ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.132.2006
sp. zn. 2 Afs 132/2006 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci
žalobce: Č., a. s., proti žalovanému: Celní ředitelství Praha, se sídlem Praha 1,
Washingtonova 11, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 9 Ca 59/2004 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného rozsudku městského soudu, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
16. 2. 2004, zn. 10619/03-21-13 a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Žalovanému bylo také
uloženo zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v částce 2000 Kč. Uvedeným rozhodnutím
žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Celního úřadu Benešov ze dne
12. 8. 2003, č. j. R/200016/B/2002, kterým byl žalobce vyzván k zaplacení částky 4136 Kč
z titulu ručení podle §260l zákona ČNR č. 13/1993 Sb., celní zákon, a §32 odst. 1 zákona
ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
Stěžovatel se domnívá, že názor, podle něhož městský soud dovozuje povinnost plnění
toho, kdo převzal globální celní záruku toliko do limitu nejvyšší částky uvedené v záruční
listině za souhrn dluhů dlužníka, se opírá o účelovou interpretaci §256 a §257 celního
zákona. Stěžovatel ze stejných ustanovení dovozuje dopad globální záruky na každý celní
dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem akceptován a který vznikl nebo
by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací, přičemž s poukazem
na §121 odst. 1 celního zákona lze citovanou operací rozumět přijetí celního prohlášení
s návrhem na propuštění zboží do volného oběhu, případně podle §121 odst. 2 téhož zákona
podání celního prohlášení a návrhu na propuštění zboží do celních režimů vyjmenovaných
v §133 celního zákona. Jako jednu operaci odvolací orgán chápe například propuštění zboží
do volného oběhu, zatímco příklad pro více operací shledává v okolnostech, kdy deklarant
navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování v celním skladu a následně do režimu volný
oběh. V obou variantách však přichází v úvahu vznik celního dluhu pouze jednou. Zásadu
jednoznačného určení výše závazku ručitele akcentovanou městským soudem stěžovatel
na rozdíl od něj vztahuje k vzniklému celnímu dluhu, případně k celnímu dluhu, jenž by mohl
v souvislosti s dovozní operací vzniknout. Stěžovatel zdůraznil, že nelze mít pochybnosti
o tom, že v jednotlivých dovozních případech vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu
nelze spravedlivě po ručiteli požadovat zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší
částka v záruční listině. Pokud však součet takto individuálně vzniklých celních dluhů
přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, je nutno konstatovat, že právní úprava
takovou shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě z toho důvodu, že vzhledem
ke smyslu této úpravy nepřichází v souvislosti s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec
v úvahu.
Uplatnění poslední věty §257 celního zákona výslovně zmiňující globální zajištění,
lze dle názoru stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění
celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití
s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně roste
o stanovenou procentní míru. Tvrzením soudu nesvědčí ani znění §257 odst. 1 písm. b)
celního zákona, které upravuje stanovení výše zajištěného celního dluhu a které používá jak
pojem celní dluh, tak pojem celní dluhy, neboť upravuje výši zajištění v případech
individuálního zajištění celního dluhu a současně v případech globálního či paušálního
celního dluhu, u nichž po dobu zajištění zpravidla dochází k zajištění řady celních dluhů.
Stěžovatel dále konstatoval, že zákonná úprava svědčí záměru zákonodárce vztáhnout institut
globálního celního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu, vzniklému
za podmínek předvídaných celním zákonem a v logických souvislostech s odkazem na znění
záruční listiny, kterou se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší
částkou uvedenou v záruční listině. V případě konkrétního ručitele může v krátké době součet
zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině,
což však automaticky neznamená, že ručitel bude muset zmíněné zajištěné dluhy splnit,
neboť jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně splněn dlužníkem.
Stěžovatel zdůraznil, že nebylo možno požadovat po celních orgánech vědomost o konkrétní
výši plnění ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla již vyčerpána či nikoliv.
Tvrzení soudu, že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění do výše nejvyšší částky
uvedené v záruční listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem celním dluhům téhož
dlužníka, je v uvedených souvislostech neprůchodné, protože celní orgány by v takovém
systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující
zárukou, nebo nikoliv. Soud podle stěžovatele musí odlišit akceptaci ručitele pro ručení
v systému globální záruky, které má formu písemného povolení, v tomto případě rozhodnutí,
od přijetí zajištění při konkrétním propouštění zboží do navrženého režimu, kdy je posuzován
jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány podmínky vztahující
se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního dluhu. Oba případy jsou
i formálně rozlišeny tím, že v prvém případě je vydáváno rozhodnutí o přijetí poskytnuté
záruky a v druhém případě předkládá uživatel záruky osvědčení o záruce, kterých je možno
vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy předpokládají,
že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních
úřadech. Vzhledem k tomu by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda celní dluh
je v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Právní důsledek
zmíněné nejistoty by se promítl do nemožnosti propuštění zboží do navrženého režimu
a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl. Jestliže soud uvádí,
že výklad provedený celními orgány by vedl k situaci, že celková výše ručení požadovaná
na ručiteli by nebyla určitá a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost,
stěžovatel konstatuje, že se vždy jedná o závazek určitý – pro jednotlivé případy. Závěrem
dodává, že obdobná námitka byla uplatněna u Evropského soudu pro lidská práva ve
Štrasburku v rozhodnutích pod č. 55631/00 a 55728/00 na jejichž obsah odkázal. Podle
stěžovatele pak předvídatelnost závazku ručení podle ručící listiny uvedené v Příloze č. 25
vyhlášky č. 92/1993 Sb., nelze zpochybňovat dovoláním se na nejednoznačnost předpisu.
Možnost dvojího výkladu předpisu sama o sobě nezpůsobuje jeho nepředvídatelnost. Celní
orgány od počátku ve své většině podávaly výklad globálního ručení jako ručení za každý
jednotlivý dluh až do výše uvedené v záruční listině a banka se mohla kdykoliv informovat
o obsahu závazku uvedeného ve vzoru podle přílohy č. 25 výše zmíněné vyhlášky. Stěžovatel
také upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 5 Afs 206/2004 - 71. Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhl rozsudek městského
soudu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(„nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení“), neboť nesouhlasí s právním posouzením otázky interpretace zákonné úpravy institutu
globální celní záruky.
Ze správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Rozhodnutím ze dne 12. 8. 2003,
č. j. R/200016/B/2002, Celní úřad Benešov rozhodl o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka,
kterým uložil žalobci povinnost podle §260l celního zákona uhradit pohledávku ve výši
4136 Kč, a to na základě záruční listiny č. H61N04116 ze dne 8. 3. 1996, přijaté
Ministerstvem financí – Generálním ředitelstvím cel pod č. 03981006/001-100, kterou
se zavázal ve smyslu §260 odst. 1 celního zákona splnit zaručenou výši pohledávky
(až po nejvyšší částku 37 000 000 Kč) společně a nerozdílně s dlužníkem CH., a. s., kterou
tento ve stanovené lhůtě splatnosti neuhradil. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání,
avšak to stěžovatel zamítl. Žalobce stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání napadl žalobou, které
městský soud vyhověl a rozhodnutí stěžovatele ze dne 16. 2. 2004, zn. 10619/03-21-13, zrušil.
V odůvodnění svého rozsudku pak městský soud především uvedl, že spornou právní
otázkou mezi účastníky je, zda omezení ručení do maximální výše uvedené v záruční listině
se vztahuje na všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního
zajištění, či zda se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh s tím, že celková zaručená částka
za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši určena). Městský soud se přiklonil
k výkladu, že zárukou jsou zajišťovány do budoucna všechny celní dluhy téhož dlužníka,
které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění a které se sčítají. Konstatoval, že globální
zajištění celního dluhu je institutem veřejného práva, a tudíž není možné přistoupit
k rozšiřujícímu výkladu předmětných právních předpisů. Povinností celních orgánů je určit
výši konkrétního zajištění i v případě, že přesná výše celního dluhu není známa, musí však
jimi být odhadnuta nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout. Městský soud dále uvedl, že mezi ručitelem a celním orgánem
musí být postavena najisto mj. zaručená výše celního dluhu, tedy konkrétní částka, ke které se
při učinění právního úkonu vztahovala ručitelova vůle. Ze záruční listiny jednoznačně
vyplývá, že závazek žalobce činí maximálně částku 37 000 000 Kč. Výklad stěžovatele
by podle městského soudu znamenal, že celková výše poskytovaného ručení není určitá,
a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost a v rozporu s institutem
ručení vůbec.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 30. 6. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví-li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, jestliže
je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními orgány
odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly nebo by
mohly vzniknout, v ostatních případech.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy tohoto
dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše se vztahuje pouze na jednotlivý celní
dluh.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud
zabýval v rozsudku ze dne 23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004 - 71 (publikováno
pod. č. 917/2006 Sb. NSS), kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního
dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění
každého celního dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce. Tento svůj
právní názor je však Nejvyšší správní soud nucen revidovat, a to z následujících důvodů:
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru, obsaženého ve výše uvedeném rozsudku zdejšího soudu, byla zásadním
způsobem zpochybněna nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp.zn. I. ÚS 643/06.
Situací nesouladu mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu a rozsudku
Nejvyššího správního soudu se zdejší soud zabýval např. již v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004 - 44 (dostupné na www.nssoud.cz) a dospěl k závěru, že správní soudy
(včetně Nejvyššího správního soudu) jsou povinny ve své další rozhodovací činnosti
respektovat právní názor Ústavního soudu ČR, byť zmiňované rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (č. j. 5 Afs 206/2004 - 71) nebude nahrazeno žádným rozhodnutím
rozšířeného senátu. Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu
Ústavního soudu nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům (zákonům), nýbrž
jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně obdobných věcech,
od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných
případech.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak,
jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu rovněž
konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při
de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4
odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností
postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil, že předmětná právní úprava byla
zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah
do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti, která
by více šetřila základní právo žalobce. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem
1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně uvedl, že: „Pro posouzení
věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní
úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně
musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb.
Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi
užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není, již jen proto, že samy celní
úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů (srov. např. výše body
18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek
(tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního
řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996), na základě
celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu
(§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění
(§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně
tento záměr promítnout do textu vyhlášky.“ V souzené věci se pak jedná o záruční listinu
ze stejného období, jaké bylo předmětem rozhodování Ústavního soudu.
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný stěžovatelem: „zasáhl
do stěžovatelčina (pozn. soudu žalobcova) práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny),
neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem
na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu
maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí
respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému
zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat
nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.“
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadené rozhodnutí městského soudu
odpovídá závěrům Ústavního soudu ČR, jímž jsou konkrétně vyvráceny vznesené kasační
námitky.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1, 2 (§120) s. ř. s.,
když žalovaný ve věci úspěšný nebyl a žalobci náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. října 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu