ECLI:CZ:NSS:2021:1.AZS.322.2020:25
sp. zn. 1 Azs 322/2020 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: S. A., zastoupen Mgr. Jindřichem
Lechovským, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalované: Policie ČR,
Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4, o
žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2020, č. j. KRPA-162668-14/ČJ-2020-000022-
ZSV, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 8.
2020, č. j. 4 A 35/2020-40,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 8. 2020, č. j. 4 A 35/2020-40,
se ve výroku I. a II. z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 23. 6. 2020, č. j. KRPA-162668-14/ČJ-2020-000022-ZSV,
se z r ušuj e .
III. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
IV. Žalobci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
V. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Jindřichovi Lechovskému, advokátu,
se p ři zn áv á odměna a náhrada hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti
v celkové výši 4.114 Kč, která bude proplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Dne 22. 6. 2020 zajistila žalobce hlídka cizinecké policie a omezila jej na osobní svobodě.
V rámci kontroly totožnosti totiž zjistila, že žalobce nemá v cestovním pase otisknuté vstupní
razítko schengenského prostoru s datem spadajícím do doby trvání nouzového stavu a do ČR
přicestoval předchozího dne z Polska, kde má udělen dlouhodobý pobyt. Dne 23. 6. 2020 uložila
žalovaná žalobci správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), a stanovila dobu, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území EU,
na jeden rok.
[2] Stejného dne vydala žalovaná napadené rozhodnutí, kterým žalobce zajistila za účelem
správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, a to na dobu 40 dnů.
Dle tohoto ustanovení je žalovaná oprávněna zajistit cizince, pokud je zde nebezpečí, že by mohl
ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Závažné narušení
veřejného pořádku, případně existenci nebezpečí závažného narušení veřejného pořádku
spatřovala žalovaná ve skutečnosti, že cizinec nesplnil podmínky vstupu stanovené ochranným
opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 12. 6. 2020, č. j. ZDR 20599/2020-8/MIN/KAN
(dále jen „ochranné opatření MZ“), kterým ministerstvo nařídilo zákaz vstupu na území ČR
pro všechny cizince, kteří neměli ke dni 12. 3. 2020 povolený přechodný pobyt nad 90 dnů nebo
trvalý pobyt, až na uvedené výjimky. Žalobce tak měl představovat bezpečnostní riziko, neboť
mohl způsobit zavlečení onemocnění Covid-19 na území ČR a jeho nekontrolované šíření.
Žalovaný své rozhodnutí dále odůvodnil tak, že by nebylo možné provádět případnou kontrolu
nařízené karantény a provádět testování, žalobce ani nikomu svůj vstup neoznámil a neví, na jaké
adrese se bude zdržovat.
[3] Žalobce brojil proti napadenému rozhodnutí žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl. Soud dospěl k závěru, že žalovaná
vyložila pojem ohrožení nebo narušení veřejného pořádku v souladu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu. Žalobce svým jednáním ohrozil veřejné zdraví tím, že navzdory ochrannému
opatření MZ vstoupil na území ČR a pobýval zde. Nedisponoval potvrzením o provedení testu
na přítomnost Covid-19 s negativním výsledkem. Skutečnost, že se žalobce nedopustil žádného
trestného činu a protiprávně vstoupil na území pouze z nedbalosti, protože si nezjistil podmínky
vstupu na území ČR, není pro posouzení závažného porušení veřejného pořádku rozhodující.
Soud se ztotožnil s žalovaným, že by žalobce mohl narušovat veřejný pořádek svým dalším
setrváním na území, a mohl by tak ohrozit obyvatelstvo. Žalobce svůj vstup také neohlásil krajské
hygienické stanici, která by případně rozhodla o nezbytných karanténních opatřeních, popřípadě
o izolaci. Rozhodnutí o zajištění žalobce nadto umožnilo jej umístit do karanténního zařízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002, soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
a navrhuje jeho zrušení, jakož i zrušení napadeného rozhodnutí žalované. Stěžovatel setrval
na názoru, že jeho jednání nedosahovalo takové závažnosti, aby bylo možné shledat jeho zajištění
důvodným.
[5] Stěžovatel nešířil nakažlivou nemoc ani se nedopustil jednání, které by jen vzdáleně
dosahovalo trestněprávní závažnosti. Jeho pochybení bylo nedbalostní povahy, neboť se přesně
neinformoval o podmínkách vstupu na území ČR a spolehl se na své dosavadní právo volného
pohybu na základě víza vydaného Polskem. Není důvod domnívat se, že by nedodržoval
karanténu, pokud by byla nařízena, či nedodržoval rozhodnutí orgánů ochrany veřejného zdraví
v případě jejich vydání. Jeho jednání není natolik závažné, aby mohlo vést až k omezení osobní
svobody.
[6] Zajištění podle §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců uložené pro nevědomý
vstup cizince na území ČR při nesplnění požadavků „relativně speciálního semi-právního
předpisu“ je zřetelným zneužitím tohoto institutu. V případě, že by se takového jednání dopustil
český občan, nevedlo by to k omezení osobní svobody nebo jakémukoliv jinému než finančnímu
postihu.
[7] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil splnění zákonných podmínek řízení o kasační
stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a proti
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[9] Ochranným opatřením MZ byl s účinností ode dne 15. 6. 2020 zakázán vstup na území
ČR pro všechny cizince, kteří neměli ke dni 12. 3. 2020 na území ČR přechodný pobyt nad 90
dnů, nebo trvalý pobyt (s výslovně uvedenými výjimkami). Mezi účastníky řízení není sporné,
že stěžovatel tento zákaz porušil. Dle názoru stěžovatele to však nezakládá důvod pro zajištění
podle §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého je policie oprávněna zajistit cizince
staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním
vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu
platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování,
pokud je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným
způsobem narušit veřejný poř ádek.
[10] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že se ve své judikatuře (např. rozsudek ze dne
16. 12. 2020, č. j. 6 Azs 333/2020-30, či ze dne 22. 12. 2020, č. j. 1 Azs 431/2020-24) již zabýval
otázkou, zda skutečnost, že cizinec porušil ochranné opatření MZ, zakládá důvodné nebezpečí,
že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Naplnění
pojmu zkoumal ve vztahu ke správnímu vyhoštění uloženému podle §119 odst. 1 písm. a) bodu
2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož žalovaná uložila správní vyhoštění i stěžovateli. Shledal,
že osobu, která vstoupila na území ČR v rozporu s ochranným opatřením MZ, nelze dle tohoto
ustanovení správně vyhostit, neboť takové jednání samo o sobě nelze kvalifikovat jako narušení
veřejného pořádku. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v nyní projednávané věci,
přičemž podpůrně vycházel z argumentace obsažené právě v citované judikatuře.
[11] Ustanovení §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců provádí čl. 15 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Podle jeho odst. 1 [n]emohou-li být v konkrétním případě
účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze
státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu
vyhoštění, zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země
se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje (…).
[12] Zajištění v režimu návratové směrnice představuje zásah do osobní svobody, chráněné
čl. 8 Listiny základních práv a svobod, čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(dále jen „Úmluva“) a čl. 6 Listiny základních práv EU. Jde o velmi citelný zásah do jednoho
z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce, a proto může být přípustný jen za přísně
vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců a návratovou směrnicí,
ale především ústavním pořádkem ČR (usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, č. j.
7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS).
[13] Zajištění musí sledovat vymezený účel, jímž je v daném případě správní vyhoštění.
Cizince lze proto zajistit jen tehdy, lze-li předpokládat, že účel zajištění bude naplněn, tj. cizinec
bude vyhoštěn během doby, po kterou může trvat jeho zajištění. Zajištění není trestem,
ale jen prostředkem k dosažení účelu zajištění, a při jeho ukládání je proto třeba vždy sledovat,
zda lze zajištěním tohoto účelu vůbec dosáhnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 8. 2020, č. j. 1 Azs 143/2020-48, nebo ze dne 26. 8. 2020, č. j. 1 Azs 495/2019-143).
V daném případě žalovaná rozhodla o správním vyhoštění, neboť shledala, že vstupem na území
ČR v rozporu s ochranným opatřením MZ nastalo důvodné nebezpečí, že by stěžovatel mohl
při pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
[14] Dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011
Sb. NSS, je narušením veřejného pořádku jednání cizince, které je skutečným, aktuálním
a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti. Takovým
ohrožením není samotný nelegální vstup či pobyt na území ČR či účelové uzavření manželství,
na druhou stranu však závažnost jednání cizince nemusí naplňovat skutkovou podstatu trestného
činu. Vždy je třeba zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové
životní situaci. Rozšířený senát dodal, že při výkladu pojmů veřejný pořádek, resp. závažné
narušení veřejného pořádku, používaných v různých kontextech zákona o pobytu cizinců, je třeba
brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem
vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, které tyto pojmy užívají.
[15] V projednávaném případě žalovaná (se kterou se ztotožnil městský soud) zdůvodnila
existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti vstupem stěžovatele na území ČR v rozporu s podmínkami stanovenými ochranným
opatřením MZ. Dodala, že v případě porušení ochranného opatření MZ není možné provádět
případnou kontrolu nařízené karantény a provádět testování osob na toto onemocnění.
Stěžovatel ani nikomu svůj vstup na území nenahlásil a nesdělil, na jaké adrese se bude zdržovat.
Žalovaná v napadeném rozhodnutí dále uvedla, že nekontrolované šíření mezi populací by jistě
mělo značný dopad na ekonomiku ČR, zdravotní systém, tak jak k tomu došlo v jiných zemích,
ve kterých nebyla včas přijata patřičná opatření. K stěžovatelově neznalosti podmínek vstupu
na území ČR v době nouzového stavu uvedla, že informace o aktuálních opatřeních jsou
průběžně aktualizovány na stránkách ministerstev zdravotnictví, vnitra i zahraničních věcí. Pokud
by stěžovatel nadále pobýval na území v rozporu s ochranným opatřením MZ, mohl
by tím závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Stěžovatel nedisponoval potvrzením
o negativním testu na Covid-19 a nebyl zde ani předpoklad, že by se podrobil rozhodnutí
hygienické stanice o nezbytných karanténních opatřeních.
[16] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 21. 10. 2020, č. j. 9 Azs 166/2020-27,
ve kterém se zabýval pouze dobou zajištění a nikoli samotnou zákonností důvodu zajištění,
kterým bylo rovněž porušení podmínek vstupu na území ČR stanovených ochranným opatření
MZ, jako obiter dictum odmítl úvahu žalované, uplatněné i v nyní projednávané věci, o pohybu
cizince, které může lehce přispět k nekontrolovanému šíření onemocnění Covid-19
a představovat zdravotní (bezpečnostní) riziko pro celou společnost.
[17] Nejvyšší správní soud v této věci správně podotkl, že ani současné mimořádné poměry
způsobené pandemií nemoci Covid-19 neumožňují tvrdit, že je nezbytné zbavit bez dostatečného
zákonného podkladu kohokoli osobní svobody jen proto, že potenciálně může šířit toto
onemocnění. Není možné eliminovat veškeré riziko zásahem do osobní svobody cizince, pakliže
pro takový zásah do osobní svobody neexistuje zákonné zmocnění. Čl. 8 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 Úmluvy shodně zdůrazňují důležitost zákonného
podkladu pro zásah do osobní svobody jakékoli osoby, tedy i cizinců zadržených na území ČR
bez oprávnění k pobytu, kteří na území vstoupili nelegálně.
[18] V projednávaném případě neexistuje zákonné zmocnění pro omezení osobní svobody
stěžovatele. Ohrožení společnosti potenciálním šířením nakažlivé nemoci lze hodnotit jako
ohrožení veřejného zdraví, nikoliv jako ohrožení veřejného pořádku. Zákon o pobytu cizinců
v různých kontextech pracuje s pojmy veřejný pořádek, veřejná bezpečnost i veřejné zdraví.
Již prostým jazykovým výkladem lze dospět k závěru, že obsah těchto pojmů se liší. Chrání různé
společenské zájmy a nelze je libovolně zaměňovat (obdobně viz rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 11. 11. 2020, č. j. 41 A 60/2020-31).
[19] Ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti i veřejného zdraví je zákonným
důvodem pro správní vyhoštění cizince. Vyhoštění až na 3 roky lze uložit, pokud existuje
důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem ohrozit veřejné
zdraví, protože trpí nemocí uvedenou v požadavcích opatření před zavlečením infekčního
onemocnění [viz §119 odst. 1 písm. c) bod 3 zákona o pobytu cizinců]. Jak zdůraznil Nejvyšší
správní soud ve výše citovaných rozsudcích ze dne 16. 12. 2020, č. j. 6 Azs 333/2020-30,
či ze dne 22. 12. 2020, č. j. 1 Azs 431/2020-24, toto ustanovení míří právě na ty případy,
ve kterých Ministerstvo zdravotnictví vydá ochranné opatření podle §68 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Ze systematiky §119 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců je tedy zřejmé, že tyto případy zákonodárce nezamýšlel podřadit pod výhradu veřejného
pořádku. Tu jako důvod pro vyhoštění upravuje samostatné ustanovení.
[20] Aby však bylo možné uložit správní vyhoštění, nestačí, že cizinec porušil ochranné
opatření. Nezbytnou podmínkou je, že dotyčný trpí nemocí, jejímuž šíření má dané ochranné
opatření bránit. Nepostačuje, pokud by tuto nemoc mohl mít jen potenciálně. Smyslem vyhoštění
je v tomto případě ochrana zdraví obyvatel ČR před nakaženým cizincem, který by v případě
setrvání na území ČR mohl nemoc dále šířit. Ve stěžovatelově případě však takový scénář
nenastal, naopak byl několikrát testován s negativním výsledkem.
[21] Byť tedy ohrožení veřejného zdraví může být důvodem pro správní vyhoštění, důvodem
pro zajištění cizince být nemůže, na rozdíl od ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné
bezpečnosti. Cizince nelze zajistit jenom proto, že porušil platné ochranné opatření MZ.
Skutečnost, že neoprávněný pobyt nelze podřadit pod výhradu veřejného pořádku, Nejvyšší
správní soud již opakovaně potvrdil i přímo ve vztahu k zajištění cizince (viz např. rozsudek
ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 Azs 37/2016-55).
[22] Argumenty žalované shrnuté v bodě 15 tohoto rozsudku proto neobstojí, neboť
stěžovatelovo jednání nepředstavovalo skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti, a neexistoval tedy zákonný důvod pro stěžovatelovo
zajištění podle §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Pro tuto nezákonnost měl městský
soud napadené rozhodnutí zrušit.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že na základě zjištěných skutečností stěžovatele
nebylo možné zajistit podle §124 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Kasační stížnost
je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek
městského soudu. Protože již v řízení před městským soudem byly důvody pro zrušení
rozhodnutí žalované, rozhodl soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil
i její rozhodnutí.
[24] Kasační soud však současně nevyslovil, že se žalované vrací věc k dalšímu řízení, neboť
po zrušení rozhodnutí o zajištění stěžovatele je nutno na toto rozhodnutí nahlížet, jako kdyby
vůbec nebylo vydáno. Neexistuje tak řízení, v němž by mělo být pokračováno, protože podle
§124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je vydání rozhodnutí o zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění prvním úkonem v řízení. Je-li tedy tento úkon ve formě rozhodnutí zrušen,
neznamená to současně, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, jak je ve správním
soudnictví obvyklé (§78 odst. 4 s. ř. s.). Naopak to z povahy věci znamená ukončení řízení před
správním orgánem, aniž by se tím jakkoli zasahovalo do jeho pravomoci, která byla vyčerpána
vydáním rozhodnutí o zajištění (viz rozsudek ze dne 1. 11. 2012, č. j. 9 As 111/2012-34,
č. 2757/2013 Sb. NSS).
[25] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení
je pak nutno posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
§120 s. ř. s. má úspěšný žalobce právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti
účastníku řízení, který úspěch ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka
považovat stěžovatele. Stěžovateli však v řízení před městským soudem ani v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nevznikly, a Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že se stěžovateli
náhrada nákladů nepřiznává.
[26] V řízení o žalobě, jakož i kasační stížnosti byl stěžovatel zastoupen advokátem
Mgr. Jindřichem Lechovským, jehož stěžovateli ustanovil městský soud usnesením ze dne
17. 7. 2020, č. j. 4 A 35/2020-17. S ohledem na to, že městský soud v napadeném rozsudku
přiznal výrokem III. ustanovenému zástupci odměnu za zastupování stěžovatele v řízení
o žalobě, kasační soud ponechal tento výrok nynějším rozsudkem nezrušen a nyní rozhodoval
pouze o odměně za zastupování stěžovatele v řízení o kasační stížnosti. Zástupce stěžovatele
provedl v řízení o kasační stížnosti jeden úkon právní služby, a to podání soudu ve věci samé
(sepsání kasační stížnosti). Advokátovi proto náleží odměna ve výši 3.100 Kč [§11 odst. 1
písm. d), §9 odst. 4 písm. d), §7 bod 5 advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů v paušální
částce za jeden úkon právní služby ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce
stěžovatele je současně plátcem DPH, proto celková výše odměny a hotových výdajů byla
navýšena o 21 %. Celkem odměna zástupce činí 4.114 Kč a tato částka bude vyplacena z účtu
soudu do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu