ECLI:CZ:NSS:2021:10.ADS.393.2020:44
sp. zn. 10 Ads 393/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely
Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: DIANA BOHEMIA s. r. o., se sídlem
Nové Sedliště 73, Staré Sedliště, zast. Mgr. Adamem Zítkem, advokátem se sídlem náměstí
Republiky 60, Tachov, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem
Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 7. 2018, čj. 2111/1.30/17-6,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 8. 2020,
čj. 30 A 211/2018-83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj rozhodl dne 13. 12. 2017,
že žalobkyně spáchala správní delikt podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění do 30. 6. 2017. Inspektorát proto uložil žalobkyni pokutu
ve výši 150 000 Kč [§140 odst. 4 písm. f) téhož zákona]. Rozhodnutím ze dne 12. 7. 2018
žalovaný – až na drobnou změnu – rozhodnutí inspektorátu potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou. Krajský soud žalobu zamítl.
Nejprve se detailně vypořádal s námitkou prekluze správního deliktu. Dále ve stručnosti reagoval
na zbývající žalobní body. Soud upozornil, že žalobkyně v řadě žalobních bodů jen obecně
odkazuje na odvolání proti rozhodnutí inspektorátu. S odkazem na judikaturu rozšířeného senátu
krajský soud upozornil, že nepostačuje odkaz na podání učiněné ve správním řízení,
pokud není jasně řečeno, co přesně správní orgány opomenuly, vůbec či chybně nevypořádaly
atd. S většinou zbývajících žalobních bodů se proto soud vypořádal rovněž v obecné rovině.
Ve vztahu k některým dalším námitkám pak soud uvedl, že se míjí s obsahem rozhodnutí
žalovaného. Proto soud ani neprovedl navržené výslechy svědků.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Nesouhlasí s tím, že krajský soud vyhodnotil její žalobní body jako obecné. Stěžovatelka nevidí
důvod, proč by nemohla odkázat na odvolání. Je čistým formalismem, pokud ji krajský soud nutí
„překopírovávat“ informace z odvolání do žaloby. Stěžovatelka odkazuje na judikaturu
Nejvyššího soudu, která se sice vztahuje k občanskému soudnímu řádu, ovšem není důvod,
aby se nepoužila též na soudní řád správní. Pokud by snad opravdu byly její žalobní body obecné,
měl ji soud o této skutečnosti poučit podle §118a o. s. ř., což soud nemůže splnit bez nařízení
jednání.
[4] Žalovaný ve stručném vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[5] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Důvodnost kasační stížnosti NSS posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Jádro kasační stížnosti se soustředí na kritiku krajského soudu, který vyhodnotil většinu
žalobních bodů jako obecné, a proto se s nimi vypořádal rovněž jen v obecné rovině.
[8] NSS postup krajského soudu schvaluje, je ostatně v souladu s judikaturou rozšířeného
senátu, na kterou krajský soud správně odkazuje. Je to naopak stěžovatelka, kdo nechápe základní
zásady řízení před správními soudy.
[9] Jak vysvětlil rozšířený senát, nelze se obecně odvolávat na obsah podání ve správním
řízení (srov. obecně závěry v rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS). Stěžovatelka tvrdí, že neodkázala obecně
na odvolání, ale na jeho konkrétní části. To ale není pravda. V žalobě odkázala na čl. III, IV,
V a VI odvolání, což je v podstatě kompletní obsah dvanáctistránkového odvolání
proti rozhodnutí inspektorátu (zbylé části odvolání totiž neobsahují „odvolací důvody“;
čl. I odvolání v jednom stručném pětiřádkovém odstavci rekapituluje celou věc; čl. II v jednom
souvětí říká, že jde o odvolání; čl. VII pak v jednom souvětí navrhuje zrušit rozhodnutí
inspektorátu).
[10] S odvoláním se vypořádal žalovaný. Žaloba napadá rozhodnutí žalovaného, nikoliv
rozhodnutí inspektorátu jako správního orgánu I. stupně. Proto se stěžovatelka mýlí,
pokud si myslí, že ji snad krajský soud nutí slovo od slova přepsat obsah odvolání do žaloby.
Ani s tím by stěžovatelka nepochodila. Stěžovatelka měla v žalobě srozumitelně a konkrétně
vysvětlit, v čem je rozhodnutí žalovaného nesprávné, s jakými odvolacími argumenty se žalovaný
nevypořádal, jaké konkrétní důkazy vyhodnotil nesprávně a proč, kterou část svědecké výpovědi
dezinterpretoval, kterou část opominul atd. Nelze tedy jen obecně odkázat na odvolání
(to by bylo možné třebas proto, aby žalobce ukázal, ke které konkrétní části odvolání se žalovaný
opominul vyjádřit).
[11] Krajský soud tedy postupoval správně, pokud se blíže nezabýval obecným odkazem
stěžovatelky na celý obsah odvolání.
[12] Ovšem i většina dalších uplatněných žalobních bodů byla založena na obecných frázích
(např. „Způsob vypořádání této námitky považuje žalobce za bezpředmětný a ze strany žalovaného nicneříkající.
K odůvodnění si však žalobce dovoluje odkázat na Odvolání žalobce ze dne 24. 12. 2017“; závěr žalovaného
je „dedukce“, aniž to žaloba dále rozvedla). V žalobě rozhodně nestačí jen tvrdit, že se žalovaný
„s něčím“ nevypořádal (aniž je vysvětleno, s čím), nebo kritizovat „samovolný výběr odpovědí“
svědkyně, aniž stěžovatelka uvedla, kterou z odpovědí jí prospívajících žalovaný opomenul,
případně které odpovědi selektivně použil v neprospěch žalobkyně (jak již správně uvedl krajský
soud).
[13] Jak v jiném rozhodnutí uvedl rozšířený senát, čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji
k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby soud
za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty, konkretizoval obecná žalobní tvrzení či vybíral
ze spisu ty skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným
rozhodčím sporu, a přebíral by naopak funkci žalobcova advokáta (rozsudek rozšířeného senátu
NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, bod 32).
[14] Měl-li by snad NSS akceptovat závěry stěžovatelky, postačilo by, pokud by v žalobě řekla,
že se jí na rozhodnutí žalovaného vůbec „nic“ nelíbí a jsou tu „nějaké“ důvody pro jeho zrušení.
Jistě si lze teoreticky představit i správní soudnictví, kde soud libovolně – nad rámec konkrétních
žalobních tvrzení – dohledává důvody nezákonnosti správního rozhodnutí. To však není případ
správního soudnictví v českém právním řádu [viz §75 odst. 2 větu prvou s. ř. s., k ústavnosti
této normy srov. nález ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15 (N 6/80 SbNU 65)].
[15] Judikatura Nejvyššího soudu, na kterou stěžovatelka odkazuje, není mechanicky
přenositelná do řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 násl. s. ř. s.). V civilním
řízení vskutku platí, že neuvede-li žalobce v žalobě všechna potřebná tvrzení významná podle
hmotného práva, nejde o vadu žaloby, která by bránila pokračování v řízení (§43 odst. 2 o. s. ř.),
jestliže v ní vylíčil alespoň takové rozhodující skutečnosti, kterými byl vymezen předmět řízení
po skutkové stránce; povinnost tvrzení může být splněna i dodatečně. „Vylíčení rozhodujících
skutečností pak může mít - zprostředkovaně - původ i v odkazu na listinu, kterou žalobce (coby důkazní
materiál) připojí k žalobě a na kterou v textu žaloby výslovně odkáže“ (viz stěžovatelkou cit. usnesení NS
ze dne 22. 6. 2004, sp. zn. 32 Odo 916/2003, podobně usnesení NS ze dne 26. 1. 2005,
sp. zn. 32 Odo 315/2004, včetně citace další judikatury).
[16] Ovšem mezi řízením o civilní žalobě a o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
je kvalitativní rozdíl. Řízení o civilní žalobě je řízením nalézacím. Naopak soudní řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu je řízením přezkumným, kterému předcházelo správní řízení
před správním orgánem, často (jako je tomu i v nynější věci) ve dvou stupních. Řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu není pokračováním správního řízení. Jde o originární soudní
přezkum správního rozhodnutí, kde žalobce musí vymezit důvody, proč je rozhodnutí
žalovaného správního orgánu nezákonné. Pokud by judikatura akceptovala pouhý odkaz
na procesní úkony ve správním řízení, učinila by ze soudního řízení jen pokračování řízení
správního. Tím by však byla narušena koncepce správního soudnictví, jak ji vymezuje soudní
řád správní.
[17] Stěžovatelka dále s odkazem na §118a o. s. ř. kritizuje krajský soud za to, že ji nepoučil,
že žalobní body nejsou dostatečně určité. NSS musí předně stěžovatelku upozornit,
že §118a o. s. ř. se na soudní řízení správní nepoužije (takto již rozsudek NSS ze dne 5. 1. 2010,
čj. 2 Afs 87/2009-131). Soudní řád správní má vlastní úpravu poučovací povinnosti
v §36 odst. 1 s. ř. s., respektive při soudním jednání v §49 odst. 4 s. ř. s. (v nynější věci ovšem
soud rozhodl bez jednání – viz níže). V každém případě pro aktivaci poučovací povinnosti nebyl
důvod. Stěžovatelčina žaloba obsahovala dílem žalobní body dostatečně konkrétní, dílem zcela
obecné a v podstatě neprojednatelné. Jak již dříve NSS vysvětlil, krajský soud není povinen
vyzývat žalobce k upřesnění žalobní argumentace v situaci, kdy žaloba obsahuje alespoň nějaké
dostatečně konkrétní, tedy projednatelné žalobní body (např. rozsudek ze dne 31. 8. 2017,
čj. 10 Afs 330/2016-36, bod 14).
[18] Stěžovatelka dále tvrdí, že krajský soud měl nařídit jednání. Jakkoliv stěžovatelka odkazuje
na podmínky pro jednání tak, jak je vymezuje občanský soudní řád a judikatura Nejvyššího
soudu, řízení o žalobě probíhalo podle soudního řádu správního. Soudní řád správní má vlastní
předpoklady pro rozhodnutí krajského soudu bez jednání. Podle §51 odst. 1 s. ř. s. [s]oud může
rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí.
Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy
senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen. Jednání však musí
proběhnout, pokud soud provádí dokazování (§77 odst. 1 s. ř. s.). V nynějším případě krajský
soud nedokazoval. Vychází-li totiž soud ze správního spisu, nejde o dokazování; písemnosti
a další dokumenty založené ve správním spisu jsou podklady rozhodování soudu (rozsudek NSS
ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS). V nynějším případě
se stěžovatelka mohla snadno domoci jednání tím, že by v reakci na výzvu soudu uvedla,
že jednání žádá. Na výzvu soudu ze dne 4. 12. 2018, doručenou advokátovi stěžovatelky
dne 6. 12. 2018, však advokát reagoval tak, že výslovně souhlasil s rozhodnutím bez jednání
(sdělení ze dne 17. 12. 2018 na č. l. 70 spisu krajského soudu).
[19] S ohledem na výše uvedené NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1
věta poslední s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 10. února 2021
Zdenek Kühn
předseda senátu