ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.237.2014:40
sp. zn. 2 As 237/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. J. K., zastoupeného
JUDr. Bedri Tomáškem, advokátem, se sídlem Politických vězňů 27, Kolín, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 10. 2011, č. j. 480/2011-910-STSP/5, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2014, č. j. 11 A 337/2011 - 100,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 10. 2011, č. j. 480/2011-910-STSP/5 (dále jen
„napadené rozhodnutí“), bylo jako opožděné zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutím
Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne
26. 7. 2005, č. j. 1491/2005/DOP-136 (kterým byla povolena stavba rekonstrukce silnice I/2
v k. ú. Nové Dvory; dále jen „silnice I/2“ a „stavební povolení“), a ze dne 12. 7. 2007,
č. j. 91341/2007/KUSK (kterým byla prodloužena lhůta platnosti stavebního povolení
do 31. 8. 2009; dále jen „rozhodnutí o prodloužení lhůty“).
[2] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze
rozsudkem ze dne 25. 11. 2014, č. j. 11 A 337/2011 - 100 (dále jen „městský soud“ a „napadený
rozsudek“), zamítl. Za podstatné považoval to, že předmětem správního řízení byla stavba,
kterou je třeba kvalifikovat jako stavbu liniovou, s větším počtem účastníků řízení. Správní
orgány tak zcela v souladu s §61 odst. 4 a §69 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební
zákon“), doručovaly stavební povolení veřejnou vyhláškou. Městský soud přisvědčil námitce
žalobce, že žalovaný nesprávně aplikoval ustanovení starého stavebního zákona i na doručování
rozhodnutí o prodloužení lhůty, avšak i §115 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový
stavební zákon“), upravuje možnost doručování veřejnou vyhláškou. Správní orgán prvního
stupně tedy byl oprávněn žalobci doručit obě odvoláním napadená rozhodnutí veřejnou
vyhláškou, přičemž zákonná patnáctidenní lhůta pro jejich vyvěšení na úřední desce
byla dodržena. K námitce žalobce, že veřejné vyhlášky byly vyvěšeny déle než 15 dnů a došlo
tak k účelové úpravě spisové dokumentace, městský soud uvedl, že překročení této lhůty nemělo
žádný vliv na doručení rozhodnutí a nemohlo tím dojít ani k porušení práv žalobce. Pokud
se žalobce domáhal vyvěšení veřejných vyhlášek na úřední desce po dobu 30 dnů, není zřejmé,
z čeho takovou lhůtu dovozuje. Tvrzení žalobce, že sledoval v srpnu a v září roku 2005 úřední
desku správního orgánu prvního stupně a žádné listiny na ní uveřejněny nebyly, je pouze obecné
a ničím nedoložené.
[3] Podle názoru městského soudu nevyplynula ze správního spisu žádná indicie nasvědčující
tomu, že by byl účelově doplňován. Veřejné vyhlášky, kterými se doručovala rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, nemusely být založeny do správního spisu. Správní spis
je poměrně obsáhlý, založené listiny odpovídají spisovému přehledu, jsou chronologicky zařazené
a doby, po které byly vyvěšeny na úředních deskách, odpovídají datům uvedeným na jednotlivých
doručenkách. Ze správního spisu nevyplývá ani snaha o antedatování listin. V postupu
žalovaného, který vrátil neúplný spis správnímu orgánu prvního stupně k doplnění dokladů
o doručení, nelze dle názoru městského soudu spatřovat manipulaci se spisem, neboť doklady
o doručení byly velmi důležitým podkladem pro rozhodování žalovaného, zda bylo žalobcovo
odvolání podáno včas či nikoli. Městský soud dal žalobci za pravdu, že správní orgány doručovaly
účastníkovi řízení ZOS Kačina, a. s., prostřednictvím pošty (a nikoli veřejnou vyhláškou),
avšak toto pochybení nemohlo způsobit nezákonnost jejich postupu, neboť i žalobce byl řádně
obeslán a měl tak možnost svá práva náležitě hájit. Stavební povolení tak bylo žalobci doručeno
dne 23. 8. 2005 a rozhodnutí o prodloužení lhůty dne 3. 8. 2007; pokud tedy žalobce podal
odvolání dne 13. 7. 2011, stalo se tak po uplynutí zákonné patnáctidenní lhůty, a žalovaný
proto nepochybil, pokud jeho odvolání zamítl pro opožděnost. V takovém případě se žalovaný
nemohl zabývat meritorními námitkami žalobce. Rovněž městský soud se mohl zabývat pouze
žalobními námitkami vztahujícími se k předmětu napadeného rozhodnutí, tedy tím, zda žalobce
podal odvolání opožděně či nikoli.
II. Obsah podání uplatněných v řízení o kasační stížnosti
[4] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl, že nemohl podat odvolání
proti stavebnímu povolení opožděně, neboť to nebylo vyvěšeno po dobu 30 dní na úřední desce
správního orgánu prvního stupně. Obsah tohoto rozhodnutí nebyl pro stěžovatele vůbec
rozhodný, neboť jeho předmětem měla být pouze rekonstrukce silnice I/2 v katastrálním území
Nové Dvory. Součástí doručovaného stavebního povolení pak nebyla stavební dokumentace.
Vzhledem k tomu, že správní orgán prvního stupně doručil stavební povolení přímo
(prostřednictvím pošty) účastníkovi řízení ZOS Kačina, a. s., je dle názoru stěžovatele de facto
irelevantní zabývat se otázkou doručování tohoto rozhodnutí prostřednictvím veřejné vyhlášky
ostatním účastníkům řízení. Stěžovatel měl za to, že jeho odvolání vůči oběma rozhodnutím
správního orgánu prvního stupně bylo podáno řádně a včas, neboť se s nimi seznámil formou
nahlížení do spisu dne 13. 7. 2011. Otázkou však zůstává, jestli se mohl dne 13. 7. 2011 seznámit
se stavebním povolením, když jeho stejnopis nebyl ve správním spisu založen (správní orgán
prvního stupně ho nebyl schopen na výzvu stěžovatele předložit). Stěžovatel uvedl, že pracuje
jako programátor a v rozhodném období pro vyvěšení stavebního povolení neměl problém
sledovat úřední desku správního orgánu prvního stupně, neboť spolupracoval s projekční
kanceláří sídlící v blízkosti sídla správního orgánu prvního stupně. Tyto skutečnosti mohl
prokázat, avšak žalovaný ani městský soud vůči nim neměli žádné námitky. Městský soud
však žalobní námitky vůči doručování stavebního povolení nedostatečně vypořádal a nezákonně
je posoudil. Námitkou, že stavební povolení bylo doručeno jednomu z účastníků řízení přímo
prostřednictvím pošty, se městský soud vůbec nezabýval.
[5] Stěžovatel uvedl, že žalovaný nevyřizoval jeho odvolání tak, jako by bylo podáno
opožděně, čímž přiznal, že jej jako opožděné označil pouze účelově. Žalovaný také nerozhodoval
podle stavu spisové dokumentace ke dni podání odvolání (13. 7. 2011), ale účelově si vyžádal
doplnění spisové dokumentace. Spis správního orgánu prvního stupně nebyl veden zákonným
způsobem a vzhledem k účelovému postupu správního orgánu prvního stupně již nelze provést
jeho rekonstrukci do podoby, kterou měl dne 13. 7. 2011. K tomuto dni byl přitom povinen
provádět přezkum správního řízení i městský soud. Městský soud se vůbec nezabýval námitkami
stěžovatele, které poukazovaly na zásadní porušení jeho práv v řízení o prodloužení lhůty
platnosti stavebního povolení (stěžovatel v této souvislosti uvedl, že byl účastníkem řízení podle
§27 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Městský soud
se rovněž nezabýval všemi podáními, v nichž se stěžovatel vyjadřoval k různým dokumentům
správního orgánu prvního stupně a žalovaného. Rozhodnutí o části staveb vydal správní orgán
prvního stupně jako správní orgán, který k tomu nebyl věcně ani místně příslušný; místně a věcně
příslušným správním orgánem pro stavební úpravy na Masarykově náměstí v Nových Dvorech
je Městský úřad v Kutné Hoře. Stěžovatel namítl, že vzhledem k tomu, že žalovaný uvedl
v rozhodnutí, kterým změnil výrok stavebního povolení, zjevné nepravdy (jaké stavby se budou
realizovat), měl městský soud zrušit napadené rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Stěžovatel nebyl dotčen rekonstrukcí silnice I/2, ale rekonstrukcí Masarykova
náměstí, o níž není ve stavebním povolení žádná zmínka. Napadený rozsudek je značně
nekonzistentní, zmatečný a není z něj seznatelné, proč městský soud považoval žalobní námitky
za liché, mylné či vyvrácené.
[6] Stěžovatel v „závěrečném vyjádření“ kasační stížnosti konstatoval, že správní orgán
prvního stupně nebyl schopen do stavebního povolení uvést, co bylo skutečným předmětem
řízení ani kde se má toto řízení konat. Pokud ve správním spise není založen stejnopis tohoto
rozhodnutí, pak se řízení nekonalo a pro stěžovatele jako jeho účastníka z něho nemohly
vyplynout jakékoli povinnosti či omezení. Rozhodnutím, v němž je uvedeno, že předmětem
řízení je rekonstrukce silnice I/2 v katastrálním území Nové Dvory, nebyl stěžovatel ničím
omezen, neboť v tomto katastrálním území nevlastní žádnou nemovitost ani tam nikdy nebyl.
Správní orgán prvního stupně vydal rozhodnutí, „kde se realizovalo více, než bylo uvedeno
v rozhodnutí (úplně něco jiného), a na část staveb, které se realizovaly, nebyl příslušným
správním orgánem.“ Správní orgán prvního stupně nevedl spisovou dokumentaci zákonným
způsobem (což sám přiznal) a již ji nelze uvést do stavu ke dni 13. 7. 2011. Městský soud
se dopustil nesprávného posouzení věci v celém rozsahu podané žaloby.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost obsahuje takřka
totožné námitky, které stěžovatel uvedl již v žalobě, a odkázal tedy na své vyjádření k žalobě.
[8] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti rovněž uvedla,
že kasační stížnost obsahuje takřka totožné námitky, které stěžovatel uvedl již v žalobě, a připojila
se k vyjádření žalovaného k žalobě.
[9] Stěžovatel podal k vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení repliku,
v níž vyjádřil názor, že z jejich vyjádření vyplývá, že k jím podané kasační stížnosti nemají žádné
námitky.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen
advokátem. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[11] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] Úvodem Nejvyšší správní soud připomíná, že správní soudnictví je ovládáno dispoziční
zásadou. Obsah, rozsah a kvalita žaloby či kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu
následného soudního rozhodnutí. Je proto odpovědností stěžovatele, aby v žalobě,
resp. v kasační stížnosti řádně vymezil své výhrady proti napadenému správnímu rozhodnutí,
resp. napadenému rozhodnutí krajského soudu. Naopak není povinností soudů za stěžovatele
dovozovat či dohledávat tvrzení, která uváděl v dřívějších řízeních či podáních. Stěžovatel
některé kasační námitky uplatnil pouze v obecné rovině, popř. je formuloval pouze za pomoci
odkazů na svá předchozí podání [srov. např. námitku uvedenou na str. 3 kasační stížnosti: Staví
se podstatně více viz. bod S.7. a dotčení viz. bod S.8 – stěžovatel není dotčen stavbou „rekonstrukcí silnice I/2
průtah“ tak jak je uvedeno v rozhodnutí Krajského úřadu .Vše bylo v předchozím soudním řízení správnímu
soudu řádně prokázáno viz. žaloba. Důkaz : 1) spisem správního soudu, žaloba a její příloha č. 1 2) spisem
Krajského úřadu)], jiné se zase blíží samé hranici srozumitelnosti. Stěžovatel rovněž v několika
částech své kasační stížnosti poukazuje na procesní vady správního řízení, aniž by rozvedl,
v čem konkrétně měl městský soud při vypořádání souvisejících žalobních bodů pochybit.
K přehlednosti kasační stížnosti nepřispívá ani absence interpunkce a častý výskyt gramatických
chyb a překlepů. Tyto vady kasační stížnosti tedy přirozeně limitují rozsah přezkumu napadeného
rozsudku a Nejvyšší správní soud se tak mohl k některým kasačním námitkám stěžovatele vyjádřit
toliko v obecné rovině.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu je rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů mimo jiné tehdy
„[n]ení-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené“, a to zejména tehdy „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby.
Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést,
v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS; všechna citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz). Nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů bude dána rovněž tehdy, „opomene-li krajský
soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS).
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že se městský soud nevypořádal s některými
jeho žalobními námitkami a nezabýval se všemi jeho podáními, v nichž se vyjadřoval k různým
dokumentům žalovaného a správního orgánu prvního stupně. Povinnost soudu řádně odůvodnit
své rozhodnutí však není nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou
odpověď na každý argument účastníka řízení (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne
5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, či ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05). Dle názoru
Ústavního soudu „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry
na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený
argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů
je sama o sobě dostatečná“ (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Městský soud
se sice v napadeném rozsudku podrobně nevypořádal s každým jednotlivým argumentem,
který stěžovatel v řízení před městským soudem vznesl, avšak na stěžovatelovu žalobu reagoval
zcela v intencích výše uvedené judikatury Ústavního soudu vlastní ucelenou argumentací,
která stěžovateli poskytla odpověď na všechny žalobní námitky (vzhledem ke koncepci žaloby,
v níž stěžovatel na 18 stranách a za užití značného množství odkazů na přílohy k žalobě
a na správní spis vznáší proti napadenému rozhodnutí celou řadu mnohdy opakujících se výhrad,
pokládá Nejvyšší správní soud tento postup městského soudu za nanejvýš vhodný). Ze stejného
důvodu nebyl městský soud povinen vyjádřit se ke každému jednotlivému podání, jež stěžovatel
v řízení před ním uplatnil. Dle Nejvyššího správního soudu je z napadeného rozsudku rovněž
jednoznačně seznatelné, jakými úvahami se městský soud řídil a k jakým závěrům dospěl.
Napadený rozsudek je tedy bez jakýchkoliv pochybností přezkoumatelný.
[15] Nejvyšší správní soud podotýká, že v řízení o kasační stížnosti není namístě věcně
posuzovat námitky, které se zcela míjí s meritem sporu, jenž představuje otázku, zda stěžovatel
podal odvolání proti stavebnímu povolení a rozhodnutí o prodloužení lhůty opožděně,
či nikoli. Takové námitky nemohou zpochybnit rozhodovací důvod napadeného rozsudku,
a již proto je nutné považovat je za nedůvodné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 4. 2007, č. j. 8 Afs 161/2005 - 87). Tvrzení a námitky stěžovatele, že ve stavebním povolení
není uvedeno, že by se měla provádět rekonstrukce Masarykova náměstí v obci Nové Dvory,
že správní orgán prvního stupně nebyl věcně a místně příslušným správním orgánem ve věci
této rekonstrukce, poznámky stěžovatele k rozsahu stavebního řízení (např. že část dotčených
pozemků nebyla v územním plánu obce Nové Dvory určena pro rozšíření silnice I/2)
atp., městský soud zcela správně vůbec neposuzoval, a nepřísluší je tak posuzovat ani Nejvyššímu
správnímu soudu.
[16] Smyslem a účelem právní úpravy doručování ve správním řízení je to, aby se jeho
účastníci seznámili s písemnostmi správního orgánu a měli možnost uplatnit svá práva
a oprávněné zájmy při zachování efektivního fungování veřejné správy. Nejvyšší správní soud
tedy mohl posuzovat stěžovatelem namítané obsahové či formální vady rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně pouze s ohledem na to, zda nemohly stěžovatele fakticky zbavit možnosti
řádně a včas podat proti nim odvolání. Popis povolované stavby obsažený ve stavebním povolení
je poměrně detailní a hned v jeho počátku je uvedeno, že zahrnuje „celkovou rekonstrukci
komunikace I/2 v obci Nové Dvory“. Pokud stěžovatel namítl, že stavební povolení
pro něj nebylo „vůbec rozhodné už jenom z toho důvodu co v něm bylo“ a že se toto rozhodnutí
vztahovalo ke katastrálnímu území Nové Dvory v okresu Jindřichův Hradec, pak zřejmě
poukazoval na to, že stavební povolení se týká „rekonstrukce silnice I/2 (…) v k. ú. Nové
Dvory“, přestože by mělo být dle stěžovatele správně uvedeno, že se nachází v katastrálním
území „Nové Dvory u Kutné Hory“ (stěžovatel na závěr kasační stížnosti připojil tabulku
se seznamem několika katastrálních území obsahujících název „Nové Dvory“). Tato námitka
však nemůže být úspěšná již jen z toho důvodu, že z odůvodnění stavebního povolení
je jednoznačně patrné, že se vztahuje k obci Nové Dvory u Kutné Hory (např. hned na první
straně se uvádí, že souhlas s vydáním stavebního povolení vydal Městský úřad Kutná Hora;
v odůvodnění je několik zmínek o dopravním inspektorátu policie v Kutné Hoře atp.). Nejvyšší
správní soud tedy má za to, že ze stavebního povolení je jednoznačně seznatelné, jaké stavby
se týká a že jí může být dotčen i stěžovatel.
[17] Pokud stěžovatel zmiňuje rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2006,
č. j. 55/2006-120-STSP/2, pak ani případné vady tohoto rozhodnutí (stěžovatel např. namítl,
že žalovaný v něm uvedl „zjevné nepravdy“) nemohou mít žádný vliv na posouzení otázky,
zda stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutím správního orgánu prvního stupně včas či nikoli.
Citovaným rozhodnutím sice byl na základě odvolání účastníka řízení Děti Země – Klub
za udržitelnou dopravu změněn výrok stavebního povolení, ovšem pouze tak, že žalovaný
do něj doplnil konkrétní ustanovení právního předpisu, podle kterého bylo rozhodováno,
a vypustil popis povolovaného stavebního objektu SO 101 ve znění: (jízdní, zastávkové a parkovací
pruhy). K zásahu do práv stěžovatele by tedy nemohlo dojít ani v případě, že by žalovaný citované
rozhodnutí nepředložil městskému soudu jako součást správního spisu ve smyslu §74 odst. 1
s. ř. s. Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že nic takového ze správního spisu nevyplývá
(citované rozhodnutí bylo součástí spisu, který žalovaný zaslal Nejvyššímu správnímu soudu)
a stěžovatel ostatně tuto námitku nijak blíže nekonkretizoval. Jako obtížně srozumitelnou
a nedostatečně konkretizovanou lze hodnotit také kasační námitku, v níž stěžovatel v obecné
rovině uvedl, že součástí stavebního povolení „doručovaného veřejnou vyhláškou dne
19. 10. 2011“ nebyla stavební dokumentace, přestože tomu tak mělo být dle usnesení správního
orgánu prvního stupně ze dne 8. 4. 2011, č. j. 064533/2011/KUSK. Citované usnesení
se však týkalo otázky, zda stěžovateli svědčil právní zájem či jiný vážný důvod k nahlížení
do správního spisu, a správní orgán v něm patrně vyjadřoval názor, že dokumenty související
se stavebním povolením byly veřejně přístupné a stěžovatel se s nimi mohl včas seznámit.
Obdobně vyznívá i vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 15. 3. 2012, v němž žalovaný uvedl,
že správní orgán prvního stupně projektovou dokumentaci nedoručoval veřejnou vyhláškou,
avšak ověřil ji a založil do spisu. Tento závěr stěžovatel nijak nezpochybnil a ani Nejvyšší správní
soud nezjistil žádné skutečnosti nasvědčující opaku (projektová dokumentace k rekonstrukci
silnice I/2 je součástí správního spisu a stěžovatel se s ní tedy mohl včas seznámit).
[18] Stěžovatel v kasační stížnosti dále zpochybňoval řádné doručení rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně. Obecně je možné konstatovat, že institut doručování veřejnou vyhláškou
vyžaduje od účastníka stavebního řízení vyšší míru obezřetnosti a procesní aktivity, nezbavuje
ho však reálné možnosti účastnit se daného řízení a požívat všech zaručených práv, včetně práva
uplatnit vůči povolované stavbě v příslušné lhůtě námitky či podat proti rozhodnutí o povolení
stavby odvolání (k doručování ve stavebním řízení, včetně jeho ústavněprávních aspektů,
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 As 19/2008 – 117).
O nezbytnosti použití institutu doručování veřejnou vyhláškou v odůvodněných případech svědčí
i to, že se tento institut vyskytuje v podstatě ve všech základních procesních předpisech, včetně
soudního řádu správního. Možnost doručovat veřejnou vyhláškou i známým účastníkům
stavebního řízení (tj. i těm, na jejichž pozemcích má být stavba realizována) je odůvodněna
zvláštní povahou řízení o liniových stavbách či jiných rozsáhlých stavbách s velkým počtem
účastníků řízení (že se o takovou stavbu s velkým počtem účastníků řízení ve svém souhrnu
jednalo i v nyní posuzované věci nezpochybňoval ani stěžovatel). Úprava doručování veřejnou
vyhláškou ve stavebním řízení za účinnosti starého stavebního zákona (srov. jeho §61 odst. 4
ve spojení s §69 odst. 2) tedy dopadala i na vlastníky pozemků, na nichž má být takto rozsáhlá
stavba realizována, a ze stejného principu vychází i nový stavební zákon (srov. jeho §113 odst. 3
a §115 odst. 5; viz rovněž §144 správního řádu), který vyžaduje, aby se oznámení o zahájení
stavebního řízení a stavební povolení doručovalo vždy osobně pouze stavebníkovi a vlastníkovi
stavby, na které má být provedena změna (nikoliv tedy např. vlastníkovi pozemku, na němž
má být stavba realizována).
[19] Zákonným důsledkem doručování veřejnou vyhláškou je to, že rozhodnutí se považuje
za doručené patnáctým dnem po jeho vyvěšení (srov. §69 odst. 2 starého stavebního zákona
nebo §25 odst. 2 správního řádu). Pokud byla vyhláška vyvěšena nejméně 15 dnů,
není podstatné, který den byl vyznačen jako den sejmutí vyhlášky, ani to, že fakticky
byla vyvěšena více dnů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014,
č. j. 2 As 60/2014 – 18). Doručení veřejnou vyhláškou je v podstatě právní fikcí,
při níž je nepodstatné také to, kdy se účastník řízení s doručovanou písemností fakticky seznámil;
stěžovatel tak nemůže úspěšně namítat, že se s rozhodnutími správního orgánu prvního stupně
seznámil dne 13. 7. 2011 při nahlížení do spisu a od tohoto okamžiku se tak měla odvíjet lhůta
pro podání odvolání. Rovněž tvrzení stěžovatele, že měl od okamžiku doručení stavebního
povolení právo pořizovat si po dobu dalších 15 dnů z úřední desky výpisky a poznámky
pro zpracování odvolání a stavební povolení tedy mělo být vyvěšeno na úřední desce po dobu
celkem 30 dnů, nemá oporu v zákonné úpravě doručování. Stěžovatel také nemohl
být účastníkem řízení o prodloužení lhůty platnosti stavebního povolení ve smyslu
§27 odst. 1 správního řádu, neboť (nový) stavební zákon obsahuje oproti správnímu řádu
speciální úpravu účastenství.
[20] Poukazuje-li stěžovatel na to, že správní orgán prvního stupně doručoval rozhodnutí
vydaná ve stavebním řízení společnosti ZOS Kačina, a. s., přímo (prostřednictvím držitele
poštovní licence), pak lze souhlasit se závěrem městského soudu, že tento postup nic nezměnil
na tom, že i stěžovateli bylo stavební povolení řádně doručeno (byť jiným zákonným způsobem)
a stěžovatel tak nebyl ničím omezen v možnosti uplatňovat svá procesní práva. Zásadu procesní
rovnosti je třeba v souladu s judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález ze dne 5. 11. 1996,
Pl. ÚS 6/96) chápat tak, že rovnost je relativní kategorií, jež vyžaduje odstranění
neodůvodněných rozdílů, tedy že právní rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními
subjekty nesmí být projevem libovůle. V nyní posuzovaném případě je možné rozdílnost přístupu
správních orgánů spatřovat v tom, že společnost ZOS Kačina, a. s., byla na rozdíl od stěžovatele
ve stavebním řízení aktivní (uplatnila k provedení rekonstrukce silnice I/2 připomínku)
a byla tak správnímu orgánu prvního stupně coby účastník řízení nepochybně známa.
Doručování veřejnou vyhláškou ve stavebním řízení vedeném ohledně stavby s velkým počtem
účastníků řízení sleduje legitimní cíl spočívající v tom, že slouží k efektivnímu a hospodárnému
vedení tohoto řízení; správní orgán prvního stupně tedy mohl zcela v souladu s tímto cílem
stavební povolení zaslat známému účastníku stavebního řízení i přímo (prostřednictvím držitele
poštovní licence), aniž by se tím dopustil nepřípustné svévole ve vztahu k ostatním účastníkům
či tyto účastníky omezil v uplatňování jejich práv.
[21] Stěžovatel dalším okruhem kasačních námitek rozporoval zákonnost vedení správního
spisu, přičemž namítal i to, že správní orgán prvního stupně měl účelové manipulace se správním
spisem sám přiznat. Pokud stěžovatel tyto účelové manipulace dovozoval z toho, že v rámci
řízení o jeho odvolání zprvu nebyl žalovanému zaslán úplný správní spis a žalovaný jej tak musel
správnímu orgánu prvního stupně vrátit k doplnění, pak takový postup není nijak neobvyklý
a nemůže sám o sobě svědčit o nezákonné manipulaci se správním spisem. K tomu
lze např. poukázat na to, že i správní soudy mají v případech, kdy je zcela zřejmé, že jim nebyl
předložen úplný správní spis, povinnost správní orgány vyzvat k jeho doplnění a bez této výzvy
nemohou napadené správní rozhodnutí pro vady předloženého spisového materiálu zrušit
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2008, č. j. 1 Afs 7/2008 – 91).
Pokud stěžovatel spatřoval přiznání správního orgánu prvního stupně k účelové manipulaci
se spisem v tom, že ten nejprve předal žalovanému odvolání stěžovatele s tím, že „ [s]pis
není předáván v podobě stanovené zákonem, podklady k tomuto řízení se nám bohužel
nepodařilo dohledat“ (přípis správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 7. 2011,
č. j. 140450/2011/KUSK), pak je třeba připomenout, že tento přípis se vztahuje k fázi řízení
před vrácením správního spisu správnímu orgánu prvního stupně k doplnění. Správní orgán
prvního stupně následně své pochybení zhojil a po výslovné žádosti žalovaného o předložení
úplného správního spisu ze dne 26. 8. 2011 zaslal žalovanému dne 14. 9. 2011 správní spis
obsahující všechny relevantní podklady. V tomto postupu správních orgánů nelze spatřovat
žádné „manipulace“, které by mohly zasáhnout do práv stěžovatele. Ve stejném smyslu je třeba
chápat námitku stěžovatele, že městský soud byl povinen provádět přezkum spisové
dokumentace ve stavu ke dni 13. 7. 2011 (tedy ke dni, kdy stěžovatel podal odvolání). Správní
soudy podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání správního rozhodnutí vycházejí ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Přezkum spisové
dokumentace ke dni 13. 7. 2011, tedy ke dni, kdy správní orgány ještě o stěžovatelově odvolání
ani nerozhodovaly (stěžovatel svá odvolání doplnil až dne 18. 7. 2011), by bylo významné toliko
z hlediska toho, zda nedostatky správního spisu mohly zasáhnout do stěžovatelových práv,
resp. zda mohly mít vliv na okamžik podání jeho odvolání. Stěžovatel patrně namítal,
že ve správním spisu ve stavu ke dni 13. 7. 2011 chyběly originály stavebního povolení
a rozhodnutí o prodloužení lhůty obsahující údaje o jejich doručení (shodně viz přípis ze dne
26. 8. 2011, kterým žalovaný žádá správní orgán prvního stupně o předložení úplného spisu,
včetně dokladů o doručení). Tato vada nicméně nemohla mít ani hypoteticky vliv na včasnost
stěžovatelova odvolání, neboť k doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mělo
dojít dne 23. 8. 2005, resp. dne 31. 7. 2007, a stěžovatel započal svou procesní aktivitu
(komunikaci se správním orgánem prvního stupně) směřující k podání odvolání až v průběhu
roku 2009.
[22] Vzhledem k výše uvedenému má Nejvyšší správní soud za to, že tvrzení stěžovatele
o účelové manipulaci se správním spisem nejsou důvodná. Tato tvrzení jsou z podstatné části
založena na (mylném) názoru, že takovou účelovou manipulaci lze spatřovat již v tom,
že žalovaný ve správním řízení vrátil správní spis správnímu orgánu prvního stupně k doplnění.
Nejvyšší správní soud přisvědčuje městskému soudu, že ze správního spisu nevyplynula žádná
indicie o tom, že by byl účelově manipulován. Údaje o vyvěšení a sejmutí rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně na jeho úřední desce odpovídají jak údajům o vyvěšení a sejmutí těchto
rozhodnutí na úřední desce Obecního úřadu Nové Dvory, tak údajům uvedeným na jednotlivých
doručenkách (dodejkách). Stavebního řízení (ústního jednání spojeného s místním šetřením)
se rovněž aktivně účastnilo několik osob, jimž bylo stejně jako stěžovateli doručováno
prostřednictvím veřejné vyhlášky. Naproti tomu stěžovatel žádné skutečnosti svědčící
o manipulaci se spisem (kromě již zmiňovaných okolností souvisejících s vrácením spisu)
neuvedl. Pokud stěžovatel konstatoval, že v době vyvěšení stavebního povolení pracoval
v blízkosti sídla správního orgánu prvního stupně a nebyl tak problém jeho úřední desku
sledovat, pak není zřejmé, co z této okolnosti dovozoval. Nejvyšší správní soud nemá důvod
zpochybňovat, že stěžovatel byl v roce 2005 zaměstnán jako programátor, avšak ani tato
skutečnost nemůže nijak nasvědčovat tomu, že stěžovatel pravidelně sledoval úřední desku
správního orgánu prvního stupně. Nejvyšší správní soud tedy nepovažuje za nutné vyzývat
stěžovatele k předložení kopie jeho živnostenského listu nebo potvrzení, že byl v roce 2005
evidován jako osoba samostatně výdělečně činná, a nemusel tak činit ani městský soud. Rovněž
z obsahu napadeného rozhodnutí nevyplývají žádné známky „účelovosti“; napadené rozhodnutí
se zabývá otázkou doručování rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a žalovaný
v něm stěžovateli zcela srozumitelně vysvětlil, proč jeho odvolání posoudil jako opožděné;
není tedy zřejmé, z čeho stěžovatel dovodil, že žalovaný nevyřizoval jeho odvolání jako
opožděné.
[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžovateli se nepodařilo zpochybnit zákonnost
doručování rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a potažmo ani údaje obsažené
ve správním spisu. Nejvyšší správní soud shrnuje, že stavební povolení bylo vyvěšeno na úřední
desce správního orgánu prvního stupně dne 8. 8. 2005 (sejmutí je vyznačeno dnem 24. 8. 2005)
a bylo tak stěžovateli doručeno dne 23. 8. 2005; rozhodnutí o prodloužení lhůty bylo na úřední
desce správního orgánu prvního stupně vyvěšeno dne 16. 7. 2007 (sejmutí je vyznačeno dnem
31. 7. 2007), a bylo tak stěžovateli doručeno dne 31. 7. 2007 (tedy nikoli dne 3. 8. 2007, jak uvedl
městský soud, tato vada nicméně neměla žádný vliv na zákonnost napadeného rozsudku). Pokud
stěžovatel podal odvolání proti těmto rozhodnutím až dne 13. 7. 2011, stalo se tak bezmála čtyři,
resp. šest let po uplynutí zákonné patnáctidenní lhůty pro podání odvolání. Závěr žalovaného
a městského soudu, že stěžovatel své odvolání podal opožděně, je tedy zcela správný.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyly naplněny
tvrzené důvody podané kasační stížnosti, a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[25] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovanému náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly. Proto Nejvyšší správní
soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává
(§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s.
právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádná povinnost uložena
nebyla, proto ani ona nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu