Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 22.09.1999, sp. zn. I. ÚS 245/98 [ nález / KLOKOČKA / výz-3 ], paralelní citace: N 128/15 SbNU 221 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:1.US.245.98

sp. zn. I. ÚS 245/98 Nález Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu ve věci navrhovatele JUDr. V. P., zastoupeného JUDr. S. Š., advokátkou, za účasti Městského soudu v Praze a za vedlejší účasti České republiky - Ministerstva spravedlnosti a Svazu PTP, vojenské tábory nucených prací, právně zastoupeného JUDr. S. Š., proti rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne 19. 1. 1998, takto: Ústavní stížnosti se vyhovuje a rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne 19. 1. 1998, se zrušuje. Odůvodnění: I. Včas podanou ústavní stížností napadl stěžovatel rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne 19. 1. 1998, kterým byl změněn rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2, sp. zn. 21 C 04/96, ze dne 12. 6. 1997 tak, že žaloba, kterou se stěžovatel domáhal vydání rozsudku ukládajícího ČR - Ministerstvu spravedlnosti povinnost zaplatit mu z titulu náhrady škody částku ve výši 10 000 Kč, se zamítá. Soud I. stupně rozhodl formou mezitímního rozsudku tak, že co do základu je žaloba důvodná, přičemž rozhodnutí o výši škody a nákladech řízení ponechal konečnému rozhodnutí. Městský soud v Praze však na základě odvolání České republiky zastoupené Ministerstvem spravedlnosti rozhodl, že se rozsudek soudu I. stupně mění tak, že se zamítá žaloba navrhující, aby žalovaný byl uznán povinným zaplatit žalobci na náhradu škody částku 10 000 Kč. Také on potvrdil, že při vyhlašování zákona došlo k nesprávnému úřednímu postupu. Dospěl však k závěru, že nárok na náhradu škody nelze uplatnit ve smyslu §18 odst. 1 a 2 zákona č. 58/1969 Sb. a prohlásil závěr soudu I. stupně za nesprávný. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že uplatnil v řízení před obecnými soudy žalobu na náhradu škody v částce 10 000 Kč, jíž se domáhal na vedlejším účastníkovi z titulu zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. Důvodem jeho žaloby byla skutečnost, že v zákoně č. 267/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, došlo ke zřejmé chybě při publikaci tohoto zákona, neboť v publikovaném znění vypadly dva odstavce, které přiznávaly kromě jiného odškodnění občanům internovaným ve vojenských táborech nucených prací. Stěžovatel sám byl v takovém táboře internován a v důsledku vadné publikace zákona ve Sbírce zákonů byl zkrácen na možných výhodách ve výši 10 000 Kč. Nesprávným úředním postupem pracovníků, kteří plnili úkoly bývalého Federálního shromáždění, došlo k tomu, že předložili k publikaci zákon v jiném znění, než v jakém byl tehdejšími poslanci jednomyslně schválen. Teprve zákonem č. 107/1995 Sb. byly původní dva odstavce, upravující práva na odškodnění účastníků vojenských táborů nucených prací, včleněny a řádně publikovány ve Sbírce zákonů. Ačkoliv důvodová zpráva k tomuto zákonu jasně hovoří o nápravě omylu, ke kterému došlo při publikaci zákona č. 267/1992 Sb., nebyl v něm zakotven princip retroaktivity a účinnost tohoto zákona nastala až dnem jeho vyhlášení. V důsledku toho došlo za období od roku 1992 do roku 1995 ke škodě uplatňované v soudním řízení. V řízení před obecnými soudy bylo nesporně prokázáno, že došlo k pochybení při vyhlašování zákona bývalého Federálního shromáždění, když při přepisu textu zákona do předlohy pro zveřejnění ve Sbírce zákonů nebylo uvedeno to, s čím vyslovil souhlas zákonodárný sbor. Zde došlo podle názoru stěžovatele nesporně k protiústavnímu postupu. Zákonem č. 107/1995 Sb., jímž se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, byla tato chyba sice napravena, ale nikoli zpětně ke dni účinnosti zákona č. 267/1991 Sb., čímž došlo nepochybně k poškození stěžovatele. Podle jeho názoru nemohou vady v legislativním procesu jít k tíži stěžovatele. Pokud ve svém rozhodnutí Městský soud v Praze jako soud odvolací dovodil opačný závěr, odmítl poskytnout zákonem stanoveným způsobem ochranu právům, což je v rozporu s čl. 90 Ústavy ČR. Současně je napadené rozhodnutí v rozporu s čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Ústavní soud se nejdříve zabýval formálními náležitostmi ústavní stížnosti a otázkou její přípustnosti a shledal, že ústavní stížnost má všechny zákonné náležitosti a že je podle ustanovení §75 zákona č. 182/1993 Sb. ve znění pozdějších předpisů přípustná a že tedy nic nebrání projednání věci samé. Na jeho žádost se poté k obsahu ústavní stížnosti vyjádřil jak účastník, tak i vedlejší účastník řízení. Obvodní soud pro Prahu 2 ve stanovisku předsedkyně senátu, který rozhodoval ve věci, přípisem z 6. 9. 1999 sdělil, že odkazuje na své rozhodnutí a trvá na názoru, že Federální shromáždění bylo státním orgánem ve smyslu §1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. a je tedy dána odpovědnost státu dle §18 tohoto zákona. Městský soud v Praze uvedl, že v odvolacím řízení dospěl senát k závěru, že soud I. stupně provedl dostatečná skutková zjištění, avšak věc neposoudil správně po stránce právní. Nedovodil, že zjištěné pochybení v oblasti legislativního procesu jdou k tíži stěžovatele. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v ústavní stížnosti nenamítá v zásadě nic jiného, než nesprávnost rozhodnutí odvolacího soudu, Městský soud v Praze odkazuje plně na odůvodnění svého rozsudku. Vedlejší účastník řízení - Česká republika - Ministerstvo spravedlnosti ve svém obsáhlém vyjádření z 15. 2. 1999 poukázal na skutečnost, že vadný postup zákonodárce při písemném vyhotovení a vyhlášení hlasováním schváleného usnesení k návrhu zákona nelze považovat za nesprávný úřední postup. Svou argumentaci opírá o systematický výklad Listiny základních práv a svobod, neboť za úřední postup lze považovat činnost těch státních orgánů, jichž se týká hlava pátá Listiny, do které je zařazeno ustanovení o náhradě škody způsobené nesprávným úředním postupem. Hlava pátá se týká činnosti orgánů veřejné moci, která souvisí s realizací práva, tedy orgánů moci výkonné a soudní. Z ústavních předpisů, zejména pak ze způsobu, jakým Ústava ČR vymezuje vzájemné vazby mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní, nelze dovozovat, že by za nesprávný úřední postup bylo možno považovat tu činnost zákonodárného sboru, která předchází vydání zákona. Opačný výklad by totiž mimo jiné vedl k závěru, že obecným soudům je svěřeno přezkoumávat proces přijímání zákonů, což ovšem neodpovídá ústavnímu vymezení působnosti jednotlivých orgánů státní moci. Dále vedlejší účastník poukazuje na to, že finanční výdaje vynaložené na plnění, která by stěžovatel mohl obdržet bezplatně nebo se slevou, kdyby k administrativní chybě zákonodárného sboru nedošlo, mají povahu majetkové újmy, nikoli však újmy, která by byla přímým důsledkem vady v činnosti zákonodárného sboru. Jak vedlejší účastník dále uvádí, nikoliv chyba zákonodárce, ale až rozhodnutí konkrétní fyzické osoby o tom, že určité služby využije i tehdy, kdy není poskytována bezplatně nebo za nižší cenu, je příčinou vzniku finančních výdajů. Podle vedlejšího účastníka tedy lze mít za to, že i v případě existence právního důvodu zakládajícího odpovědnost státu, by nebyl dán vztah příčinné souvislosti mezi chybou v zákonodárném procesu a vynaloženými výdaji. Podáním ze dne 25. 5. 1998 se na Ústavní soud obrátil Svaz PTP, vojenské tábory nucených prací, Ústřední rada Praha, zastoupený předsedou, právně zastoupený JUDr. S. Š., advokátkou, s žádostí o přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení vzhledem k právnímu zájmu jeho členů na výsledku řízení. Ústavní soud ve smyslu ustanovení §76 odst. 3 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, postavení vedlejšího účastníka řízení Svazu PTP, vojenské tábory nucených prací, přiznal. II. Po přezkoumání všech listinných podkladů a skutkových okolností dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, a to především z následujících důvodů. Ústavní soud vycházel ze skutkových zjištění obecných soudů, která byla podle jeho názoru pro posouzení věci dostatečná a v řízení před obecnými soudy také nesporná. Jak bylo obecnými soudy správně zjištěno, poslanci Federálního shromáždění svým hlasováním dne 29. dubna 1992 schválili návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, a to tak, že kromě jiných změn byla pod bodem 4 schválena změna: "v §29 odst. 3 písm. b) se na konci doplňují slova "a vojenském táboře nucených prací" a v bodě 5 byla schválena změna "v §29 odst. 3 písm. d) se za slova v pracovním útvaru vkládají slova "a vojenském táboře nucených prací". Ve Sněmovně lidu hlasovalo pro návrh zákona celkem 82 poslanců, nikdo nebyl proti ani se nezdržel hlasování, ve Sněmovně národů hlasovalo pro návrh celkem 85 poslanců, nikdo nebyl proti ani se nezdržel hlasování. Písemné vyhotovení usnesení Sněmovny národů, Sněmovny lidu a Federálního shromáždění jako celku však dva schválené odstavce již neobsahovalo. Text zákona podepsaný předsedou vlády, předsedou Federálního shromáždění a prezidentem České a Slovenské Federativní Republiky příslušné dva odstavce také neobsahoval. Text zákona byl ve Sbírce zákonů v roce 1992 na straně 1548 publikován tak, jak byl ústavními činiteli signován. Lze tedy uzavřít, že v soudním řízení, které předcházelo ústavní stížnosti, bylo nesporně prokázáno, že byl zákonodárným sborem schválen jiný text zákona, než jaký byl podepsán ústavními činiteli a publikován ve Sbírce zákonů. Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že chyba, která měla za následek vyhlášení jiného textu zákona, než jaký byl schválen, se stala v aparátu zákonodárného sboru tehdejšího Federálního shromáždění. Tato skutečnost je také uvedena v důvodové zprávě k zákonu č. 107/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 24. května 1995 a oba dva chybějící odstavce do zákona o mimosoudních rehabilitacích doplnil. Ústavní soud se musel dále zabývat spornou otázkou, zda nesprávný postup zákonodárného sboru lze považovat ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu, způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem a zda je vůbec dána odpovědnost státu za škodu, která byla tímto postupem stěžovateli způsobena. Obecné soudy na případ aplikovaly zákon č. 58/1969 Sb., který byl platný v době, kdy k pochybení zákonodárného sboru došlo. Městský soud v Praze v odůvodnění svého ústavní stížností napadeného rozhodnutí uvedl, že se ztotožňuje s názorem žalovaného v tom, že společným znakem subjektů uvedených v §1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., za jejichž nesprávný úřední postup podle §18 téhož zákona stát odpovídá, je skutečnost, že jménem státu vydávají rozhodnutí, přičemž při této své činnosti aplikují zákony a jiné právní předpisy. Těmito orgány jsou podle §1 odst. 1 cit. zákona pouze orgány moci soudní a výkonné, resp. společenské organizace plnící úkoly státního orgánu. Naproti tomu podstatou činnosti zákonodárného orgánu je tvorba zákonů, nikoli jejich aplikace. Proto odvolací soud dospěl k závěru, že v daném případě, kdy byla chyba způsobena nesprávným postupem zákonodárného orgánu, postupovat podle zákona č. 58/1969 Sb. nelze. Ústavní soud se s uvedenou interpretací odvolacího soudu neztotožňuje. Je sice pravdou, že obecné soudy s ohledem na formulaci §1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. nemohly na daný případ tento zákon aplikovat, avšak při posuzování této otázky je nutné vycházet z ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož "každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem". Listina základních práv a svobod byla do právního řádu tehdejší ČSFR začleněna ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod. Tento zákon byl schválen dne 9. ledna 1991 a účinnosti nabyl dne 8. února 1991. Základním ustanovením tohoto zákona je §1 odst. 1, podle něhož "ústavní zákony, jiné zákony a další právní předpisy, jejich výklad a používání musí být v souladu s Listinou". Dále pak §6 odst. 1 ukládá, že "zákony a jiné právní předpisy musí být uvedeny do souladu s Listinou nejpozději do 31. 12. 1991. Tímto dnem pozbývají účinnosti ustanovení, která s Listinou nejsou v souladu". Podle čl. 2 Ústavy ČR je lid zdrojem veškeré státní moci, vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. V rámci ústavního pořádku působí nezávisle na sobě státní moc zákonodárná, státní moc výkonná a státní moc soudní. Za státní orgány je tedy podle názoru Ústavního soudu nutné považovat všechny orgány, které tyto jednotlivé moci uplatňují. Podle již zmiňovaného čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod odpovídá stát za nezákonná rozhodnutí a za nesprávný úřední postup všech státních orgánů. Uvedené ustanovení je ustanovením obecným, jehož podmínky a podrobnosti stanoví zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Tímto zákonem byl v daném případě také zákon č. 58/1969 Sb. Podle jeho ustanovení §18 bylo možné postupovat, pokud se nesprávného úředního postupu dopustily orgány uvedené v §1 odst. 1 zákona. Z cit. ustanovení lze však vyvodit, že zákon měl na mysli pouze ty státní orgány, které vydávaly rozhodnutí v občanském soudním řízení, v řízení před státním notářstvím, v řízení správním a trestním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem. Bylo by však v rozporu s Listinou základních práv a svobod po 8. 2. 1991, kdy tato ústavní norma vstoupila v platnost, používat při aplikaci cit. zákona výklad, který nejen že není v souladu s čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, ale je také v rozporu s principy materiálního právního státu a s chápáním spravedlnosti jako cíle, kterého má být v soudním řízení dosaženo a to, i když nová úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci byla ve smyslu cit. článku Listiny provedena až zákonem č. 82/1998 Sb. Posouzení, zda některé ustanovení zákona je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, příslušelo do 31. 12. 1992 Ústavnímu soudu ČSFR, v současné době pak plénu Ústavního soudu. Podle ustanovení §78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, "dojde-li senát v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti k závěru, že zákon nebo jiný právní předpis anebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis, řízení přeruší a podá návrh plénu na zrušení takového právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy". Podle §66 odst. 1 cit. zákona o Ústavním soudu je návrh nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením Ústavnímu soudu platnosti nebo dosud nebyly vyhlášeny ve Sbírce zákonů nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Zákon č. 58/1969 Sb. pozbyl platnosti dnem nabytí účinnosti zákona č. 82/1998 Sb., tj. dnem 15. 5. 1998, proto postup podle §78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je vyloučen. Senátu Ústavního soudu tedy nezbylo, než posoudit soulad v daném případě aplikovaného ustanovení §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. ve slovech " uvedených v §1 odst. 1" s Listinou základních práv a svobod v rámci řízení o ústavní stížnosti. Senát Ústavního soudu v této věci dospěl k závěru, že předmětné ustanovení výslovně omezuje aplikaci tohoto zákona pouze na nesprávný úřední postup některých státních orgánů, mezi které nelze zahrnout zákonodárný sbor, zatímco ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, platné od 8. 2. 1991 má generelní povahu, je koncipováno jako základní právo každého domáhat se náhrady škody, která mu byla způsobena nejen soudem, ale vůbec orgánem veřejné správy či kterýmkoli jiným státním orgánem, a to jeho rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Citovaný článek tedy nevylučuje odpovědnost za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem při vyhlašování zákona. Opačný výklad by podle názoru Ústavního soudu vedl k tomu, že by byla narušena rovnováha mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní, když jedna z nich by byla vyloučena z povinnosti odpovídat za svůj nesprávný úřední postup. Při posuzování této věci obecnými soudy je tedy třeba podřídit výklad příslušných ustanovení zákona č. 58/1969 Sb. článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví odpovědnost státu za způsobené škody generelně a to na základě ústavního zákona č. 23/1991 Sb., tedy normy vyšší právní síly. Z povahy věci Ústavní soud dovodil, že k chybě nedošlo přímo zákonodárnou činností Federálního shromáždění, ale především pochybením pomocného administrativního aparátu Federálního shromáždění, který předložil k podpisu ústavním činitelům neúplný text schváleného zákona. V této souvislosti lze spatřit i určité opomenutí v činnosti tehdejšího Předsednictva Federálního shromáždění, jež bylo pověřeno čl. 45 odst. 3 tehdejší Ústavy (ústavní zákon č. 103/1991 Sb. - úplné znění), úkolem vyhlašovat zákony Federálního shromáždění. K další chybě došlo i tím, že všichni ústavní činitelé podepsali předložený text ve víře, že jde o znění zákona, které bylo Federálním shromážděním odhlasováno. Že tímto opomenutím došlo ke škodě stěžovatele, zjistil již Obvodní soud pro Prahu 2, který ji předběžně vyčíslil částkou 8 000 Kč, žalobu uznal důvodnou s tím, že o výši škody jakož i nákladech řízení bude rozhodnuto v konečném rozhodnutí (sp. zn. 21 C 04/96). Škoda vznikla stěžovateli tím, že mu v mezidobí do novelizace zákona nebyly přiznány výhody v tomto zákoně schválené. Na odvolání žalované strany České republiky, Ministerstva spravedlnosti, rozhodl Městský soud v Praze (č. j. 22 Co 465/97-68) tak, že sice pominul rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 2, že je žaloba co do základů důvodná, avšak návrh na vyplacení náhrady škody ve výši 10 000 Kč JUDr. V. P. zamítl. Důvodem tohoto rozhodnutí byla okolnost, že se žalobce domáhal náhrady s odkazem na ustanovení §18 a §1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., tedy na ustanovení, která nelze na daný případ aplikovat. Ze všech dokladů, které má Ústavní soud k dispozici, zejména z důvodové zprávy k zákonu č. 107/1995 Sb., jímž došlo k nápravě pochybení, jakož i z obou rozsudků obecných soudů a z podkladových materiálů tehdejšího parlamentu a Ministerstva spravedlnosti, jednoznačně a nepochybně vyplývá, že skutečně k pochybení státu došlo, když byl publikován ve Sbírce zákonů neúplný text zákona, jehož nedostatky ušly aparátu Federálního shromáždění, Předsednictvu Federálního shromáždění a konečně i ústavním činitelům, kteří text podepisovali. Ústavní soud konstatuje, že si byl při řešení dané věci vědom složitosti a výjimečnosti případu, avšak s ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěl k závěru, že v dané věci došlo k porušení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, zaručující právo každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, jakož i čl. 90 Ústavy ČR, který ukládá soudům, aby zákonným způsobem poskytovaly ochranu právům. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud stížnosti stěžovatele vyhověl a podle ustanovení §82 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadené rozhodnutí Městského soud v Praze zrušil. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně 22. září 1999