ECLI:CZ:US:2010:1.US.2660.08.1
sp. zn. I. ÚS 2660/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatele V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín, občanského sdružení, se sídlem Neznašov 122, 373 02 Všemyslice, zastoupeného Mgr. Martinem Šípem, advokátem, se sídlem v Táboře, Převrátilská 330, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2008, sp. zn. 7 As 50/2007, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. února 2007, sp. zn. 9 Ca 98/2005, a proti rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 26. ledna 2005 č. j. 2730/2.1/05, spojené s návrhem na zrušení věty druhé ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se s odkazem na porušení svých základních práv zaručených v čl. 36 odst. 1 a odst. 2 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod domáhal zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí. Spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení §14 odst. 1 věty druhé zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "atomový zákon"), pokud, jak uvedl, neshledá Ústavní soud možnost jeho ústavně konformní interpretace.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že je občanským sdružením ve smyslu zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, jehož hlavním posláním je dle stanov ochrana přírody a krajiny. Sdružuje organizovanou veřejnost, žijící v blízkosti Jaderné elektrárny Temelín, která pociťuje důvodné obavy z provozu elektrárny a která se prostřednictvím sdružení domáhá ochrany svých zájmů ve správních a soudních řízeních.
Dne 11. října 2004 vydal Státní úřad pro jadernou bezpečnost rozhodnutí č. j. 19173/2004, kterým povolil provoz 2. bloku Jaderné elektrárny Temelín. Jediným účastníkem správního řízení byl dle §14 odst. 1 atomového zákona žadatel - společnost ČEZ, a. s.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad, který předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost svým rozhodnutím č. j. 2730/2.1/05 dne 26. ledna 2005 pro nepřípustnost zamítla. Dospěla k závěru, že rozklad byl podán osobou, která nebyla dle §14 atomového zákona účastníkem řízení a že jediným účastníkem je ČEZ, a. s., jako jednatel o vydání povolení. Stěžovatel proto podal správní žalobu, která byla usnesením Městského soudu v Praze ze dne 28. února 2007, sp. zn. 9 Ca 98/2005, odmítnuta s tím, že stěžovatel není k podání žaloby aktivně legitimován.
Stěžovatel následně podal kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. července 2008, sp. zn. 7 As 50/200,7 zamítl. Soud uvedl, že znění §14 odst. 1 atomového zákona omezuje účast na řízení jen na žadatele o povolení podle §9 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. S odkazem na svoji dřívější judikaturu prohlásil, že omezil-li soudní řád správní žalobní legitimaci jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, pak se tak stalo v ústavních mezích.
Stěžovatel v obsáhlé ústavní stížnosti poukázal zejména na ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy (rozsudek pléna ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, 1981, stížnost č. 6878/75, 7238/75; rozsudek pléna ve věci Golder proti Spojenému království, 1975, stížnost č. 4451/70 a rozsudek velkého senátu ve věci Athanassoglou a další proti Švýcarsku, 2000, stížnost č. 27644/95) s tím, že každý, kdo se domnívá, že došlo k nezákonnému zásahu do jeho občanských práv, se může dovolávat práva na spravedlivý proces před nezávislým a nestranným soudem. Stěžovatel je toho názoru, že jeho správní žaloba neměla být odmítnuta, neboť ve věci se jednalo o občanská práva a závazky. Konkrétně šlo o právo na život, zdraví a na nerušený výkon vlastnického práva, která jsou v České republice přiznána každému na základě čl. 6 odst.1, čl. 11 odst. 1 a čl. 31 Listiny, k nimž navíc přistupuje právo na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny; podstatou stížnosti byl spor, týkající se jak samotné existence přiznaných práv, tak i jejich rozsahu a podmínek výkonu. Stěžovatel mínil, že všechny podmínky přípustnosti stížnosti, jak je interpretuje Evropský soud, v dané věci splňoval.
Stěžovatel rovněž uvedl, že v důsledku "jaderného povolení" hrozí věcné riziko (§4 odst. 2 atomového zákona), které je zákonem presumované a není třeba je prokazovat; riziko vyplývá ze samotných charakteristik jaderné štěpné reakce (ohrožení majetku a fyzické integrity osob žijících v blízkosti provozovaných jaderných elektráren; možnost vysokého reziduálního rizika nepředvídaných událostí způsobilých přivodit závažnou havárii spojenou s fatálním únikem radionuklidů do okolního volného prostředí). Stěžovatel je toho názoru, že úroveň bezpečnosti Jaderné elektrárny Temelín je nedostatečná a poukázal na obsah mezinárodních expertíz, které může předložit. V této souvislosti uvedl, že dle Evropského soudu (pro použitelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy) není třeba riziko prokazovat, nýbrž je dostačující, jestliže ohrožení je skutečné a vážné a existuje-li rozumná pravděpodobnost rizik a vzniku škody (rozsudek pléna ve věci Klass proti Německu, 1978, stížnost č. 5029/71).
Stěžovatel prohlásil, že v důsledku aplikace ustanovení §14 odst. 1 věty druhé atomového zákona neměl jakoukoliv možnost uplatnit své připomínky a bránit svá práva, na rozdíl např. od stěžovatelů ve věcech rozhodnutí Evropského soudu Balmer-Schafroth proti Švýcarsku, 1997 (rozsudek velkého senátu, stížnost č. 22110/93) a Athanassoglou proti Švýcarsku, 2000 (cit. výše), kteří měli právo alespoň vznést připomínky a námitky k ochraně svých práv Federální radě (švýcarské vládě). Dle stěžovatele nebyly při rozhodování správního orgánu o povolení provozu jaderného zařízení dodrženy ústavní a mezinárodní garance minimální procesní úrovně ochrany jeho práv, vyplývající z práva na spravedlivý proces a na účinný opravný prostředek. Tvrdil, že výstavba Jaderné elektrárny Temelín byla povolena v roce 1986, tedy v době, kdy tehdejší režim neposkytoval jakoukoliv možnost chránit lidská práva. Tím spíše by měl mít stěžovatel tuto možnost nyní, tedy v případě, kdy mohou být potenciálně významným způsobem dotčena základní práva dalších osob (vedle žadatele o povolení), čili právo na život, zdraví, na nerušený výkon vlastnického práva a právo na příznivé životní prostředí.
Stěžovatel také poukázal na Aarhuskou úmluvu (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, sdělení MZV č. 124/2004 Sb.m.s.); vyjádřil nesouhlas s názorem, podle něhož tato úmluva není přímým pramenem práva a brojil proti restriktivnímu výkladu ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona.
Stěžovatel dodal, že jsou mu známy závěry Ústavního soudu vyjádřené v usneseních sp. zn. IV. ÚS 1791/07 a sp. zn. III. ÚS 3118/07, která se týkají podobného problému jako ústavní stížnost stěžovatele; podle něj názor vyjádřený v těchto usneseních však není správný. Kdyby se nemohla občanská sdružení domáhat soudní ochrany ve věcech jejich hlavní činnosti, ztratila by prý jejich činnost smysl a jednalo by se o porušení principu rovnosti v přístupu k soudní ochraně. Neposkytnutí soudní ochrany činnosti občanských sdružení, jejichž hlavní činností je ochrana přírody, kterou realizují zejména v řízení, kde mohou být dotčeny zájmy přírody, by mohlo představovat zásah do práva na svobodné sdružování občanů podle čl. 20 Listiny a být rovněž v rozporu s koncepcí tzv. dotčené veřejnosti podle Aarhuské úmluvy a s evropskými směrnicemi; tyto směrnice prý považují občanská sdružení za zvláštní subjekty s legitimací účasti ve správních řízeních, kde mohou být dotčeny zájmy přírody.
Z uvedených důvodů navrhl stěžovatel zrušení napadených rozhodnutí a uvedeného zákonného ustanovení.
II.
Ústavní soud konstatuje, že se obdobnou ústavní stížností téhož stěžovatele již zabýval v řízení, vedeném pod sp. zn. IV. ÚS 2659/08, která se - z širšího hlediska - věcně týkala stěžovatelových námitek proti povolení provozu 1. bloku Jaderné elektrárny Temelín. Stížnost byla usnesením Ústavního soudu ze dne 15. 6. 2009 odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Jelikož v této zkoumané věci I. senát Ústavního soudu neshledal důvodu, pro které by se od uvedeného usnesení IV. senátu Ústavního soudu odchýlil, nezbývá mu, než na toto usnesení odkázat a některé pasáže zopakovat.
Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení o porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces a v jeho rámci pak práva na přístup k soudu tím, že se obecné soudy správní žalobou stěžovatele odmítly zabývat s odůvodněním, že k jejímu podání nebyl aktivně legitimován. Stěžovatel se dovolával především čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tato ustanovení se vzájemně překrývají, zaručují právo na spravedlivý proces a v jeho rámci pak právo na soud. Jedním z aspektů práva na soud je pak právo na přístup k soudu, tj. právo iniciovat soudní řízení. Evropský soud pro lidská práva uvedl při mnoha příležitostech (srov. např. rozsudek ve věci Kreuz proti Polsku, 2001, stížnost č. 28249/95, §52 až 55, v oficiálním anglickém znění dostupný na http://cmiskp.echr.coe.int, v českém znění uveřejněn v časopise Soudní judikatura - Evropský soud pro lidská práva, č. 3/2002, str. 144), že čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručuje každému právo na to, aby jakákoliv jeho stížnost, vztahující se k jeho občanským právům nebo závazkům, byla projednána soudem. Tím toto ustanovení zakotvuje "právo na soud". Právo na přístup k soudu, tj. právo iniciovat soudní řízení v občanskoprávních věcech, je pouze jedním z jeho aspektů; je to ovšem aspekt, který fakticky činí možným požívat dalších záruk uvedených v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Prvky spravedlivosti, veřejnosti a přiměřené rychlosti soudního řízení by neměly vůbec žádnou hodnotu, kdyby takové řízení nebylo nejprve zahájeno. V občanskoprávních záležitostech si lze přitom stěží představit právní stát bez možnosti přístupu k soudům. Právo na soud však není absolutní. Může podléhat implicitně připuštěným omezením, neboť již samou svoji povahou vybízí k úpravě ze strany státu. Státy tedy mají volnost ve výběru prostředků, jakými právo na soud zajistí. Evropskému soudu, resp. Ústavnímu soudu však přísluší, aby případně rozhodly, zda požadavky Úmluvy (a ve vztahu k Ústavnímu soudu i požadavky Listiny) byly respektovány. Omezení uvalené na přístup k soudu je slučitelné s čl. 6 odst. 1 Úmluvy pouze tehdy, jestliže sleduje legitimní cíl a pokud mezi tímto cílem a použitými prostředky existuje přiměřený vztah.
Podmínkou aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy je, že se ve věci stěžovatele jedná o jeho občanská práva nebo závazky. K systému základního práva na soud, zakotvenému v Listině je nutno poznamenat, že speciálním ustanovením k obecnému čl. 36 odst. 1 Listiny je druhý odstavec tohoto článku obsahující základní právo na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem, jenž zní: "kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny." V dané souvislosti lze poukázat na rozsudek Evropského soudu ve věci Kreditní a průmyslová banka proti České republice, 2003 (stížnost č. 29010/95; v oficiálním anglickém znění dostupný na http://cmiskp.echr.coe.int, v českém znění uveřejněn v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 1/2004, str. 42 a násl.), který v §68 uvedl, že ".rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích, která nesplňují požadavky článku 6 Úmluvy, je třeba podrobit následné kontrole ze strany soudního orgánu, který má úplnou přezkumnou pravomoc a který poskytuje záruky obsažené v uvedeném článku Úmluvy". Výše uvedené základní právo zakotvené výslovně v čl. 36 odst. 2 Listiny (a vyplývající současně i z čl. 6 odst. 1 Úmluvy - jak je v posledně citovaném rozsudku Evropského soudu naznačeno) - se vztahuje na výsledek řízení před orgány veřejné správy (nikoliv na správní řízení samotné), jehož předmětem mohou být jak soukromá, tak i veřejná subjektivní práva či závazky. Ani toto široce pojaté základní právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy však není absolutní, neboť věta první citovaného článku umožňuje zákonem stanovit výjimky. Ústavním limitem pro takový omezující zákon je požadavek druhé věty tohoto odstavce, dle něhož ze soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy zákonem nelze vyloučit přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Podle ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. O tom, kdo je fyzickou osobu, není pochyb. Nutno však poznamenat, že právnická osoba, v daném případě občanské sdružení, si nemůže oprávněně stěžovat na porušení základních práv nebo svobod svých členů, mají-li tato práva individuální charakter. Obdobně také podle ustálené judikatury Evropského soudu si "nevládní organizace" ve smyslu čl. 34 Úmluvy nemůže stěžovat na porušení práv svých členů, mají-li tato práva individuální charakter (srov. rozhodnutí Komise o nepřijatelnosti ve věci Purcell a další proti Irsku, 1991, stížnost č. 15404/89). Ve stěžovatelem citovaném rozsudku ve věci Le Compte, Van Leuven a de Meyere proti Belgii, 1981, (cit. výše), Evropský soud v §46 uvedl, že při aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy musí být prokázáno, že "záležitost" stěžovatele se vztahuje k jeho "občanským právům nebo závazkům", jinak řečeno, že "výsledek řízení" byl "rozhodující" pro takové právo. Občanská práva nebo závazky musí být předmětem - nebo jedním z předmětů - řízení (sporu) a výsledek řízení musí být přímo rozhodující pro takové právo. Ani Úmluva tedy neumožňuje podání stížnosti ve formě actio popularis.
V nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 4, str. 157) Ústavní soud mj. uvedl, že právo na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny je nepochybně právem s relativním obsahem a je třeba ho vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci.
Ve věci Hnutí Duha proti Vrchnímu soudu v Praze (nález sp. zn. III. ÚS 70/97 ze dne 10. 7. 1997 in: Sb. n. u.ÚS, sv. 8, str. 375) dospěl Ústavní soud k závěru, že mimo jiné bylo porušeno i právo stěžovatele na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 ve spojení s čl. 41 Listiny. Z odůvodnění tohoto nálezu je však zřejmé, že ve věci rozhodující senát měl tehdy na mysli pouze procesní práva stěžovatele související s právem na životní prostředí. Jinak řečeno, z citovaného nálezu nelze jednoznačně dovodit, že Ústavní soud přiznává subjektivní veřejné základní právo na příznivé životní prostředí (v mezích zákonů toto základní právo provádějících) vedle fyzických osob i osobám právnickým, zejména občanským sdružením, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny ve smyslu ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
V odmítavém usnesení sp. zn. I. ÚS 74/99 ze dne 11. 5. 1999 (in: Sb.n.u.ÚS, sv. 14, str. 329) Ústavní soud uvedl: "Přestože lze mít za to, že občanské sdružení v souladu se zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, a podle přiložených stanov, má jako jeden z hlavních cílů vytyčeno působení v oblasti občanské kontroly telekomunikačních služeb, neznamená to, že se toto občanské sdružení může obracet samo na Ústavní soud k prosazování individuálních zájmů svých členů, eventuálně dalších subjektů. To, že návrh směřuje k ochraně ústavně zaručených práv občanů, vyplývá zejména z formulace odst. V. návrhu ústavní stížnosti. Ústavní stížností lze však napadat jen porušení konkrétního ústavně chráněného práva fyzické nebo právnické osoby, které se projevilo bezprostředně právě na právním postavení navrhovatele (stěžovatele). Nelze tudíž podat ústavní stížnost ve prospěch třetí osoby, eventuálně v zájmu ochrany veřejných zájmů. Tzv. actio popularis není přípustná."
Ve věci stěžovatele bylo proto nutno posoudit, zda jím správní žalobou napadené rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost bylo či nebylo rozhodnutím týkajícím se jeho základních práv a svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud je toho názoru, že správní žaloba stěžovatele, byť to není v petitu ústavní stížnosti dostatečně vyjádřeno, nicméně z jejího odůvodnění to zjevně vyplývá, směřovala k ochraně základních hmotných práv jeho členů a dále též blíže nespecifikovaného okruhu osob s bydlištěm na území celé České republiky, a to (slovy ústavní stížnosti) k ochraně "práva na život, zdraví či na nerušený výkon práva vlastnického", která jsou v České republice "přiznána každému jedinci na základě článků 6 odst. 1, 11 odst. 1 a 31 Listiny základních práv a svobod a navíc k nim přistupuje ještě právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny". Stěžovatel jako právnická osoba byl a je sice subjektem základního procesního práva na spravedlivý proces, resp. na přístup k soudu či na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy; to však platí za podmínky, že předmětem rozhodování orgánu veřejné správy byla jeho hmotná základní práva a svobody. Tak tomu však v daném případě nebylo. V řízení o povolení provozu 1. bloku Jaderné elektrárny Temelín se nejednalo a nemohlo jednat o žádné z hmotných základních práv stěžovatele, jako např. právo na život dle čl. 6 Listiny, na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí dle čl. 7 Listiny, na ochranu soukromého a rodinného života dle čl. 10 Listiny a na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny, a to z toho důvodu, že tato základní práva náleží pouze osobám fyzickým. Jelikož subjektem uvedených základních hmotných práv nemohou být právnické osoby, nesvědčí jim v tomto rozsahu základní právo dle čl. 36 odst. 2 Listiny na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Pokud pak jde o základní právo na ochranu vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 Listiny, to sice náleží i osobám právnickým, v daném případě však stěžovatel žádný zásah do svého vlastnického práva netvrdil.
Co se týče názoru stěžovatele na přímou aplikovatelnost Aarhuské úmluvy, Ústavní soud usuzuje, že z textu této úmluvy, jež ve svém článku 1 předpokládá postupné uskutečňování obecně formulovaných cílů smluvními státy, nelze dovodit, že by tato úmluva byla přímým pramenem jakýchkoliv občanských práv či závazků, natož práv či svobod základních. Úmluva obsahuje závazky států, které mají programovou povahu a jsou průběžně realizovány smluvními stranami.
Uvedená argumentace Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 2659/08 plně dopadá na tento konkrétní souzený případ, který se týká 2. bloku Jaderné elektrárny Temelín.
Za tohoto stavu je zřejmé, že odmítnutím správní žaloby stěžovatele pro nedostatek jeho aktivní legitimace k porušení jeho ústavně zaručených základních práv zjevně nedošlo.
Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout. To se týká i s ní spojeného návrhu na zrušení ustanovení §14 odst. 1 věty druhé atomového zákona, který je návrhem pouze akcesorickým, a musí tak sdílet právní osud odmítané ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. září 2010
Vojen Guttler v. r.
předseda I. senátu Ústavního soudu