ECLI:CZ:NSS:2015:2.AFS.226.2015:39
sp. zn. 2 Afs 226/2015 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Fyzikální
ústav AV ČR, v. v. i., se sídlem Na Slovance 2, Praha 8, zastoupen JUDr. Karlem Zuskou,
advokátem, se sídlem Radlická 3185/1c, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo školství,
mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 27. 7. 2015, č. j. 3 A 62/2015 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal soudní ochrany proti
nezákonnému zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., který spatřoval v postupu žalovaného, jímž snížil
žalobci dotaci, in eventum, proti rozhodnutí žalovaného označenému „Oznámení o snížení dotace“
ze dne 25. 7. 2014, č. j. MŠMT-16893/2013-3. Žalovaný je ve vztahu k žalobci poskytovatelem
dotace, který na základě žádosti žalobce o poskytnutí dotace a v souladu s ust. §14 zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen
„rozpočtová pravidla“) vydal rozhodnutí o poskytnutí dotace, na základě něhož je žalobce
příjemcem dotace. V pozdějším přípisu žalobce navrhl, že pokud by městský soud výše uvedené
oznámení nekvalifikoval jako rozhodnutí, aby bylo žalovanému uloženo vydat rozhodnutí ve věci
snížení dotace, in eventum rozhodnout o rozkladu žalobce podanému proti oznámení. Žalobce
dále uvedl, že s ohledem na nejasnost příslušných ustanovení rozpočtových pravidel
a nedostatečnou judikaturu v otázkách aplikace §44e rozpočtových pravidel navrhuje,
aby byla vedena dvě řízení - a) řízení o ochraně před nezákonným zásahem, alternativně o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, a b) řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
alternativně tak, že se žalovanému ukládá povinnost vydat rozhodnutí ve věci snížení dotace
či povinnost vydat rozhodnutí o rozkladu žalobce proti oznámení o snížení dotace.
[2] Městský soud usnesením ze dne 22. 5. 2015, č. j. 3 A 127/2014 - 29, vyloučil žalobu
na ochranu proti nečinnosti k samostatnému projednání. Při jejím posouzení nezjistil,
že by žalovaný nekonal a byl nečinný. Naopak je nesporné, že vydal a zaslal žalobci správní akt,
který označil jako oznámení o snížení dotace. Oznámení posoudil městský soud jako rozhodnutí,
neboť z jeho obsahu vyplývá, že jím bylo dotčeno právo žalobce ohledně dotace ve výši,
v níž mu byla v předcházejícím řízení udělena. Městský soud v tomto směru odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 - 44. Následně se městský
soud zabýval otázkou, zda žalovaný vůbec měl povinnost, resp. pravomoc vydat rozhodnutí,
kterým rozhodl o snížení výše dotace.
[3] Žalovaný sice podle městského soudu v rozhodnutí uvedl nesprávné ustanovení
rozpočtových pravidel, na základě něhož vydal předmětný správní akt [§44a odst. 5 písm. b)
rozpočtových pravidel], nejde však o vadu rozhodnutí takové intenzity, která by měla za následek
nicotnost rozhodnutí, protože pravomoci žalovaného vychází z §14e odst. 1 rozpočtových
pravidel, dle kterého poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie,
což de facto znamená, že opatřením ve smyslu uvedeného ustanovení o tuto částku poskytovatel
výplatu dotace sníží a tuto skutečnost písemně příjemci i příslušnému finančnímu úřadu sdělí.
Žalovaný tedy splnil povinnost, jejíhož splnění se žalobce domáhá. Ve vztahu k návrhu žalobce,
aby soud uložil žalovanému rozhodnout o podaném rozkladu, se soud zabýval otázkou existence
opravného prostředku proti prvostupňovému rozhodnutí. Dospěl k závěru, že v posuzované věci
nelze aplikovat řádné opravné prostředky dle části druhé a třetí správního řádu, neboť aplikaci
těchto ustanovení §14e odst. 4 vylučoval. Za této legislativní situace nezbývá než konstatovat,
že v případě postupu podle §14e rozpočtových pravidel se jednalo o jednostupňové řízení.
Tím je pojmově vyloučena pravomoc odvolacího, resp. rozkladového orgánu rozhodovat
o odvolání. Podle městského soudu snížit dotaci může jen postupem podle §44a rozpočtových
pravidel finanční úřad, popřípadě lze dotaci odejmout (městský soud poukázal na to, že Ústavní
soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, uvedl, že postup dle §14e rozpočtových
pravidel není konečný a je jen dočasným pozastavením výplaty dotace). Dále městský soud uvedl,
že podle výše citovaného §14e odst. 1 rozpočtových pravidel „poskytovatel nemusí vyplatit část
dotace, domnívá-li se, že …“. Nevyplacení části dotace předvídané v citovaném ustanovení
fakticky nemůže podle městského soudu znamenat nic jiného, než že se o tuto část původně
přiznaná dotace sníží. Nelze se tedy ztotožnit s názorem žalobce, že dotaci lze jen buď odejmout,
anebo snížit postupem dle §44a rozpočtových pravidel. Skutkový základ dané věci je dán
citelnější z forem opatření dle §14e rozpočtových pravidel, tj. opatřením o snížení dotace.
Proto v tomto bodě nelze argumentovat tím, že se může jednat jen o dočasné pozastavení výplaty
dotace.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu v zákonné lhůtě.
Důvody kasační stížnosti podřadil pod ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesprávné posouzení
právní otázky spatřuje zejména v tom, že městský soud nesprávně subsumoval oznámení
o snížení dotace pod ust. §14e odst. 1 rozpočtových pravidel. V důsledku toho nesprávně
vyhodnotil, že žalovaný není nečinný. Hypotéza §14e rozpočtových pravidel směřuje na domnělé
porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
V dané věci se vůbec nejedná o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek,
nýbrž o nesrovnalosti či porušení rozpočtové kázně uvedené v oznámení o snížení dotace.
[5] Nesprávný je podle stěžovatele také závěr, že vydané opatření není vždy jen dočasného
charakteru, nýbrž může mít také charakter konečného meritorního rozhodnutí. Tento závěr
městský soud odůvodnil zejména poukazem na správní praxi poskytovatelů dotace.
Dle stěžovatele je však právě tato správní praxe žalovaného nezákonná, neboť poskytovatel
dotace jakožto správní orgán ve veřejnoprávním vztahu vůči příjemci dotace může činit pouze
to, co je zákonem výslovně dovoleno. Závěry městského soudu nekorespondují ani s judikaturou
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. V tomto směru stěžovatel odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 - 26, podle kterého samotné
nevyplacení části dotace představuje pozastavení plateb prostředků dotace, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 2 As 12/2014 - 82, podle kterého
je nevyplacení části dotace dle ust. §14e rozpočtových pravidel předběžným a dočasným
opatřením. Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, Pl. ÚS 12/14, považuje opatření podle
ust. §14e za pozastavení výplaty části dotace a dovozuje, že toto ustanovení poskytovateli
dotace umožňuje „pozastavit výplatu dotace“ na zákonem nijak neomezenou dobu.
Z tohoto jednoznačně vyplývá, že Ústavní soud v žádném případě nepřipouští, aby podle
ust. §14e rozpočtových pravidel mohl poskytovatel dotace rozhodnout o konečném snížení
či odnětí části dotace nebo konečném „nevyplacení dotace“. Důvodová zpráva, kterou bylo
do rozpočtových pravidel včleněno ust. §14e, uvádí, že „(…) Vzhledem k tomu, že porušení rozpočtové
kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§44a odst. 8),
může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně
a z toho důvodu částku nevyplatit.“ Shodně také důvodová zpráva k novele rozpočtových pravidel
účinné ke dni 20. 2. 2015 uvádí, že „v současné právní úpravě (tzn. dle rozpočtových pravidel
ve znění do 19. 2. 2015) není umožněno poskytovateli dotace požadovat po jejím příjemci vrácení této dotace
nebo její části, domnívá-li se poskytovatel, že byla porušena pravidla při nakládání s dotací.“ Z hlediska
systematického výkladu rozpočtových pravidel je oprávnění poskytovatele zasáhnout s konečnou
platností do již přiznané dotace dáno taxativním výčtem podmínek pro tzv. odnětí
dotace upravených v ust. §15 rozpočtových pravidel. Jestliže je opatření podřazeno
pod ust. §14e rozpočtových pravidel a výslovně nepodléhá postupu podle správního řádu,
pak jediným možným výkladem charakteru tohoto opatření je ten, že toto opatření nemůže
být konečným zásahem do již přiznané dotace, ale pouhým „pozastavením“ s tím, že pravomoc
ve věci konečného rozhodnutí přejímá příslušný finanční úřad v řízení podle daňového
řádu, tedy v řízení, které opět podléhá právní úpravě zajišťující příjemci dotace plné
právo na spravedlivý proces. Pokud by opatření podle ust. §14e rozpočtových pravidel
bylo též konečným rozhodnutím ve věci, pak by zde nemohla obstát zákonem stanovená výluka
postupu podle správního řádu (a potažmo soudního přezkumu).
[6] Stěžovatel dále namítá, že oznámení o snížení dotace by mělo být prohlášeno za nicotné,
protože z rozpočtových pravidel nevyplývá pravomoc žalovaného k vydání konečného
rozhodnutí o snížení dotace, nýbrž tato pravomoc je svěřena toliko příslušnému orgánu
finanční správy. Poukazuje na skutečnost, že již v žalobě namítal, že oznámení o snížení dotace
je nicotné i pro vnitřní rozpornost. Na jednu stranu se v něm uvádí, že žalovaný
nevyplácí stěžovateli coby příjemci dotace část přiznané dotace, na druhou stranu že je vydáno
ve smyslu ust. §44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel a zároveň že ve smyslu
ust. §14 odst. 5 rozpočtových pravidel se na ně nevztahují obecné předpisy o správním řízení
a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Prve zmíněné ustanovení upravuje toliko započtení
pozastavené dotace na odvod za porušení rozpočtové kázně, nikoliv snížení dotace, resp. nedává
žalovanému pravomoc ke snížení dotace, posléze zmíněné ustanovení pak dopadá
jen na rozhodnutí o poskytnutí dotace, tedy rovněž se vůbec nevztahuje na snížení dotace.
Žalovaný měl podle stěžovatele rozklad vyhodnotit jako podnět k prohlášení nicotnosti, případně
byl proti nezákonnému konečnému rozhodnutí ve věci, vydanému mimo rámec
ust. §14e rozpočtových pravidel, přípustný rozklad coby řádný opravný prostředek. V takovém
případě měl žalovaný vydat rozhodnutí o rozkladu, kterým by oznámení o snížení dotace zrušil.
V opačném případě je nečinný.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc
městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním napadeného
rozsudku a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[10] Ze spisu vyplynulo, že oznámení o snížení dotace bylo vydáno v souvislosti s čerpáním
finančních prostředků z projektu registr. č. CZ.1.05/2.1.00/01.0027 s názvem HiLASE: Nové
lasery pro průmysl a výzkum. Žalovaný oznámení vydal na základě výsledku šetření podezření
na nesrovnalost podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole),
s přihlédnutím k rozhodnutí místně příslušného finančního úřadu ze dne 28. 3. 2014,
č. j.: 1777919/14/2000-04708-104750, na základě porušení rozpočtové kázně, které mělo
představovat zaplacení nezpůsobilé platby z projektového investičního a neinvestičního
účtu. Z vyjádření žalovaného je patrné, že neoprávněné použití dotačních prostředků
žalovaný identifikoval jako porušení zásad zadávání veřejných zakázek ve smyslu §6 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, podle kterého je zadavatel povinen při postupu
podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace. Zadavatel nesmí omezovat účast v zadávacím řízení těm dodavatelům, kteří mají
sídlo nebo místo podnikání v členském státě Evropské unie a ostatních státech, které mají
s Českou republikou či Evropskou unií uzavřenu mezinárodní smlouvu zaručující přístup
dodavatelů z těchto států k zadávané veřejné zakázce. Podle žalovaného stěžovatel v rámci
technických kvalifikačních požadavků požadoval po potenciálních dodavatelích služby
technického dozoru investora referenční zakázky s obdobným plněním, které bylo zcela či zčásti
financováno z fondů Evropské unie. Podle žalovaného nelze spravedlivě dovozovat, že je takový
požadavek nezbytný. Naopak mohl omezit okruh zájemců o zakázku, kteří mají zkušenosti
s výkonem požadované činnosti, ovšem na stavbách nefinancovaných z unijních zdrojů.
[11] Aniž by Nejvyšší správní soud hodnotil zákonnost postupu a rozhodnutí žalovaného,
která není předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, konstatuje, že jednání žalovaného
lze v obecné rovině podřadit pod ustanovení §14e rozpočtových pravidel, neboť není sporu
o tom, že dotace přiznaná stěžovateli byla financována z rozpočtu Evropské unie. Další využití
dotace stěžovatelem mělo formu veřejné zakázky, při jejímž zadávání stěžovatel podle žalovaného
pochybil, to znamená, že porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných
z rozpočtu Evropské unie. Tím došlo ke splnění podmínek aplikace ust. §14e rozpočtových
pravidel. Stížní námitky stěžovatele jsou proto v tomto směru nedůvodné, neboť v působnosti
žalovaného, který byl poskytovatelem dotace, bylo vydat oznámení o snížení dotace podle
§14e rozpočtových pravidel.
[12] Ze stejného důvodu není předmětné oznámení o snížení dotace nicotným aktem,
neboť jeho jediným nedostatkem je právě označení konkrétního ustanovení zákona,
podle kterého žalovaný oznámení vydal. Toto pochybení neznamená, že nebyla dána pravomoc
žalovaného k přijetí opatření dle §14e rozpočtových pravidel, jak bylo vysvětleno výše, a nečiní
oznámení nicotným. Pokud stěžovatel namítá, že je nicotnost dána vnitřní rozporností oznámení,
pak nepoukazuje na nic jiného než opět jen na chybnou identifikaci zmocnění k přijetí opatření.
Zde je na místě připomenout, že nicotnost představuje toliko nejzávažnější vadu správního aktu.
[13] Důvodnost ostatních námitek stěžovatele se odvíjí od posouzení povahy oznámení
o snížení dotace. Vzhledem k poukazu stěžovatele na konkrétní soudní rozhodnutí a námitku,
že závěry městského soudu odporují judikatuře Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu,
je třeba osvětlit vývoj, kterým tato judikatura ve výkladu opatření vydávaných podle
§14e rozpočtových pravidel prošla. V rozsudku ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 - 26,
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření vydávaná podle §14e rozpočtových pravidel
jsou vyloučena ze soudního přezkumu podle §14e odst. 4 rozpočtových pravidel a nadto
ani samotné nevyplacení části dotace není správním úkonem již proto, že se jedná (toliko)
o faktické pozastavení platby. Na druhou stranu Nejvyšší správní soud výslovně zdůraznil,
že v posuzované věci ani nebylo ust. §14e odst. 4 rozpočtových pravidel bezprostředně ve hře,
protože stěžovatel nenapadl žalobně opatření dle §14e rozpočtových pravidel, ale až poslední
dopis žalovaného reagující na jeho výhrady adresované žalovanému poté, když již byla opatření
dle §14e odst. 1 a 2 provedena. To znamená, že otázka povahy oznámení o snížení dotace nebyla
právní otázkou nutnou pro posouzení věci.
[14] Následně v obdobné věci vedené pod sp. zn. 2 As 12/2014, ve které tehdejší stěžovatel
brojil proti opatření vydanému podle §14e rozpočtových pravidlech, dospěl druhý senát
Nejvyššího správního soudu k názoru o neslučitelnosti omezení soudního přezkumu
v §14e odst. 4 rozpočtových pravidel s ústavním pořádkem. Proto podal k Ústavnímu soudu
návrh na zrušení tohoto ustanovení ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“.
Později svůj návrh v důsledku přijetí novely tohoto ustanovení pozměnil a navrhl,
aby Ústavní soud vyslovil, že §14e odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění zákona
č. 465/2011 Sb., tj. ve znění účinném od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015, je v části znějící
„a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“ v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod. Tomuto návrhu Ústavní soud vyhověl nálezem ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 12/14. Mimo jiné uvedl, že „(p)ozastavení výplaty části dotace je přitom rozhodnutím,
které se hluboce dotýká právní sféry jejího příjemce. Takové opatření může mít pro něj závažný dopad,
neboť může vést ke zmaření celého jeho naplánovaného a dotací podpořeného záměru; případně i ke vzniku
jeho odpovědnosti za neschopnost splnit závazek (typicky uhradit cenu objednané věci či služby), k němuž
se zavázal, předpokládaje, že finanční prostředky na jeho uhrazení získá z dotace, bez níž je vůbec nemusí
mít k dispozici.“ A dále například: „Absence soudního přezkumu pozastavení dotace, tedy nemožnost vydání
soudního rozhodnutí, které by deklarovalo protizákonnost postupu poskytovatele dotace, pak tedy též může
znemožnit či ztížit příjemci vymožení škody, která mu nedůvodným rozhodnutím o pozastavení dotace
byla způsobena, čímž dojde rovněž k zásahu do jeho vlastnického práva.“
[15] Ústavní soud tak, aniž by se výslovně zabýval povahou správního aktu,
kterým je pozastavena dotace, jej označil za rozhodnutí, a především dospěl k závěru,
že je v jeho důsledku zasahováno do práv příjemce dotace. Pozastavení výplaty části dotace
podle §14e rozpočtových pravidel je podle Ústavního soudu zásahem do legitimního očekávání
příjemce na nabytí majetku, tedy zásahem do práva na ochranu majetku a vlastnického práva,
zakotveného v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a proto jeho soudní
přezkum nelze podle čl. 36 odst. 2 Listiny vyloučit. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 22. 7. 2015, č. j. 2 As 12/2014 - 82, zrušil příslušné usnesení městského soudu
s tím, že úkolem městského soudu v dalším řízení bude po provedení nezbytných procesních
kroků posoudit důvodnost všech řádně uplatněných žalobních bodů a také se vypořádat
s návrhem na přiznání odkladného účinku žalobě. Je tedy patrné, že v důsledku nálezu Ústavního
soudu došlo ke změně pojímání povahy správního aktu vydávaného podle §14e rozpočtových
pravidel. V tomto ohledu neobstojí námitky stěžovatele, který odkazem na znění důvodových
zpráv poukazuje na zamýšlené pojetí tohoto institutu. To nemůže být v rozporu s ústavně
chráněnými právy a svobodami a ve světle citovaných závěrů Ústavního soudu neobstojí.
[16] Nejvyšší správní soud si je vědom plně hájitelných odlišných stanovisek uplatněných
k nálezu Ústavního soudu, ovšem neshledal důvodu, aby se odchýlil od závěrů, ke kterým dospěl
ve věci sp. zn. 2 As 12/2014. Vedle toho, jak správně upozornil městský soud v napadeném
rozsudku, Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vyjasnil povahu opatření vydávaného
podle §14e rozpočtových pravidel, a to v souladu s citovaným nálezem Ústavního soudu. Stalo
se tak v rozsudku ze dne ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 - 44, ve kterém dospěl k závěru,
že nevyplacení části dotace v důsledku tvrzeného porušení pravidel pro zadávání veřejných
zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie je činěno úkonem, který je třeba
považovat v materiálním smyslu za rozhodnutí. Mimo jiné k tomu uvedl: „Poskytovatel dotace musí
nejprve učinit úvahu a rozhodnout, zda jsou splněny podmínky a může část dotace nevyplatit. Tomu
zcela koresponduje poslední věta §14e odst. 1, podle které poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení (pravidel
pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie) a jeho vlivu na dodržení a cíle
dotace. Naposledy uvedené ustanovení jednoznačně stanoví zákonná kriteria, která je třeba zohlednit, pokud
se poskytovatel rozhodne dotaci v části nevyplatit. A kde jinde by k takovému zhodnocení mělo dojít
než při rozhodování o tom, zda jsou splněny podmínky pro takový postup.“ Pokud stěžovatel uvádí,
že závěry městského soudu odporují judikatuře Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu,
nelze mu tedy přisvědčit.
[17] Pokud stěžovatel uvádí, že měl žalovaný rozhodnout o rozkladu proti oznámení
o snížení dotace, pomíjí absenci zákonné úpravy řádných odvolacích prostředků
v případě opatření vydaného podle §14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění.
Podle §14e odst. 4 rozpočtových pravidel platilo, že se na opatření podle odst. 1 až 3 nevztahují
obecné předpisy o správním řízení. Zároveň rozpočtová pravidla ani jiné právní předpisy
neobsahovaly úpravu zvláštní, která by nasvědčovala závěru, že je řádný opravný prostředek
přípustný. To znamená, že například nároky na odůvodnění oznámení o snížení dotace se odvíjejí
podle ust. §177 odst. 1 správního řádu od základních zásad činnosti správních orgánů uvedených
v §2 až §8 správního řádu, které se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní
zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám
neobsahuje. Zároveň však platí, že analogicky lze základní zásady správního řízení aplikovat
pouze výjimečně za účelem vyplňování mezer procesní úpravy, a to ve prospěch ochrany práv
účastníků správního řízení. Nelze ovšem vyplňovat mezery jen zdánlivé, tedy specifika
řízení, kvůli nimž zákonodárce vyloučil užití obecných předpisů o správním řízení
(viz například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Za situace, kdy pro danou věc neexistuje
zákonná úprava řádného opravného prostředku, z ničeho nevyplývá úmysl zákonodárce,
aby se řádné opravné prostředky v daném případě uplatnily, a není zřejmé, že se tato procesní
odchylka dotýká práv příjemců dotace, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem
městského soudu, že řízení podle §14e rozpočtových pravidel bylo podle rozhodné úpravy
koncipováno jako jednostupňové. Teprve v důsledku zákona č. 25/2015 Sb., kterým se mění
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, došlo k podřazení institutů
§14e rozpočtových pravidel správnímu řádu. Z výše uvedeného je patrné, že žalovaný neměl
rozhodovat o rozkladu stěžovatele, neboť nebyl v pozici rozkladového orgánu, který by tak mohl
učinit.
[18] Ze soudního spisu je rovněž patrné, že stěžovatel při podání žaloby proti rozhodnutí
žalovaného zejména z procesní opatrnosti navrhoval několik alternativních variant
žalobního petitu. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil,
ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud
by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit,
bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit (srov. §37 s. ř. s. a §43 o. s. ř.). Za situace,
kdy došlo k obratu v judikaturním nahlížení na povahu opatření podle §14e rozpočtových
pravidel, zabýval se zdejší soud i otázkou, zda městský soud věnoval dostatečnou pozornost
obsahu žaloby a nemohlo dojít k situaci, která by znamenala faktické odepření soudní
ochrany stěžovateli (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 - 60, a ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
[19] V posuzované věci ovšem k žádnému pochybení, které by stěžovatele připravilo
o možnost brojit soudní cestou proti rozhodnutí žalovaného, nedošlo. Vedle řízení o žalobě proti
nečinnosti, v němž byl vydán napadený rozsudek, vedl městský soud dále i řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného, neboť jej právě s ohledem na citovanou judikaturu posoudil
jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Rozsudkem ze dne 14. 9. 2015, č. j. 3 A 127/2014 - 73,
který nabyl právní moci dne 13. 10. 2015, městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil
pro nepřezkoumatelnost a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[20] Z výše uvedeného vyplývá, že oznámení o snížení dotace nepředstavuje nicotný
akt, neboť k jeho vydání byl žalovaný oprávněn na základě §14e rozpočtových pravidel. Jedná
se o rozhodnutí správního orgánu vydané v jednostupňovém řízení bez řádného opravného
prostředku, tudíž městský soud správně odmítl žalobu na nečinnost žalovaného. Postupem
městského soudu nedošlo ani k odepření spravedlnosti stěžovateli, neboť ten se mohl proti
oznámení o snížení dotace bránit žalobou ve správním soudnictví, čehož úspěšně využil. Nejvyšší
správní soud tak nezjistil, že by byl napadený rozsudek nezákonný ani že by se městský soud
dopustil namítaných pochybení. Kasační stížnost je proto nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského soudu
netrpí namítanou vadou, kasační stížnost podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. jako nedůvodnou
zamítl.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl a žalovanému žádné
náklady s tímto řízením nad rámec běžné činnosti nevznikly, takže Nejvyšší správní soud rozhodl,
že žalovanému, který by jako procesně úspěšný účastník řízení o kasační stížnosti nárok
na náhradu nákladů tohoto řízení zásadně měl, se tato náhrada nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu