ECLI:CZ:US:2011:1.US.3323.11.1
sp. zn. I. ÚS 3323/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 15. listopadu 2011 soudcem zpravodajem Eliškou Wagnerovou ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Lom Horní Pole, s.r.o., se sídlem Horní Pole 56, 378 53 Strmilov, zastoupené JUDr. Miloslavem Voborníkem, advokátem se sídlem Židovská 31, 586 01 Jihlava, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011 č. j. 2 As 68/2010-107, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, splňující i další formální náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), brojí stěžovatelka proti výše citovaným rozhodnutím, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Rozhodnutím Městského úřadu Dačice ve věci otvírky, přípravy a dobývání podle "Plánu otvírky, přípravy a dobývání výhradního ložiska Horní Pole" nebyl vydán souhlas podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny k činnosti podle tohoto plánu, jež by mohla snížit či změnit krajinný ráz. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání. Rozhodnutí městského úřadu bylo Krajským úřadem Jihočeského kraje změněno tak, že do výroku rozhodnutí městského úřadu byl doplněn odkaz na nařízení Jihočeského kraje o přírodním parku Javořická vrchovina. Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích bylo rozhodnutí krajského úřadu zrušeno pro vady řízení a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Toto rozhodnutí napadly osoby zúčastněné na řízení kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil. Zároveň odmítl žalobu stěžovatelky ze dne 11. 2. 2010 a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval, že rozhodnutím napadeným žalobou nebylo v předmětné věci rozhodováno o právech a povinnostech ani se jím práva či povinnosti závazně neurčují. Žalobou totiž bylo napadeno rozhodnutí o dovolání proti závaznému stanovisku vydanému podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Závazná stanoviska podle tohoto zákona jsou vydávána jako tzv. podkladová závazná stanoviska. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 23. 8. 2011 sp. zn. 2 As 75/2009 uvedl, že novelizace právního prostředí upravující otázku závazných stanovisek zavedla kromě samotné definice závazného stanoviska a mechanismu jeho přezkumu také ustanovení, které v některých případech ex lege konstatují, že dané závazné stanovisko je samostatným rozhodnutím ve smyslu ust. §67 s. ř., která jsou schopna zasáhnout do subjektivních práv. To ovšem neplatí pro závazná stanoviska vydaná dle ust. §149 s. ř., mezi něž je nutno zařadit i závazné stanovisko dle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tato stanoviska totiž nejsou rozhodnutími ve smyslu ust. §67 s. ř. a ust. §65 s. ř. s., jelikož sama nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce zavedením ust. §149 s. ř. upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle ust. 75 odst. 2 s. ř. s. Na to nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat. Podle ust. §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími ve smyslu výše uvedené definice, tj. úkony, které nezasahují sféru práv. Takovými akty jsou i podkladová závazná stanoviska dle přísl. ust. zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud proto pochybil, když žalobu jako nepřípustnou neodmítl.
Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti uvedla, že se nemůže ztotožnit s právním názorem Nejvyššího správního soudu, podle něhož závazné stanovisko dle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny není rozhodnutím ve smyslu ust. §67 s. ř. ani ust. §65 s. ř. s. Stěžovatelka nemůže souhlasit s názorem, že by rozhodnutí krajského úřadu samo o sobě nezakládalo, neměnilo, nerušilo nebo závazně neurčovalo práva nebo povinnosti stěžovatelky. Naopak toto rozhodnutí zásadním způsobem zasáhlo a následně zasáhne do práv a povinností stěžovatelky. Právě tyto orgány totiž uložily stěžovatelce povinnost zpracování biologického hodnocení určeným subjektem, kterého jmenoval správní orgán. Stěžovatelka musela vynaložit nemalé finanční prostředky, aby mohla v dané lhůtě předmětné biologické hodnocení předložit. Toto hodnocení pak mělo být podkladem pro rozhodnutí, které bylo stěžovatelkou napadeno žalobou, neboť správní orgán vydal negativní stanovisko v rozporu se zpracovaným biologickým hodnocením. Jelikož konečné rozhodnutí bude vydávat jiný správní orgán než ten, proti jehož rozhodnutí byla podána předmětná žaloba, je nutno dovodit, že rozhodnutí krajského úřadu je nutno považovat za konečné rozhodnutí tohoto správního orgánu, byť má charakter závazného stanoviska. Vydané stanovisko může mít i za následek nepokračování dalšího řízení, a proto již z tohoto důvodu představuje zásadní zásah do práv stěžovatelky. Stěžovatelka též vyjádřila obavu, že jí v řízení o konečném rozhodnutí může být tvrzeno, že měla činit kroky v rámci řízení před krajským úřadem. Stanovisko Nejvyššího správního soudu považuje stěžovatelka za nezákonné, neboť zamezuje stěžovatelce domáhat se ochrany u nezávislého soudu. Stěžovatelce není známo, že by přímo zákon vylučoval určitá rozhodnutí z právní ochrany před soudy. Podle stěžovatelky Nejvyšší správní soud nesprávně vyložil ust. §75 odst. 2 s. ř. s., neboť dle jeho názoru lze žalobou napadat i rozhodnutí správního orgánu, jímž vydává závazné rozhodnutí.
Předtím, než Ústavní soud přikročí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti. Po zvážení obsahu ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že stížnost je nepřípustná.
Ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky představuje procesní prostředek k ochraně ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, který je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Ústavní stížnost jako prostředek k ochraně základních práv a svobod jednotlivce je založena na předpokladu, že případný zásah do základních práv a svobod je zásahem aktuálním, popřípadě trvajícím, jehož případné odčinění již nelze dosáhnout jinými prostředky ochrany práva (princip subsidiarity ústavní stížnosti). Atribut subsidiarity ústavní stížnosti má jak dimenzi formální, tak dimenzi materiální. Na jedné straně se subsidiarita ústavní stížnosti odráží v požadavku vyčerpání všech prostředků před jednotlivými orgány veřejné moci, jež právní řád jednotlivci poskytuje, což nachází výraz v institutu nepřípustnosti ústavní stížnosti (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Na druhé straně má princip subsidiarity i dimenzi materiální, z níž plyne, že důvodem subsidiarity jsou samotné kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR), tedy orgánu, který poskytuje ochranu základním právům jednotlivce teprve tehdy, pokud základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci. Ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti tak plyne princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, což znamená, že ústavní stížnost je až krajním prostředkem ochrany základních práv nastupujícím tehdy, kdy porušení základních práv nelze odstranit využitím právního prostředku, který projednají jiné orgány veřejné moci.
Z výše uvedeného vyplývá, že hlavním důvodem toho, proč Nejvyšší správní soud nepřezkoumával závazné stanovisko vydané podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla v prvé řadě nepochybná předčasnost případného přezkumu tohoto právního aktu, neboť závazná stanoviska vydaná dle ust. §149 s. ř. jsou toliko podkladem pro konečné rozhodnutí. Pro vydání konečného rozhodnutí je přitom obvykle zapotřebí získat celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které ve svém komplexu představují nezbytné zákonné požadavky, které musí žadatel pro uskutečnění svých zájmů učinit. Závazná stanoviska podle ust. §149 s. ř. (kam spadá i podkladové závazné stanovisko dle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny) nejsou s to založit (příp. měnit, rušit či závazně určovat) práva nebo povinnosti, neboť tyto založí až orgán veřejné správy svým konečným rozhodnutím; kdyby tomu totiž tak bylo, nebylo by konečného rozhodnutí třeba. Jelikož závazné stanovisko dle ust. §149 s. ř. nepředstavuje samostatně přezkoumatelné rozhodnutí podle ust. §65 s. ř. s., je také jejich soudní přezkum umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle ust. 75 odst. 2 s. ř. s.
Konstatoval-li Nejvyšší správní soud předčasnost zkoumání zásahu do práv stěžovatelky, neboť předmětem jeho přezkumu bude až konečné rozhodnutí ve věci samé, v jehož rámci bude také umožněn přezkum podkladových závazných stanovisek (ust. §75 odst. 2 s. ř. s.), je zřejmé, že uznal, že stěžovatelka má k ochraně svých základních práv další právní prostředky. Tím spíše musí vzít tuto skutečnost na vědomí Ústavní soud, jehož činnost je důsledně budována na zachovávání principu subsidiarity (viz shora). Navíc, jak již Ústavní soud vícekrát traktoval, je ústavní soudnictví vybudováno především "na zásadě přezkumu věcí pravomocně skončených (a kasaci pravomocných rozhodnutí), v nichž protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky, vyplývajícími z příslušných procesních norem, upravujících to které řízení či tu kterou materii" (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 62/95, N 78/4 SbNU 243). Tam, kde nejde o nereparovatelný zásah do základních práv, podřizuje Ústavní soud rozsah své přezkumné činnosti zásadám zdrženlivosti a minimalizace zásahů do probíhající rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci. Jinými slovy - Ústavní soud zasahuje v těchto případech jen tam, kde by pozdější jeho zásah již nebyl sto odstranit porušení základních práv stěžovatelů. Protože v případě závazného stanoviska podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nejde o neodčinitelný zásah do práv stěžovatelky, neshledal Ústavní soud důvod ke svému zásahu. Byl-li návrh na přezkum podkladového závazného stanoviska předčasný u Nejvyššího správního soudu, je zřejmé, že tím spíše jde o předčasný návrh Ústavnímu soudu. Jinými slovy, zásah Ústavního soudu by byl v této fázi přípravy konečného rozhodnutí předčasným a nepřípustným.
Ústavní soud tedy ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako nepřípustnou podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2011
Eliška Wagnerová, v. r.
soudce zpravodaj