ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.197.2016:25
sp. zn. 10 As 197/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Petra Mikeše v právní věci žalobce: Ing. L. B.,
zast. Mgr. Ing. Pavlem Němcem, advokátem se sídlem Okružní 271/13, Mohelnice,
proti žalovanému: Starosta Městského obvodu Ostrava - Jih, se sídlem Horní 791/3, Ostrava,
ve věci ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 7. 2016, čj. 22 A 22/2016-33,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 7. 2016, čj. 22 A 22/2016-33,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou před krajským soudem domáhal ochrany před nezákonným
zásahem žalovaného, který měl spočívat v tom, že žalovaný dne 17. 12. 2015 omezil počet
osob přítomných z veřejnosti na jednání zastupitelstva Městského obvodu Ostrava-Jih.
Tím údajně znemožnil žalobci uplatnit právo vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva podle §16
odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
[2] Krajský soud žalobu usnesením označeným v záhlaví tohoto rozsudku odmítl podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. z důvodu, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Starosta obce nevystupuje při řízení zasedání zastupitelstva obce v pozici správního orgánu,
ale činí opatření v postavení orgánu územního samosprávného celku v jeho samostatné
působnosti. Proto nejsou dány definiční znaky zásahové žaloby dle §82 s. ř. s. Pokud jde
o usnesení nebo opatření orgánu územního samosprávného celku v samostatné působnosti,
jímž je i řízení zasedání zastupitelstva obce, soudní řád správní připouští žalobu dle §67 písm. a).
Ve spojení s obecním zřízením je k podání této žaloby ve vztahu k městskému obvodu oprávněn
Magistrát města Ostravy.
II. Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) s rozhodnutím krajského soudu nesouhlasí a podává proti
němu kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V ní namítá, že jeho práva
občana obce dle obecního zřízení, jejichž výkon má sloužit k aktivní kontrole činnosti orgánů
obce, musí v případě zásahu do nich požívat právní ochrany, resp. stěžovatel musí mít přístup
k tomu, aby soud meritorně jeho věc projednal a zjednal příslušnou nápravu. Odmítá akceptovat
výklad krajského soudu, že jediným aktivně legitimovaným subjektem proti zásahu
žalovaného na zasedání nejvyššího orgánu obce – zastupitelstva – je Magistrát města Ostravy.
Tímto výkladem by soud rezignoval na posouzení sporu o přípustnosti zásahu žalovaného
do práv stěžovatele.
[4] Dle stěžovatele je nutné aplikovat ústavně konformní výklad právních
předpisů. Starosta je taktéž orgánem obce jako veřejnoprávní korporace. To, že ve funkci
předsedajícího a řídícího zasedání zastupitelstva není správním orgánem, nelze vykládat úzce
tak, že právě proto nemůže být v daném sporu pasivně legitimován. Odpovědným za nezákonný
zásah do práv stěžovatele je pouze žalovaný; stěžovatel nemá koho jiného v daném sporu žalovat.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud napadené usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů; neshledal přitom vadu, kterou by byl povinen se zabývat i bez návrhu (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.).
[7] NSS nejdříve podotýká, že v dané věci lze namítat pouze nezákonnost odmítnutí žaloby,
protože se jedná o kasační stížnost proti usnesení o odmítnutí žaloby, tj. důvod dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. (k tomu srov. ustálenou judikaturu, např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004-98). Úkolem NSS tedy je posoudit, zda krajský soud postupoval správně,
pokud žalobu stěžovatele odmítl a zda své rozhodnutí dostatečně odůvodnil. Jeho úkolem
naopak nyní není, aby vyslovil, zda stěžovatelem popsané jednání je nezákonným zásahem,
či nikoliv.
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Krajský soud věc meritorně neposuzoval, neboť dle jeho názoru k tomu nebyly
splněny nezbytné procesní podmínky. K odmítnutí žaloby vedl krajský soud jeho právní názor,
že tzv. zásahovou žalobu nelze podat proti starostovi obce, pokud se namítaný zásah týkal řízení
jednání zastupitelstva obce. Tato činnost dle krajského soudu spadá do tzv. samostatné
působnosti starosty. Dále krajský soud uvedl, že dané jednání by bylo lze žalovat jiným typem
žaloby, a sice žalobou ve věcech samosprávy podle §67 písm. a) s. ř. s. K tomu ovšem taktéž
nebyly dány procesní podmínky, neboť tuto žalobu může podat pouze zákonem určený speciální
subjekt, nikoliv stěžovatel. S uvedeným právním názorem, ani s postupem krajského soudu
se zdejší soud neztotožňuje.
[10] K tomu NSS uvádí následující. Podle §82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen
na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu,
který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo,
může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
V projednávané věci je klíčové, zda pro účely žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
dle §82 a násl. s. ř. s. lze považovat opatření starosty o omezení veřejnosti na jednání
zastupitelstva za zásah do veřejného práva vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva podle §16
odst. 2 písm. c) obecního zřízení, a tedy za potencionálně nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
[11] Podle §16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení [o]bčan obce, který dosáhl věku 18 let, má právo
vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným
věcem. Samotnou otázku přípustnosti a důvodnosti žaloby proti nezákonnému zásahu podle §82
a násl. s. ř. s. spočívajícímu v zásahu do práva občanů vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva
kraje v minulosti posuzoval např. Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 3. 5. 2007,
čj. 15 Ca 164/2005-41, č. 1400/2007 Sb. NSS, jehož závěry lze vztáhnout i na obdobné právo
občanů při zasedání zastupitelstva obce. Jak totiž vysvětlil v navazující judikatuře NSS,
každý občan obce má „právo vyjádřit své stanovisko ke všem projednávaným věcem na zasedání zastupitelstva,
a to včetně programu zasedání zastupitelstva, neboť je projednáván jako jakákoli jiná věc“ (viz rozsudek NSS
ze dne 30. 4. 2008, čj. 3 Aps 1/2008-151, č. 1614/2008 Sb. NSS). S ohledem na právě
cit. judikaturu i na závěry odborné literatury je nepochybné, že se proti eventuálním zásahům
do realizace tohoto veřejného subjektivního práva občanů obce lze bránit zásahovou
žalobou [srov. k tomu např. Kopecký, M. - Průcha, P. - Havlan, P. - Janeček, J. Zákon o obcích
(č. 128/2000 Sb.) – Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2015, dostupný též v ASPI, komentář k §16
odst. 2 písm. c): „Neumožnění realizace práva občana obce vyjádřit na zasedání zastupitelstva své stanovisko,
pokud by svou povahou znamenalo porušení daného ustanovení, by mohlo být nezákonným zásahem,
proti němuž by bylo možné se bránit i žalobou ve smyslu §82 s. ř. s.).“ ]. To se může týkat i různých
opatření, účelově snižujících kapacitu jednacích místností, a snižujících tak počet občanů
na jednání zastupitelstva, nepřipuštění určitých občanů na jednání zastupitelstva,
atd. (NSS opakuje, že nyní nijak nehodnotí, zda tomu tak bylo i v nynějším případě).
[12] Žaloba stěžovatele tedy vskutku byla zásahovou žalobou podle §82 s. ř. s. Na tom nic
nemění ani argument krajského soudu, podle něhož proti usnesení nebo opatření orgánu
územního samosprávného celku v samostatné působnosti, jímž je i řízení zasedání zastupitelstva
obce, soudní řád správní připouští žalobu dle §67 písm. a) ve spojení s §127 odst. 2
obecního zřízení. Skutečnost, že proti určitým opatřením snad zákon připouští speciální žalobu
více, nijak nebrání bránit se osobám, do jejichž právní sféry bylo zasaženo, žalobou dle soudního
řádu správního.
[13] Krajský soud dále založil své rozhodnutí na tezi, podle níž v každém případě
směřovala žaloba proti nesprávně určenému žalovanému. Starosta obce dle krajského soudu
nevystupuje při řízení zasedání zastupitelstva obce v pozici správního orgánu. K tomu NSS uvádí,
že je nepochybné, že se dotčená osoba může bránit proti zásahům do výkonu svého
subjektivního veřejného práva dle §16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení. V takovém případě
nemohl krajský soud žalobu odmítnout jednoduše s tím, že žalována je nesprávná osoba.
[14] Jak vysvětlil rozšířený senát, v řízení o ochraně před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu je třeba vykládat §83 s. ř. s.
(specifikující, kdo je v tomto řízení žalovaným) tak, že „soud na základě tvrzení žalobce,
eventuelně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně
k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání,
jež má být podle žalobce nezákonným zásahem.“ Liší-li se snad závěr soudu od projevu vůle žalobce
označujícího žalovaného, „upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou
označení žalovaného. Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně
otázky, kdo má být v dané věci žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí
patřičně označení žalovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být
jeho žalobě vyhověno“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014 – 53,
č. 3196/2015 Sb. NSS).
[15] Pokud se tedy krajský soud domníval, že žalovaný není správním orgánem, resp. mu nelze
zásah přičítat, měl stěžovatele v tomto směru poučit.
[16] NSS k pasivní legitimaci žalovaného dále uvádí v obecné rovině (aniž by hodnotil nynější
věc, což bude na krajském soudu) následující. Správní orgán je definován obecně v §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a to jako 1) orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku,
jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, 2) pokud jim bylo svěřeno rozhodování
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob 3) v oblasti veřejné správy.
[17] Pokud jde o první znak cit. definice, který dle krajského soudu nebyl v daném případě
splněn, je nutné uvést následující. Podle §5 odst. 1 první věty obecního zřízení je obec
samostatně spravována zastupitelstvem obce; dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta,
obecní úřad a zvláštní orgány obce. Z výše cit. ustanovení je zřejmé, že starosta obce nepochybně
je orgánem územního samosprávného celku, a své pravomoci vykonává v oblasti veřejné správy
(někdy v postavení vykonavatele státní správy, ale především v postavení orgánu samosprávy).
Starostu z těchto důvodů lze považovat za správní orgán. To znamená, že pojmově nelze vyloučit
podání žaloby ve správním soudnictví proti starostovi obce. Pro posouzení podmínek
přípustnosti zásahové žaloby není přitom rozhodné, jak se nesprávně domnívá krajský soud,
zda žalovaný orgán územního samosprávného celku vykonává samostatnou, anebo přenesenou
působnost; §4 ani §82 s. ř. s. žádné takové omezení nestanoví. Naopak, zákon obojí podřazuje
pod pojem veřejné správy.
[18] Jinak tomu bude např. v situaci, kdy orgán územního samosprávného celku vystupuje
v právních vztazích jako soukromoprávní subjekt v rovném postavení s ostatními subjekty,
typicky při hospodaření s vlastním majetkem. Nevystupuje tedy v pozici vrchnostenské
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2015, čj. 8 As 72/2015-67, č. 3365/2016 Sb. NSS).
Dalším případem, kdy je rozlišování přenesené a samostatné působnosti orgánu územního
samosprávného celku nezbytné, je v souvislosti s určováním stran kompetenčního sporu
v řízeních o kompetenčních žalobách podle §97 s. ř. s. (srov. např. usnesení NSS ze dne
20. 12. 2006, čj. Komp 2/2004-51, č. 1429/2008 Sb. NSS). O takové případy se však v dané věci
nejedná. Starosta při svolávání a řízení zasedání zastupitelstva obce nepochybně vykonává
veřejnou správu. Vystupuje zde jako zástupce obce i jako pověřený člen zastupitelstva.
[19] Pokud krajský soud dospěl k závěru, že v projednávané věci nejsou splněny podmínky
pro podání zásahové žaloby proto, že starosta při jednání zastupitelstva nevystupuje jako správní
orgán, je jeho názor nesprávný a odmítnutí žaloby stěžovatele nezákonné. Z tohoto důvodu NSS
napadené usnesení krajského soudu zrušil. Tím nijak nepředjímá ani otázku nezákonnosti
vytýkaného zásahu, ani otázku, komu je zásah v této situaci přičitatelný.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Kasační stížnost je tedy důvodná, proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. NSS napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení
je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Žalobu tedy, budou-li splněny další procesní podmínky, věcně projedná. O náhradě nákladů
řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. října 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu