ECLI:CZ:NSS:2005:1.AZS.14.2005
sp. zn. 1 Azs 14/2005 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: G. K.,
zastoupeného JUDr. Davidem Černým, advokátem se sídlem Praha 2, Vinohradská 343/6,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o žalobě
proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 20. 11. 2003, č. j. OAM-324/AŘ-2003, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 10 Az 16/2004-7,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 11. 1. 2002, č. j. OAM-1920/AŘ-2001, ministr vnitra zamítl
žalobcův rozklad proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 2001,
č. j. OAM-7361/VL-02-03-2001. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcův návrh
na zahájení řízení o udělení azylu jako zjevně nedůvodný podle §16 odst. 1 písm. e) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu).
K rozkladu žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 6. 2003,
č. j. 9 Az 42/2003-43, rozhodnutí ministra vnitra zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
Rozhodnutím ze dne 20. 11. 2003, č. j. OAM-324/AŘ-2003, pak ministr vnitra žalobcův
rozklad proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 2001, č. j. OAM-7361/VL-02-03-2001, opět
zamítl.
V žalobě ze dne 26. 2. 2004 proti tomuto rozhodnutí ministra vnitra žalobce citoval řadu
ustanovení správního řádu (§3 odst. 4, §32 odst. 1, §34 odst. 1, 5, §46, §47), která správní
orgán v řízení porušil. Ke skutkovým důvodům odkázal na spisový materiál. Dodal,
že napadené rozhodnutí obsahuje vadné poučení („Proti tomuto rozhodnutí nelze podat
odvolání.“), a proto je vzhledem k §54 odst. 3, §55 odst. 1 správního řádu, žaloba podána
včas. Navrhl, aby soud rozhodnutí ministra vnitra zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Usnesením ze dne 12. 10. 2004 městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. jako opožděnou. V odůvodnění konstatoval, že napadené rozhodnutí bylo žalobci
doručeno dne 12. 1. 2004, třicetidenní lhůta k podání žaloby (§32 zákona o azylu ve znění
účinném do 31. 1. 2002, ve spojení s čl. II zákona č. 2/2002 Sb.) uplynula dnem 11. 2. 2004.
Absence poučení o možnosti podání žaloby v napadeném rozhodnutí nemá vliv na délku
nebo běh lhůty k jejímu podání. Rozhodnutí ministra o rozkladu je v instančním pořadu
správního řízení rozhodnutím konečným, nelze ho napadnout řádným opravným prostředkem.
Stávající právní úprava správního řízení stojí na principu poučovací povinnosti
jen o tzv. řádných opravných prostředcích. Informování účastníků řízení o možnosti využití
případných dalších právních prostředků nápravy je ponecháno na vůli správního orgánu,
žádným obecně závazným právním předpisem mu není uloženo. Žaloba podaná u soudu
dne 5. 3. 2004 je tedy podána opožděně, soudu tak nezbylo, než ji odmítnout.
Proti odmítavému usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas
kasační stížnost založenou na důvodu uvedeném v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Uvedl,
že v rozhodnutí správního orgánu nebyl poučen o možnosti podat proti rozhodnutí žalobu
s odkladným účinkem podle §32 zákona o azylu. Azylové řízení se řídí nejen správním
řádem, ale též zejména zvláštním zákonem o azylu. Podání žaloby s odkladným účinkem má
pro účastníky v zásadě stejné účinky jako odvolání dle správního řádu, které zde možné není.
Tím dochází k diskriminaci osob v řízeních, kde je namísto odvolání možno podat
pouze žalobu k soudu se stejnými odkladnými účinky, neboť v těchto případech se o této
možnosti účastníci řízení nedozví, zejména když jde o cizince. Postupem správního orgánu
tak došlo k porušení práva na spravedlivý proces zaručeného v čl. 36 Listiny základních práv
a svobod.
Žalobce dále označil napadené rozhodnutí ministra vnitra za nicotné. Rekapituloval
průběh správního a soudního řízení v dané věci s tím, že v listopadu 2003 již ministr vnitra
neměl kompetenci ve věci rozhodovat v rozkladovém řízení. Tato kompetence zanikla
účinností zákona č. 2/2002 Sb., tj. dnem 1. 2. 2002; podle přechodných ustanovení k tomuto
zákonu mohl ministr vnitra pouze dokončit řízení o rozkladu podle dosavadních předpisů,
o kterém nerozhodl do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. V žádném případě však nemohl
zahajovat nová řízení. Ministr vnitra tak v roce 2003 rozhodoval o věci, o které již dle zákona
rozhodovat neměl, čímž porušil minimálně čl. 2 odst. 2 Listiny.
Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce též požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. O této žádosti
Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval, neboť rozhodl přímo ve věci samé.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v mezích
důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal kasační stížnost
nedůvodnou.
K tvrzení stěžovatele, že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, protože
rozhodnutí o rozkladu výslovně neobsahovalo poučení o možnosti podat žalobu s odkladným
účinkem, soud uvádí:
Podle článku II. bodu 2. zákona č. 2/2002 Sb. se řízení o rozkladu, o kterém ministr
vnitra nerozhodl do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí podle dosavadní právní
úpravy. Rozklad proti rozhodnutí žalovaného žalobce podal dne 19. 9. 2001. Ke dni účinnosti
zákona č. 2/2002 Sb. (k 1. 2. 2002), ministr vnitra o jeho rozkladu nerozhodl, na věc se tedy
vztahuje znění zákona o azylu účinné do 31. 1. 2002. Podle jeho §9 se v řízení postupuje
podle správního řádu, není-li dále stanoveno jinak.
Poučením o možnosti opravných prostředků jakožto náležitostí rozhodnutí ve věci azylu
se zákon o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 nezabývá, nutno tedy aplikovat správní řád.
V základních pravidlech řízení podle §3 správního řádu je zakotvena i povinnost
správního orgánu poskytovat pomoc a poučení účastníkům řízení, aby pro neznalost právních
předpisů neutrpěli v řízení újmu. Toto základní pravidlo a povinnost z něho plynoucí nachází
pak odraz v konkrétních procesních ustanoveních správního řádu, mimo jiné i v §47
odst. 1, 4, který stanoví, že obligatorní náležitostí rozhodnutí je poučení o odvolání
(rozkladu), tj. uvedení údaje, zda je rozhodnutí konečné nebo zda se lze proti němu odvolat
(podat rozklad). Uvedený zákon rovněž řeší postup pro případy chybějícího nebo nesprávného
poučení o odvolání (rozkladu). Protože jde o řízení před správním orgánem, vztahuje
se poučovací povinnost - a zákon tak výslovně stanoví - jen na toto řízení, které je v zásadě,
a to i v daném případě, dvouinstanční, a tedy toliko na povinnost poskytnout poučení
o řádných opravných prostředcích (odvolání, rozkladu). Výjimku, kdy poučení musí
obsahovat údaj o možnosti obrany před jiným než správním orgánem může tvořit odchylná
úprava zvláštních předpisů. Nejde-li však o takový případ, a před správními orgány probíhá
dvouinstanční řízení, přičemž rozhodnutí orgánu II. stupně je konečné (řízení před správním
orgánem je skončeno a rozhodnutí nabývá právní moci), není povinností správního orgánu
poučovat účastníky o škále dalších možných právních prostředků (prostředcích dozorčího
práva, mimořádných opravných prostředcích, stížnosti, žalobě a dalších), které právní úprava
zná, jimiž se zahajuje jiné řízení (nebo šetření) před státními orgány nebo soudy. Takto široce
pojatou poučovací povinnost správnímu orgánu nelze uložit.
Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Pro realizaci tohoto práva je v daném případě stanoven
postup v s. ř. s. Je tak na vůli fyzické nebo právnické osoby, která se cítí být zkrácena
rozhodnutím správního orgánu, aby po skončení řízení před ním, sama zvolila
mezi prostředky, které právní úprava připouští, ten, který považuje za vhodný.
Lze uzavřít, že obecná právní úprava správního řízení stojí na principu poučovací
povinnosti o tzv. řádných opravných prostředcích. Využití dalších právních prostředků obrany
(po právní moci rozhodnutí ve věci) ponechává na vůli účastníků řízení, když obecná znalost
jejich výčtu je předpokládána a konkrétní možnost jejich podání v každém jednotlivém
případě je odlišná. Speciální úprava v zákoně o azylu pak nestanoví jinak.
Pokud v rozhodnutí ministra vnitra bylo uvedeno, že proti němu nelze podat odvolání,
odpovídá takto formulované poučení §47 odst. 4 správního řádu.
Otázka odkladného účinku podané žaloby na vykonatelnost rozhodnutí (§33 zákona
o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002) je pak v daném případě irelevantní; nelze
z ní vyvodit, že by soudní přezkum pravomocného správního rozhodnutí, který se svou
povahou od opravného správního (odvolacího, rozkladového) řízení podstatně liší,
alespoň v tomto případě takové řízení nahrazoval či byl jeho dalším stupněm. Odkladný
účinek je žalobě ve věci azylu přiznán ze zákona především z důvodu procesní ekonomie,
neboť výkon rozhodnutí o neudělení či odnětí azylu nebo o zamítnutí návrhu na zahájení
řízení o udělení azylu pro zjevnou nedůvodnost, by mohl vzhledem ke své povaze (povinnost
ukončit pobyt a vycestovat) vést ke vzniku nenahraditelné újmy pro žalobce (srov. překážky
vycestování dle §91 zákona o azylu). Zákonná úprava tak předchází četným soudním
rozhodnutím o přiznání odkladného účinku žalobám podaným ve věci azylu.
Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se závěrem městského soudu, který konstatoval,
že absenci poučení o možnosti podat žalobu k soudu nelze považovat za formální vadu
napadeného rozhodnutí, která by mohla mít vliv na délku nebo běh lhůty pro podání žaloby.
Stěžovatelovo právo na spravedlivý proces tak v tomto ohledu porušeno nebylo.
Rozhodnutí o rozkladu bylo stěžovateli doručeno dne 12. 1. 2004. Lhůta třiceti dnů
pro podání žaloby (§32 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002) uplynula dnem
11. 2. 2004. Stěžovatelova žaloba, podaná osobně u městského soudu dne 5. 3. 2004, tak byla
opožděná. Městský soud ji proto důvodně odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V jeho
procesním postupu neshledal za této situace Nejvyšší správní soud žádnou nezákonnost.
Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že se městský soud nezabýval nicotností
napadeného rozhodnutí ministra vnitra, ač mu to ukládá §76 odst. 2 s. ř. s. Se stěžovatelem
je třeba souhlasit v tom, že trpí-li rozhodnutí správního orgánu tak závažnou právní vadou,
jež vyvolává jeho nicotnost (§76 odst. 2 s. ř. s.), vysloví soud rozsudkem tuto nicotnost
i bez návrhu. K vadám způsobujícím nicotnost správního aktu tudíž soud za uvedených
podmínek přihlíží z úřední povinnosti, bez ohledu na to, zda žaloba na takové vady
poukazovala. Na druhé straně však aplikace uvedeného ustanovení soudem přichází v úvahu
jen za splnění předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující, je sama způsobilá
soudní přezkum vůbec vyvolat. Jinými slovy řečeno, zjistí-li soud, že žaloba byla podána
opožděně, odmítne ji usnesením podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako nezpůsobilou aktivace
soudního přezkumu. Otázka včasnosti žaloby spadá do okruhu zkoumání podmínek řízení,
které předchází zjišťování právních vad napadeného rozhodnutí. Až po splnění všech
podmínek řízení se totiž soud může zabývat právní kvalitou rozhodnutí samotného,
tedy zjišťovat a hodnotit i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní. Ani této kasační
námitce tak soud nemohl přisvědčit.
Nejvyšší správní soud tedy shledal všechny stěžovatelovy námitky nedůvodnými.
Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému
správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu
nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. září 2005
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu