ECLI:CZ:NSS:2005:2.APS.2.2004
sp. zn. 2 Aps 2/2004 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobců:
a) T. K., b) H. K., oba zast. Václavem Kotkem, advokátem, se sídlem Brno, Jeřábkova 5,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti
žalobců proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 31. 10. 2003, č. j. 29 Ca 163/2003 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci se jako stěžovatelé včas podanou kasační stížností domáhají u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 31. 10. 2003, č. j. 29 Ca 163/2003 - 39, jímž byla odmítnuta jejich žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu a současně bylo rozhodnuto tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že se žalobci domáhali ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, resp. policejního rady npor. Mgr. K. K., která v rámci
trestního řízení, vedeného Policií České republiky, Správou Jihomoravského kraje, Službou
kriminální policie a vyšetřování, dle jejich tvrzení, neumožňovala v rozporu se zákonem (§65
odst. 2 tr. ř.) nahlédnout do vyšetřovacího spisu obhájci žalobců Václavu Kotkovi,
advokátovi. Krajský soud dospěl k závěru, že s ohledem na povahu „napadeného úkonu“ není
splněna jedna z podmínek řízení, kterou je nezákonný zásah správního orgánu a že
tento nedostatek je neodstranitelný. Dovodil, že ve správním soudnictví poskytují soudy
ochranu jen ve věcech sub jektivních práv a povinností veřejnoprávního charakteru a rozhodují
i v dalších věcech veřejného práva, ale jen tehdy, jestliže soudní řád správní takovou ochranu
výslovně a konkrétně zakládá. Pravomoc správního soudu k poskytování ochrany
před nezákonným zásahem správního orgánu je však dána jen tam, kde podle předpisů
správního práva hmotného je založena pravomoc správního orgánu rozhodovat ve věcech
veřejnoprávních. V této věci tomu tak nebylo, protože „napadený úkon“ byl úkonem orgánu
činného v trestním řízení a správní soud proto nemá pravomoc posuzovat a přezkoumávat
zákonnost tohoto úkonu, která přísluší jen orgánům, které jsou k tomu oprávněny
podle trestního řádu. Z těchto důvodů krajský soud podle ustanovení §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. žalobu odmítl.
V kasační stížnosti proti tomuto usnesení stěžovatelé, aniž výslovně uvedli některý
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., odmítli závěry krajského soudu
pro rozpor s charakterem a smyslem právní úpravy žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu. Především namítli, že při posuzování toho, zda věc patří
do pravomoci soudu, krajský soud nevzal v úvahu, že podle ustanovení §2 s. ř. s. správní
soudy také „rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon“ a že soudní řád
správní v ustanovení §83 výslovně připouští žalobu proti zásahu „ozbrojených sil, veřejného
ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru,
který není správním orgánem“. Dokázali by si proto představit, že žaloba bude odmítnuta
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s poukazem na ustanovení §85 s. ř. s.
(nikoli tedy podle §46 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.), ale ani s takovým odmítnutím by nemohli
souhlasit. Podle ustanovení §65 odst. 2 tr. ř. je totiž státní zástupce povinen
pouze přezkoumat závažnost samotných důvodů odepření práva nahlížet do spisů,
činit si z nich výpisky a poznámky, není však povinen (pouze oprávněn) zjednat nápravu,
např. postupem dle §174 odst. 2 tr. ř. V tomto případě dokonce státn í zástupce nesplnil svou
zákonnou povinnost a závažnost důvodů do podání žaloby ( tedy po dobu více jak 40 dnů)
nijak nepřezkoumal. Za tohoto stavu proto musí odmítnout tvrzení krajského soudu,
že se měli domáhat přezkoumání postupu policejního orgánu u příslušného orgánu činného
v trestním řízení, tedy u státního zástupce. Se zřetelem k tomu proto přistoupili k podání
žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu policejního orgánu, protože ustanovení
§83 s. ř. s. bylo přijato právě proto, aby se osoba postižená nezákonným zásahem policejního
orgánu nemusela obracet na Ústavní soud, pokud byla porušena její lidská práva zaručená
Ústavou a Listinou základních práv.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že se tento
opravný prostředek výslovně neopírá o žádný z důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 s. ř. s. a z jeho obsahu se lze dohadovat, že vytýká krajskému soudu nesprávné
právní posouzení věci. Na rozdíl od stěžovatelů se však domnívá, že krajský soud správně
vyhodnotil skutečnosti uvedené v žalobě i ve spise a vyvodil z tohoto vyhodnocení
odpovídající právní závěry. Navíc v mezidobí od podání kasační stížnosti bylo dne
19. 2. 2004 umožněno obhájci stěžovatelů Václavu Kotkovi nejen nahlédnutí do trestního
spisu, ale i pořízení kopií vybraných částí spisového materiálu a proto odpadl důvod podané
žaloby. S poukazem na tyto skutečnosti žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal z podnětu podané kasační stížnosti napadené
usnesení krajského soudu při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé
v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a jelikož sám neshledal vady uvedené
v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Není přitom rozhodné, že stěžovatelé v kasační stížnosti výslovně neoznačili, jakého
kasačního důvodu se dovolávají; rozhodné je, zda takový důvod je v kasační stížnosti fakticky
obsažen. V daném případě je namítána nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
K věci z obsahu spisu vyplývá, že původní obhájce stěžovatelů v trestním řízení
advokát Mgr. R. K. opakovaně (dne 18. 6. 2002, 28. 8. 2002, 5. 9. 2002, 1. 11. 2002) žádal
policejní orgán (policejního radu npor. K. K.), aby mu v souladu s ustanovením
§65 odst. 1 tr. ř. bylo umožněno nahlédnout do spisu, ale bezvýsledně, přestože žádal i
státního zástupce o přezkoumání postupu policejního orgánu. Stejně tak další obhájce
stěžovatelů advokát Václav Kotek opakovaně (dne 4. 2. 2003, 10. 2. 2003, 20. 3. 2003) žádal
označený policejní orgán o totéž, tedy, aby mu bylo umožněno nahlédnout do spisu, ale
rovněž bezvýsledně, přestože i v tomto případě žádal o nápravu státního zástupce.
Se zřetelem k tomu, že stěžovatelé dospěli k závěru, že nezákonným zásahem
policejního orgánu byli přímo zkráceni na svých právech a nebyli schopni domoci se nápravy
jinými právními prostředky, podali žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu, kterou opírali o ustanovení §82 a násl. s. ř. s. a žádali vydání rozsudku,
kterým by soud zakázal žalovanému, aby pokračoval v porušování jejich práva a současně
přikázal, aby jejich obhájci umožnil nahlédnout do trestního spisu, vedeného Policií Č eské
republiky, Správou Jihomoravského kraje, Službou kriminální policie a vyšetřování,
č. j. KVJM-112/22-2000. Krajský soud v Brně v napadeném usnesení dospěl k závěru,
že v této věci není dána pravomoc správního soudu k přezkoumání zákonnosti postupu
policejního orgánu, který neumožňoval obhájci stěžovatelů nahlédnout do trestního spisu,
protože jde o úkon orgánu činného v trestním řízení, v němž absentuje nezákonný zásah
správního orgánu.
Stěžovatelé vznesli v kasační stížnosti zásadní námitku, že krajský soud nevzal
v úvahu, že podle ustanovení §2 s. ř. s. správní soudy rozhodují i „v dalších věcech,
v nichž tak stanoví tento zákon“ a ustanovení §83 s. ř. s. výslovně připouští žalobu
i proti zásahu ozbrojeného bezpečnostního sboru.
Tato námitka z hlediska pravomoci soudů ve správním soudnictví postrádá
opodstatnění.
Je skutečností, že podle zák. č. 283/1991 Sb. je Policie České republiky jako celek
ozbrojeným bezpečnostním sborem. To však samo o sobě nestačí k založení pravomoci
správního soudu ve vztahu k přezkoumání zákonnosti postupu policejního orgánu při úkonech
v rámci trestního řízení. Policie České republiky totiž podle tohoto zákona plní rozmanité
úkoly, které patří do různých právních odvětví. Tak např. koná vyšetřování o trestných činech
(§2 odst. 1 písm. e), které je předmětem trestního práva nebo projednává přestupky,
pokud tak stanoví zvláštní zákon (§2 odst. 1 písm. k), což obsahově patří do správního práva,
apod. Ustanovení §82 s. ř. s., jež stanoví podmínky žalobní legitimace k řízení o ochraně
před nezákonným zásahem správního orgánu, však nelze vykládat bez souvislosti
s ustanovením §4 odst. 1 a to zejména pokud jde o výklad pojmu „správní orgán“, který byl
přijat ve formě legislativní zkratky. Pravomoc správních soudů je totiž určena i okruhem
orgánů, jejichž aktivity soudnímu přezkoumávání podléhají (orgány moci výkonné, orgány
územního samosprávného celku, fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány,
pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy). Vymezení správního orgánu v ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická
osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy), jež je vázáno na oblast veřejné
správy, proto musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví,
tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (§4 odst. 1
písm. c) s. ř. s., §82 a násl. s. ř. s.).
Z uvedeného proto Nejvyšší správní soud dovozuje, že soudní kontrola,
tedy i zákonnosti zásahu správního orgánu ve smyslu ustanovení §82 a násl. s. ř. s.,
se pohybuje jen v hranicích veřejné správy a proto napadnutelnými jsou pouze takové zásahy
orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě.
Veřejná správa je pak v pozitivním vymezení definována v práci Hendrych D. a kol.
Správní právo. Obecná část 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, jako „činnost,
při jejímž výkonu jsou správní úřady (orgány) vázány ve své činnosti nejen
právními předpisy, ale též rozhodnutími vyšších úřadů (orgánů). I když to neplatí
např. pro samosprávnou činnost, platí takové vymezení nesporně pro největší část veřejné
správy, totiž státní správu“.
Ve světle toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že policejní rada npor. Mgr. K. K. při
odepírání práva stěžovatelům, resp. jejich obhájcům, nahlížet do spisu v rámci trestního řízení
proti stěžovatelům vedeným, nevystupovala jako správní orgán ve smyslu ustanovení
§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a §82 s. ř. s. a ani nevykonávala působnost ve veřejné správě. Je
tomu tak proto, že jako policejní orgán byla orgánem činným v trestním řízení (§12
odst. 1 tr. ř.) a nikoliv správním orgánem ve smyslu již uvedeném, který provedl zásah, a toto
trestní řízení, v němž vykonávala jednotlivé úkony, včetně odepření práva nahlížet
do trestního spisu, není veřejnou správou.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s názorem Krajského soudu v Brně,
vysloveným v odůvodnění napadeného usnesení, že tento soud jako soud správní neměl
pravomoc přezkoumávat „úkony“ orgánu činného trestním řízení (policejního orgánu)
při vyšetřování, tedy i odepírání práva nahlížet do trestního spisu, a že pokud by tak přesto
učinil, došlo by k porušení základních principů a zásad trestního řízení vyplývajících
z trestního řádu a k nepřípustnému zásahu do působnosti státního zastupitelství. Je tomu
tak proto, že podle ustanovení §65 odst. 2 tr. ř. je jen státní zástupce povinen urychleně
přezkoumat závažnost důvodů, ze kterých bylo toto právo ze strany policejního orgánu
odepřeno. Důvodně proto Krajský soud v Brně odmítl žalobu podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení, která je neodstranitelná.
Nic na tom nemění ani námitka stěžovatelů obsažená v kasační stížnosti,
že podle ustanovení §65 odst. 2 tr. ř. je státní zástupce povinen pouze přezkoumat závažnost
samotných důvodů odepření práva nahlížet do spisů, činit si z nich výpisky a poznámky,
není však povinen (pouze oprávněn) zjednat nápravu, např. postupem dle §174 odst. 2 tr. ř.
a že v tomto případě dokonce státní zástupce nesplnil svou zákonnou povinnost a závažnost
důvodů do podání žaloby tedy po dobu více jak 40 dnů nijak nepřezkoumal.
Je tomu tak proto, že podle ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem,
který zákon stanoví a správní procesní předpis se soudním přezkumem zákonnosti (s. ř. s.)
vylučuje pravomoc správního soudu v trestním řízení. Třeba jen dodat to, že v případě
nečinnosti státního zástupce ve vytýkaném směru, se měli stěžovatelé obrátit na nadřízeného
státního zástupce se žádostí o zjednání nápravy.
Není rozhodné, že podle úředního záznamu policejního komisaře kpt. Mgr. V. H. ze
dne 19. 2. 2004 bylo téhož dne obhájci stěžovatelů Václavu Kotkovi, advokátovi, již
umožněno nahlédnout do předmětného trestního spisu a pořídit si fotokopie vybraných částí
spisového materiálu. Je tomu tak proto, že v této věci není vůbec dána pravomoc správního
soudu, což je prioritní, takže tato skutečnost nemá žádný vliv na způsob rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelů proti usnesení krajského soudu není důvodná a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
ustanovení §120 s. ř. s. Stěžovatelé ve věci úspěch neměli a podle obsahu spisu úspěšnému
žalovanému správnímu orgánu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem
nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žalovaný nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou žádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2005
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu