ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.4.2015:135
sp. zn. 10 As 4/2015 - 135
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: E. B., zast. JUDr.
Danielem Honzíkem, advokátem se sídlem Londýnská 674/55, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 64/17, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na
řízení: I) Metrostav Vackov, a. s., se sídlem Zenklova 2245/29, Praha 8, zast. Mgr. Markem
Vojáčkem, advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, II) Hlavní město Praha, se
sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zast. Mgr. Jakubem Kotrbou, advokátem se sídlem Těšnov
1/1059, Praha 1, III) Městská část Praha 10, se sídlem Vršovická 68/1429, Praha 10, IV)
Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s., se sídlem Sokolovská 217/42, Praha 9, V) Pražské
služby, a. s., se sídlem Pod Šancemi 444/1, Praha 9, zast. Mgr. Martinem Řandou, LL.M.,
advokátem se sídlem Truhlářská 1104/13, Praha 1, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 5.
2014, čj. 4006/2014-MZE-12142, sp. zn. 19PV4025/2014-12142, a ze dne 9. 5. 2014, čj.
84216/2013-MZE-12142, sp. zn. 19PV4023/2014-12142, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2014, čj. 3 A 75/2014 – 130,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2014, čj. 3 A 75/2014 – 130,
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byly zamítnuty její žaloby
proti rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 5. 2014, čj. 4006/2014-MZE-12142,
sp. zn. 19PV4025/2014-12142, a ze dne 9. 5. 2014, čj. 84216/2013-MZE-12142,
sp. zn. 19PV4023/2014-12142 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Žalovaný uvedenými
rozhodnutími zamítl odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím Státního pozemkového úřadu,
jimiž byla ve zkráceném přezkumném řízení zrušena rozhodnutí Ministerstva
zemědělství - Pozemkového úřadu Praha (dále jen „PÚ Praha“) přiznávající stěžovatelce
vlastnické právo k blíže specifikovaným pozemkům v katastrálním území Praha Žižkov
a Strašnice dle §9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o půdě“).
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Výrokem I. rozhodnutí PÚ Praha ze dne 27 . 12. 2012, čj. PÚ 1112/12
(dále jen „rozhodnutí PÚ 1112/12“), a ze dne 13. 12. 2012, čj. PÚ 712/12 (dále jen „rozhodnutí
PÚ 712/12“), byla stěžovatelka určena vlastnicí v rozhodnutí specifikovaných pozemků
v katastrálním území Žižkov a Strašnice; výroky II. těchto rozhodnutí nebyl uznán nárok
stěžovatelky k jiným v rozhodnutí uvedeným pozemkům v katastrálním území Žižkov
a Strašnice.
[3] Rozhodnutími Státního pozemkového úřadu ze dne 11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013
a ze dne 6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013, byly ve zkráceném přezkumném řízení dle §98 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“),
oba výroky rozhodnutí PÚ 1112/12 zrušeny. Státní pozemkový úřad dále rozhodnutím ze dne
10. 12. 2013, čj. SPÚ 526885/2013, ve zkráceném přezkumném řízení zrušil i rozhodnutí
PÚ 712/12.
[4] Rozhodnutí Státního pozemkového úřadu napadla stěžovatelka odvoláními,
v nichž z pohledu nyní projednávané kasační stížnosti namítala, že všechna výše uvedená
přezkumná řízení byla vedena nezákonně v rozporu s ustanoveními §94 odst. 1 a 2 a §95 odst. 2
správního řádu. Stěžovatelka v odvolání dále namítala, že před vydáním všech napadených
rozhodnutí Státního pozemkového úřadu již uběhla dvouměsíční subjektivní lhůta dle §96 odst. 1 správního řádu.
[5] Žalovaný svými rozhodnutími změnil všechna napadená rozhodnutí Státního
pozemkového úřadu tak, že podle nového výroku se rozhodnutí PÚ 1112/12 a 712/12 ruší a věc
se vrací správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. Podle žalovaného byly splněny
všechny zákonné podmínky pro vedení zkráceného přezkumného řízení. Subjektivní lhůta
k zahájení přezkumného řízení uvedená v ustanovení §96 odst. 1 správního řádu se v případě
zkráceného přezkumného řízení neaplikuje, neboť se uplatní pouze lhůta 15 měsíců pro vydání
rozhodnutí dle §97 odst. 2 téhož zákona.
III. Řízení před městským soudem
[6] Proti rozhodnutím žalovaného podala stěžovatelka žaloby dle části třetí, hlavy II, dílu 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v účinném znění (dále jen „s. ř. s.“), v níž namítala,
že v projednávaném případě nebyly splněny podmínky pro vedení zkráceného přezkumného
řízení Státním pozemkovým úřadem z důvodu složitosti věci týkající se restitučních nároků
dle zákona o půdě. Ve zkráceném řízení neměla stěžovatelka možnost se bránit.
Zkrácené přezkumné řízení nelze podle žaloby zahájit, resp. vydat v něm rozhodnutí,
po uplynutí dvou měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení
přezkumného řízení dozvěděl. Tato lhůta nebyla podle stěžovatelky splněna.
[7] Městský soud napadeným rozsudkem žaloby stěžovatelky jako nedůvodné zamítl.
Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že stěžovatelka netvrdila, v čem konkrétně spočívá
složitost projednávané věci, ani které podmínky vedení zkráceného přezkumného řízení nebyly
splněny. I v komplikované věci lze podle městského soudu nalézt zjevné porušení právního
předpisu. K námitce týkající se aplikace subjektivní lhůty dle §96 odst. 1 správního řádu městský
soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu ve shodě s žalovaným uvedl,
že tato lhůta se ve vztahu ke zkrácenému nezkumnému řízení neaplikuje. Prvním úkonem ve věci
je totiž vydání rozhodnutí a nevydává se tak samostatné usnesení o zahájení řízení.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[8] Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu včas podanou kasační stížností
z důvodů dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatelka považuje závěr městského soudu ohledně aplikace subjektivní lhůty dle §96
odst. 1 správního řádu pro zahájení zkráceného přezkumného řízení za nesprávný.
Odkázala přitom na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014,
čj. 2 As 74/2013 – 45 (dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu), podle něhož se i na zkrácené přezkumné řízení použije subjektivní
dvouměsíční lhůta pro zahájení řízení. Napadený rozsudek je podle kasační stížnosti
nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s námitkou, podle níž v projednávané
věci došlo k souběhu přezkumného a zkráceného přezkumného řízení. Nevyložil dále,
proč se na projednávanou věc neaplikuje ustanovení §94 odst. 2 správního řádu. Městský soud
podle stěžovatelky přehlédl, že žalobami byla napadena i rozhodnutí Státního pozemkového
úřadu. Ve zbytku je v kasační stížnosti blíže rozveden průběh restitučního řízení
ve věci stěžovatelky a povaha jejích tvrzených vlastnických nároků.
[10] Osoba zúčastněná na řízení I) se ke kasační stížnosti vyjádřila podáním ze dne 23. 1. 2015,
kterým vyslovila nesouhlas se stěžovatelkou uvedeným názorem rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu. Z pohledu nyní projednávané kasační stížnosti lze dále zmínit námitky,
podle nichž byly splněny všechny podmínky pro vedení zkráceného přezkumného řízení
a porušení právního předpisu bylo zjevné ze spisového materiálu. Žádné z napadených správních
rozhodnutí nezaložilo vlastnické právo stěžovatelky k předmětným nemovitým věcem.
Osoba zúčastněná na řízení I) proto navrhla, aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
[11] Žalovaný ve vyjádření ze dne 2. 2. 2015 navrhl kasační stížnost zamítnout.
Podle žalovaného byla v projednávané věci dvouměsíční subjektivní lhůta pro zahájení
zkráceného přezkumného řízení dodržena; vyslovil přitom pochybnosti o pravomoci správního
soudu rozhodovat v posuzovaném případě a o aplikovatelnosti závěrů rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu na posuzovanou věc. Žalovaný se ve vyjádření dále věnoval otázce
oprávněnosti restitučních nároků stěžovatelky.
[12] Osoby zúčastněné na řízení II) a V) se vyjádřeními ze dne 2. 2. 2015 ztotožnily
s vypořádáním věci městským soudem a navrhly zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky.
[13] Stěžovatelka v replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení I) setrvala na svých
již uplatněných tvrzeních.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[14] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[15] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajského soudu (zde městského) vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti,
ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné.
K výše uvedeným vadám tedy Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti.
Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek z těchto důvodů, přičemž přihlédl k námitce
nepřezkoumatelnosti uplatněné stěžovatelkou, a vyvodil následující závěry.
[16] Vzhledem k tomu, že v projednávané věci byla zpochybněna pravomoc soudu
rozhodovat v soudním řízení správním, věnoval se Nejvyšší správní soud nejprve posouzení
této otázky. Stěžovatelka napadla žalobami rozhodnutí žalovaného, jimiž byla zamítnuta
její odvolání proti rozhodnutím Státního pozemkového úřadu, kterými Státní pozemkový úřad
ve zkráceném přezkumném řízení zrušil rozhodnutí PÚ 1112/12 a 712/12. Správními orgány
tedy nebylo rozhodováno o soukromoprávní otázce, tedy o tom, zda stěžovatelka má nárok
na vydání předmětných nemovitostí, který jí byl rozhodnutím PÚ 1112/12 a 712/12 přiznán
či nikoli. Napadena byla rozhodnutí procesní povahy, která jsou, jak správně uvedl městský soud,
v souladu s usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 9. 2011, čj. Konf 65/2010 – 21,
přezkoumatelná ve správním soudnictví.
[17] Nejvyšší správní soud se dále zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, neboť pouze v případě přezkoumatelného rozhodnutí krajského soudu je zpravidla
možné se zabývat dalšími kasačními námitkami (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004 – 105, dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
[18] Podle stěžovatelky je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se městský soud
nevypořádal s tím, že žalobami byla napadena i rozhodnutí předcházející rozhodnutím
žalovaného. Nevypořádal se údajně ani s námitkou týkající se souběžného vedení přezkumného
a zkráceného přezkumného řízení žalovaným a námitkou ohledně aplikovatelnosti podmínek
vedení přezkumného řízení dle §94 odst. 2 správního řádu na projednávanou věc.
[19] K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí soudů Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení
důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci uplatněnou v žalobě; proč považuje žalobní námitky za liché, mylné
či vyvrácené; proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy. Nepřezkoumatelné
je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat s některou z včasně uplatněných námitek
(srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 5 As 72/2010 – 60,
ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007 – 64, ze dne 30. 11. 2007, čj. 4 Ads 21/2007 – 77,
nebo ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/20047 – 73).
[20] Stěžovatelka na titulní straně svých žalob uvedla, že tyto směřují i proti rozhodnutím
Státního pozemkového úřadu předcházejícím rozhodnutím žalovaného. Nicméně
dále se v žalobách sama věnuje pouze nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, což je zřejmé
z pasáží žalob týkajících se rozhodovací pravomoci soudu. Z nich mimo jiné vyplývá,
že stěžovatelka napadá rozhodnutí, jimiž se zkrácená přezkumná řízení končí.
Těmi jsou v projednávané věci rozhodnutí žalovaného. Tuto námitku neshledal Nejvyšší správní
soud důvodnou.
[21] Nelze přisvědčit tvrzení, že se městský soud nevypořádal s námitkou týkající
se souběžného vedení přezkumného a zkráceného přezkumného řízení žalovaným.
Stěžovatelka toto uplatnila jako součást žalobní námitky stěžovatelky,
podle které se v posuzovaném případě jedná o natolik složitou věc, že nelze vést pouhé zkrácené
přezkumné řízení. Stěžovatelka nadto neuvedla, jaké „řádné“ přezkumné řízení žalovaný
v jejím případě vede a čeho se týká. Městský soud k tomu uvedl, že se jedná o zcela obecnou
námitku, přičemž stěžovatelka nezpochybnila, že byly naplněny zákonné podmínky pro vedení
zkráceného přezkumného řízení. Tento závěr je podle názoru Nejvyššího správního
přezkoumatelný. Závěr městského soudu v tomto ohledu je sice velmi stručný, nicméně vystihuje
podstatu rozhodnutí o námitce. Městský soud se dále podle kasační stížnosti nevypořádal
s námitkou, že se na projednávanou věc vztahuje ustanovení §94 odst. 2 správního řádu.
K tomu Nejvyšší správní soud uzavírá, že takovou námitku stěžovatelka v žalobním řízení
nevznesla, svojí povahou není námitkou, kterou by se městský soud musel zabývat z úřední
povinnosti, proto není vadou napadeného rozsudku, že se k této otázce nevyjádřil.
[22] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je tedy stěžejní, zda se i na zkrácené
přezkumné řízení aplikuje subjektivní dvouměsíční lhůta k zahájení řízení či nikoli.
[23] Stěžovatelka v žalobách namítala, že tato lhůta marně uplynula, a zkrácené přezkumné
řízení proto nemohlo být zahájeno, resp. nemohla být vydána rozhodnutí Státního pozemkového
úřadu. Městský soud s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010,
čj. 1 As 68/2010 – 60, ze dne 1. 3. 2011, čj. 1 As 8/2011 – 64, a ze dne 2. 11. 2012,
čj. 8 As 57/2010 – 56 a 8 As 58/2010 – 66, posoudil námitku stěžovatelky jako nedůvodnou.
Konstatoval, že ve zkráceném přezkumném řízení je prvním úkonem ve věci vydání rozhodnutí,
nelze proto na něj vztahovat lhůtu pro zahájení řízení samostatným usnesením jako v „běžném“
přezkumném řízení.
[24] Správní řád upravuje zkrácené přezkumné řízení v ustanovení §98,
podle něhož [j]estliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní
podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést
zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném
přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle §97 odst. 3. Jednou z podmínek pro přezkumné řízení
je splnění zákonných lhůt. Subjektivní lhůtu pro zahájení přezkumného řízení stanoví ustanovení
§96 odst. 1 správního řádu, podle něhož lze usnesení o zahájení přezkumného řízení vydat
nejdéle do dvou měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného
řízení dozvěděl.
[25] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 9. 12. 2014,
čj. 2 A 74/2013 – 45, sjednotil rozhodovací praxi zdejšího soudu, přičemž nepřisvědčil právnímu
názoru vyslovenému v rozsudcích, na které odkazoval městský soud v napadeném rozsudku.
Podle rozšířeného senátu je přezkumné řízení chápáno jako výjimečný institut zasahující
do právní jistoty a nabytých práv založených pravomocným rozhodnutím správního orgánu.
Je proto nezbytné podmínky pro aplikaci tohoto výjimečného institutu vykládat restriktivně.
[26] Jak dále konstatoval rozšířený senát, „[z]krácené přezkumné řízení navíc představuje výjimku
z obecného „řádného“ přezkumného řízení. Není důvod, proč právní jistotu účastníků v případě zkráceného
přezkumného řízení omezovat více než v případě „řádného“ přezkumného řízení, které nelze zahájit po uplynutí
lhůt uvedených v §96 odst. 1 správního řádu. ,Řádné‘ přezkumné řízení navíc podstatně více šetří práva
účastníků, neboť se před vydáním rozhodnutí podle §97 odst. 3 správního řádu mohou vyjádřit
mj. k správním orgánem spatřované nezákonnosti pravomocného přezkoumávaného rozhodnutí a k otázce zásahu
do práv nabytých v dobré víře a proporcionality. Naproti tomu v případě zkráceného přezkumného řízení
jsou účastníci postaveni před hotovou věc, neboť prvním úkonem, který je jim intimován, je až rozhodnutí o změně
či zrušení pravomocného přezkoumávaného řízení. V důsledku právního názoru, který aplikaci lhůt dle §96
odst. 1 správního řádu ve zkráceném přezkumném řízení vylučoval, je toto výjimečné zkrácené přezkumné řízení
pro přezkumný orgán ,komfortnější‘. V případě, že zjistí informaci, která nasvědčuje, že pravomocné rozhodnutí
je nezákonné, není totiž nucen postupovat rychle a efektivně a šetřit práva účastníků a dotčených osob tím,
že by v přísných lhůtách dle §96 odst. 1 správního řádu zahájil ,řádné‘ přezkumné řízení a účastníkům
by tak umožnil se vyjádřit, nýbrž může spoléhat, že v mnohem benevolentnější lhůtě dle §97 odst. 2 správního
řádu vyřídí věc ,od stolu‘.“
[27] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku uzavřel,
že z výše uvedených důvodů je rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení možné vydat
pouze v subjektivní dvouměsíční lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z ustanovení §96
odst. 1 správního řádu.
[28] Na základě těchto skutečností shledal zdejší soud v projednávané věci napadený rozsudek
nezákonným, neboť městský soud nesprávně posoudil právní otázku aplikace dvouměsíční
subjektivní lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení a z tohoto důvodu
se nezabýval tím, zda byla rozhodnutí Státního pozemkového úřadu v této lhůtě vydána či nikoli.
VI. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud dospěl v posuzovaném případě k závěru, že městský soud zatížil
svůj rozsudek vadou spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, pro kterou Nejvyšší
správní soud v souladu s ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. větou první před středníkem napadený
rozsudek zrušil.
[30] V dalším řízení je krajský soud v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku, podle něhož je rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení
možné vydat nejpozději v subjektivní dvouměsíční lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající
z ustanovení §96 odst. 1 správního řádu. Městský soud proto ve smyslu uplatněných žalobních
námitek posoudí, zda byla tato lhůta pro vydání rozhodnutí Státního pozemkového úřadu
11. 12. 2013, čj. SPÚ 526943/2013, ze dne 6. 1. 2014, čj. SPÚ 550678/2013 a ze dne
10. 12. 2013, čj. SPÚ 526885/2013, v projednávané věci splněna či nikoli.
[31] Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí městský soud
též o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2015
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu