ECLI:CZ:NSS:2010:2.AO.3.2010:55
sp. zn. 2 Ao 3/2010 - 55
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci navrhovatelky: M.M.,
proti odpůrci: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy, cenového výměru Ministerstva financí č. 01/2010 ze dne 8. 12. 2009,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1) Navrhovatelka se domáhá v řízení podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zrušení věty „Místo trvalého pobytu se musí nacházet na území ČR“ ,
obsažené v příloze č. 4, části IV., článku 2.2 (Zvláštní jízdné pro žáky a studenty škol)
odst. 2 výměru odpůrce č. 01/2010 ze dne 8. 12. 2009 (v návrh u nesprávně uváděn rok
„2010“ - pozn. NSS), kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami.
I.1. Obsah návrhu
2) Navrhovatelka uvedla, že předmětný cenový výměr je opatřením obecné povahy,
přičemž poukazuje na to, že při posuzování toho, zda je ten který akt opatřením obecné povahy,
je třeba vycházet z tzv. materiálního pojetí. Napadený cenový výměr má konkrétně určený
předmět – žalovaný totiž stanovuje ceny konkrétního zboží a služeb a konkrétní podmínky
pro využívání služeb a nákup zboží za určené ceny. Věta, ktero u chce navrhovatelka zrušit,
se zabývá konkrétní situací studenta, který se soustavně připravuje na budoucí povolání školním
studiem a využívá veřejnou vnitrostátní pravidelnou osobní dopravu při přemístění se z místa
trvalého bydliště do sídla školy. Student pak má nárok na využití regulované ceny. Navrhovatelka
s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005,
taktéž uvádí, že napadený cenový výměr jen konkretizuje již existu jící povinnosti, vyplývající
ze zákona, konkrétně §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších pře dpisů
(dále jen „zákon o cenách“). To, že má předmětný cenový výměr formu opatření obecné povahy,
plyne i z názvu, který používá ve vztahu k regulaci cen zákon o cenách („rozhodnutí“) a který
akcentuje konkrétní předmět úpravy.
3) Navrhovatelka také odkazuje na odbornou literaturu a judikaturu. Podle komentáře
J. Vedrala (v textu návrhu nesprávně uveden jako „S. Vedral“ – pozn. NSS) k §171 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je cenový
výměr příkladem lavírování mezi právním předpisem a individu álním správním aktem.
Poukazuje rovněž na judikaturu, zejména Ústavního soudu. V nálezu ze dne 17. 2. 1999,
sp. zn. II. ÚS 53/97, Ústavní soud uvedl, že cenový výměr není právní předpis. Totéž zopakoval
v usnesení (v návrhu nesprávně označeno jako „nález“ – pozn. NSS) ze dne 8. 12. 1999,
sp. zn. I. ÚS 422/99, v němž – dle navrhovatelky – navíc podal definici cenového výměru,
která se blíží definici opatření obecné povahy, jak ji stanovil v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005,
sp. zn. 1 Ao 1/2005, Nejvyšší správní soud. Navrho vatelka připouští, že se později od tohoto
závěru Ústavní soud odchýlil v nálezech ze dne 23. 5. 2000, Pl. ÚS 24/99, a ze dne 20. 11. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 8/02, v nichž konstatoval, že cenový výměr je právním předpisem; to však bylo
v čase, kdy ještě v českém právním řádu neexistoval institut opatření obecné povahy.
4) Dále navrhovatelka podotýká, že je osobou, kterou předmětný výměr diskriminuje. Tento
výměr reguluje cenu studentského jízdného. Zvýhodněná cena se ovšem vztahuje jen na studenty,
jejichž trvalý pobyt je na území České republiky. Navrhovatelka, jakožto studentka Právnické
fakulty Masarykovy univerzity, využívá železniční dopravu k přemísťování se z místa trvalého
pobytu, které se ovšem nachází ve Slovenské republice, do místa, kde sídlí škola. N a území České
republiky se na ni nevztahuje studentská sleva. Navrhovatelka za železniční dopravu na té části
své cesty do školy, která se nachází na státním území České republiky, zaplatí 6,40 €. Poku d by
se na ni vztahovala regulace, zaplatila by za jedinou cestu o 2,88 € méně. Návrh obsahuje
podrobné zdůvodnění, proč je daný stav diskriminující a rozporný s čl. 18 a čl. 56 Smlouvy
o fungování Evropské unie, čl. 24 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES,
§6 zákona č. 634/1992 Sb., o och raně spotřebitele, a §1 odst. 1 písm. i), j) zákona
č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcíc h ochrany před diskriminací
a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon).
5) Ze shora shrnutých důvodů tedy navrhovatelka žádá, aby Nejvyšší správní soud
v napadeném cenovém výměru zrušil větu: „Místo trvalého pobytu se musí nacházet na území ČR.“
I.2. Vyjádření odpůrce
6) Odpůrce ve vyjádření uvádí, že se judikatura již ustálila na závě ru, že cenový výměr
je právní předpis. V tomto ohledu poukazuje na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne
19. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 479/99, ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (odpůrce nesprávně
uvádí sp. zn. „Pl. ÚS 24/02“ – pozn. NSS), ze dne 23. 5. 2000, Pl. ÚS 24/99, či ze dne
21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02. Obdobná je judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek
sp. zn. 7 A 6/2002).
7) Dále odpůrce poukazuje na čl. 79 Ústavy, který umožňu je mj. ministerstvům vydávat
na základě zákona a v jeho mezích právní předpisy. Název takových předpisů ale již stanoven
nikde není. Pro oblast regulace cen je ministerstvo zmocněno k vydávání předpisů zákonem
č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Meze a forma pro vydávání
předpisů pak jsou stanoveny v §1 odst. 5, §3 odst. 2 zákona o cenách. Krom toho pro závěr,
že cenový výměr není opatřením obecné povahy, hovoří také způsob projednávání opatření
obecné povahy dle správního řádu, který je pro proces vydávání cenového výměru nevhodný.
8) Závěrem odpůrce uvádí, že (studentské) slevy na jízdném jsou dopravcům dorovnávány
z veřejných prostředků. Je tedy povinností státu, aby veřejné prostředky byly vynakládány
maximálně účelně a hospodárně. O diskriminaci se nejedná.
9) Ze všech těchto důvodů odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud předmět ný návrh
na zrušení opatření obecné povahy odmítl. Pokud soud dospěje k závěru, že cenový výměr
je opatřením obecné povahy, navrhuje, aby byl návrh pro nedůvodnost zamítnut.
II.
Právní hodnocení
II.1. Vymezení pojmu opatření obecné povahy v judikatuře Nejvyššího správního soudu
10) Nejvyšší správní soud shledává, že v dané věci je pro další postup rozhodné posouzení,
zda akt, který navrhovatelka jako opatření obecné povahy označuje, skutečně takovým opatřením
je. K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel
přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního
vymezení v §171 správního řádu. T am je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není
právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné
povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem
správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže
neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat
zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona (blíže viz citované rozhodnutí).
II.2. Vývoj judikatury Ústavního soudu k charakteru cenových výměrů
11) K povaze cenových výměrů se rozsáhle vyjádřil v řadě svých rozhodnutí Ústavní soud.
Z nálezu ze dne 17. 2. 1999, sp. zn. II. ÚS 53/97, publ. ve Sb. n. u . ÚS, svazek 13, nález 26,
str. 195 a násl., plyne, že v případě stanovení konkrétní výše (regulované) ceny podle zákona
o cenách o právní předpisy nižší právní síly nejde. Jde o ro zhodnutí cenových orgánů,
které musejí účastníci závazkového vztahu respektovat, neboť zákon jim tuto povinnost ukládá.
12) Také v usnesení ze dne 8. 12. 1999, sp. zn. I. ÚS 422/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 16,
usnesení 75, str. 393 a násl., se Ústavní soud zabýval tím, jakou právní povahu napadený akt
vlastně má, přičemž dospěl k tomu, že výměr Ministerstva financí o regulaci cen, vydaný podle
zákona cenách, není (jiným) právním předpisem. Úřední stanovení a usměrnění cen podle §5
a §6 zákona o cenách provádějí cenové orgány zařazením rozhodnutí do seznamu zboží,
které se uveřejňuje v Cenovém věstníku (§10 zákona o ce nách). Toto zařazení má v praxi formu
výměru Ministerstva financí, neboť zákon žádnou konkrétní formu nepředepisuje. Výměr
Ministerstva financí proto nelze považovat za (jiný) právní předpis, neb oť nevyhovuje čl. 79
odst. 3 Ústavy, navíc si je třeba uvědomit, že podmínkou platnosti zákonů (čl. 52 Ústavy),
ale i jiných právních předpisů, je jejich vyhlášení způsobem, který stanoví zákon, přičemž cenové
výměry nejsou publikovány v oficiální publikační platformě, kterou je Sbírka zákonu.
V citovaném usnesení Ústavní soud dospěl k tomu, že „ jde zřejmě o akt vydaný na základě
§10 cenového zákona, který má ovšem specifickou, normativní povahu, neboť nesměřuje vůči konkrétnímu
právnímu subjektu, ale zavazuje – obdobně jako právní předpis – blíže neurčený, resp. neurčitý okruh (počet)
subjektů, které právně disponují s určitým druhem zboží. Právní závaznost výměru ministerstva financí lze
dovodit z obecně závazného ustanovení §5 a §6 cenového zákona a nikoliv ze samotného výměru.“
13) Starší judikatura Ústavního soudu tedy dospívala k závěru, že cenová rozhodnutí podle
§10 zákona o cenách nejsou právním předpisem. Logicky výslo vně nedospívala k tomu,
že jsou opatřením obecné povahy, neboť v té době nebyla součástí právního řádu
České republiky, ovšem ani v tomto směru nepodávala definici cenových rozhodnutí obdobnou
té, která byla posléze přijata ve vztahu k opatřením obecné povahy. Navrhovatelka se tedy mýlí,
pokud se domnívá, že definice podaná v citovaném usnesení je obdobná definici opatření obecné
povahy, jak ji vyložil Nejvyšší správní soud v rovněž již zmíněném rozhodnutí
sp. zn. 1 Ao 1/2005. Ústavní soud hovoří sice o obecně definovaném okruhu adresátů, nicméně
nikterak nezmiňuje druhou esenciální náležitost opatření obecné povahy – konkrétně vymezený
předmět. Obecný okruh adresátů má vedle opatření obecné povahy také právní předpis,
jak ostatně zmiňuje také Ústavní soud a k němuž jej připodobňuje, byť jej za něj neprohlašuje
pro nedostatek formálních rysů (např. publikace). Ústavní soud dokonce mluví o normativním
charakteru takového cenového rozhodnutí. Normativní charakter je typický právě pro právní
předpis (zatímco rozhodnutí je individuální a opatření obecné povahy smíšené povahy).
Z citovaného tak je patrné, že Ústavní soud pro cenová rozhodnutí vytváří j akousi čtvrtou
kategorii, nejblíže však podobnou právě právním předpisům.
14) Pozdější judikatura Ústavního soudu (po roce 2000) však čtvrtou speciální kategorii
opouští a naplno přiznává, že cenové výměry jsou právními předpisy. V nálezu ze dne
23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 18, nález 73, str. 135 a násl.,
označil Ústavní soud cenovou regulaci za výjimečné opatření, akceptovatelné jen za omezených
podmínek. Výslovně se v tomto plenárním nálezu uvádí, že je nezbytné se odchýlit od výše
uvedeného senátního nálezu sp. zn. II. ÚS 53/97. Dle přesvědčení pléna je klasifikaci pramenů
práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním
z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z mnoha právních předpisů,
nebo i rozdílných forem pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 9, nález 163, str. 399,
též publ. pod č. 30/1998 Sb., ve kterém Ústavní soud přiznal p ovahu pramenů ústavního práva
i právním principům). Rozhodnutí o cenové regulaci tak je, dle z ávěrů pléna, nutno považovat
za obecný akt s právním normativním obsahem. Stupeň obecnosti, vlastní právní normě,
je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svů j předmět a subjekty jako třídy definičními
znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků. Pokud obs ahový komponent právní normy
je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat
za formu práva v materiálním slova smyslu.
15) Shora shrnuté závěry potvrdil Ústavní soud také v usnesení ze dne 19. 10. 2000,
sp. zn. III. ÚS 479/99, dostupném na http://nalus.usoud.cz, usnes ení ze dne 21. 2. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 50/02, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 25, usnesení 8, str. 371
a násl., rovněž pak v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek
28, nález 142, str. 237, též publ. pod č. 528/2002 Sb.
16) Z podaného přehledu je patrné, že judikatura Ústavního soudu není zcela jednotná;
ostatně na určitý rozkol poukazuje také navrhovatelka sama. V takovém případě ovšem obecným
soudům vyvstává otázka, jak s takovou judikaturou nakládat, aby zároveň mohlo být naplněno
pravidlo obsažené v čl. 89 odst. 2 Ústavy, že vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou
závazná pro všechny orgány i osoby. Nejvyšší správní soud při řešení problému rozkolísanosti
judikatury Ústavního soudu ve svém rozsudku ze dne 2. 6. 2005, č. j. 2 Afs 37/2005 - 82,
dostupném na www.nssoud.cz, vyšel z toho, že právní názor (tj. zobecnitelné pravidlo chování)
vyjádřený v určitém rozhodnutí Ústavního soudu je autorit ativním a závazným vodítkem
pro budoucí posuzování jiných obdobných případů; v tomto smyslu mají rozhodnutí Ústavního
soudu povahu faktických precedentů. „Za takové situace musí obecný soud, má-li dostát své povinnosti
ústavně konformní interpretace jednoduchého práva, z různých v judikatuře Ústavního soudu obsažených právních
názorů zvolit ten, který odpovídá náhledu Ústavního soudu na věc v době rozhodování obecného soudu.
Judikatura Ústavního soudu se přirozeně v čase vyvíjí a určité názory jsou v průběhu doby opouštěny
a nahrazovány názory jinými; závazný je tedy ten právní názor Ústavního soudu, který Ústavní soud zastává
v době rozhodování obecného soudu. Pokud v době rozhodování obecného soudu existuje vícero vedle sebe stojících
právních názorů Ústavního soudu, u nichž nelze zcela jednoznačně určit, který z nich je pozdější a který dřívější
(…), je pro obecný soud závazný ten z nich, který lze s přihlédnutím ke všem okolnostem na základě racionální
analýzy a úvahy považovat v judikatuře Ústavního soudu za názor převažu jící. Rozhodnými okolnostmi
pro posouzení budou zejména četnost judikátů zastávajících ten či onen právní názor, jejich forma (plenární nález
či stanovisko, nález, usnesení zabývající se meritem ústavní stížnosti, usnesení striktně procesní povahy) míra
propracovanosti argumentace k dané právní otázce obsažené v konkrétním analyzovaném judikátu a to, do jaké
míry bylo řešení dané právní otázky v tomto judikátu nosným důvodem rozhodnutí, anebo naopak argumentací
podpůrnou, doplňkovou či argumentací obiter dictum.“
17) Z tohoto naznačeného „testu“ je naprosto zřetelné, že Ústavní soud považuje prostředky
cenové regulace za právní předpisy. Judikatura stojící na tomto stanov isku je totiž pozdější než
judikatura považující nástroj cenové regulace za akt sice normativní povahy, ale nikoliv však
právní předpis. Krom toho, že citovaná soudní rozhodnutí jsou pozdější, jsou také četnější
a navíc se jedná převážně o plenární nálezy, zatímco dřívější částečně protichůdná judikatura byla
tvořena co do formy jen nálezy senátními.
18) Ze závěru, že cenová rozhodnutí jsou svým charakt erem právními předpisy,
ostatně vychází ve své judikatuře také Nejvyšší správní soud. Z rozsudku ze dne 9. 10. 2003,
č. j. 7 A 6/2002 - 50, publ. pod č. 783/2006 Sb. NSS, vyplývá, že r ozhodnutí cenového orgánu
o zařazení zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami podle §10 zákona o cenách,
je pramenem práva. V rozsudku ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 - 138, www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud posuzoval charakter cenového rozhodnutí Českého telekomunikačního
úřadu o způsobu výpočtu cen za propojení podle tehdy účinného §78 odst. 2 zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů . Dospěl přitom k závěru,
že je abstraktním aktem normativní povahy, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud je proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne. K témuž
dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 20 07, č. j. 5 As 34/2006 - 118,
publ. pod č. 1503/2008 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, č. j. 6 As 34/2005 - 66,
www.nssoud.cz.
III.
Střet stávající judikatury se zavedením institutu opatření obecné povahy
19) Zdejší soud se proto zabýval tím, zda je daná judikatura použitelná i poté, co byl
do právního řádu České republiky vtělen institut opatření obec né povahy. Navrhovatelka
přitom uvádí, že není, přičemž tento svůj závěr opírá o to, že předmětná rozhodnutí byla vydána
v době, kdy nebylo možné cenové rozhodnutí k opatření obecné povahy připodobnit. V tom
ovšem navrhovatelce lze přisvědčit jen zčásti. Opatření obecné povahy je institutem, který
do platného práva – alespoň co se jeho výslovného pojmenování týče – zavedl zákon
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů
(zákon o elektronických komunikacích), a ještě před ním správní řád, který byl v době nabytí
platnosti i v době nabytí účinnosti zákona o elektronických komunikacích platnou,
avšak neúčinnou součástí českého právního řádu.
20) Ústavní soud v uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 rozhodnutí o cenové regulaci
považuje za obecné co do subjektů i předmětu. Definuje jej tedy přímo jako právní předpis,
přičemž tato definice obstojí i po přijetí opatření ob ecné povahy do českého právního řádu,
neboť tento akt je určen konkrétností svého předmětu.
21) Nejvyšší správní soud je tedy přesvědčen, že uvedená judikatura je aplikovatelná
i po inkorporaci opatření obecné povahy do právního řádu České republiky. Přesto soud nekončí
prostým poukazem na již konstantní judikaturu a př idává vlastní argumentaci,
proč navrhovatelkou napadený akt není opatřením obecné povahy. Je tomu tak právě proto,
že je třeba zkoumat materiální povahu toho kterého aktu (viz následující úvahy) .
III.1. Opatření obecné povahy - materiální a formální pojetí
22) Opatření obecné povahy jakožto obecný právní institut je zakotveno v části šesté
správního řádu. Podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat
závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím (viz §171 správního řádu).
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44,
publ. pod č. 1276/2007 Sb. NSS, vyložil spojení „zvláštní zákon ukládá vydat“ ryze ve formálním
slova smyslu, tedy že zvláštní zákon musí výslovně označit, že vydávaný akt je opatřením obecné
povahy. Ústavní soud ovšem nálezem ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. Ú S 14/07, dostupném
na http://nalus.usoud.cz, zrušil uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu. Po vydání tohoto
nálezu se Nejvyšší správní soud v intencích názoru Ústavního soudu ve své rozhodovací
činnosti přiklonil k tzv. materiálnímu pojetí (viz namátkou rozsudek ze dne 16. 7. 2009,
č. j. 6 Ao 2/2009 - 86, www.nssoud.cz). Patrně nejvýznamnějším rozhodnutím, které vychází
z materiálního pojetí přezkoumávaného aktu, je pak nález Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 27/09, publ. pod č. 318/2009 Sb., kde je dokonce ústavní zákon ve formálním
slova smyslu označen v materiálním slova smyslu za individuální právní akt. Materiální
pojetí přitom vychází z toho, že opatřením obecné povahy je každý – byť výslovně takto
neoznačený – akt s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci)
a s obecně vymezeným okruhem adresátů.
23) K této definici nedospívá jen judikatura, ale též právní nauk a (Vedral, Josef: Správní
řád - Komentář. Praha: Polygon, 2006, str. 966 a násl.). Zmíněná publikace ve vztahu k cenovým
výměrům na str. 970 uvádí doslova toto: „Příkladem lavírování mezi formou právního předpisu a formou
(individuálního) správního aktu jsou také cenové výměry a jejich právní úprava, resp. k nim se vážící judikatura
Ústavního soudu (srov. II. ÚS 53/97, Pl. ÚS 8/02).“ Navrhovatelka se na základě uvedeného
domnívá, že komentář dospívá k závěru, že cenové výměry js ou opatřením obecné povahy.
Nic takového ovšem v citovaném díle explicitně řečeno není. Pokud autor hovoří o lavírování,
odkazuje na jistý rozkol v judikatuře Ústavního soudu, který byl shrnut shora. Zdejší soud
se ovšem domnívá, že nejde v pravém slova smyslu o lavírování v judikatuře, nýbrž o překonání
(resp. zpřesnění) staršího právního názoru Ústavního soudu názorem novým, jak bylo blíže
odůvodněno výše. Nadto jistě nešlo o lavírování mezi individuálním správním aktem a právním
předpisem, neboť Ústavní soud konstantně ve všech rozhodnutích akcentoval normativní
povahu takových výměrů. Pochybnosti při posuzování cenových výměrů jako právních předpisů
byly do určité míry vyvolány i způsobem jejic h publikace – zveřejnění v Cenovém věstníku;
i s touto otázkou se judikatura výše uvedená vypořádala. N avíc je třeba zdůraznit,
že ani skutečnost, že by právní předpis nebyl vyhlášen sta noveným způsobem, nemůže mít
za následek, že se z právního předpisu stane opatření obecné povahy.
24) Přestože je pro posouzení skutečnosti, zda vydaný akt je opatřením obecné povahy,
rozhodující tzv. materiální pojetí, považuje zdejší soud za účelné se ve vztahu k cenovým
rozhodnutím věnovat také jejich formální stránce. Ceno vá regulace je upravena v zákoně
o cenách. Podle §3 odst. 1 se regulací cen rozumí stanovení cen, mezí, ve kterých mohou být sjednávány,
usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu při sjednávání, uplatňování a vyúčtování cen nemovitostí, jejich částí
a služeb spojených s jejich užíváním cenovými orgány. Podle §10 odst. 1 platí, že [c] enové orgány stanoví
cenovým rozhodnutím podle §3 odst. 2, kraje a obce svým nařízením, zboží podléhající cenové regulaci podle §5,
6 a 8, uplatněný způsob a podmínky ce nové regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy pro stanovování
těchto cen a jejich změn. Z toho plyne, že kraje a obce jsou také oprávněny regulovat ceny,
přičemž činí-li tak, pak se tak děje nařízením, tj. právním předpisem obce (resp. kraje) vy daným
v rámci tzv. přenesené působnosti. Pokud cenovou regulaci provádějí kraje a obce právním
předpisem, lze se domnívat, že stejnou formou budou provádět cenovou regulaci také tzv. cenové
orgány, o nichž hovoří §10 odst. 1 zákona o cenách. Cenové orgány jsou legislativní zkratkou,
zakotvenou v §1 odst. 6 zákona o cenách [ Správní orgány příslušné k regulaci cen podle zákona
upravujícího působnost orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „cenové orgány“) mohou regulovat ceny podle
tohoto zákona…]. Zákonem upravujícím působnost orgánů České republiky v oblasti cen je pak in concreto
zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Ten v §2 odst. 1
upravuje působnost Ministerstva financí jako klíčového regulátora cen. Podle odst. 2 tohoto
ustanovení toto ministerstvo vydává právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného
hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů,
cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen. Předmětné ustanovení tedy za nástroj
regulace cen po formální stránce stanovuje právní předpis. Také u stanovení §10 odst. 2 zákona
o cenách označuje nařízení obcí a krajů a rozhodnutí cenových orgánů souhrnně jako předpisy
o regulaci cen. Po formální stránce tak je napadené cenové rozhodnutí podle §10 odst. 1, resp. §3
odst. 2 zákona o cenách právním předpisem, neboť právě takto je označeno oběma relevantními
zákony upravujícími regulaci cen a působnost orgánů ČR při této činnosti. Na věci nic nemění
ani skutečnost, že daný právní předpis je zákonem o cenách nazýván rozhodnutím. Takový název
právního předpisu je ne zcela vhodný, neboť je zaměnitelný s rozhodnutím jakožto individuálním
správním aktem (obdobně např. veřejná vyhláška dle §25 správního řádu není právním předpisem,
jak by se snad dalo z názvu usuzovat, ale toliko formou doručení zejm. rozhodnutí). Rozhodně
však takové pojmenování zákonodárce nevolil proto, aby akcentoval konkrétní předmět úpravy,
jak uvádí navrhovatelka, a to právě s ohledem na to, že citované zákony cenové rozhodnutí
považují po formální stránce výslovně za právní předpis.
25) Poukázat lze i na důvodovou zprávu ke správnímu řádu, podle níž byla smyslem a účelem
zavedení nového institutu právní úprava zvláštního typu úkonu ležícího na pomezí mezi
rozhodnutím a právním předpisem, a současně i zajištění určitých procesních práv pro osoby
tímto úkonem dotčené, ovšem nemající postavení účastníků řízení. Proces přijímání cenového
výměru nenasvědčuje tomu, že by se mohlo jednat o opatření obecné povahy. Proces přijímání
těchto aktů upravuje část šestá správního řádu. Pokud by musel být postup podle části šesté
správního řádu použit v případě vydávání cenových rozhodnutí, stalo by se toto vydání v praxi
patrně jen obtížně realizovatelným. V tomto směru je třeba poukázat na okruh osob, které jsou
oprávněny podat k návrhu opatření obecné povahy připomínky dle §174 odst. 4 správního řádu,
resp. povinnost zveřejnit návrh opatření obecné povahy s odůvodněním na úředních deskách
obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat.
Formální stránka tedy v obou sledovaných aspektech ukazuje na to, že napadený cenový výměr
není opatřením obecné povahy.
III. 2. Opatření obecné povahy upravená jinými právními předpisy
26) Pro úplnost je třeba upozornit, že správní řád není jediným předpisem upravujícím řízení
o vydání opatření obecné povahy; připomenout lze např. §43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (územní plány) či §108
odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
(rozlišující opatření obecné povahy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vyloučen ani úkon,
který je po materiální stránce opatřením obecné povahy, nicméně řízení o jeho přijetí výslovně
upraveno není a pod režim správního řádu by jej nebylo možno podřadit.
27) Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné
povahy může být upraven i ve zvláštním zákonu, tj. že zvláštní zákon nestanoví toliko
kompetenci správnímu orgánu vydat závazné opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení
§171 s. ř. s, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projednávaném případě
zřejmé, že tomu tak není.
III.3. Kompetence v oblasti regulace cen
28) Předně, ze zákonné úpravy výslovně plyne kompetence Min isterstva financí v oblasti
cen (§4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jin ých ústředních orgánů,
ve znění pozdějších předpisů), přičemž regulaci cen je oprávněno provádět prostřednictvím
vydávání právních předpisů (§2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb.). Zákonná úprava tedy tomuto
ministerstvu nepřiznává pravomoc vydávat v této oblasti opatření obecné povahy tak,
jak vyžaduje ustanovení §171 správního řádu. Jelikož Ministerstvo financí je státní orgán,
na který v plném rozsahu dopadá zásada, podle níž může činit pouze to, co zákon výslovně
stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a protože v o blasti
regulace cen mu kompetence vydávat opatření obecné povahy zákonem svěřena není, nelze učinit
jiný závěr než ten, že cenový výměr nelze považovat za opatření obecné povahy.
29) Jinak řečeno, za situace, kdy zákonodárce (1.) předpokládá určitou činnost státního
orgánu a (2.) pro tuto činnost stanoví určitou formu, nelze ze strany soudu z obsahu vydaného
aktu dovodit, že se jedná o akt jiný, než zákonem výslovně předvídaný. Jakkoliv tedy
navrhovatelce nelze upřít značnou přesvědčivost a relevanci předestř ené argumentace ohledně
obsahu předmětného cenového výměru coby opatření obecné povahy, ani tato argumentace není
způsobilá překlenout tuto zásadní skutečnost, založenou zákonným vymezením kompetencí
Ministerstva financí.
30) Jiná by byla samozřejmě situace, pokud by kompetence státního orgánu pro vydávání
určitých právních aktů výslovně nebyla založena vůbec, případně by byla popsána značně
neurčitě, a přesto by k jejich vydávání docházelo. Zde by byl prostor správního soudu pro jejich
přezkum širší, protože musí platit, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci
(čl. 4 Ústavy), tudíž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny). V těchto případech by proto
bylo především úkolem správních soudů podřadit takovéto akty do svojí kognice tak, aby byla
účinně chráněna základní práva a svobody; přičemž soud by vážil zejména, zda nejde o akt
nezákonný či nicotný. Tak tomu ovšem v nyní projednávané věci ze shora předestřených důvodů
není.
31) Lze tak učinit dílčí závěr, že napadený cenový výměr není podřaditelný do režimu části
šesté správního řádu, a to jednak proto, že zvláštní zákon nedává Ministerstvu financí pravomoc
rozhodovat o regulaci cen jinak než formou právního předpisu, a dále z toho důvodu, že k jeho
vydání došlo formou typickou pro vydávání sekundárních právních předpisů: na základě zákona,
v jeho mezích a v intencích výslovného zákonného zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Napadený
cenový výměr je tedy typický svojí povahou, pohybující se intra a secundum legem, a byl vydán
na základě výslovné a konkrétní zákonné delegace; nikoliv způsobem předvídaným v ustanovení
§172 a násl. správního řádu, založeným na koordinaci s jinými správními úřady a na umožnění
dotčeným osobám se k návrhu opatření vyjádřit a podávat připomínky nebo námitky. Jinak
řečeno, zatímco opatření obecné povahy je projednáváno a přijímáno ve zvláštním typu
správního řízení, je pro cenový výměr příznačné schvalování v normotvorném procesu,
který není správním řízením ani v širším slova smyslu.
III.4. Posouzení cenového výměru po materiální stránce
32) Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením toho, zda je napadený akt opatřením
obecné povahy po stránce materiální. Touto stránkou se zdejší soud obsáhle zabýval
v již uváděném rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2005. Zde je, s odkazem na právní doktrínu
(Knapp, Viktor: Teorie práva. C. H. Beck, Praha, 1995, str. 149 a násl.), uvedeno, že právní
předpis obsahuje (zpravidla více) právních norem. Mezi ma teriální znaky právních norem patří
vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí též jejich obecnost, a to jednak
obecnost co do předmětu právní úpravy, jednak obecnost co do subjektu právní normy:
a) Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou
podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ. Opatření obecné povahy s konkrétním
předmětem a obecně vymezenými adresáty představuje v tomto znaku protipól právní normy,
neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě konkrétně (a proto nemůže v žádném
případě mít povahu právní normy). Typickým příkladem zde může být již shora zmiňované
dopravní značení umístěné na určité křižovatce: např. dopravní z načky „Dej přednost v jízdě!“
a „Hlavní pozemní komunikace“ umístěné na křižovatce ulic A. a B. v obci C. řeší konkrétní
dopravní situaci v tomto místě.
b) Pro posouzení obecnosti právní normy co do subjektů (viz str. 150 citovaného díla
V. Knappa) není rozhodující kvantitativní hledisko, tj. počet subjektů, jimž je právní norma
adresována, ani to, zda počet jejích subjektů je neomezený, „a neznamená ani, jak se někdy tvrdívá,
že by počet jejích subjektů musil být neurčitý“ . Jako příklad uvádí V. Knapp ustanovení trestního
zákona, jehož subjektem jsou vojáci. Počet těchto adresátů je omezený a určitý zároveň,
neboť v každém okamžiku působnosti právní normy lze přesně určit jejich okruh. Právní norma
je však obecná v tom směru, že je určena všem vojákům. Z požadavku obecnosti právní normy
na druhé straně vyplývá, že své subjekty nemůže označovat jmenovitě (vojín XY). Obecnost
právní normy tedy nespočívá v počtu jejích subjektů (v tom, zda je určitý nebo neurčitý),
ale ve způsobu jejich určení, tj. v tom, zda jsou určeny druhově jako množina subjektů vymezená
určitými znaky. Obecnost právní normy co do jejích subjektů je pak dána tehdy, jestliže jejím
subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny. Počet prvků dané
množiny se může velmi různit, počínaje označením „každý“ až po no rmu s jedním adresátem,
jímž je např. „prezident republiky“. Nicméně i tehdy, je-li právní norma adresována jedinému
adresátovi, určuje jej nikoliv individuálně (nikoliv např. prezide nt republiky Václav Klaus),
ale obecnými znaky, tj. je adresována každému prezidentu republiky. Jde tu tedy o množinu
s jedním obecně vymezeným prvkem, přičemž právní norma jemu adresovaná je zároveň
adresovaná všem prvkům množiny. Obecnost právní normy co do subjektů tedy nespočívá
v určitosti či určitelnosti osob, k nimž se vztahuje, nýbrž v tom, že své adresáty určuje jako
množinu subjektů vymezených určitými znaky, přičemž se vztahuje ke všem subjektům, které
jsou prvky této množiny. Naproti tomu u opatření obecné povahy s konkrétně vymezeným
předmětem nemůže být o jeho obec nosti co do subjektů pochyb. Např. shora zmíněné dopravní
značky „Dej přednost v jízdě!“ a „Hlavní pozemní komunikace“ umístěné na křižovatce ulic
A. a B. v obci C. se vztahují obecně na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto
křižovatkou projíždět. Okruh těchto osob je tedy určen jako množina vymezená určitými znaky,
přičemž dopravní značení se vztahuje ke všem těmto osobám.
33) Co se týká obecně definovaného okruhu adresátů, není v daném případě mezi
navrhovatelkou a odpůrcem sporu. Ustanovení §3 odst. 2 zákona o cenách říká, že [r] ozhodnutí
cenových orgánů podle tohoto zákona jsou závazná pro okruh adresátů, který je v nich vymezen . Tím ovšem
není řečeno, že okruh adresátů má být vymezen konkrétně. V posuzovaném případě je okruh
adresátů vymezen v obecné rovině; není uveden žádný konkrétní dopravce (natož cestující),
na kterého se výměr vztahuje.
34) Poté se zdejší soud zabýval tím, jak je v napadeném výměru vymezen jeho předmět,
tedy zda se napadený akt vztahuje ke konkrétní situaci. V daném případě bylo cenové rozhodnutí
podle §10 odst. 1 zákona o cenách nazváno výměr Ministerstva financí, kterým se vydává
seznam zboží s regulovanými cenami. Vydán byl dne 8. 12. 2009 s účinností od 1. 1. 2010
a označen byl číslem 01/2010. Publikován byl v Cenovém věstníku Ministerstva financí
dne 11. 12. 2009, částka 13. V daném případě je předmětem výměru (ve vztahu k navrhovatelce)
regulace cen jízdného za železniční vnitrostátní d opravu osob kromě železniční vnitrostátní
dopravy osob provozované v rámci integrované dopravy. Určené podmínky jsou uvedené
v příloze č. 4 tohoto výměru.
35) V ní je uvedeno, že regulaci formou věcně usměrňovaných cen podléhá jízdné v 1. a 2.
vozové třídě všech kategorií vlaků osobní přepravy a dále ceny (příplatky) uplatňované
k jízdnému pro vlaky vyšší kvality (či jiné kategorie), pokud jsou uplatňovány v paušální výši.
Z toho je ovšem patrné, že předmět regulace je proveden v obecné rovině. Nejsou zvlášť
vyjmenovány konkrétní linky či konkrétní vlaky, kde je jízdné regulováno. Také v ýjimky z obecné
regulace jsou provedeny nikoliv konkrétně, ale obecně.
36) Ve vztahu k navrhovatelce jde o výjimku týkající se zvlášt ní regulace jízdného pro žáky
a studenty škol („žákovské jízdné“). Dle tohoto výměru platí, že [n] árok na žákovské jízdné mají žáci
a studenti všech škol do věku 26 let (dále jen „žáci“), kteří plní povinnou školní docházku nebo se soustavně
připravují na budoucí povolání ve střední, vyšší odborné, vysoké nebo speciální škole v denní nebo prezenční formě
studia a využívají železniční veřejnou vnitrostátní pravidelnou osobní dopravu k dojíždění z místa trvalého pobytu,
případně koleje, internátu, domova mládeže, do místa sídla školy k účasti na školním vyučování nebo praktickém
vyučování, praktické přípravě či praktické výuce a pr axi (dále jen „praktické vyučování“). Žákovské jízdné platí
pro jízdu ze stanice místně nebo časově nejbližší místu trvalého pobytu žáka do stanice místně nebo časově nejbližší
místu sídla školy nebo její součásti či místa konání praktického vyučování směr em nejkratším nebo časově
nejvýhodnějším a zpět. Místo trvalého pobytu se musí nacházet na území ČR. V případě přestupu, není- li možné
odbavení jedním dokladem, je žák odbaven každým dopravcem zvlášť, včetně dopravců v pravidelné veřejné
vnitrostátní silniční linkové osobní autobusové dopravě. Žákovské jízdné se za výše uvedených určených podmínek
poskytuje v období školního/akademického roku vyznačeného školou na průka zu s výjimkou měsíců července
a srpna. Při denním dojíždění je žákovské jízdné přiznáváno pouze v pracovní dny. Za součást školy se pro účely
tohoto výměru považuje i středisko praktického vyučování a pracoviště praktického vyučování podle jiného
právního předpisu.
37) Z podané citace je zřejmé, že předmět úpravy nedopadá na konkrétní případy,
ale že okruh případů, na které se regulace vztahuje, je určen obecnou množinou a také zvláštní
kategorie regulace (žákovské jízdné) se vztahuje na všechny prvky dané množiny. Není pravda,
jak uvádí navrhovatelka, že věta, kterou požaduje zrušit (zakotvující podmínku trvalého pobytu
na území ČR), se zabývá konkrétní situací studenta. Právě naopak se zabývá situací všech, kteří
splní obecně stanovené podmínky. Rozdíl mezi konkrétním a obecným byl vysvětlen shora.
IV.
Závěr
38) Nad tento rámec zdejší soud poznamenává, že skutečnost, že napadený akt nebyl
posouzen jako opatření obecné povahy, ještě neznamená, že by soud nepovažoval některé
navrhovatelčiny námitky proti obsahu napadeného aktu za pádné. Meritorně se jimi však zabývat
nemohl.
39) Nejvyšší správní soud tedy z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že uvedený cenový
výměr není opatřením obecné povahy, a tedy zde není dána pravomoc soudu podle ustanovení
§4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle ustanovení §101a a následujících
s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení,
a soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítl.
V.
Náklady řízení
40) O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu, neboť návrh byl odmítnut (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu