ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.99.2011:55
sp. zn. 1 As 99/2011 – 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalob ce: I. K., zastoupen opatrovnicí
JUDr. Alenou Lněničkovou, advokátkou se sídlem Jandova 8, Praha 9, proti žalované: Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, o žalobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 1. 2011, č. j. CPR-15062-2/ČJ-2010-9CPR-V234, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2011,
č. j. 44 A 11/2011 – 19,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2011, č. j. 44 A 11/2011 – 19,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 24. 10. 2010 byl žalobce kontrolován hlídkou Policie České republiky. Žalobce nebyl
schopen prokázat svoji totožnost, neboť na území České republiky pobýval bez platného
cestovního dokladu. Lustrací v dostupných evidencích bylo zjištěno, že na jeho jméno není
evidováno žádné vízum ani jiné oprávnění, které by jej opravňovalo k pobytu na území České
republiky. Policie České republiky, oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha, zahájila
s žalobcem řízení o správním vyhoštění, v jehož průběhu bylo zjištěno, že žalobci bylo
již v minulosti dvakrát uděleno správní vyhoštění a že na území České repu bliky pobývá
neoprávněně od 20. 10. 2006. Rozhodnutím ze dne 28. 10. 2010,
č. j. CPPH-22523/ČJ-2010-004003, bylo žalobci uděleno na základě §119 odst. 1 písm. c) bodu 1
a 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dál e jen „zákon
o pobytu cizinců“), správní vyhoštění. Doba, po kterou nelze umožnit žalobci vstup na území
České republiky, byla stanovena na 3 roky. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo
žalovanou zamítnuto rozhodnutím, které je označeno v záhlaví rozsudku.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalobou, kterou krajský soud shora uvedeným rozsudek
zamítl. Uvedl, že rozhodování o správním vyhoštění i stanovení doby, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území, svěřuje orgánům policie zákon o pobytu cizinců, a tudíž žalovaný
neporušil §2 ani §3 správního řádu. I další žalobní bod posoudil krajský soud jako nedůvodný,
neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí je co do stanovení konkrétní délky doby, po níž nelze
umožnit žalobci vstup na území, přezkoumatelné. Z rozhodnutí správních orgánů vyplývá,
že přihlédly k závažnosti jednání, k délce neoprávněného pobytu na území a dále k tomu,
že žalobce neučinil žádné kroky k legalizaci svého pobytu ani z území nevycestoval. Žalovaná
toto jednání hodnotila jako neúctu k právnímu řádu České republiky.
II.
Shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s . Porušení §2 odst. 2 správního řádu spatřuje
v tom, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně je stanoveno, že doba, po kterou
mu nelze umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. K takovému
výroku chybí správnímu orgánu jakékoliv zákonné zmocnění, neboť zákon o pobytu cizinců
neumožňuje správnímu orgánu určit jiný způsob vykonatelnosti rozhodnutí, než jak jej stanoví
uvedené normy a správní řád. Dále stěžovatel namítá, že ve správních rozhodnutích chybí
zdůvodnění délky vyhoštění.
[4] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalované v části týkající se stanovení doby, po kterou není stěžovateli dovolen vstup na území
České republiky [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.; III.A.]. Poté se zabýval námitkou, zda správní
orgán rozhodující o vyhoštění cizince může do výroku rozhodnutí pojmout text, jímž upraví jeho
vykonatelnost [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; III.B.].
III.A.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované pro nedostatek důvodů
[8] Stanovení doby, po kterou nelze cizinci povolit vstup na území, je podstatnou součástí
výroku rozhodnutí o správním vyhoštění. Zákon o pobytu cizinců stanoví v §119 odst. 1
písm. c), že pro zde uvedené případy lze dobu, po níž nelze cizinci povoliv vstup na území,
stanovit až na 3 roky. Toto ustanovení tak zakládá správnímu orgánu prostor pro správní
uvážení. Výkon správního uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud
přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze (viz
rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 – 92, publ. pod č. 430/2005 Sb. NSS, srov.
též rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79; všechna zde cit. rozhodnutí NSS
jsou přístupná na www.nssoud.cz). V opačném případě je rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů (rozsudek ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 As 105/2010 – 73, ve věci Občané
brněnské aglomerace proti dálničním průtahům svým městem, dále též rozsudek ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 – 79).
[9] V rozhodnutí správního orgánu I. stupně je uvedeno, že doba, po kterou nelze stěžovateli
povolit vstup na území, byla stanovena v délce tří let s ohledem na délku neoprávněného pobytu
(tj. 4 roky). Dále správní orgán zohlednil, že po celou tuto dobu neučinil stěžovatel žádné kroky
k legalizaci svého pobytu ani z České republiky nevycestoval. V neposlední řadě přihlédl
k závažnosti protiprávního jednání stěžovatele. Nelze opomenout, že již v minulosti bylo
stěžovateli dvakrát uděleno správní vyhoštění.
[10] Žalovaná ve svém rozhodnutí k tomu dodala, že stěžovatel naplnil hned dva ze tří
alternativních předpokladů pro aplikaci §119 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, tj. nejenže
se zdržoval na území České republiky bez víza či jiného pobyto vého titulu, ale současně
i bez platného cestovního dokladu, a to po dobu 4 let. Svého protiprávního jednání si byl plně
vědom, žádným způsobem se však nesnažil tuto situaci řešit, z čehož žalovaná dovodila zřejmou
neúctu stěžovatele k právnímu řádu České republiky.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve spojení
s rozhodnutím o odvolání v této části jako přezkoumatelné. V rozhodnutích jsou vyčteny
všechny skutečnosti, k nimž správní orgány při stanovení konkrétní délky doby, po kterou nelze
stěžovateli povolit vstup na území, přihlížely. Přezkoumání správní úvahy žalované se však
stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti nedomáhá.
[12] Námitka není důvodná.
III.B.
Úprava vykonatelnosti rozhodnutí v jeho výroku
[13] Stěžovatel již v odvolání a poté též v žalobě (i kasační stížnosti) namítal, že správní orgán
I. stupně neměl pravomoc k tomu, aby do výroku rozhodnutí o správním vyhoštění zahrnul
podtrženou část následující věty: „Doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, se stanoví
na 3 roky a tato doba je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí.“ Stěžovatel tvrdí, že správní
orgán nemůže upravit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění odlišný způsob vykonatelnosti
rozhodnutí, než jaký vyplývá ze zákona o pobytu cizinců a podpůrně ze správního řádu.
[14] Krajský soud k tomuto žalobnímu bodu uvedl, že od účinnosti novely zákona o pobytu
cizinců je doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, shodná s dobou vykonatelnosti
rozhodnutí. Tato doba počíná běžet nejpozději uplynutím lhůty stanovené k vycestování cizince
z území. Platí tedy, že doba, po kterou nelze cizinci umo žnit vstup na území, je shodná s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí. Rozhodování o správním vyhoštění a stanovení doby, po kterou nelze
cizinci umožnit vstup na území, svěřuje orgánům Policie ČR zákon o pobytu cizinců.
[15] Nejvyšší správní soud nemohl posoudit důvodnost kasační námitky stěžovatele, neboť
dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.
[16] Výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně byla stanovena na základě §119 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců doba, po níž nelze stěžovateli umožnit vstup na území.
Až potud je výrok srozumitelný. Poté ovšem následuje část věty obsahující sdělení, že tato doba
je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. Toto sdělení, tedy část výroku, je z hlediska
jazykového naprosto nesrozumitelná.
[17] Výrok každého správního rozhodnutí, tj. každá jeho součást, musí být dostatečně určitý
a srozumitelný, neboť pouze výrokem se rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení
a pouze výrok rozhodnutí vyvolává právní účinky a je vykonatelný. V odůvodnění rozhodnutí
se vyloží pouze úvahy správního orgánu, opřené o shromážděné podklady pro rozhodnutí
a aplikované právní normy, které jej vedly k formulaci daného znění výroku. Odůvodnění může
sice korigovat některé méně významné případy nesrozumitelnosti výroku (např. chyby v psaní
či počtech, viz rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs 38/2006 – 72), zpravidla však nemůže
napravit zcela nesrozumitelnou část výroku, která postrádá rozumný význam.
[18] Uvedenou část výroku by snad s ohledem na pravidla právní logiky a logiky výpovědi
obecně bylo lze interpretovat takto. Doba, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území,
byla pevně stanovena v rozsahu tří let. Je -li tato doba shodná s dobou vykonatelnosti, která sama
není nikde v rozhodnutí určena, znamená to, že vykonatelnost správního rozhodnutí činí rovněž
tři roky. Esencí sporné části výroku by tedy při této interpretaci mohla být limitace vykonatelnosti
správního rozhodnutí pouze na dobu, po kterou bude v běhu tříletá lhůta zakazující stěžovateli
vstup na území. Takovýto výklad však vyvolává zásadní pochyby o účelnosti zahrnutí výše
uvedeného textu do výroku rozhodnutí, neboť postrádá jakýkoliv praktický význam.
[19] Odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně a zejména pak odůvodnění
rozhodnutí žalované, které se týká příslušné odvolací námitky, svědčí o naprosto jiném významu,
který by zřejmě měl být sporné části výroku přiřknut. Podle odůvodnění obou správních
rozhodnutí se doba, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území a která činí tři roky, staví
v případě, že rozhodnutí o správním vyhoštění není, resp. přestane být, vykonatelné z důvodů
uvedených v konkrétně vyjmenovaných ustanoveních zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu.
Ve sporné části výroku rozhodnutí ovšem nelze seznat ani sebemenší náznak toho, že právě toto
pravidla zamýšlel správní orgán I. stupně vtělit do výroku.
[20] Za těchto podmínek nelze dospět k závěru, že by odůvodnění správního rozhodnutí
naprosto zřejmým a nezpochybnitelným způsobem osvětlilo pravý obsah a význam sporné části
výroku rozhodnutí.
[21] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně a potažmo
též rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, a to z důvodu
nesrozumitelnosti části výroku rozhodnutí a dále proto, že důvody rozhodnutí nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publ.
pod č. 244/2004 Sb. NSS). Jeden z žalobních bodů stěžovatele směřoval k přezkumu zákonnosti
této nesrozumitelné části výroku. Krajský soud se za této situace neměl (a ani nemohl) věcně
zabývat tímto žalobním bodem, neboť mu v tom bránila nesrozumitelnost příslušné části
rozhodnutí, k níž měl přihlédnout i bez námitky (viz usnesení r ozšířeného senátu NSS ze dne
8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, bod 16, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS). Jestliže
tak neučinil a nepřezkoumatelné správní rozhodnutí přezkoumal, zatížil tím vadou
nepřezkoumatelnosti vlastní rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 33/2003 – 78, publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS). K tomu musel zdejší soud přihlédnout
i bez námitky §109 odst. 3 s. ř. s.
[22] Jako obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že i kdyby byl vý rok správního rozhodnutí
srozumitelný a měl by znamenat, že doba, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území,
se staví v případech, kdy rozhodnutí přestane být vykonatelné (viz bod [19] shora),
byl by rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný, tentokrát však pro nedostatek důvodů.
Krajský soud se totiž vůbec nezabýval tím, proč je uvedený text obsaž en ve výrokové části
rozhodnutí a jaké má toto jeho umístění důsledky na zákonnost správního rozhodnutí, přestože
jeden ze žalobních bodů na tuto skutečnost výslovně poukazoval.
[23] Pokud by se uvedenou námitkou krajský soud skutečně meritorně zabýval, musel
by dospět k závěru, že právě tato skutečnost působí správní rozhodnutí nezákonným. Nejvyšší
správní soud totiž již v minulosti ve vztahu k obdobně formulované části výroku rozhodnutí
o správním vyhoštění judikoval, že právní názor žalované k výkladu ustanovení zákona o pobytu
cizinců, jež ovšem není činěn v přímé souvislosti s předmětem řízení, nemá ve výrokové části
rozhodnutí místo a činí takové rozhodnutí zmatečným, a tudíž nezákonným. Svůj právní názor
navazující na předmět řízení může správní orgán vyslovit v odůvodnění rozhodnutí, nemůže
tak ovšem činit nad rámec předmětu řízení v jeho výrokové části (rozsudek NSS ze dne
9. 12. 2009, č. j. 1 As 67/2009 – 64, bod 26). V cit. rozsudku zdejší soud dále uvedl, že vedlejší
ustanovení výroku musí splňovat zákonné nároky, které jsou na výrok rozhodnutí kladeny,
především tedy odkaz na právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno (bod 27). V nyní
posuzované věci ovšem ve výroku ani odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
ani v odůvodnění rozhodnutí o odvolání není uvedeno, o jaké ustanovení se tato sporná část
výroku opírá, tj. na základě jakého ustanovení zákona o pobytu cizinců či správního řádu bylo
vysloveno, že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na ú zemí, se staví v případě,
že je rozhodnutí nevykonatelné. I z tohoto důvodu by proto bylo správní rozhodnutí nezákonné
a muselo by být zrušeno.
IV.
Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, neboť napadený rozsudek
krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, k čemuž musel přihlédnout
i bez námitky (§109 odst. 3 s. ř. s.). P roto zrušil dle §110 odst. 1 věty první před středníkem
s. ř. s. rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s.).
[25] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu