ECLI:CZ:NSS:2013:2.AFS.53.2013:27
sp. zn. 2 Afs 53/2013 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce SOLAR
PROJEKT LIBNÍČ s. r. o., se sídlem Brno, Olomoucká 3419/7, zastoupeného
JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Brno, Lidická 57, proti žalovanému
Odvolacímu finančnímu ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 31 (původně Finanční
ředitelství v Českých Budějovicích), v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 4. 2013, č. j. 10 Af 7/2013 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 30. 10. 2012,
č. j. 7957/12-1200, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Finančního úřadu
v Českých Budějovicích (dále jen „správce daně“) ze dne 21. 8. 2012,
č. j. 413071/12/077910302673, a toto prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím
správce daně byla zamítnuta stížnost žalobce na postup společnosti E.ON Distribuce, a. s., (dále
též „distributor“ či „plátce daně“), jakožto plátce daně (zde odvodu z elektřiny vyrobené
ze slunečního záření).
Krajský soud vyšel po stránce skutkové z toho, že dne 3. 12. 2010 byla mezi žalobcem
a společností E.ON Distribuce, a. s., uzavřena smlouva o dodávce elektřiny vyrobené
z obnovitelného zdroje, s převzetím závazku dodat elektřinu do elektrizační soustavy. Žalobce
fakturoval distributorovi za měsíc květen 2012 částku 7 079 831 Kč, distributor však
z vyúčtované částky žalobci uhradil o 1 533 964 Kč méně, než činila cena této elektřiny podle
systému výkupu za pevně stanovenou částku podle §4 odst. 4 zákona č. 180/2005 Sb.,
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon č. 180/2005 Sb.“). Žalobce s tímto postupem nesouhlasil, a proto požádal distributora (plátce daně)
o vysvětlení postupu při provedení srážky z částky účtované za dodanou elektřinu. Na tuto žádost
reagoval distributor sdělením, že zákon č. 180/2005 Sb. ukládá provozovateli regionální
distribuční soustavy, jako plátci odvodu z elektřiny, povinnost srazit odvod z elektřiny
ve stanovené výši ze základu odvodu z elektřiny a do 25 dnů od skončení odvodového období jej
odvést a podat vyúčtování příslušnému územnímu finančnímu orgánu. Distributor uvedl,
že po něm nelze požadovat, aby porušil povinnosti stanovené právními předpisy a srážku odvodu
neprovedl. Žalobce proti tomuto postupu brojil stížností na postup plátce daně podle §237
odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, v tehdy účinném znění (dále jen „daňový řád“).
Místně příslušný správce daně ji zamítl s tím, že odkázal na změnu zákona č. 180/2005 Sb.,
provedenou zákonem č. 402/2010 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž
bylo žalovaným rozhodnuto napadeným rozhodnutím ze dne 30. 10. 2012, č. j. 7957/12-1200,
tak, že toto odvolání bylo zamítnuto a rozhodnutí správce daně potvrzeno. Posledně uvedené
rozhodnutí napadl žalobce žalobou, v níž namítal vady řízení a nezákonnost rozhodnutí.
Krajský soud žalobu zamítl. Pokud jde o jednotlivé žalobní námitky, uvedl, že novelou
zákona č. 180/2005 Sb. došlo k uzákonění odvodu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou
v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2013 ze zařízení uvedených do provozu v době od 1. 1. 2009
do 31. 12. 2010. Poplatníkem odvodu je výrobce elektřiny ze slunečního záření, plátcem pak
provozovatel přenosové soustavy. Základem odvodu je částka bez DPH hrazená plátcem odvodu
formou výkupní ceny a sazba činí 26 %. Zákon upravuje způsob výběru odvodu a stanoví
povinnost srazit nebo odvod vybrat a odvést jej správci daně do 25 dnů po skončení odvodového
období. Dovozuje-li žalobce nesprávné posouzení věci z toho, že ustanovení §7a a násl. zákona
č. 180/2005 Sb. je v rozporu s ústavním řádem České republiky, pak ústavnost novelizačního
předpisu byla posouzena Ústavním soudem nálezem ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11
(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), v kterém Ústavní
soud rozpor s ústavním pořádkem nenalezl. Krajský soud poukázal na závěr Ústavního soudu,
že je nutno při individuálním posouzení každého případu vzít v úvahu určitou míru
podnikatelského a ekonomického rizika, dále že snížení podpory poskytované provozovatelům
fotovoltaických elektráren (dále též „FVE“) neznamená porušení zaručených práv těchto
subjektů, neboť premise neměnnosti státní podpory do budoucna nelze z hlediska ústavního
přisvědčit. Poněvadž se krajský soud řídil tímto plenárním nálezem, nemohl žalobci dát
za pravdu, že právní normy aplikované v souzené věci jsou neústavní. Podporu pro své
závěry nalezl rovněž v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012,
č. j. 1 Afs 80/2012 - 40 (všechny rozsudky zdejšího soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz),
v němž se konstatuje, že na svou specifickou hospodářskou situaci a likvidační dopady srážení
odvodu (plynoucí z novelizované úpravy zákona) by žalobce musel poukázat již ve fázi stížnosti
na postup plátce daně; nic takového však žalobce v dané věci nedoložil a odpovídající námitky
vznesl až v řízení soudním. Dále krajský soud uvedl, že žalobce tuto svou právní argumentaci
doplnil po vydání nálezu Ústavního soudu; Ústavní soud však potvrdil ústavnost zavedeného
odvodu a v odůvodnění nálezu připustil jednu z již dříve existujících alternativ. Jelikož žalobce
uplatňoval původně zcela jiné výhrady a doplnil je teprve poté, co je Ústavní soud odmítl, své
důkazní břemeno neunesl. Závěrem krajský soud nedal žalobci za pravdu v tom, že Ústavní soud
nepřezkoumával právní předpis z hlediska mezinárodních závazků a komunitárního práva.
Žalobcem zmiňované směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/77/S ze dne 27. 9. 2001
a č. 2009/28/S ze dne 23. 4. 2009 nestanovují povinnost podpory solárních elektráren na volné
ploše a podpory ostrovních elektrických systémů, ani nepředepisují způsob podpory
obnovitelných zdrojů.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
kterou explicitně opírá o důvody vyplývající z ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel tak namítá nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a též jinou vadu řízení, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel především tvrdí, že zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření
je v rozporu s principem rovnosti. Pro takto podstatný rozdíl v daňovém zatížení výroben
elektřiny, v závislosti na datu uvedení zařízení do provozu, neexistují žádné relevantní věcné, tím
méně právní důvody. Již v minulosti došlo v České republice k nárůstu cen elektřiny o více než
10%, z čehož profitoval dominantní český výrobce elektřiny. Tehdy však zákonodárce
nepřistoupil k dodatečnému zavedení daňové povinnosti. Stěžovatel dále poukazuje na to,
že doba návratnosti fotovoltaických elektráren se dosti liší, neboť jednotliví výrobci využívají
různé formy financování. Důsledkem zavedení odvodu je zásah do rovnosti v přístupu k právu
podnikat dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
Dále stěžovatel namítá, že odvod, jímž de facto došlo ke snížení garantovaných výkupních
cen o 26% (výše odvodu totiž závisí pouze na ceně vyrobeného množství elektřiny, přičemž
sazba je stanovena fixně), odporuje zákazu retroaktivity a principu ochrany legitimního
očekávání. V době, kdy se stěžovatel rozhodoval o výstavbě FVE, její rentabilitě a způsobu
financování, vycházel ze záruky udržení výše výkupních cen. Legitimní očekávání žalobce
vycházelo jak ze záruky patnáctileté doby návratnosti investice, tak z vyhlášky Energetického
regulačního úřadu č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích
a postupech pro regulaci cen (dále též jen „vyhláška“), z níž vyplývalo, že stát garantuje,
že výkupní cena elektřiny z FVE bude zachována po celou dobu životnosti FVE a úprava
výkupních cen bude spočívat pouze v jejich zvýšení. Dobrá víra stěžovatele vycházela též
z veřejně deklarované shody všech členských států EU na prioritě výroby a závazku ke zvýšení
podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Stěžovatel odmítá argumentaci, že zákonem
č. 402/2010 Sb. nedošlo k úpravě výkupních cen, ale pouze k zavedení nové daně, neboť postup
zákonodárce byl zvolen ve zřejmé snaze zastřít skutečnou povahu nově zavedeného odvodu, což
vyslovil i Ústavní soud v citovaném nálezu ze dne 15. 5. 2012, č. j. Pl. ÚS 17/11. Jestliže
následně stát dospěl k závěru, že parametry pro určení výkupních cen stanovil nesprávně, nemůže
náprava spočívat v uložení odvodu na základě data uvedení zařízení do provozu. V době uvedení
zařízení do provozu nebylo toto datum relevantní z pohledu daňového režimu. Z judikatury
Ústavního soudu vyplývá, že stát může určité skupině osob poskytnout méně výhod než jiné,
může tak však učinit pouze ve veřejném zájmu a nikoliv libovolně. Zákonodárce při přijímání
zákona č. 402/2010 Sb. existenci veřejného zájmu netvrdil, ani neprokázal. Zavedením odvodu
bylo neoprávněně zasaženo do legitimního očekávání stěžovatele, tedy do majetkového práva
chráněného čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Stěžovatel si je nicméně vědom skutečnosti, že právními závěry Ústavního soudu je vázán také
Nejvyšší správní soud, a proto případná nová abstraktní kontrola souladu §7a až 7i zákona
č. 180/2005 Sb. s právy zaručenými čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských
práv a základních svobod bude provedena až na úrovni Evropského soudu pro lidská práva.
Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že mechanicky přejal a aplikoval právní názor
vyslovený v nálezu Ústavního soudu, ačkoliv z nálezu plyne, že Ústavní soud neposkytl generální
záruku ústavní konformity uplatnění odvodu z elektřiny ze slunečního záření ve všech případech.
Důsledkem srážení odvodu z elektřiny ze slunečního záření je nedodržení návratnosti investice
stěžovatele garantované §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. Tyto skutečnosti hodlá stěžovatel
prokázat účetními doklady a finanční analýzou, kterou však bude možné v ekonomicky
věrohodné podobě předložit až po skončení tříleté doby trvání povinnosti k úhradě odvodu
z elektřiny ze slunečního záření. Stěžovatel navrhuje, aby soud řízení přerušil do doby uplynutí tří
let od zavedení povinnosti hradit odvod. Krajský soud se reálnými dopady srážení odvodu
nezabýval, nezohlednil je a neumožnil stěžovateli navrhnout důkazy k jejich prokázání, ač právě
na nutnost zcela individuálního posouzení dopadů odvodu do právní sféry stěžovatele poukazuje
nález Ústavního soudu. Postup krajského soudu tak představuje vadu řízení, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel konečně namítá, že krajský soud odmítl vypořádat argumentaci, že sražením
odvodu z elektřiny ze slunečního záření má mít pro stěžovatele likvidační účinek, s tím,
že ji stěžovatel v žalobě vůbec neuplatnil. Žalobou však bylo namítáno, že se zavedení odvodu
projeví v právní sféře stěžovatele tím, že nebude dodržena garance návratnosti investice během
patnácti let. Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem, že neunesl důkazní břemeno; o tom svědčí
návrhy na provedení důkazu účetními doklady a finanční analýzou, které ale krajský soud
ignoroval. Z uvedeného důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Stěžovateli nelze
vyčítat, že jeho původní obrana spočívala pouze v obecných námitkách protiústavnosti nově
přijaté právní úpravy a že svou argumentaci až po vydání nálezu Ústavního soudu doplnil
o důkazní návrhy k prokázání individualizovaných podmínek protiústavnosti. V žalobě navíc
stěžovatel netvrdil žádné skutečnosti, které by byly v rozporu s obsahem podaných stížností.
Touto logikou by ani krajský soud nemohl argumentovat za pomocí nálezu Ústavního soudu,
pokud nebyl zmíněn již v napadených rozhodnutích žalovaného. Postup krajského soudu
stěžovatel vnímá jako zásah do svého práva na spravedlivý proces (čl. 36 Listiny základních práv
a svobod), neboť z napadeného rozsudku je zřejmé, že krajský soud se soustředil na vyhledávání
argumentů osvědčujících nedůvodnost žaloby.
S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu, spolu s rozhodnutím žalovaného, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření poukázal na to, že stěžovatel nebyl v průběhu řízení
zkrácen na svých právech a napadená rozhodnutí se opírají o platnou zákonnou úpravu, jejíž
protiústavnost nebyla Ústavním soudem shledána a jejíž výklad je jednoznačný. Moc výkonná
i moc soudní jsou platnou úpravou zákonnou vázány a úmysl zákonodárce proto našel odraz
v napadeném rozsudku. Vzhledem k uvedenému žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Před vlastním hodnocením věci musel Nejvyšší správní soud zohlednit fakt,
že v průběhu řízení o kasační stížnosti došlo v důsledku změny právní úpravy (nabytí účinnosti
zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky) ke dni 31. 12. 2012 k zániku
původního žalovaného – Finančního ředitelství v Českých Budějovicích, přičemž do jeho
právního postavení vstoupil nově zřízený orgán – Odvolací finanční ředitelství (§1 odst. 2, §19
odst. 1 a §20 odst. 2 citovaného zákona). Nejvyšší správní soud proto nadále jako s žalovaným
jednal s orgánem posledně zmiňovaným (§69, věta za středníkem s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel především v obecné rovině namítá, že právní úprava odvodu za elektřinu
ze slunečního záření porušuje princip rovnosti, legitimního očekávání a zákaz retroaktivity.
S těmito argumenty se ovšem vypořádal již Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (publikován pod č. 220/2012 Sb.), jímž rozhodl o návrhu skupiny senátorů
na zrušení části zákona č. 180/2005 Sb., upravující právě odvod z elektřiny ze slunečního záření.
Vykonatelné nálezy Ústavního soudu jsou dle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazné pro všechny orgány
i osoby, tedy i pro zdejší soud. Pro polemiku stěžovatele s právním názorem Ústavního soudu,
která je vedena pouze v obecné rovině, bez konkretizace na individuální situaci stěžovatele, není
proto v řízení o kasační stížnosti místo.
Účastníkům tohoto řízení je odůvodnění shora uvedeného nálezu nepochybně dobře
známé, neboť oba na ně ve svých podáních odkazují. Postačí tedy pouze stručně shrnout stěžejní
názory Ústavního soudu, které se týkají podstatné části argumentace stěžovatele uplatněné
v kasační stížnosti.
Pro provozovatele FVE, jimž patnáctileté období garancí dle §6 odst. 1 zákona
č. 180/2005 Sb., počalo plynout před zavedením odvodu, vykazuje úprava odvodu z elektřiny
ze slunečního záření účinky nepravé retroaktivity. Tento typ retroaktivity právní normy
je v zásadě přípustným jevem, přesto však nelze vyloučit, že by mohly existovat legitimní důvody
pro zachování předchozí právní úpravy, ačkoliv zákonodárce deklaroval veřejný zájem na její
změně. V případě zákona č. 402/2010 Sb., jímž byl zaveden odvod z elektřiny ze slunečního
záření, však Ústavní soud žádný zájem převažující nad veřejným zájmem na změně právní úpravy
neshledal (podrobně viz část VIII. /a. citovaného nálezu).
Nová právní úprava zavádějící odvod není především v rozporu s principem ochrany
legitimního očekávání. Uvedený princip totiž nesměřuje k zakonzervování existujícího stavu
právní úpravy, nýbrž toliko k ochraně očekávání nabytí majetku. Zákon č. 180/2005 Sb. založil
provozovatelům FVE očekávání, že investice do jejich vybudování a provozu se jim vrátí díky
garantovaným cenám do patnácti let od připojení elektrárny do distribuční soustavy. I přes
zavedení odvodu je díky výši garantovaných výkupních cen, v porovnání s náklady na pořízení
fotovoltaických elektráren, které dramaticky poklesly, návratnost investice v horizontu patnácti let
zajištěna a k porušení zákonem založeného legitimního očekávání tedy nedošlo. Pokud
provozovatelé FVE předpokládali (s ohledem na velmi štědře nastavený systém podpory),
že náklady na pořízení a provoz FVE se jim vrátí dříve než za patnáct let, pak toto jejich
očekávání nepodléhá ochraně, jelikož jim nebylo založeno zákonem, nýbrž pouze subjektivním
přesvědčením, že nedojde k žádné změně podmínek podpory výroby elektřiny ze slunečního
záření. Předpoklad naprosté neměnnosti právní úpravy z požadavků právního státu v žádném
případě nevyplývá (v podrobnostech viz bod 65 až 72 nálezu).
Pokud jde o druhou z garancí, tedy záruku zachování výše výnosů za jednotku elektřiny
po dobu patnácti let od roku uvedení zařízení do provozu jako minimální (se zohledněním
indexu cen průmyslových výrobců), k té Ústavní soud uvedl, že nedosahuje ústavněprávní
intenzity (viz bod 87 nálezu). Uvedl, že nebylo zjištěno, že by výnosem ve smyslu §6 odst. 1
písm. b) bodu 2. zákona č. 180/2005 Sb. měla být určitá konkrétní výše čistého zisku. Pokud
Ústavní soud nedospěl k závěru, že zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření
je v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání z důvodu porušení záruky obsažené v §6
odst. 1 písm. b) bodě 2. zákona č. 180/2005 Sb., nepřísluší zdejšímu soudu s tímto závěrem
jakkoli polemizovat, a to tím méně, že detailnímu abstraktnímu přezkumu ústavnosti normy
ze strany Ústavního soudu v daném případě nic nebránilo, neboť posouzení této otázky nezávisí
na individuální situaci konkrétní osoby. Otázka tedy nezní tak, zda je odvod (materiálně daň),
jímž se snižuje faktický příjem stěžovatele, protiústavní z důvodu porušení §6 odst. 1 písm. b)
bodu 2. zákona č. 180/2005 Sb., nýbrž zda minimální státem garantovaná cena, za níž je elektřina
vykupována, je stanovena Energetickým regulačním úřadem v dostatečné výši (i s ohledem
na povinný odvod srážený z výkupní ceny). V nyní projednávané věci se soud zabývá pouze
otázkou daňovou a neshledal, že by aplikaci §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., bránil §6 odst. 1
písm. b) bod 2. téhož zákona. Lze doplnit, že z pohledu naplnění legitimního očekávání
stěžovatele je mnohem významnější garance návratnosti investice v horizontu patnácti let než
garance výše výnosu za jednotku elektřiny, která je podstatná pouze z hlediska krátkodobého
financování (cash-flow), jehož nepříznivý vývoj lze korigovat nástroji uvedenými v bodě 89
nálezu Ústavního soudu.
K související kasační námitce, dle které krajský soud v napadeném rozsudku reagoval
na žalobní tvrzení o porušení garance zachování výše výkupní ceny elektřiny po celou dobu
provozu FVE (§2 odst. 8, původně 9 vyhlášky) pouze převzetím argumentace Ústavního soudu,
aniž však tuto žalobní argumentaci výslovně vypořádal, je třeba uvést, že krajský soud skutečně
na tuto námitku reagoval odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
č. j. Pl. ÚS 17/11, a konstatováním, že požadavek na neměnnost zákonné úpravy nemá v právní
úpravě zákona č. 180/2005 Sb. žádnou oporu. Vyvstává tudíž otázka, zda takto formulovaný
závěr krajského soudu postačuje, anebo zda absence podrobnější argumentace zakládá
stěžovatelem namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, či obecněji vadu řízení, která
mohla mít vliv na zákonnost.
Především je nutné konstatovat, že otázkou výkupních cen elektřiny vyrobené
z obnovitelných zdrojů se Ústavní soud výslovně nezabýval. Nebyl k tomu ostatně dán žádný
důvod, neboť namítaná protiústavnost snížení ziskovosti provozování FVE nebyla spojována
se snížením výkupních cen, ale zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření; to ostatně uváděl
i stěžovatel v žalobě, kdy namítal, že „zavedení institutu odvodu za elektřinu ze slunečního záření se svými
účinky shoduje se snížením výkupních cen elektřiny o 26%“. Ústavní soud se nicméně zabýval otázkou
ziskovosti tohoto podnikání (neboť ta, v kontextu s otázkou návratnosti investic do FVE,
představuje ratio decidendi celé věci), protože připustil, že jakkoli nebylo ustanovení §6 zákona
č. 80/2005 Sb., ve znění zákona č. 137/2010 Sb., dotčeno, je nepochybné, že v důsledku zavedení
odvodu za elektřinu ze slunečního záření došlo ve své podstatě ke změně výše podpory, která
je provozovatelům FVE poskytována (bod 45. nálezu). O této otázce (podrobně rozebrané
zejména pod body 68. až 71. nálezu) uvážil tak, že i po přijetí ustanovení §7a až §7i zákona
č. 180/2005 Sb. zůstává zachována podpora využití obnovitelných zdrojů energie, a to v míře,
která zajistí výrobci elektřiny zákonem zakotvenou garanci výše výnosů za jednotku elektřiny při
podpoře výkupními cenami po dobu 15 let, a současně je garantována prostá doba návratnosti
investice 15 let od uvedení zařízení do provozu. Z tabulky předložené Energetickým regulačním
úřadem vzal za prokázané, že i po započtení vlivu odvodu na výnosnost investice jsou
dosahované IRR (vnitřní výnosové procento) nad úrovní WACC (vážené průměrné náklady
na kapitál) a doby návratnosti neklesnou pod úroveň stanovené hranice patnácti let, a to bez
ohledu na způsob financování u jednotlivých projektů. Výnosové procento platné pro roky 2009
až 2010 po započtení odvodu se pohybuje v závislosti na instalovaném výkonu FVE mezi 6,94 %
až 10,22 %, prostá doba návratnosti pak mezi 10-12 roky. Skutečnost, že provedená investice
není schopna vyprodukovat dostatečný cash flow v některých letech své existence pro pokrytí
splátek úroků a jistiny úvěru, který je poskytnut na kratší dobu, než je doba předpokládané
návratnosti, neznamená, že taková investice předpokládanou návratnost nemá - jedná se pouze
o problém s cash flow, který je vyvolán různými požadavky na jeho tok v průběhu života investice,
nikoliv tím, že by investice jako celek návratnost neměla. Nejen tedy otázku prosté návratnosti
investice (ve smyslu zákonných garancí), ale i další otázku přiměřeného zisku z podnikání
na regulovaném trhu, je nutno vztahovat k celkovému období předpokládané dvacetileté
životnosti fotovoltaických panelů.
Za situace, kdy je odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
č. j. Pl. ÚS 17/11 stěžovateli nepochybně dobře známé (ve svých podáních na něj ostatně sám
odkazuje), lze postup krajského soudu, který stěžovatele na jeho závěry odkázal, považovat
za udržitelný. To platí i za situace, kdy se zmiňovaný nález samostatně nezabýval otázkou
výkupních cen, ale celkově otázkou ziskovosti předmětného podnikání, neboť k rozporovanému
snížení ziskovosti nedošlo v důsledku snížení těchto cen, ale jejich zatížením nově zavedenou
fiskální povinností. Ústavní soud se touto otázkou zabýval komplexně (tedy i se zřetelem
na způsob nastavení výkupních cen), přičemž na novelizované úpravě zákona č. 180/2005 Sb.,
nenalezl deficity kolidující bez dalšího s ústavně zaručenými právy provozovatelů FVE.
Krajskému soudu lze jistě vytknout, že svůj závěr o aplikovatelnosti názorů vyslovených
Ústavním soudem v citovaném nálezu blíže nezdůvodnil (například tak, jak to učinil nyní zdejší
soud); tento deficit však sám o sobě nemůže být důvodem pro zrušení napadeného rozsudku.
Opačný přístup by byl naopak výrazem přepjatého lpění na dodržování procesních pravidel, bez
toho, že by takový postup mohl přinést jakoukoli změnu v právním náhledu na řešenou otázku
a potažmo na právní postavení stěžovatele.
Pokud jde dále o otázku možného porušení rovnosti výrobců elektrické energie, Ústavní
soud poukázal na to, že rozdílný přístup k odlišným skupinám jednotlivců je ústavně
akceptovatelný, pokud je založen na objektivních a rozumných důvodech. Posuzovaný odvod
se vztahuje na FVE, uvedené do provozu v období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010. V tomto
období došlo k dramatickému poklesu pořizovacích nákladů jednotlivých komponentů tohoto
typu elektrárny (o více než 40%). Dle stávající právní úpravy však na to mohl Energetický
regulační úřad reagovat pouze pětiprocentním snížením garantovaných cen. I přes tento omezený
zásah by byli provozovatelé fotovoltaických elektráren uvedených do provozu po 1. 1. 2009
nejvíce zvýhodněnou skupinou výrobců energie. Proto stát přistoupil k zavedení odvodu, jímž
částečně snížil podporu poskytovanou této skupině výrobců elektrické energie. Důvody pro jeho
zavedení jsou tedy racionální a ústavně souladné (viz body 74 až 76 nálezu). K tomu lze dodat,
že cílem uvalení odvodu na elektřinu produkovanou ze slunečního záření v zařízeních uvedených
do provozu po 1. 1. 2009 bylo právě obnovení rovnosti mezi jednotlivými skupinami výrobců
elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Tato rovnost byla narušena prudkým propadem cen
komponentů fotovoltaických elektráren, takže garantované ceny za výkup elektřiny byly
(vzhledem k poklesu nákladů) nepřiměřeně vysoké, a to i v porovnání s ostatními obnovitelnými
zdroji energie.
Otázkou, zda právní úprava odvodu z elektřiny ze slunečního záření je v souladu
se svobodou podnikání, zaručenou čl. 26 Listiny základních práv a svobod, se Ústavní soud
výslovně nezabýval. Nejvyšší správní soud k této dílčí námitce stěžovatele nejprve poukazuje
na to, že v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se lze svobody podnikání
domáhat pouze v mezích zákonů, které ji upravují. Z judikatury Ústavního soudu přitom plyne,
že případná omezení svobody podnikání musí šetřit podstatu a smysl této svobody (čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod; viz například nález ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08,
publikovaný pod č. 151/2009 Sb.). Zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření neomezuje
hospodářskou soutěž a nestanoví žádné podmínky pro výkon podnikatelské činnosti; přímo tedy
do svobody podnikání nezasahuje. Jelikož však snižuje výnosy dosahované v rámci podnikatelské
činnosti, ovlivňuje svobodu podnikání nepřímo. Státní regulace, která je pro energetický sektor
typická a k níž dochází v několika aspektech [přednostní právo na připojení do distribuční
soustavy (§4 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb.), stanovení garantovaných obchodních podmínek,
včetně ceny (§4 odst. 4 téhož zákona) atd.], musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby
zisku, jinak dojde ke znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, a tedy porušení čl. 26
Listiny základních práv a svobod (srov. nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99,
publikovaný pod č. 167/2000 Sb.).
Ústavní soud nicméně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dovodil, že i přes zavedení odvodu
z elektřiny ze slunečního záření je zisk provozovatelům FVE garantován. Nad rámec již výše
uvedeného lze dodat, že v případě investičních záměrů vyznačujících se vysokými počátečními
pořizovacími náklady není možné očekávat, že bude okamžitě po uvedení zařízení do provozu
dosahován zisk v účetním slova smyslu. Investice do výroby energie ze slunečního záření
je investicí dlouhodobou. Garance poskytnutá zákonem je postavena na tom, že do patnácti let
od uvedení FVE do provozu se vlastníkovi elektrárny vrátí náklady vynaložené na její pořízení.
V následujících letech, až do konce životnosti elektrárny (vyhláška č. 475/2005 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení zákona č. 180/2005 Sb., předpokládá životnost nové výrobny
elektřiny ze slunečního záření v délce dvaceti let), již naproti výnosům realizovaným provozem
elektrárny budou stát jen běžné náklady na provoz; tím výrazně stoupne zisk.
Pokud by měl mít shora popsaný stav likvidační či rdousící dopady na majetkovou
podstatu stěžovatelova podnikání (což ovšem stěžovatel výslovně netvrdí – viz dále), pak
i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 takové důsledky v některých případech připustil.
V konkrétních, individuálně posuzovaných, případech by dle názoru Ústavního soudu aplikace
zákona č. 402/2010 Sb. mohla být skutečně protiústavní; půjde však pouze o případy, kdy
by odvod měl likvidační účinky či zasahoval samotnou majetkovou podstatu výrobce elektrické
energie. Přitom je třeba hodnotit jednak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona
č. 180/2005 Sb. v jejich patnáctiletém trvání, jednak okamžité účinky odvodu.
Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že právě v jeho individuálním případě bude mít
zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření za následek, že nebude dosaženo návratnosti
investice v zákonem garantované lhůtě (tedy 15 let). V této souvislosti krajskému soudu vytýká,
že se nezabýval jeho konkrétní situací; neumožnil mu též navrhnout důkazní prostředky
k prokázání reálných dopadů odvodu z elektřiny ze slunečního záření na jeho situaci. V tom
spatřuje vadu řízení, naplňující kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
K této námitce Nejvyšší správní znovu uvádí, že stěžovatel ve své argumentaci
o možné aplikaci výjimky z pravidla, kterou Ústavní soud připustil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11,
zůstává pouze u naprosto obecného tvrzení; to samé nutno konstatovat i k důkazním návrhům.
Ani v žalobě, ani následně v kasační stížnosti stěžovatel svou hospodářskou situaci blíže
nepopsal, neuvedl, jaké náklady vynaložil na pořízení FVE, kolik stojí běžný provoz elektrárny,
jaké náklady doposud vynaložil, jakými disponuje vlastními a cizími zdroji, v jakých lhůtách jsou
splatné jeho závazky, jakých výnosů dosahuje atd. Odkaz na vlastní účetnictví či analýzu
návratnosti investice (která, jak vyplynulo z kasační stížnosti, má být k dispozici až v roce 2014),
hodnotí zdejší soud jako příliš obecný, široký a v konečném důsledku nic neprokazující. Nelze
přehlédnout, že od doby vydání předmětného nálezu do podání žaloby uplynulo více než půl
roku, což je dle mínění zdejšího soudu doba dostatečná pro to, aby se stěžovatel alespoň pokusil
zpracovat finanční analýzu, jejíž součástí bude (pochopitelně jen) odhad budoucích peněžních
toků. Otázkou působení odvodu na finanční situaci stěžovatele se proto nelze zabývat detailněji,
neboť stěžovatel nevznesl konkrétní tvrzení, a z téhož důvodu nelze krajskému soudu vytýkat,
že k takto obecně formulovaným důkazním návrhům nepřihlédl, resp. že je shledal jako
nedostačující. Přezkum důvodnosti takto formulované námitky tak nutně zůstává jen ve zcela
obecné rovině, neboť čím je žalobní bod či kasační námitka obecnější, tím obecněji k němu může
správní soud přistoupit a posuzovat jej (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008 – 78, publikované pod č. 2162/2011 Sb. NSS).
Z výše uvedeného důvodu lze tedy akceptovat názor krajského soudu, že stěžovatel
neunesl důkazní břemeno ohledně tvrzených protiústavních účinků novely zákona
č. 180/2005 Sb. na jeho konkrétní situaci. Nelze totiž přehlédnout fakt, že stěžovatel v žalobě
některé podklady, které měly prokázat existenci Ústavním soudem předpokládaných
neakceptovatelných dopadů na jeho podnikání, pouze označil (viz str. 11 žaloby), k žalobě je však
nepřipojil (viz str. 1 žaloby) a nedomáhal se jejich provedení ani na nařízeném soudním jednání
(mimo jednání je provádění dokazování pojmově vyloučeno). Zástupci stěžovatele byla
prokazatelně doručena výzva ke sdělení, zda souhlasí s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (viz
str. 31 spisu krajského soudu); na tuto výzvu nebylo nikterak reagováno a krajskému soudu proto
nic nebránilo rozhodnout ve věci bez jednání, pouze na základě předloženého daňového spisu,
neboť takový postup byl v souladu s ustanovením §51 odst. 1 s. ř. s. Tvrdí-li tedy stěžovatel
v kasační stížnosti, že mu krajským soudem nebylo umožněno podložit svá tvrzení důkazy, obsah
soudního spisu takové tvrzení vyvrací. Za situace, kdy stěžovatel sám nespecifikoval dopady
právní úpravy odvodu do své majetkové sféry, krajský soud nepochybil, pokud v této otázce bez
dalšího odkázal na závěry plenárního nálezu Ústavního soudu a věcí se blíže nezabýval (shodně
viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 11. 2012, č. j. 8 Afs 60/2012 – 27). Ostatně ani v řízení
o kasační stížnosti nebyl stěžovatel schopen alespoň s určitou mírou detailnosti vypovědět,
do jaké hospodářské situace ho zavedení odvodu uvrhlo; zdejší soud, stejně jako soud krajský,
může proto jen velmi obtížně posoudit relevanci důkazů, které stěžovatel zamýšlel krajskému
soudu předložit, případně si vytvořit úsudek o důkazech, které by k prokázání tvrzení stěžovatele
případně předloženy být ještě mohly.
Tvrdí-li dále stěžovatel, že krajský soud dezinterpretoval jednu z žalobních námitek, jejíž
podstatou nebylo tvrzení o likvidačních, respektive rdousících, dopadech účinku novely zákona
č. 180/2005 Sb. na jeho hospodaření, ale nedodržení garantované patnáctileté doby návratnosti
investice do FVE (v důsledku státem zavedeného odvodu), zde lze stěžovateli přisvědčit potud,
že argumentace soudu vskutku nebyla přiléhavá. Argumentace krajského soudu nicméně
směřovala k posouzení, zda zásah státu do ústavně zaručených práv stěžovatele, tedy v tomto
případě do jeho majetkové sféry a práva na podnikání, dosahuje intenzity, u níž Ústavní soud
dovodil již možnost překročení ústavních limitů. Dospěl-li přitom k závěru, že tato část žalobních
tvrzení (byť jím byla nesprávně uchopena) spočívá (jako celek) pouze na ničím nepodložených
tvrzeních stěžovatele o jeho ekonomické situaci a konkrétních ekonomických dopadech
zavedeného odvodu do jeho podnikání, nemíří tvrzení krajského soudu o neprokázání
likvidačních důsledků odvodu na stěžovatele zcela argumentačně mimo žalobní námitku. Jinak
řečeno, krajský soud otázku, zda v důsledku zavedení odvodu nebude stěžovateli zaručena
návratnost investice do FVE, vypořádal v zásadě obecně, v kontextu možných dopadů
zavedeného odvodu na podnikání stěžovatele jako takové, a to s odkazem na závěry přijaté
Ústavním soudem; tento postup byl dán tím, že veškeré žalobní námitky, včetně těch, které
se týkaly specifických dopadů do majetkové sféry stěžovatele, byly vzneseny pouze v obecné
poloze a především byly namířeny proti právní úpravě, jejíž protiústavnost Ústavní soud
neshledal; na to napadený rozsudek výslovně upozorňuje.
Na rozdíl od krajského soudu neshledává dále Nejvyšší správní soud nic
problematického na tom, že stěžovatelova žalobní argumentace byla - v reakci na zmíněný
plenární nález Ústavního soudu – rozvedena (v porovnání s obsahem dříve podaných žádostí
o vysvětlení postupu plátce daně a na ně navazujících stížností proti jeho postupu) později, tedy
po uplynutí zákonem stanovené lhůty k formulaci žalobních bodů. Z logiky věci nelze stěžovateli
vytýkat, že proti dopadům zavedeného odvodu brojil s poukazem na celkový rozpor
novelizovaného znění zákona s ústavním pořádkem a nesoustředil se pouze na jediný, Ústavním
soudem následně definovaný případ, kdy by aplikace nové právní úpravy narážela na ústavní
limity. Není pochyb o tom, že o ústavní konformitě novelizované úpravy zákona č. 180/2005 Sb.,
panovaly od samého počátku pochybnosti; stěžovatel ostatně zcela přiléhavě poukazuje na fakt,
že řízení před Ústavním soudem bylo iniciováno částí samotných zákonodárců (skupinou
senátorů). Dle názoru zdejšího soudu tak není možné po stěžovateli spravedlivě požadovat, aby
již ve stádiu daňového řízení argumentoval právě existencí specifických dopadů novelizované
úpravy do jeho práv, tedy existencí konkrétních okolností, které Ústavní soud jako jediné označil
za potenciálně problematické. Interpretace ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a §75 odst. 2,
věty první s. ř. s. (disposiční zásada), jakož i §75 odst. 1 s. ř. s., podaná krajským soudem je tak
v posuzovaném případě příliš restriktivní. To však nic nemění na tom, že takto (přípustně)
rozvedená žalobní (a následně i kasační) argumentace nedosáhla potřebné míry určitosti a setrvala
na pouhých obecných konstatováních; to platí i o návrzích na provedení důkazů. V tomto, pro
věc zásadním, názoru je Nejvyšší správní soud s krajským soudem zajedno.
Jelikož i přes některé argumentační deficity rozsudku krajského soudu lze ratio decidendi
jeho argumentace aprobovat, zdejší soud neseznal, že by jej jen pro ně bylo třeba zrušit
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud neshledal konečně ani důvod pro přerušení řízení o kasační
stížnosti, jak to navrhoval stěžovatel. Správní soudy vycházejí při přezkumu zákonnosti správního
rozhodnutí ze skutkového stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí (§75 odst. 1
s. ř. s.). Má-li dojít v soudním řízení správním k doplnění skutkových zjištění správního orgánu
dokazováním, musí se navržené důkazní prostředky upínat ke skutečnostem existujícím v době
vydání rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel by tedy musel navrhnout takový důkazní prostředek,
jímž by prokázal, že dne 30. 10. 2012 (den vydání rozhodnutí žalovaného) bylo zřejmé, že nebude
dosažena zákonem garantovaná doba návratnosti investice. Není proto důvod pro přerušení
řízení o kasační stížnosti za účelem zpracování finanční analýzy ke dni 31. 12. 2013. Stěžovateli
přitom nic nebránilo, aby svou důkazní povinnost splnil již v řízení před krajským soudem,
a to například předložením finanční analýzy sestavené ke dni 30. 10. 2012, zachycující
i předpokládaný budoucí vývoj, částečně verifikovaný v mezidobí docílenými hospodářskými
výsledky. Jinou otázkou je, zda by pomocí této analýzy byl stěžovatel vůbec s to unést důkazní
břemeno ve vztahu ke svému tvrzení, že nebude dosažena patnáctiletá doba návratnosti investice;
to ovšem za stávajícího stavu věci nelze hodnotit.
Nejvyšší správní soud s ohledem na skutečnosti výše uvedené dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. Neshledal
přitom žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v tomto řízení žádné náklady převyšující náklady běžné
administrativní činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2013
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu