ECLI:CZ:US:2011:1.US.2943.10.1
sp. zn. I. ÚS 2943/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelky ZP Hlavnice odbyt, spol. s r. o., se sídlem Hlavnice 27, zastoupené JUDr. Ing. Zdeňkem Hrabou, advokátem se sídlem v Říčanech u Prahy, Kamlerova 795, proti pravomocnému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2010, č. j. 2 As 47/2010, proti pravomocnému rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27.10. 2009, č. j. 9 Ca 396/2007-43, a proti rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 27. 9. 2007, č. j. 30640/2007-10000, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, a ministra zemědělství jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 12. 10. 2010, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí a tvrdí, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo vyplývající z ustanovení čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, dle kterého jsou si všichni účastníci v řízení rovni a právo na spravedlivý proces zaručené článkem 36 Listiny základních práv a svobod a článkem 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného soudního spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 9 Ca 396/2007 vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 27. 9. 2007, č. j. 30640/2700-10000, byl zamítnut rozklad a bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 4. 6. 2007, č. j. 21395/2007-14130, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení podle ustanovení §98 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, změněno rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 19. 10. 2006, č. j. SZIF/2006/0379239, tak, že žádost stěžovatelky o zařazení do programu zakládání skupin výrobců prováděného podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb., o stanovení podmínek pro zařazení do skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských komodit, do programu zakládání skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti (dále jen "nařízení vlády č. 665/2004 Sb.") byla zamítnuta. Citované rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 27. 9. 2007 napadla stěžovatelka správní žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27.10. 2009, č. j. 9 Ca 396/2007-43, zamítnuta. Stěžovatelka podala poté k Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost, která byla rozsudkem ze dne 19. 7. 2010, č. j. 2 As 47/2010, taktéž zamítnuta.
Stěžovatelka spatřuje pochybení obecných soudů v tom, že se dopustily libovůle při výkladu pojmu "skupina výrobců", kterým je dle obecných soudů myšlena pouze vícečlenná obchodní společnost. Tuto úvahu soudy odůvodnily odkazem na gramatický výklad (když nařízení vlády výslovně stanoví, že předmětem činnosti takové společnosti má být zajištění společného odbytu zemědělské komodity) a dále na výklad teleologický a systematický, vycházející ze smyslu poskytování podpory a zaměření činnosti seskupení producentů na společné cíle. Z gramatického výkladu článku 33d nařízení ES dle názoru obecných soudů vyplývá, že seskupení producentů se skládá z producentů /užité množné číslo/, kteří jsou členy těchto seskupení, kteří mají společně uvádět zboží na trh a činit /společně/ přípravy k prodeji, centralizovat prodej a /společně/ dodávat velkoodběratelům a kteří si stanoví společná pravidla pro informace o produkci. Nejvyšší správní soud pak v napadeném rozhodnutí vycházel ze svého dřívějšího rozsudku ze dne 19. 1. 2010 č. j. 1 As 87/2009-72, dle kterého "má-li být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí tvořit více prvků". Nejvyšší správní soud však dle stěžovatelky pominul, že nařízení vlády č. 655/2004 Sb. v §2 písm. c) přesně definuje obsah pojmu skupina výrobců. Dle názoru stěžovatelky nelze použití jednotného nebo množného čísla v právních předpisech vykládat dogmaticky a je třeba vycházet z dikce čl. 33d nařízení Rady /ES/ č. 1257/1999, dle jehož odstavce jedna je podpora poskytována zejména s cílem společně uvádět zboží na trh, přičemž podle odst. 2 téhož ustanovení je podpora poskytována pouze seskupením producentů, která jsou uznána příslušnými orgány nových členských států mezi dnem přistoupení a koncem programového období na základě vnitrostátního práva Společenství. Nařízení vlády č. 655/2004 Sb. vymezuje "seskupení producentů" pojmově jako "skupinu výrobců" v ustanovení §2 písm. c), když stanoví, že skupinou výrobců se rozumí obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Z těchto důvodů nemá dle názoru stěžovatelů oporu v zákoně závěr Městského soudu, že musí být dodržena zásada "skupiny", tj. vytvoření skupiny výrobců z více než jedné osoby. Evropská komise odsouhlasila Horizontální plán rozvoje venkova /HRDP/, v němž je definováno, že skupina výrobců je obchodní společnost založená za účelem zajištění společného odbytu zemědělských komodit, které jsou zapsány do obchodního rejstříku mezi datem přistoupení a koncem programového období (1. 5. 2004 až 31. 12. 2006), má minimální roční obrat 100.000,- EUR anebo má pět členů. Žádná podmínka ohledně vytvoření skupiny výrobců z více než jedné osoby zde uvedena není. Je proto výrazem libovůle při aplikaci práva a v rozporu s ústavním pořádkem České republiky pokud shodně s Ministerstvem zemědělství Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze tvrdí, že legislativní zkratka "skupina výrobců" není zavedena v ustanovení §2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb., ale v ustanovení §1 tohoto nařízení s tím, že v rámci ustanovení §2 písm. c) nařízení vlády je pak určena pouze právní forma, kterou skupina výrobců může mít. Výše uvedené dle stěžovatelky nepochybně svědčí pro závěr, že postupem obecných soudů došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces, neboť obecné soudy se vůbec nezabývaly právním odůvodněním všech relevantních otázek merita věci a řešily věc v rozporu s hmotným právem a ve svých důsledcích ji pak nesprávně posoudily.
Po přezkoumání vyžádaného spisového materiálu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k porušení jejích ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a ministra zemědělství nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí detailně přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného soudního spisu je však naopak zřejmé, že se stěžovatelka v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů, neboť její námitky uvedené v ústavní stížnosti se zcela shodují s námitkami uvedenými v kasační stížnosti, přičemž s výjimkou zařazeného odstavce týkajícího se libovůle při aplikaci práva (s odkazem na judikát Ústavního soudu) postrádají jakoukoliv ústavněprávní dimenzi. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů, není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
Předmětem řízení v nyní projednávané věci před obecnými soudy bylo posouzení otázky, zda stěžovatelka jakožto společnost s ručením omezeným s jediným společníkem spadá pod pojem "seskupení producentů" ve smyslu článku 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 a pod pojem "skupiny výrobců" ve smyslu §2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb.
Ústavní soud se k povaze interpretace práva opakovaně vyjádřil. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 v této souvislosti Ústavní soud uvedl: "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu (srov. shodně v doktríně např. Knapp V., Holländer P. a kol., Právne myslenie a logika, Obzor, Bratislava 1989). Je třeba mít na zřeteli, že právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit jako jednoznačný a určitý. Ústavní soud dlouhodobě zdůrazňuje význam teleologické argumentace a hledání smyslu a účelu zákona jeho interpretem. Ústavní soud tedy nezjišťuje, zda výklad zákona učiněný obecnými soudy je výkladem správným, ale pouze to, zda obecnými soudy zvolený výklad nevybočuje z mezí, které dává soudní moci při jejich činnosti ústavní pořádek ČR.
Toliko v těchto mezích Ústavní soud přezkoumal důvody ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 v článku 33d, nazvaném Seskupení producentů výslovně uvádí, že "1. Je poskytována paušální podpora na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, která mají za cíl: a) přizpůsobit produkci a výstup producentů, kteří jsou členy těchto seskupení, požadavkům trhu; b) společně uvádět zboží na trh, včetně přípravy k prodeji, centralizaci prodeje a dodávky velkoodběratelům a c) stanovit společná pravidla pro informace o produkci se zvláštním ohledem na sklizeň a dostupnost. 2. Podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou úředně uznána příslušnými orgány nových členských států mezi dnem přistoupení a koncem programového období na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství."
Podle §2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb. platí, že pro účely tohoto nařízení se rozumí skupinou výrobců obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že "seskupení producentů (skupina výrobců) je pojmově založena pro účely citovaného nařízení ES a nařízení vlády a znamená vymezení nového právního subjektu, který bude provozovat a deklarovat svou činnost v právní formě obchodní společnosti nebo družstva, ovšem vždy za situace, kdy tato obchodní společnost nebo družstvo bude schopna fungovat jako seskupení producentů zajišťujících společně předmět své činnosti, bude tedy vícečlenným subjektem, neboť jedině tak lze naplnit smysl společného úsilí k odbytu příslušné zemědělské komodity dle nařízení ES č. 1257/1999 a nařízení vlády č. 655/2004 Sb.".
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí poukázal na svou dosavadní konstantní judikaturu dopadající na danou věc, podle které "Podstatné pro věc v tomto ohledu tedy je, že se musí jednat o skupinu výrobců, jimiž jsou obchodní společnost a nebo družstvo a současně musí být splněna podmínka, že jejich předmětem činnosti je zajištění společného odbytu určité zemědělské komodity. Má-li být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí tvořit více prvků. Bylo by zřejmým protimluvem, aby předmětem činnosti jednočlenné společnosti byl společný odbyt zemědělské komodity. Již z pouhého významu slova "společný" (kolektivní, hromadný) lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů." Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zcela správně konstatoval, že nejen z gramatického, nýbrž také z teleologického a systematického výkladu čl. 33d nařízení Rady a z navazujícího nařízení vlády nepochybně plyne, že seskupení producentů (výrobců) je tvořeno z několika členů, kteří mají společně uvádět zboží na trh a činit společné přípravy k prodeji, centralizovat prodej a společně dodávat velkoodběratelům produkci. Nejvyšší správní soud uzavřel, že přijetí argumentace stěžovatelky o možnosti zařazení jednočlenných společností do programu zakládání skupin výrobců by bylo v rozporu se smyslem a samotnou podstatou platné právní úpravy (zejména nařízení Rady), jež předpokládá "součinnost" vícečlenné skupiny výrobců (seskupení producentů) a jejich podporu v rámci dotačního programu.
V dané věci má Ústavní soud zato, že výše citované právní závěry obecných soudů jsou výsledkem aplikace a interpretace právních předpisů, jež jsou v mezích ústavnosti. Jinak řečeno, pokud stěžovatelka namítá, že obecné soudy aplikovaly nesprávným způsobem ustanovení Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 a nařízení vlády č. 655/2004 Sb., tedy porušení "jednoduchého" práva, může se jím Ústavní soud zabývat pouze tehdy, pokud takové porušení znamená současně i porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem. Pochybení daného rázu však Ústavním soudem zjištěno nebylo.
Ústavní soud naopak konstatuje, že napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze nevybočují z Ústavou ČR stanoveného rámce; jejich argumentace je ústavně konformní a není důvod ji zpochybňovat. Napadená rozhodnutí jsou logická, přesvědčivá, nemají znaky svévole a mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z nich vyvozenými neexistuje ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, naopak na tuto judikaturu je Nejvyšším správním soudem odkazováno. Při výkladu předmětných ustanovení postupoval Nejvyšší správní soud výše Ústavním soudem deklarovaným ústavně souladným postupem, zejména poukázal na "jednoznačně identifikovatelné cíle" dotačního programu, které směřují k podpoře zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou "vytváření společných skupin (za účelem zvýšení konkurence schopnosti)." Do závěrů Nejvyššího správního soudu o tom, že stěžovatelka by musela být vícečlenným subjektem, aby bylo možné její zařazení do dotačního programu, proto nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat; neboť v jeho argumentaci žádný protiústavní exces neshledal. Ke stejným závěrům lze dospět ohledně rozhodnutí Městského soudu v Praze i správního orgánu.
Pokud stěžovatelka namítá, že se obecné soudy dostatečně nevypořádaly s její argumentací předestřenou v doplnění správní žaloby, pokazuje Ústavní soud na bod 21 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, který se námitkou poskytování dotací odbytovým organizacím zabývá, a na jehož obsah Ústavní soud pro stručnost odkazuje.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelky, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2011
Ivana Janů v. r.
předsedkyně senátu