ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.71.2015:33
sp. zn. 1 As 71/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: J. Ch. S.,
zastoupený JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary, proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 10. 2014, č. j. 2779/DS/14-3, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 57 A 114/2014 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce požádal u Magistrátu města Karlovy Vary, odboru dopravy (dále jen „správní
orgán I. stupně“) o řidičské oprávnění a vydání řidičského průkazu. Správní orgán I. stupně však
rozhodnutím ze dne 11. 10. 2014, č. j. 11734/OD/14-10/Klep. žádost zamítl, neboť žalobce
neprokázal, že má na území České republiky „obvyklé bydliště“ ve smyslu §2 písm. hh) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Dospěl k závěru,
že doklady, které žalobce předložil, mají nízkou důkazní hodnotu. Žalobce proti tomuto
rozhodnutí podal odvolání, které žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl
a odvoláním napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu ke Krajskému soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.
[3] Krajský soud v rozhodnutí uvedl, že pokud chtěl být žalobce úspěšný se žádostí o vydání
řidičského oprávnění, měl tvrdit takové skutečnosti, na základě kterých by bylo možné dospět
k závěru, že má na území České republiky „obvyklé bydliště“ ve smyslu §2 písm. hh) zákona
o silničním provozu. Žalobce nicméně ani časový rozsah, ani důvody svého pobytu na území
České republiky nekonkretizoval. Svoji argumentaci založil pouze na tvrzení, že jestliže doložil
některou z listin uvedených v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, měly mu správní
orgány řidičské oprávnění vydat.
[4] K tomu krajský soud uvedl, že §109 odst. 8 zákona o silničním provozu stanoví, jaké
listiny musí být přiloženy k žádosti o vydání řidičského průkazu, nikoli na základě jakých listin
je správní orgán povinen udělit řidičské oprávnění a řidičský průkaz vydat. Ustanovení
§109 odst. 8 zákona o silničním provozu nic nemění na znění §82 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, resp. povinnosti žadatele tvrdit a prokázat konkrétní
skutečnosti, na základě nichž bude možné konstatovat existenci „obvyklého bydliště“ na území
České republiky.
[5] Žalobce před správními orgány tvrdil, že k prokázání „obvyklého bydliště“ stačí předložení
některé z listin specifikovaných v §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu. Následně
proto neuváděl žádné další skutečnosti, na základě kterých by bylo možné konstatovat,
že na území České republiky skutečně má „obvyklé bydliště“. Podle názoru krajského soudu
nemůže nyní žalobce správním orgánům důvodně vytýkat, že jej nevyzvaly k předložení důkazů
k prokázání jím netvrzených skutečností, pokud sám rozsah ani důvody pobytu na území
netvrdil.
[6] Správní orgán I. stupně ani žalovaný nebyl dle krajského soudu povinen žalobci sdělovat,
jaké konkrétní skutečnosti vyvolávají pochybnosti o jeho „obvyklém bydlišti“ v České republice.
To by byl povinen učinit až tehdy, pokud by žalobce předložil takové důkazy, na základě nichž
by bylo nutné dospět k závěru opačnému. Teprve až tehdy, jestliže by i za této situace správní
orgán I. stupně chtěl rozporovat existenci „obvyklého bydliště“ žalobce na území České republiky,
bylo by jeho povinností uvést skutečnosti či provést důkazy, které by byly způsobilé existenci
tohoto bydliště vyvrátit. Dle krajského soudu přitom nelze přehlédnout, že správní orgány
své pochybnosti stran skutečného bydliště žalobce v průběhu správního řízení výslovně vyjádřily.
Ostatně žalobce s některými z nich ve správní žalobě polemizoval. Není tudíž důvodné tvrzení,
že správní orgány své výhrady a pochybnosti nevznesly.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů, jež podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s.
[8] Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřuje v jeho nedostatečném odůvodnění. Konkrétně
vytýká krajskému soudu, že nepoužil teleologický výklad silničního zákona a judikaturu Soudního
dvora Evropské unie.
[9] Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje v nesprávném právním posouzení krajského
soudu stran důkazní hodnoty dokladů vztahujících se k prokázání „obvyklého bydliště“ na území
České republiky. Krajský soud podle stěžovatele dospěl k matoucí a nelogické interpretaci
§92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu, že doklady prokazující
„obvyklé bydliště“ neprokazují „obvyklé bydliště“. Tato kontradikce má rovněž za následek
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
[10] Stěžovatel se řídil zákonem o silničním provozu, jestliže jako důkazní prostředky
prokazující „obvyklé bydliště“ předložil povolení o přechodném pobytu, výpis z živnostenského
rejstříku a čestné prohlášení. Stěžovatel je přesvědčen, že dostál své povinnosti
tvrzení a povinnosti důkazní, protože předložil doklady, které zákon o silničním provozu
v §109 odst. 8 písm. g) výslovně vyjmenovává jako možné pro účely prokázání „obvyklého bydliště“
na území. Správním orgánům vytýká, že k vyvrácení jeho tvrzení nevedly dokazování a nesdělily
mu, z jakého důvodu předložené dokumenty nemohou být akceptovány jako důkazy jeho
„obvyklého bydliště“. Tím správní orgány porušily zásadu součinnosti správních orgánů s účastníky
řízení.
[11] Správní orgán I. stupně a žalovaný pomíjí, že stěžovatel ve správním řízení sice
měl důkazní povinnost, ale o splnění této důkazní povinnosti je správní orgán povinen žadatele
řádně požádat nebo jej ke splnění povinnosti řádně vyzvat. Vyzve-li správní orgán žadatele
k prokázání „obvyklého bydliště“, neboť má za to, že předložené důkazní prostředky tuto skutečnost
neprokazují, musí být předmětná výzva dostatečně určitá, jinak nelze z jejího nesplnění
dovozovat žádné důsledky.
[12] Jelikož správní orgán I. stupně formuloval výzvu k prokázání „obvyklého bydliště“ obecně,
aniž by vymezil, jaké skutečnosti brání žádosti vyhovět, nelze stěžovateli podle jeho mínění
vytýkat, že by své důkazní povinnosti nedostál. Správní orgán může vyžadovat na účastníkovi
předložení podkladů pro rozhodnutí jen tehdy, pokud takovou povinnost ukládá účastníkovi
řízení právní předpis. Jelikož správní orgán postupoval opačně, porušil zásadu legality,
a tím zatížil řízení vadou.
[13] Stěžovatel dále oponuje názoru krajského soudu, že nedostál své povinnosti prokázat
časový rozsah ani důvody svého pobytu na území České republiky. Povinnost dokazovat tyto
skutečnosti není v zákoně o silničním provozu a správní orgány ji nemohou nad jeho rámec
ukládat. Zákon naopak požaduje pouze předložení dokumentů prokazujících „obvyklé bydliště“,
kteréžto stěžovatel předložil. Tento závěr je v souladu i s důvodovou zprávou k zákonu o silniční
kontrole, stanovující, že v praxi nebude „osobní a profesní vazby“ k území státu problematické
prokázat.
[14] Stěžovateli není zcela jasné, jak by mohl prokázat faktický pobyt na území České
republiky, neboť dle názoru krajského soudu je každý doklad prokazující „obvyklé bydliště“
zpochybnitelný. Per analogiam je třeba podle stěžovatele přijmout závěr, že objektivně ani žadatel
své „obvyklé bydliště“ prokazovat nemůže, protože i v případě, že by předložil více dokladů
prokazujících jeho bydliště, krajský soud by dospěl k závěru o účelovosti a neprůkaznosti těchto
dokumentů.
[15] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel navrhuje podání předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“). Domnívá se, že pro rozhodnutí o otázce „obvyklého
bydliště“ by bylo vhodné seznámit se s názorem Soudního dvora na výklad pojmů „obvyklé bydliště“,
„osobní vazby“ a „profesní vazby“ žadatele o řidičský průkaz dle čl. 12 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. 12. 2006 o řidičských průkazech
(Úř. věst. L 403, 30. 12. 2006, s. 18 - 60, unijní právní předpisy jsou dostupné na eurlex.eu;
dále jen „směrnice 2006/126“), tedy co ve skutečnosti tyto pojmy znamenají a jakými důkazy
je lze prokázat.
[16] Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Kasační stížnost je přípustná. Její důvodnost Nejvyšší správní soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Podstatou kasační stížnosti je otázka, zda stěžovatelem předložené doklady jsou způsobilé
prokázat jeho obvyklé bydliště. Než se však soud bude věnovat samotnému meritu kasační
stížnosti, musí posoudit námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu.
[21] Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že jedním z principů tvořících právo
na spravedlivé řízení je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit. Nepřezkoumatelné
rozhodnutí totiž nedává dostatečné záruky toho, že nebylo vydáno v důsledku
libovůle či způsobem porušujícím Listinou základních práv a základních svobod zaručené
právo na spravedlivý proces [nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94
(N 34/3 SbNU 257), ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 (N 85/8 SbNU 287), případně
ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02 (N 155/35 SbNU 147)].
[22] K nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud vyjádřil
již několikrát. Nepřezkoumatelné je rozhodnutí, jehož důvody soud opřel o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy v řízení byly provedeny (rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), dále také rozhodnutí, v němž se soud nevypořádá se všemi
žalobními body (rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74), či rozhodnutí, z něhož není
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč
žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné či vyvrácené (rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
[23] Vychází-li soud z uvedeného pojetí, konstatuje, že nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku krajského soudu neshledal. Nelze souhlasit se stěžovatelem, že by byly úvahy krajského
soudu nedostatečné. Krajský soud jasně vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí
za zákonné. Napadený rozsudek se vypořádává se všemi žalobními námitkami a obsahuje jasně
formulované závěry, které jsou také podpořeny srozumitelnou a logickou argumentací. Krajský
soud v rozsudku vyjádřil svůj právní názor o důvodnosti žaloby; ze skutečnosti, že v rozporu
s přesvědčením stěžovatele posoudil napadené rozhodnutí žalovaného jako správné, ještě
nevyplývá, že by byl rozsudek nepřezkoumatelný. Nad rámec výše uvedeného musí Nejvyšší
správní soud poukázat na to, že kdyby byl rozsudek krajského soudu skutečně nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů, jak tvrdí stěžovatel, nemohl by stěžovatel podat tak obsáhlou
kasační stížnost, v níž vyjadřuje nesouhlas s jednotlivými argumenty soudu, neboť by neměl
s čím polemizovat.
[24] K věci samé Nejvyšší správní soud uvádí, že se nejedná o první věc, kterou by řešil
v souvislosti s otázkou vydávání řidičských průkazů a udělování řidičských oprávnění
osobám pocházejícím z jiných členských států Evropské unie. Obdobnými případy se soud
zabýval již např. v rozsudcích ze dne 28. 11. 2014, č. j. 4 As 204/2014 - 29, ze dne 10. 2. 2015,
č. j. 6 As 273/2014 - 27, ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 - 36, ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 7 As 256/2014 - 27, ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26 a ze dne 24. 4. 2015,
č. j. 5 As 186/2014 - 22. Jelikož se jednalo o právně a skutkově v zásadě totožné věci, v dalších
úvahách bude Nejvyšší správní soud vycházet právě z těchto rozhodnutí.
[25] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku počítá §92 odst. 4 písm. d) zákona
o silničním provozu jako s podkladem pro vydání řidičského oprávnění. Stěžovatel nicméně
přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž sice má žadatel prokázat své „obvyklé bydliště“
na území České republiky, avšak hodnocení těchto důkazních prostředků provádí správní orgán.
Tyto formalizované doklady samy o sobě bez dalšího neprokazují materiální pobyt stěžovatele
na území České republiky, tedy „obvyklé bydliště“ spočívající v užším vztahu k území ve smyslu
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu.
[26] Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že zákon o silničním provozu tyto podklady
označuje jako „doklady prokazující obvyklé bydliště žadatele“. Toto označení nelze vnímat izolovaně
jako projev legální důkazní teorie, která by zcela nelogicky a nesystematicky činila v tomto
konkrétním případě výjimku ze zásady volného hodnocení důkazů. Jedná se toliko o legislativní
zkratku pro určitý okruh podkladů. Jejím cílem zcela zjevně není zavázat správní
orgán ke konkrétnímu hodnocení důkazů. V takovém případě by totiž definice „obvyklého bydliště“
v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu zcela postrádala smysl. Jednotlivé faktory obsažené
v této definici by byly bezvýznamné, neboť rozhodující by nebyl faktický pobyt žadatele, nýbrž
toliko skutečnost, zda se například nechal zapsat do živnostenského rejstříku či požádal
o povolení k přechodnému pobytu. Systematický výklad tedy jednoznačně vylučuje stěžovatelovu
ryze textualistickou interpretaci slov „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“. Kromě toho
stěžovatelovu argumentaci vylučuje i výklad teleologický, včetně výkladu eurokonformního,
jak bude rozvedeno dále. Skutečně tak platí, že „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“
ve smyslu §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu nemusí
prokazovat „obvyklé bydliště“ žadatele. Za rozporný může být tento závěr označen pouze
při úplném opomíjení základních principů pro interpretaci právních norem. Stěžovatel při svém
lpění na podle něj jediném možném významu izolovaného slova zákona („prokazující“) zcela
opomíjí ostatní ustanovení zákona o silničním provozu, smysl těchto ustanovení, úmysl
zákonodárce a jasně formulovanou unijní úpravu, kterou zákon implementuje.
[27] Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal
svůj bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu
na něm, a to nikoli pouze předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území členského
státu umožňuje. Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním provozu,
avšak přehlíží, že institut „obvyklého bydliště“ definovaný pro účely zákona o silničním provozu
v jeho ustanovení §2 písm. hh) požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu, čímž
zákonodárce zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze
úředně evidovaného pobytu žadatele na území České republiky, a to z důvodů jeho osobních
vazeb k členskému státu. Předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu a výpisu
z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá, že zde žadatel skutečně
po zákonem požadovanou dobu pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků žadatel
předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených. Ten podle Nejvyššího správního soudu
v předmětné věci nenaplňuje pojem „obvyklé bydliště“ stěžovatele na území České republiky.
[28] Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání „obvyklého bydliště“
např. pouhé předložení potvrzení o umožnění přechodného pobytu, výpisu z živnostenského
rejstříku a čestné prohlášení, bylo by možné, aby takový žadatel získal „obvyklé bydliště“ ve více
členských státech Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně
v rozporu s úmyslem českého i unijního zákonodárce zabránit „turistice za řidičskými průkazy“
(viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 4. 2012, Hofmann, C-419/10,
ECLI:EU:C:2012:240; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na curia.eu; či důvodová zpráva
k zákonu č. 297/2011 Sb., sněmovní tisk č. 300/0, rok 2011). Také teleologický výklad tedy
podporuje závěr, že pouhým předložením dokladu o možnosti žadatele pobývat či podnikat
na území členského státu nelze určit, že na území tohoto členského státu získal „obvyklé bydliště“.
[29] Zákon o silničním provozu není koncipován tak, že každému žadateli, který předloží
jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude bez dalšího vydáno řidičské oprávnění, nýbrž
v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální „obvyklé bydliště“ na území České
republiky. Ustanovení §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
je nutno interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků, jimiž žadatel může
„obvyklé bydliště“ doložit. Posouzení, zda žadatel své „obvyklé bydliště“ prokázal, je pak věcí
správního orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit ve svém rozhodnutí,
což se v posuzované věci stalo.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry správních orgánů a krajského soudu,
že stěžovatel neprokázal své „obvyklé bydliště“ na území České republiky. Potvrzení o přechodném
pobytu a výpis z živnostenského rejstříku jsou bezpochyby důkazním prostředkem svědčícím
ve prospěch „obvyklého bydliště“ stěžovatele na území České republiky, nikoliv však důkazním
prostředkem jediným. Ve správním řízení byly zjištěny také skutečnosti značně zpochybňující
věrohodnost tvrzení stěžovatele o jeho „obvyklém bydlišti“. Zejména jde o zjištění
učiněná pobytovou kontrolou, která nejen že stěžovatele na místě hlášeného pobytu nezastihla,
ale rovněž i zjistila, toto místo odpovídá domu, v němž je provozovna pekárny,
prodejna nábytku, vinotéka a Penzión Village, na jehož vstupních dveřích je štítek s označením
EUSIS – Europe Start – Up Immigrant, o. s. Stěžovateli bylo umožněno se s podklady
opatřenými během správního řízení seznámit, přičemž v takovém případě mu i ve spojení
s výzvou k odstranění nedostatků žádosti ze dne 18. 7. 2014 muselo být zřejmé, že o splnění
podmínky „obvyklého bydliště“ existují závažné pochybnosti. Přesto se nesnažil jakkoli podpořit
svá tvrzení jinými důkazy a toliko setrval na svém nesprávném výkladu rozhodných ustanovení
zákona o silničním provozu.
[31] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že správní řízení není ovládáno shodnými zásadami,
kterými je ovládáno řízení civilní. Na druhou stranu i ve správním řízení mají účastníci povinnost
označit důkazy na podporu svých tvrzení (§52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů; dále jen „správní řád“). Tato povinnost je přitom silnější v řízení o žádosti
(jako v tomto případě), kdy „mnohdy dost dobře ani nelze požadovat na správním orgánu, aby obstarával
za účastníka řízení podklady a skutečnosti, které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění jeho
žádosti.“ (VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 524). Tak tomu
bylo i v nyní projednávaném případě, kdy §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
výslovně ukládá žadateli povinnost k žádosti o udělení řidičského oprávnění přiložit
řadu dokumentů včetně dokladů prokazujících „obvyklé bydliště“ žadatele. Je tedy povinností
stěžovatele nejen své „obvyklé bydliště“ tvrdit, ale také toto tvrzení náležitými podklady doložit.
Této povinnosti ovšem stěžovatel nedostál, a to i přestože jej správní orgán I. stupně vyzval
k doložení „osobních vazeb k obvyklému bydlišti na území České republiky“. Ačkoliv jistě mohl správní
orgán I. stupně výzvu formulovat pregnantněji, stěžovateli muselo být zjevné, jaké skutečnosti
měl prokázat. To by ostatně mělo být jasné i s ohledem na to, že stěžovatel byl již v řízení před
správním orgánem I. stupně zastoupen advokátem, který se problematikou řidičských oprávnění
cizinců opakovaně zabývá. Stěžovatel však příležitosti doplnit svou žádost o podklady nevyužil
a setrval na tvrzení, že jím předložené podklady prokazují jeho „obvyklé bydliště“ na území České
republiky, a to i přesto, že mu muselo být zřejmé, že tomu tak není a proč. Stěžovateli
tak nemohlo svědčit žádné legitimní očekávání ohledně splnění důkazních povinností, neboť
navzdory výzvě nedoložil splnění podmínky „obvyklého bydliště“.
[32] Soud nepřisvědčuje tvrzení stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními prostředky by mohl
své „obvyklé bydliště“ prokázat. Podle §51 odst. 1 správního řádu platí, že k provedení důkazů
lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou
získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání,
svědeckou výpověď a znalecký posudek. Je zcela nasnadě, že stěžovatel mohl navrhovat výslech
svědků k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese skutečně zdržuje (zákonem požadovanou
dobu), že má na území České republiky osobní vazby a vykonává zde podnikatelskou
činnost. Skutečný výkon podnikatelské činnosti mohl stěžovatel prokazovat různými listinami
– smlouvami, fakturami, dalšími účetními doklady apod. Mohl navrhovat ohledání místa svého
pobytu. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních důkazních prostředků,
neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění stavu věci. I kdyby stěžovatel
ve správním řízení nebyl zastoupen osobou znalou práva, muselo by mu být zřejmé, že správní
orgán nepovažuje předložené dokumenty za postačující především proto, že stěžovatel musí
doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní a profesní vazby na území České republiky.
[33] Pokud stěžovatel namítá, že krajský soud dospěl k absurdnímu závěru, že dokladem
prokazujícím „obvyklé bydliště“ se neprokazuje „obvyklé bydliště“, nemohl mu Nejvyšší správní soud
přisvědčit. Takové tvrzení nelze v napadeném rozsudku nalézt, a to ani implicitně. Již výše
je uvedeno, že výčet dokumentů uvedený v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
je pouze demonstrativní a slouží především jako určitý návod. To však ještě neznamená,
že správní orgán musí žádosti, k níž je předložen některý z těchto dokumentů, resp. jejich
kombinace, vyhovět. Správní orgán musí žádosti vyhovět jen v případě, že jsou splněny zákonné
podmínky, tedy v případě, že žadatel předložením podkladů na podporu svého tvrzení prokáže,
že splňuje podmínku „obvyklého bydliště“ na území České republiky. K tomu může využít
jak podkladů uvedených v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu, tak i podkladů
jiných, které v tomto ustanovení uvedeny nejsou. Krajský soud v napadeném rozsudku
jen demonstruje, že dokumenty uvedené v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu
mohou být jednou z možných skupin podkladů pro prokázání „obvyklého bydliště“, nikoliv
že těmito dokumenty se neprokazuje „obvyklé bydliště“.
[34] Jak již bylo uvedeno, bylo na stěžovateli, aby prokázal existenci svého „obvyklého bydliště“
na území České republiky dle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Není přitom pravdou,
že by správní orgány v tomto směru rezignovaly na svou povinnost zjistit skutkový stav, o němž
nejsou důvodné pochybnosti. Stěžovateli nic nebránilo se s podklady rozhodnutí seznámit ještě
před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně a navrhovat tak další důkazy, které
by mohly zvrátit možný závěr správních orgánů o tom, že stěžovatel nesplňuje podmínku
„obvyklého bydliště“ na území České republiky. Nelze přitom přisvědčit stěžovateli, že bylo
pochybením správního orgánu I. stupně, že takovýto závěr nevyslovil již ve své výzvě k doplnění
žádosti. Jednak v tu chvíli neměl tento správní orgán k dispozici všechny podklady, jednak
takovéto jednoznačné hodnocení podkladů může provést až v rámci svého meritorního
rozhodnutí. Nadto v průběhu správního řízení má žadatel právo nahlížet do správního spisu
podle §38 správního řádu (o čemž byl stěžovatel řádně poučen) a tak se seznámit s poklady
rozhodnutí, nikoli s úvahami, kterými se správní orgán bude řídit při vydání rozhodnutí. Správní
orgán I. stupně proto postupoval správně, pokud až v odůvodnění rozhodnutí stěžovateli
podrobněji sdělil, proč nemůže jeho žádosti vyhovět.
[35] Stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Nejvyšší
správní soud neshledal opodstatněný. K výjimkám z povinnosti položit předběžnou otázku
se Soudní dvůr vyjádřil v rozsudku ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, ECLI:EU:C:1984:91:
„Čl. 177 třetí pododstavec musí být vykládán v tom smyslu, že soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout
opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je povinen, vyvstane-li před ním otázka týkající se výkladu
práva Společenství, splnit svou povinnost předložit věc Soudnímu dvoru, ledaže by shledal, že otázka, která
vyvstala, není relevantní nebo že dotčené ustanovení práva Společenství bylo již předmětem výkladu Soudního dvora
[acte clair] anebo že jediné správné použití práva Společenství je tak zřejmé, že nezůstává prostor pro jakoukoliv
rozumnou pochybnost [acte éclairé]; existence takové možnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních
rysech práva Společenství, zvláštních obtížích vznikajících při jeho výkladu a nebezpečí rozdílné judikatury
v rámci Společenství.“
[36] Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice 2006/126 lze řidičské průkazy vydat pouze
žadatelům, kteří „mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit,
že už tam alespoň šest měsíců studují.“ Podle čl. 12 směrnice 2006/126 se „obvyklým bydlištěm“ rozumí
„místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních
a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých
vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde
než osobní vazby a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však
považuje místo jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje,
pokud osoba pobývá v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké
školy nebo školy neznamená přesun obvyklého bydliště.“ Definice obsažená v čl. 12 směrnice 2006/126
je totožná s předchozí úpravou čl. 9 směrnice Rady 91/439/ES o řidičských průkazech
(viz stanovisko generálního advokáta Bota ze dne 4. 9. 2014, Aykul, C-260/13,
ECLI:EU:C:2014:2166), proto lze pro účely výkladu čl. 12 směrnice 2006/126 využít i judikaturu
vztahující se k čl. 9 směrnice Rady 91/439/ES o řidičských průkazech.
[37] Soudní dvůr ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl, že uznávání řidičských průkazů
je v Evropské unii vedeno zásadou vzájemného uznávání řidičských průkazů vydaných
v členských státech bez jakýchkoliv formalit, z níž vyplývá, že hostitelský členský stát nemůže
ukládat žádnou formalitu předcházející uznání řidičského průkazu vydaného jiným
členským státem (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 7. 2003, Komise proti
Nizozemsku, C-246/00, ECLI:EU:C:2003:398). S ohledem na to Soudní dvůr zdůraznil
významnou roli státu „obvyklého bydliště“ při kontrole podmínek vydání řidičského průkazu:
„Z důvodu bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích je třeba stanovit minimální požadavky pro vydávání
řidičských průkazů. Mezi těmito minimálními požadavky je v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice uvedena
podmínka bydliště, podle níž mohou být řidičské průkazy vydány pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště
na území členského státu, jenž řidičský průkaz vydal, nebo kteří mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců
studují. Soudní dvůr již rozhodl, že podmínka bydliště přispívá především k boji proti ‚turistice za řidičskými
průkazy‘ v situaci, kdy neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států ohledně vydávání řidičských
průkazů. Tato podmínka je mimoto nezbytná pro kontrolu dodržení podmínky způsobilosti k řízení.
Dále má podmínka bydliště, která určuje členský stát vydání, jakožto předběžná podmínka umožňující ověřit,
zda žadatel splňuje ostatní podmínky uložené směrnicí 91/439/EHS, zvláštní význam ve vztahu k ostatním
podmínkám uloženým touto směrnicí.“ (rozsudek Soudní dvora ze dne 19. 5. 2011, Grasser, C-184/10,
ECLI:EU:C:2011: 324). Ověřit podmínky „obvyklého bydliště“ totiž přísluší pouze členskému státu
vystavení, jenž má výlučnou pravomoc zajistit, aby řidičské průkazy byly vydávány v souladu
s požadovanými podmínkami.
[38] Z ustálené judikatury Soudního dvora plyne, že členské státy vydávající řidičský průkaz
mají povinnost zkoumat faktické splnění podmínek vydání řidičského průkazu stanovených
směrnicí. Z citovaných rozhodnutí pak jasně vyplývá, že je třeba zkoumat faktický stav „obvyklého
bydliště“, nikoliv stav pouze formální. Nejvyšší správní soud tedy nemá žádnou pochybnost
o tom, jak by měl být dotčený čl. 12 směrnice 2006/126 interpretován. Skutečnost, že nepostačí
doložení evidenční adresy k učinění závěru o existenci „obvyklého bydliště“ ve smyslu tohoto
ustanovení, je nadto bez jakýchkoliv pochybností zřejmá již ze samotného textu tohoto
ustanovení. Ten jasně hovoří o skutečných osobních a profesních vazbách žadatele o řidičský
průkaz.
[39] Nadto je třeba dodat, že ani není pravdivým tvrzení stěžovatele, že se Soudní dvůr dosud
nezabýval výkladem samotného pojmu „obvyklé bydliště“. Odkázat lze kupř. na rozsudky
ze dne 23. 4. 1991, Ryborg, C-297/89, ECLI:EU:C:1991:160, ze dne 12. 7. 2001, Louloudakis,
C-262/99, ECLI:EU:C:2001:407, ze dne 7. 6. 2007, Komise proti Řecku, C-156/04,
ECLI:EU:C:2007:316, či ze dne 26. 4. 2007, Alevizos, C-392/05, ECLI:EU:C:2007:251. Odcitovat
lze kupř. posledně uvedený rozsudek, z něhož plyne: „Za obvyklé bydliště musí být považováno místo,
kde dotyčná osoba soustředila trvale své zájmy [...]. Kritérium trvalosti se váže na podmínku, že dotyčná osoba
musí žít obvykle na dotyčném místě po dobu alespoň 185 dní v kalendářním roce. [...] Za účelem určení obvyklého
bydliště jakožto trvalého centra zájmů dotyčné osoby, je třeba přihlédnout ke všem relevantním skutečnostem [...],
a sice zejména k fyzické přítomnosti této osoby, členů její rodiny, k místu k bydlení, které má k dispozici, místu
skutečné školní docházky dětí, místu výkonu pracovní činnosti, umístění majetkových zájmů, místu
administrativní vazby s veřejnoprávními orgány a orgány sociální péče, neboť tyto skutečnosti vyjadřují vůli této
osoby přiznat místu vazby určitou stabilitu z důvodu nepřetržitosti vyplývající z navyklého způsobu života
a běžných společenských a pracovních vztahů [...].“
[40] Lze tedy shrnout, že stěžovatelova námitka nesprávného právního posouzení krajským
soudem je nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[41] Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji zamítl.
[42] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 3. června 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu