ECLI:CZ:NSS:2014:2.AFS.75.2013:55
sp. zn. 2 Afs 75/2013 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Hynka Baňoucha, ve věci žalobce: Jihočeský kraj,
se sídlem v Českých Budějovicích, U Zimního stadionu 1952/2, proti žalované: Regionální rada
regionu soudržnosti Jihozápad, se sídlem v Českých Budějovicích, Jeronýmova 1750/21,
zastoupené JUDr. Janem Brodcem, Ph.D., LL. M., advokátem se sídlem v Praze 2,
Balbínova 223/5, proti oznámení žalované ze dne 20. 2. 2013, č. j. RRRSJ 2236/2013, v řízení
o kasačních stížnostech žalobce a žalované proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 21. 6. 2013, č. j. 10 A 35/2013 - 53,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 6. 2013,
č. j. 10 A 35/2013 - 53, se ruší .
II. Žaloba proti oznámení Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad, ze dne 20. 2. 2013,
RRRSJ 2236/2013, se odmítá .
III. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce domáhal zrušení shora označeného
usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým byla podle ust. §46 odst. 5 zákona
č. 150/2012 Sb., soudního řádu správního ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.)
odmítnuta jeho žaloba proti v záhlaví citovanému oznámení žalované ze dne 20. 2. 2012, a věc
byla podle ust. §46 odst. 5 s. ř. s. postoupena Ministerstvu pro místní rozvoj ČR k projednání
a rozhodnutí. Žalobce navrhoval, aby Nejvyšší správní soud poté, co napadené usnesení zruší,
uložil krajskému soudu žalobu projednat a rozhodnout o ní.
[2] Rovněž žalovaná napadla shora označené usnesení včasnou kasační stížností, v níž navrhla,
aby zdejší soud napadený rozsudek zrušil, a sám aby rozhodl tak, že se žaloba odmítá
pro nepřípustnost.
[3] Žalobce napadl žalobou shora označené oznámení žalované nazvané „Vypořádání ‚Podání
proti Oznámení o krácení finančních prostředků‘ – opravené“ (dále jen „napadené oznámení“).
Tímto oznámením mj. sdělila žalovaná žalobci, že trvá na korekci ve výši 50 % ze způsobilých
výdajů, což blíže zdůvodnila. Žaloba namítala, že oznámení je rozhodnutím správního orgánu
v materiálním smyslu, které zasahuje do žalobcových práv, a plynou z něj majetkové důsledky.
[4] Krajský soud v napadeném usnesení uvedl, že oznámení bylo vydáno až poté, co žalovaná
rozhodla o schválení dotace a následně s žalobcem uzavřela Smlouvu o podmínkách poskytnutí
dotace. Proto nebylo možné na věc aplikovat ust. §14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech v platném znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“),
vylučující správní přezkum. Podle krajského soudu je oznámení o krácení dotace úkonem,
který dosud nebyl posouzen postupem podle správního řádu, neboť krácení finančních
prostředků představuje spor z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, o kterém dosud
nebylo rozhodnuto, přičemž rozhodování takových sporů nepatří do pravomoci soudu.
Podle ust. §169 odst. 1 písm. d) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) jde o spor z veřejnoprávní smlouvy, který rozhoduje nadřízený
orgán žalované, jímž je podle ust. §14 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů (dále jen „kompetenční zákon“), ministerstvo pro místní rozvoj.
Žalovaná měla dle soudu nesouhlas žalobce s krácením posoudit podle obsahu a postoupit
jej k vyřízení postupem podle správního řádu, nikoli vydávat napadené oznámení.
II. Obsah podání účastníků
II. a) Kasační stížnost žalobce
[5] Žalobce namítal, že usnesení o odmítnutí žaloby je nezákonné [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.],
neboť je postaveno na nedostatečném a nesprávném právním základě. Nedostatečná je úvaha o typu
veřejnoprávní smlouvy, která je však nezbytná pro určení orgánu, který má spor z takové smlouvy
rozhodnout. Nejde o žádnou ze smluv dle ust. §159 a násl. správního řádu. Nemůže jít o smlouvu
subordinační, dle ust. §161 správního řádu, o níž patrně uvažoval krajský soud, neboť řízení
před žalovanou je formalizováno výhradně jím vydávanými akty a chybí zákonné zmocnění
k uzavření takové smlouvy. Jde patrně o veřejnoprávní smlouvu svého druhu, pak je však otázkou,
kdo rozhoduje spor z takové smlouvy.
[6] Soud nesprávně dovodil příslušnost ministerstva pro místní rozvoj k rozhodnutí sporu
z ust. §14 odst. 2 písm. a) kompetenčního zákona. Žalované nebyl stanoven žádný nadřízený orgán
ve smyslu správního řádu. Ministerstvo pro místní rozvoj vykonává jen koordinační funkci spojenou
s činností Národního orgánu pro koordinaci. Příslušnost ministerstva pro místní rozvoj neplyne
ani z ust. §178 odst. 1 a 2 správního řádu. Na danou věc nelze plně aplikovat ani ust. §16 odst. 5
zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o podpoře regionálního rozvoje“), neboť i když se na činnost žalované vztahují
obdobně ustanovení o přenesené působnosti krajů, není v zákoně vymezen nadřízený orgán
pro přezkum. Dojde-li ke krácení prostředků po vyplacení dotace při porušení rozpočtové kázně,
je nadřízeným orgánem ministerstvo financí [§22 odst. 9 písm. b) a odst. 10 zákona č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon
o pravidlech územních rozpočtů“]. Zde zákon obsahuje výslovné zmocnění k příslušnosti,
což však v případě sporů z veřejnoprávní smlouvy neučinil. Takový závěr neplyne ani z Metodiky
finančních toků a kontroly (patrně jde o Metodiku finančních toků a kontroly programů
spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové
období 2007 – 2013, vydanou s platností od 1. července 2012, 55 odborem Ministerstva financí ČR,
dále též jen „Metodika finančních toků a kontroly“). Zde se naopak uvádí, že porušení podmínek
stanovených smlouvou je porušením rozpočtové kázně. Žalobce nezpochybňuje veřejnoprávní
povahu smlouvy o poskytnutí dotace, ale napadá správní uvážení žalované při úvahách o krácení
finančních prostředků před jejich vyplacením. Usnesení krajského soudu tyto otázky neřeší.
Žalobce upozornil, že žalovaná i v minulosti přezkoumávala uložené korekce, aniž by věc
postupovala ministerstvu; tyto kroky by byly učiněny věcně nepříslušným orgánem (žalovaná
by tak mj. byla soudkyní ve vlastní věci), což by znamenalo existenci nicotných úkonů, jdoucích
hluboko do minulosti regionálních operačních programů.
II. b) Kasační stížnost žalované
[7] Žalovaná ve své kasační stížnosti vyjádřila přesvědčení, že krajský soud sice žalobu
správně odmítl, avšak nesouhlasila s postoupením věci ministerstvu pro místní rozvoj,
a to přestože má za to, že se jedná o orgán, který je příslušný k rozhodování ze smluv o podmínkách
poskytnutí dotace. Soud o postoupení rozhodl s oporou v ustanovení §46 odst. 5 s. ř. s.,
které však na věc nedopadá, neboť návrh na zahájení sporného řízení správního dle ust. §141
správního řádu nelze považovat za opravný prostředek, o němž hovoří ust. §46 odst. 5 s. ř. s.
[8] Nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů pak spatřoval a žalovaná
v tom, že krajský soud odkázal na zákon o rozpočtových pravidlech, který však na věc nedopadá,
nýbrž je třeba postupovat podle zákona o pravidlech územních rozpočtů. Dále žalovaná uvedla,
že právní názor z rozsudku zdejšího soudu ze dne 28. 4. 2011, č . j. 1 As 22/2011 - 64 (citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), nedopadá na fázi
po uzavření veřejnoprávní smlouvy. Z napadeného usnesení také není zřejmé, který z úkonů žalobce
by mělo ministerstvo posoudit jako návrh na zahájení sporného řízení správního; správní žaloba
takovým návrhem není, neboť žádá zrušení oznámení žalované, přičemž předmětem sporného
řízení správního jsou práva a povinnosti z veřejnoprávní smlouvy.
[9] Krajský soud se nevypořádal dostatečně s otázkou příslušnosti ministerstva pro místní
rozvoj, přestože byla tato otázka v žalobě tematizována a přestože je soudu známa praxe,
podle níž je k rozhodování tohoto typu sporů příslušné ministerstvo financí (žalovaná odkázala
na rozhodnutí, jímž ministerstvo pro místní rozvoj postoupilo obdobný návrh ministerstvu
financí). Soud se blíže nezabýval klasifikací smluv, která je však nezbytná k odůvodnění závěru
o příslušnosti k rozhodování sporů.
II. c) Vyjádření ke kasačním stížnostem
[10] Žalobce souhlasil s názorem žalované, že jeho podání není odvoláním ve smyslu
ustanovení hlavy VIII. správního řádu, nesouhlasil však s tím, že nadřízeným orgánem
k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, ve smyslu ust. §169 odst. 1 písm. d) správního
řádu, je ministerstvo pro místní rozvoj, neboť jeho působnost zde nelze dovodit. Bylo povinností
soudu své úvahy náležitě odůvodnit a posílit právní jistotu účastníků, byť by své úvahy činil
nad rámec odůvodnění. Samotnou žalobu by bylo možno považovat za návrh na zahájení
sporného řízení správního; s takovým postupem se ale neztotožňuje. Na věc neměl být aplikován
zákon o rozpočtových pravidlech, ale zákon o pravidlech územních rozpočtů, což prokazuje
nesprávný právní základ úvah soudu.
[11] Žalobce zopakoval, že důvody pro odmítnutí žaloby zde nebyly, pokud by však zdejší soud
přijal argumentaci žalované, pak by bylo postoupení dle ust. §46 odst. 5 s. ř. s. namístě, protože proti
takovému úkonu není obrany, a žalovaná jej ani o možnostech obrany nepoučila (vyjma možnosti
podat správní žalobu). Nebylo úkolem žalobce zkoumat, jakým způsobem se může bránit
proti vadným úkonům. Zákon jasnou odpověď nedává, a žalovaná tento nedostatek svým poučením
nezhojila. Naopak, absence poučení znamenala faktické poskytnutí informace o nemožnosti
opravného prostředku. Nepostoupení věci by bylo v rozporu s ochranou práv žalobce a v rozporu
se základními zásadami veřejné správy. Závěrem žalobce znovu poznamenal, že podle příslušné
metodiky nejde o spor s veřejnoprávní smlouvy, ale o věc obdobnou porušení rozpočtové kázně.
Činnost žalované před poskytnutím dotace je činností kontrolní, jež je součástí finančního řízení
(§22 odst. 7 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě v platném znění,
dále jen „zákon o finanční kontrole veřejné správy“). Žalovaná dle tohoto zákona, jakož i zákona
o pravidlech územních rozpočtů, neměla možnost autonomně rozhodovat se širokou možností
správního uvážení.
[12] Žalovaná souhlasila s názorem, že usnesení krajského soudu je neodůvodněné
a nepřezkoumatelné. Nebyla provedena kategorizace smlouvy, byť žalovaná má za to, že jde
o smlouvu subordinační. Podle ust. §17 kompetenčního zákona a podle ust. §6, §7, §11 a §16e
zákona o podpoře regionálního rozvoje je příslušným orgánem ministerstvo pro místní rozvoj,
byť ministerstvo pro místní rozvoj a ministerstvo financí mají nyní shodně za to, že k rozhodování
sporů je příslušné ministerstvo financí. Užitím standardních výkladových metod nelze z ustanovení
§22 odst. 10 zákona o pravidlech územních rozpočtů dovodit věcnou příslušnost ministerstva
financí. Opak plyne z ustanovení §133 odst. 1 správního řádu. O porušení rozpočtové kázně
nemůže jít tam, kde dotace dosud nebyla proplacena. Metodika vydaná ministerstvem financí
není obecně závazným předpisem; působnost tohoto ministerstva nelze v realizační fázi dovodit
ani z ust. §4 kompetenčního zákona.
III. Posouzení kasačních stížností
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasačních stížností hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnosti mají požadované náležitosti,
byly podány včas a osobami oprávněnými, a nejsou nepřípustné. Důvodnost stížností posoudil
zdejší soud v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů [§109 odst. 3, 4 s. ř. s.]. Byla-li žaloba
odmítnuta, přichází ze zákona v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
jako zvláštní ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98,
č. 625/2005 Sb. NSS). Kasační stížnost žalované je důvodná. Kasační stížnost žalobce důvodná
není.
[14] Předmětem sporu v projednávané věci je povaha oznámení o krácení dotace, která určuje
i povahu následných oznámení žalované, jímž reagovala na podání žalobce. K právní podstatě
předmětu sporu se zdejší soud vyjádřil v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013 - 53,
kdy rozhodoval ve věci téže žalované ve vztahu k usnesení téhož krajského soudu ze dne
11. 4. 2013, č. j. 10A 3/2013 - 48, který v obdobné věci správní žalobu jako předčasnou odmítl,
podle ust. §46 odst. 5 s. ř. s., a věc postoupil ministerstvu pro místní rozvoj k vyřízení odvolání
žalobce (tato rozhodnutí jsou i veřejně dostupná z www.nssoud.cz, proto na ně zdejší soud
pro stručnost odkazuje). Nejvyšší správní soud neshledal v projednávané věci (z hlediska podstaty
prakticky shodné se shora projednávaným případem) důvod odchýlit se od právních názorů
vyslovených v rozsudku č. j. 9 Afs 38/2013 - 53 [kterým zrušil usnesení krajského soudu,
a žalobu bez dalšího postupování odmítl jako nepřípustnou, dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], a v intencích této prejudikatury nahlížel i na daný případ.
[15] S krajským soudem se lze ztotožnit v tom, že poskytování dotací z fondů Regionální rady
regionu soudržnosti je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí.
Charakteru smluv, na základě kterých jsou přiznávány dotace, se věnuje četná judikatura.
K tomu, aby bylo možné smlouvu označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo o smlouvu,
kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující
pro pojímání smlouvy není to, jak je smlouva označena v právním předpise, který její uzavření
předpokládá, rozhodující je její skutečný, respektive zákonem předpokládaný obsah.
Obsahem smlouvy o poskytnutí dotace je poskytnutí dotačního plnění z veřejných zdrojů,
jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy. Na rozdíl od vztahů občanskoprávních,
ve kterých jsou jejich účastníci zásadně v rovném postavení, při uzavírání smlouvy o poskytnutí
dotace dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí dotace poskytovatelem a veškerá
smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky přijmout, či odmítnout
(srov. kupříkladu rozsudky zdejšího soudu ze dne 20. 9. 2007, č. j. 2 Afs 58/2007 - 58, či ze dne
22. 5. 2008, č. j. 2 Afs 49/2007, případně také rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008,
č. j. Konf 31/2007 – 91).
[16] Kategorizace veřejnoprávních smluv obsažená v §160 až §162 správního řádu
není vyčerpávající a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy smluv,
s nimiž správní řád v ustanoveních §160 až 162 nepočítá. To však neznamená, že by spor z takové
smlouvy nemohl být řešen podle příslušných ustanovení správního řádu. V případě takových
veřejnoprávních smluv by měl před správním řádem přednost zvláštní zákon, ve zbytku
by se použila obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu (viz obecná subsidiarita
správního řádu deklarovaná v §1 odst. 2 správního řádu). Ustanovení §141 správního řádu
se vztahuje nejen na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv upravených v §160 až §162
správního řádu, ale i na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, se kterými správní řád
nepočítá.
[17] Charakter smlouvy však sám o sobě neposkytuje odpověď na otázku, jakým způsobem
nahlížet na povahu úkonů uskutečňovaných žalovanou při realizaci dotačních programů
a jejich administraci. Činnost žalované při poskytování dotací je nutno rozdělit na dvě
fáze - na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace a fázi po uzavření
této smlouvy.
[18] Fáze před uzavřením veřejnoprávní smlouvy je charakterizována nerovností účastníků,
vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním žalované, samo sebou v mezích
zákona a s vyloučením libovůle, zákazu diskriminace, zákazu zneužití apod. Z tohoto postavení
žalované plyne, že může v mezích zákona autoritativně rozhodovat jak o administraci žádosti
o dotaci, tak o podmínkách jejího poskytnutí. V této fázi proto mohou některé její úkony
naplňovat znaky rozhodnutí správního orgánu, které je způsobilé soudního přezkumu ve smyslu
§65 s. ř. s. Posuzování povahy takových úkonů však nebylo předmětem projednávané věci.
[19] Uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace je upraven vztah mezi příjemcem
a poskytovatelem dotace. Veřejnoprávní smlouva, stejně jako smlouva soukromoprávní,
je primárně založena na vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě svobodných
projevech vůle dvou nebo více stran. Průnik těchto projevů představuje smluvní konsensus,
jenž je podstatou každé smlouvy. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 5. 2008,
sp. zn. 2 Afs 49/2007 „Zásada pacta sunt servanda je obecným právním principem a vztahuje
se i na veřejnoprávní smlouvy. I tyto smlouvy se musí dodržovat.“
[20] Výše uvedené platí jak pro žadatele o dotaci, který se uzavřením smlouvy stává
jejím příjemcem, tak pro žalovanou, jako druhou smluvní stranu veřejnoprávní smlouvy,
jakkoliv obsah smlouvy mu dává vrchnostenský ráz. Ochrana kterékoliv smluvní strany
je v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem
nebo při neplnění smlouvy samotné poskytována prostřednictvím autoritativního rozhodnutí
sporu z veřejnoprávní smlouvy dle §169 správního řádu, ve spojení s §141 správního řádu. Spor
může iniciovat pro svou ochranu ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.
[21] V případě sporu z uzavřené smlouvy jsou jak žalovaná, tak žalobce ve zcela rovnocenném
postavení. Jakkoliv žalovaná hájí především veřejný zájem, není při případném sporu v postavení
prvostupňového orgánu, ale v postavení navrhovatelky nebo odpůrkyně. Oba účastníci sporného
řízení mají na základě §141 odst. 3 správního řádu postavení účastníků řízení podle §27 odst. 1
správního řádu. Teprve rozhodnutí příslušného orgánu ze sporu z veřejnoprávní smlouvy
je, za splnění dalších zákonem stanovených podmínek, rozhodnutím přezkoumatelným dle §65
s. ř. s. ve správním soudnictví.
[22] V projednávané věci oznámila žalovaná žalobci dopisem ze dne 17. 12. 2012,
že mu bude krátit prostředky na dotace (srovnej body 4, 6 - 10, 17, 26 - 27 správní žaloby),
a to na základě výsledků kontroly INTERIM (protokol o fyzické kontrole žalobce podepsal
10. 12. 2012). Žalobce se proti důvodům krácení ohradil podáním ze dne 18. 12. 2012,
avšak jeho námitky žalovaná odmítla dopisem ze dne 27. 12. 2012. Na něj zase žalobce reagoval
dne 11. 1. 2013 podnětem k přezkumu, jenž žalovaná vypořádala oznámením ze dne 20. 2. 2013,
které žalobce napadl správní žalobou. Dle žaloby měl za to, že vyčerpal všechny opravné
prostředky, neboť jde sice o spor z veřejnoprávní smlouvy, ale ministerstvo financí plní
dle příslušného programu ROP funkci platebního, certifikačního a auditního orgánu; k řešení
sporu z veřejnoprávní smlouvy dle ust. §169 správního řádu však nemá zákonné zmocnění.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že z žaloby plyne, že žalobce se na správní soudy obrátil
s návrhem na rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy v domnění, že předchozí postup
dle ust. §169 odst. 1 správního řádu (předložení sporu nadřízenému orgánu) se neuplatní,
neboť zde není zákonem určen nadřízený orgán příslušný k rozhodnutí takového sporu. Krajský
soud dospěl k správnému závěru, že takovým orgánem je ministerstvo pro místní rozvoj; další
úvahy však náležité nebyly.
[23] Krajskému soudu nutno přisvědčit (srov. bod [4]), že ustanovení §14 odst. 5 zákona
o rozpočtových pravidlech nezakládá pravomoc ministerstva financí rozhodnout spor
z veřejnoprávní smlouvy, neboť toto ustanovení jednak výslovně vylučuje užití správního řádu,
který na zákonné úrovni zakotvuje institut řešení sporu z veřejnoprávní smlouvy, a jednak
toto ustanovení se týká vydání rozhodnutí, jímž se rozhoduje o žádosti o poskytnutí dotace
(srov. ust. §14 odst. 4 a 5 citovaného zákona), což však leží mimo předmět řízení v této věci
(viz mj. výše body [18] až [21]). Oporu pravomoci ministerstva pro místní rozvoj pak nebylo třeba
hledat v obecném ustanovení §14 odst. 2 písm. a) kompetenčního zákona, které hovoří o „správě
finančních prostředků regionální politiky státu“. Je tomu tak proto, že podle §16 odst. 5 zákona
o podpoře regionálního rozvoje se použijí na vztah státu a Regionální rady při činnostech
upravených tímto zákonem (tedy včetně kontroly a dozoru nad touto činností), ustanovení
o přenesené působnosti krajů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „krajské zřízení“), upravuje kontrolu a dozor nad přenesenou působností v ustanoveních
§81 a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně příslušným
ministerstvům [§84, §86 odst. 1 a §92a písm. b) krajského zřízení]. V souladu s právní úpravou
obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným ministerstvem
ministerstvo pro místní rozvoj. Žalobce sice namítal, že zákon neobsahuje výslovné určení
nadřízeného orgánu, ale takové doslovnosti není potřeba s ohledem na znění ustanovení
§169 odst. 1 správního řádu, které hovoří o „nadřízeném orgánu“, jenž je spolehlivě určitelný
dle ust. §16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje a dle výše citovaných ustanovení
krajského zřízení. Žalobce se mýlí, pokud nedostatek pravomoci ministerstva pro místní rozvoj
dovozuje výkladem konstruujícím mlčení zákona. Zákon vodítko dává.
[24] K argumentaci žalobce poukazující na zákon o pravidlech územních rozpočtů (viz výše
bod [6]) nutno uvést, že odkaz na ustanovení §22 odst. 9 písm. a) a ust. §22 odst. 10
tohoto zákona je nepřiléhavý. Tento zákon na věc nedopadá proto, že v posuzované věci nešlo
o uložení penále či odvodu, které jsou mj. sankční a následné. Nepřiléhavý je i poukaz žalobce
(viz bod[11]) na ustanovení §22 odst. 7 zákona o finanční kontrole veřejné správy (toto ustanovení
zakládá „[p]ovinnost kontrolního orgánu sdělit příslušnému správci daně zjištění o porušení rozpočtové či daňové
kázně podle zvláštního právního předpisu“), respektive poukaz na kontrolní povahu činnosti žalované
před proplacením dotace, neboť z něj neplyne překážka v uplatnění práva předložit spor
nadřízenému orgánu.
[25] Žalobce předestřel, že případný spor by mělo rozhodovat ministerstvo financí (viz výše
bod [5] a [11]) s ohledem na Metodiku finančních toků a kontroly, která není obecně závazným
předpisem, jak připomněla žalovaná (bod [11]), a již jen proto neobstojí před jasným ustanovením
zákona [§16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje]. Vedle argumentu právní závaznosti
však nutno postavit argumenty plynoucí ze systematického a jazykového výkladu. Žalobce
opakovaně připomínal instituty sloužící ke kontrole dodržování a vynucování rozpočtové kázně.
Samotné ustanovení §22 odst. 1 zákona o pravidlech veřejných rozpočtů vymezuje por ušení
rozpočtové kázně jako „[k]aždé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých
z rozpočtu“. Takto definovaný pojem kázně, s důrazem na vertikální (vrchnostenské) prvky vztahu
je obtížně výkladově a aplikačně slučitelný s institutem smlouvy, jímž zákonodárce do takto vzniklého
vztahu vnesl horizontální prvky, vzniklé z procesu jednání (veřejnosmluvní negociace - §163
a §164 správního řádu). Stručně řečeno: rozhodnutí sporu o splnění či nesplnění dojednaných
podmínek smlouvy je svou právní povahou zcela odlišné od rozhodování o tom, zda došlo
k porušení rozpočtové kázně. Směšováním těchto kvalitativně odlišných situací by byl vyprázdněn
zákonný institut veřejnoprávní smlouvy, který by v konečném důsledku splýval s institutem rozhodnutí
(o porušení kázně), což mj. odporuje předpokladu racionálního zákonodárce, neboť není rozumný
důvod zavádět do právního řádu instituty, které se liší jen formálním označením a zařazením,
ale fakticky fungují stejně. Soudy a ostatní orgány veřejné moci jsou však zavázány vykládat právní
přepisy v souladu s předpokladem racionálního zákonodárce. V daném případě je proto nutno
pojem sporu z veřejnoprávní smlouvy vykládat v (co možná nejvíce dosažitelném) souladu
s jeho smyslem (například rozsudky zdejšího soudu ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 - 90,
ze dne 23. 8. 2006, č. j. 2 Afs 178/2005 - 78), ze dne 17. 5. 2007, č. j. 2 As 85/2006 - 79,
anebo ze dne 18. 3. 2004, č. j. 2 Afs 33/2003 - 62).
[26] Zbývá dodat, že žalobce se mylně domnívá, že chtěla-li žalovaná krátit přislíbenou výši
dotace, byla povinna iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a postupovat dle §169 správního
řádu. Zmocnění žalované posuzovat způsobilost doložených výdajů, jakož i její oprávnění
přislíbenou částku na základě takového posouzení krátit, je obsaženo v samotné smlouvě ze dne
27. 4. 2010 - viz např. ustanovení I. odst. 3 (ve znění dodatku č. 3 ze dne 27. 12. 2012),
ustanovení IV. odst. 4, ustanovení VI. 4 a zejména ustanovení XII. 3: „[p]oskytovatel si vyhrazuje právo
nepotvrdit proplacení takových výdajů, které nejsou v souladu se způsobilými výdaji definovanými v příručce
pro žadatele ROP NUTS II nebo jiných materiálech závazných pro implementaci ROP NUTS II Jihozápad.“ .
Podrobovala-li žalovaná uplatnění tohoto smluvně vymezeného oprávnění určité formě přezkumu,
nepohybovala se mimo svou pravomoc, jak soudí žalobce (viz bod [6]), nýbrž naplňovala účel
institutu smlouvy, který pojmově otevírá určitý prostor podobným interakcím, bez nutnosti
iniciovat případný vnější zásah do smluvního vztahu. Se žalovanou lze tedy souhlasit
v tom, že při oznámení o krácení dotace postupovala v souladu s uzavřenou smlouvou,
a nesouhlasil-li žalobce s jejím postupem, pak to byl právě žalobce, kdo měl iniciovat spor
z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle §169 správního řádu. Nelze dovodit zákonnou povinnost
žalované postoupit písemně projevený nesouhlas žalobce s krácením dotace příslušnému orgánu, ať
už jako odvolání či jako návrh na zahájení sporného řízení. Při výkladu, který zaujal žalobce
i krajský soud, se zcela stírá rozdíl mezi správním řízením, jehož cílem je vydání správního
rozhodnutí a postupem, jehož cílem je uzavření a následné plnění z veřejnoprávní smlouvy.
Stejně tak je nepřípustné odhlížet od zákonného rámce a ztotožňovat návrh na zahájení sporného
správního řízení se správní žalobou, jak to činil žalobce, směšující odlišné právní rámce, které obě
řízení mají (srov. kupř. ust. §75 a §76 s. ř. s., s ust. §141 správního řádu).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Krajský soud žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 5 s. ř. s. a věc postoupil ministerstvu
pro místní rozvoj k projednání opravného prostředku, s tím že žalobce se při podání žaloby řídil
nesprávným poučením, že proti jeho rozhodnutí není takový opravný prostředek přípustný. Žaloba
však směřovala proti úkonu, který rozhodnutím správního orgánu není a krajský soud měl
proto žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Vzhledem
k nesprávným úvahám o které krajský soud své rozhodnutí opřel, Nejvyšší správní soud
podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a postupem dle ustanovení §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. žalobu sám odmítl; vyhověl tak důvodné kasační stížnosti žalované. Kasační stížnost
žalobce, jíž se domáhal, aby zdejší soud vrátil věc krajskému soudu k projednání nepřípustné
žaloby, musel Nejvyšší správní soud zamítnout.
[28] Protože Nejvyšší správní soud rozhodl současně se zrušením rozsudku krajského soudu
i o odmítnutí návrhu (žaloby), rozhodl rovněž o nákladech soudního řízení, které předcházelo
zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 2 s. ř. s.). Výrok o náhradě nákladů řízení
vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Z tohoto důvodu nemá jak žalovaná, tak i žalobce právo
na náhradu nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. února 2014
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu