Podle městského soudu již pouhá existence těchto skutečností může zcela nepochybně vyvolávat
u úředníků poměr k věci. S ohledem na jejich zaměstnaneckou závislost lze mít vždy pochybnosti
o jejich nepodjatosti. V souladu se zásadou zajištění nestrannosti výkonu veřejné moci,
není tedy přípustné, aby ve věci, na jejímž výsledku má eminentní zájem obec, rozhodovali
úředníci tohoto územního samosprávného celku tak, jak tomu bylo v předmětné věci.
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti
[9] Stěžovatel předně namítl, že soud nesprávně posoudil jeho rozhodnutí jako
nepřezkoumatelné. Domnívá se, že rozhodnutí odůvodnil dostatečně a náležitě se vypořádal
se všemi námitkami týkajícími se samotného povolení kácení dřevin. Za jediný relevantní
a závažný důvod pro kácení dřevin lze v daném případě považovat stavbu městského okruhu,
přičemž samotné kácení je podmíněno právní mocí rozhodnutí o povolení této stavby. Odvolací
námitku žalobce, podle níž se výstavbou městského okruhu zvýší zatížení v prvoinstančním
rozhodnutí uvedených ulic, tedy zhorší se průjezdnost a tím i životní prostředí, označil stěžovatel
za právně zcela irelevantní. Význam a účel stavby a dopady její realizace na životní prostředí
se posuzují nikoli v řízení o povolení kácení dřevin, ale až v řízeních dle zákona č. 183/2006 Sb.,
stavebního zákona. Podmínění povolení kácení vydáním pravomocného rozhodnutí o povolení
předmětné stavby dostatečně zajišťuje to, aby ke kácení nedošlo bezdůvodně. Pokud by následně
v řízeních dle stavebního zákona bylo zjištěno, že realizace předmětné stavby životní prostředí
významně zhorší, k jejímu povolení by v těchto řízeních nemuselo dojít a nedošlo
by tak ani k pokácení dřevin.
[10] Dále stěžovatel nesouhlasí s právním posouzením otázky podjatosti úředníků rozhodujících
ve věci. Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek čj. 2 As 21/2004 – 67),
z níž dle něj plyne, že samotná existence pracovního či obdobného poměru úředních osob
k orgánu územního samosprávného celku, jehož se ve správním řízení posuzovaná věc týká,
nezakládá podjatost těchto osob. Městský soud přitom ve svém rozsudku neuvedl žádnou další
konkrétní skutečnost vyvolávající pochybnost o nepodjatosti toho kterého úředníka.
[11] Žalobce nevyužil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Kasační stížnosti je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkami týkajícími se podjatosti úředních osob.
Městský soud dospěl k závěru, že ve věci rozhodovaly vyloučené úřední osoby, a to jak v prvém,
tak ve druhém stupni. Plně se ztotožnil s žalobní námitkou žalobce, která v zásadě vycházela
z koncepce tzv. „systémové podjatosti“ úředníků samosprávných celků (zastánci této koncepce
argumentují, že na úředníky územních samosprávných celků je třeba automaticky nahlížet jako
na podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož
jsou zaměstnanci).
[14] Stěžovatel oproti tomu poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 2 As 21/2004 – 67, v němž zdejší soud dovodil, že vztah zaměstnance obce (kraje) k jeho
zaměstnavateli nemá sám o sobě takovou povahu, že by vyvolával pochyby o jeho podjatosti
při rozhodování ve správním řízení ve věcech, na nichž má daný územní samosprávný celek
zájem. K tomu, aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka v takových případech byly
dány, požadoval existenci dalších skutečností. Nejvyšší správní soud následně tyto závěry
vztáhnul i na úpravu podjatosti obsaženou v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu (dále
jen „správní řád z roku 2004“). Ostatně jádro předmětné právní otázky je jak v případě zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tak správního řádu z roku 2004 totožné, jakkoli
se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost
v obou zákonech do jisté míry liší (viz usnesení NSS čj. 1 As 89/2010 – 119, body [31 ] a [35 ]).
[15] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že o tom, jak má být řešená daná právní otázka,
nepanoval jednotný názor mezi jeho jednotlivými senáty, a tak ji v nynější věci rozhodující senát
předložil k posouzení rozšířenému senátu NSS. Ten o ní rozhodl výše zmiňovaným usnesením
čj. 1 As 89/2010 – 119, v němž sice na jednu stranu odmítl „přísné pojetí systémové podjatosti“
(zastávané prvním senátem a rovněž městským soudem v této věci), avšak zároveň poměrně
významně modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu k dané
otázce. Rozšířený senát tak sice na jedné straně dospěl k závěru, že „v případech, kdy rozhoduje
úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori
vyloučen z rozhodování pro svoji 'systémovou podjatost'“, zároveň však uvedl, že je u něho dáno
„systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat
se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají“
(viz bod [62] citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu).
[16] Pro bližší rozvinutí uvedeného právního názoru lze odkázat jednak na samotné citované
usnesení rozšířeného senátu, jednak na na ně navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 1. 2013, čj. 1 As 89/2010 – 148. V něm zdejší soud shrnul závěry rozšířeného senátu
a aplikoval je na danou věc, v níž byla nastolena otázka podjatosti úředníků územního
samosprávného celku rozhodujícího ve věci, která se týká tohoto celku, za v zásadě shodných
skutkových okolností (rovněž se jednalo o řízení o povolení kácení dřevin za účelem realizace
stavby části pražského městského okruhu). Dovodil přitom, že nelze učinit závěr, že by příslušné
úřední osoby byly vyloučeny z projednávání a rozhodování dané věci.
[17] V nynější věci pak Nejvyšší správní soud nevidí důvodu k odlišnému hodnocení otázky
podjatosti dotčených úředníků z hlediska kritérii popsaných v předmětném usnesení rozšířeného
senátu, tedy zda stěžovatel uváděl nějaké konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem
svědčily o politické „citlivosti“ věci, v níž správní orgány rozhodovaly, případně
zda už jen samotná povaha a podstata této věci postačovala k závěru o podjatosti úředních osob
úřadu městské části a magistrátu.
[18] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že považuje za skutečnost obecně známou,
že pražský městský okruh představuje velmi významnou a silně kontroverzní stavbu, která
je předmětem četných sporů (ať již ohledně toho, v jaké podobě má být uskutečněna, nebo
dokonce zda je výstavba městského okruhu, či některých jeho částí, vůbec zapotřebí). Nelze
přehlédnout, že se proto městský okruh stal významným politickým tématem, které již dlouhou
dobu nerezonuje pouze v pražské komunální politice, ale i na celorepublikové úrovni (typicky
v nedávné době v souvislosti s problémy okolo dostavby tunelového komplexu Blanka). Jedná
se tak o notorietu známou celostátně, tedy i zdejšímu soudu (k otázce, co lze považovat
za skutečnosti soudu či správnímu orgánu obecně známé, případně známé z úřední činnosti,
a k rozlišení notoriet známých celostátně a notoriet známých místně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011 – 58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Nejvyšší
správní soud má zároveň za to, že již jen z těchto důvodů je na místě v některých řízeních
týkajících se pražského městského okruhu učinit závěr o tom, že je v nich překročena ona kritická
míra „systémového rizika podjatosti“, jak o ní hovoří usnesení zdejšího soudu
čj. 1 As 89/2010 - 119.
[19] V nyní posuzovaném správním řízení tomu tak ale nebylo. Nutno připomenout,
že předmětem tohoto řízení byla žádost o povolení kácení dřevin. O daném povolení sice bylo
rozhodováno v souvislosti s realizací části městského okruhu, avšak Nejvyšší správní soud vidí
kvalitativní rozdíl mezi rozhodováním o povolení kácení dřevin podle §8 zákona o ochraně
přírody a krajiny a např. rozhodováním o umístění stavby. Lze předpokládat, že politický tlak
na určitý výsledek řízení se v případě takové stavby soustředí spíše na prvně zmíněné řízení
(případně na řízení o vydání stavebního povolení nebo na řízení, v nichž jsou vydávána některá
závazná stanoviska sloužící jako podklad pro vydání územního rozhodnutí). Řízení o povolení
kácení dřevin ale bylo zahájeno až po vydání rozhodnutí o umístění stavby, úřad městské části
v rozhodnutí, kterým kácení povolil, zároveň stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí
právní moci rozhodnutí o povolení předmětné stavby, a otázky, které v tomto řízení správní
orgány řešily, byly spíše „technického“ charakteru. Za těchto okolností nelze učinit závěr o tom,
že by existovalo „systémové riziko podjatosti“ příslušných úředníků již z povahy dané věci.
[20] Žalobce zároveň zůstal jak ve správním, tak v soudním řízení na úrovni obecných tvrzení
o „výrazném prosazování“ výstavby pražského městského okruhu ze strany politického vedení
Městské části Praha 6 a Hlavního města Prahy. Neodkázal na žádné konkrétní jevy v politické
či mediální sféře, které by naznačovaly zvýšený zájem o výsledek daného řízení (o povolení kácení
dřevin) ze strany osob schopných ovlivnit jednání dotčených územních samosprávných celků.
[21] Daná kasační námitka je tedy důvodná.
[22] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval kasační námitkou, podle níž městský soud nesprávně
posoudil napadené správní rozhodnutí jako nepřezkoumatelné. Stěžovatel se domnívá,
že se náležitě vypořádal se všemi námitkami týkajícími se samotného povolení kácení dřevin.
[23] K tomu je třeba nejprve uvést, že městský soud shledal žalobní námitky, podle nichž mělo
být v této věci jedním z podkladů rozhodnutí o kácení dřevin rovněž stanovisko EIA, částečně
nedůvodné. Konstatoval, že podmínkou vydání rozhodnutí podle §8 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny není existence stanoviska EIA. Dále uvedl, že zdůvodnění stěžovatele, podle
nějž závažným důvodem ve smyslu §8 odst. 1 citovaného zákona je již samotný záměr realizovat
předmětnou stavbu, by bylo samo o sobě dostatečným. Stěžovatel se však dle městského soudu
nikterak nevypořádal s odvolací námitkou, v níž žalobce uvedl, že výstavbou městského okruhu
se ještě zvýší zatížení v prvoinstančním rozhodnutí uvedených ulic a životní prostředí
se tak podstatně zhorší.
[24] Stěžovatel přitom napadá pouze závěr městského soudu, který je vůči němu nepříznivý
(tedy v poslední větě předchozího bodu uvedený závěr). Naopak žalobce neměl důvod podávat
kasační stížnost pro rozsudku městského soudu, který jeho další žalobní námitce vyhověl. Podle
§109 odst. 4 s. ř. s. zároveň platí, že Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti
(s výjimkou v zákoně stanovených případů). V tomto případě má však Nejvyšší správní soud
za to, že se nelze smysluplně zabývat kasační stížností napadenou částí rozsudku, aniž
by se vyjádřil rovněž k dalším závěrům městského soudu. Předmětné žalobní námitky totiž spolu
úzce souvisely. Žalobní námitka, kterou městský soud shledal důvodnou, bezprostředně
navazovala na námitku, které nevyhověl. Žalobce v ní uváděl, že orgán ochrany přírody nezjistil
(a tedy ani neodůvodnil) existenci závažného důvodu kácení dřevin. Nevypořádal se s věcnými
námitkami, které zpochybňují přínosy a tedy i veřejnou prospěšnost samotné stavby
(což by dle žalobce bylo možno prokázat právě stanoviskem EIA). Z odůvodnění rozhodnutí
stěžovatele tedy údajně nebylo zřejmé, jak dospěl k závěru, že stavba městského okruhu
je dostatečným důvodem pro povolení kácení, a ani jak dospěl k názoru, že jsou nedůvodné
žalobcovy věcné námitky dokazující opak.
[25] K argumentaci žalobce, že rozhodnutí o povolení kácení dřevin přijaté v nynější věci
představuje rozhodnutí nutné k provedení stavby příslušné části pražského městského okruhu,
což je záměr, který je předmětem posuzování podle zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[26] Žalobce odkazoval na §10 odst. 4 uvedeného zákona, podle nějž bez stanoviska
(tj. stanoviska EIA) nelze vydat rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru v žádném
správním ani jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních právních předpisů. Jestliže
tak stavba předmětné části pražského městského okruhu je záměrem, který podléhá posuzování
podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, pak stanovisko EIA mělo být jedním
z podkladů rozhodnutí rovněž v nynějším správním řízení. Tento závěr plyne z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 91/2009 – 83, v němž se zdejší soud
zabýval právě otázkou, zda stanovisko EIA má být využito a zohledněno pouze pro rozhodování
ve stavebním řízení (v rozhodnutí o umístění stavby, ve stavebním povolení), nebo zda závěry
formulované v tomto stanovisku mají být podkladem v každém navazujícím správním řízení
probíhajícím podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Dovodil přitom, že posléze uvedená
varianta je správná. V daném případě tak konstatoval, že stanovisko EIA musí být „závazným
podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 a §44 zákona o ochraně přírody a krajiny
a má být zohledněno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje k posuzovanému předmětu řízení,
tj. v rozsahu posouzení vlivů dálnice D8, úsek Lovosice – Řehlovice, na krajinný ráz a na zvláště chráněné
území.“ V nynějším případě sice nejde o rozhodování podle §12 a §44, ale podle §8 zákona
o ochraně přírody a krajiny, citované závěry však lze bezpochyby aplikovat také na toto řízení.
[27] Městský soud argumentoval tím, zákon o ochraně přírody a krajiny, ani vyhláška
č. 395/1992 Sb. neuvádějí stanovisko EIA mezi podklady, které je nutno předložit k žádosti
o pokácení dřevin. Jak však vyložil Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném rozsudku
čj. 1 As 91/2009 – 83, ustanovení §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
je obecným procesním ustanovením, není tak podstatné, že povinnost, kterou stanovuje, není
stanovena přímo v jednotlivých tzv. složkových zákonech z oblasti správního práva. Stejně
tak neobstojí argument, podle nějž poznámka pod čarou k §10 odst. 4 uvedeného zákona
neodkazuje na zákon o ochraně přírody a krajiny. Výčet složkových zákonů v této poznámce
je toliko demonstrativní, navíc poznámky pod čarou uváděné v zákonech nemají normativní
význam.
[28] Městský soud se tedy při svém novém rozhodování v této věci bude muset znovu zabývat
rovněž žalobními námitkami, podle nichž mělo být v této věci jedním z podkladů rozhodnutí
o kácení dřevin stanovisko EIA, a posoudit je v souladu s právním názorem vysloveným ve výše
citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 91/2009 – 83.
V. Závěr a náklady řízení
[29] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení
je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven
v odůvodnění tohoto rozsudku.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. února 2013
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu