ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.24.2009:93
sp. zn. 2 As 24/2009 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci
žalobce: Doc. Ing. J. Ž., CSc., zastoupeného JUDr. Bohumírem Zídkem, advokátem se sídlem
Brno, Veselá 14, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Brno, Malinovského nám.
3, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Doc. Ing. arch. P. P., proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 26. 3. 2007, č. j. OÚSŘ U 07/03841/Šk, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2008, č. j. 30 Ca 132/2007 - 74,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2008, č. j. 30 Ca 132/2007 - 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení (dále
jen „žalovaný“), ze dne 26. 3. 2007, č. j. OÚSŘ U 07/03841/Šk, jímž bylo zamítnuto jeho
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno - Žabovřesky,
stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 20. 11. 2006, č. j. SU/06/0012440. Tímto
rozhodnutím byla podle §66 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), povolena stavebníkovi Ing. R. H.
„novostavba rodinného domu, objektu garáže, parc. č. 5449/2,3, 5440 k. ú. Žabovřesky, příjezdu včetně
výhybny, přípojek vody, kanalizace, plynu, elektro a slaboproudu na pozemcích parc. č. 4766/1, 4167/256,
176 k. ú. Královo Pole, parc. č. 5449/2,3, 5450,5446/1,3 k. ú. Žabovřesky a vnitřních rozvodů
elektroinstalace, plynoinstalace, ZTI a rozvodů ústředního vytápění v ulici U Vodárny v Brně, lokalita
„Palackého vrch.“
Dne 16. 8. 2006 podal stavebník Ing. H. žádost o vydání stavebního povolení ke stavbě
rodinného domu na parcelách č. 5449/2, 5449/3 a 5450, k. ú. Brno Žabovřesky. K žádosti byla
mj. připojena průvodní a souhrnná technická zpráva včetně stanovisek účastníků stavebního
řízení a projektová dokumentace. Dne 28. 8. 2006 bylo stavebním úřadem vydáno oznámení o
zahájení stavebního řízení a nařízeno ústní jednání na den 19. 9. 2006. Oznámení obsahovalo i
poučení o možnosti uplatnění námitek nejpozději při tomto jednání s tím, že k později
uplatněným námitkám nebude přihlédnuto, a dále upozorňovalo na možnost nahlédnutí do
podkladů pro rozhodnutí. Této možnosti využil stěžovatel dne 6. 9. 2006, kdy současně požádal
o vyhotovení kopií technické a průvodní zprávy a výkresů 1-16, a podle záznamu ve spise kopie
převzal dne 11. 9. 2006. Námitky vznesl písemně dne 18. 9. 2006, a upozornil v nich zejména na
skutečnost, že územní rozhodnutí je předmětem soudního řízení, na rozpor stavby s obecně
závaznými stavebními předpisy, zejména vyhláškou č. 137/1998 Sb., o obecných technických
požadavcích na výstavbu (dále též „OTP“) i s územním rozhodnutím, na nedostatečnost
projektové dokumentace spočívající v neřešení staveniště (§14 odst. 1 OTP), neřešení
technologického postupu provádění stavby i na způsob odstranění stávajícího zahradního
domku. K záměru stavby rozsáhlé gabionové stěny upozornil na to, že ji nebude možné provést
bez dotčení jeho pozemku, přičemž zásadně nesouhlasí s jakýmkoliv použitím tohoto pozemku.
Navíc tato stěna není technicky ani výkresově řešena a je pouze schematicky zakreslena, nejsou
řešeny žádné její základy ani související terénní úpravy. To může mít vliv na odvod dešťových
vod, a proto je nezbytné dořešení. Na tuto stěnu také nebylo vydáno žádné územní rozhodnutí,
přestože je nezbytné. Projektovou dokumentaci stěžovatel v námitkách označil za
neodpovídající požadavkům §18 odst. 1 písm. c) OTP; postrádá i řešení rozsáhlých výkopových
prací a ukládání zeminy. Z těchto důvodů odepřel souhlas k vydání stavebního povolení. Po
výzvě stavebního úřadu k seznámení s podklady pro rozhodnutí, převzal stěžovatel dokumentaci
a poté sdělil stavebnímu úřadu dne 3. 11. 2006, že s výjimkou gabionové stěny, která byla
z projektové dokumentace odstraněna, na ostatních výtkách trvá.
Stavební úřad stavbu povolil a ve stavebním povolení všechny tyto námitky zamítl.
Uvedl, že územní rozhodnutí bylo řádně vydáno a nabylo právní moci a že námitky označující
stavbu za odporující předpisům a vyhlášce jsou nekonkrétní. Pokud jde o staveniště, je jeho
provoz záležitostí dodavatele, který se může pohybovat jen v mezích daného pozemku
a při záboru veřejného prostranství musí postupovat podle podmínky č. 23. Stávající zahradní
domek je třeba před započetím stavby odstranit, což bylo stanoveno v podmínce č. 10, přičemž
stavebnímu úřadu bude předložen doklad o likvidaci vybouraného materiálu, provedené podle
podmínky č. 13. Gabionovou stěnu pak nové výkresy č. 03, 10,13 a 15 již neobsahují.
Dále stavební úřad při vypořádání námitek stěžovatele posoudil úplnost projektové
dokumentace a seznal ji dostačující.
Stěžovatel v odvolání proti stavebnímu povolení namítl rozpor s vyhláškou č. 137/1998 Sb. a s územním rozhodnutím. Zejména poukázal na nedostatečnou vzdálenost stavby od hranic
pozemků a sousedních staveb, čímž dojde k ohrožení a znehodnocení jeho pozemku. V územním
rozhodnutí byla stanovena odstupová vzdálenost od hranic jeho pozemku, která je v projektové
dokumentaci zdánlivě dodržena, fakticky však nikoliv, a to zejména ve vztahu k obytné terase.
Nesprávně zamítnuta byla námitka vztahující se ke gabionové stěně, neboť od ní upustil sám
stavebník. Neřešeny zůstaly námitky k terénním úpravám, odvodu dešťových vod a statickému
řešení svahu. Dále nebyly vyřízeny jeho námitky k nedostatkům projektové dokumentace,
nedostatek výkresu základů a terénních úprav; v důsledku toho se k nim nemohl ani řádně
vyjádřit. Vyjádřil rovněž obavu, že při stavbě prováděné dodavatelsky nebude mít možnost
uplatnit svůj vliv, tudíž měly být důsledně řešeny všechny jeho námitky podané ve stavebním
řízení. Neřešeno je i staveniště a odstraňování stávající stavby; nejsou-li stanoveny podmínky,
může stavebník použít třeba trhaviny a ohrozit jeho pozemek či životy osob. Jde o místo
se zvlášť ztíženými podmínkami, na prudce svažitém pozemku, a proto bude nepochybně třeba
pro zařízení staveniště používat vedlejší pozemky. Stavební úřad jeho námitky vůbec neprojednal
a nepokusil se dosáhnout třeba dohody.
V odvolacím řízení předložil žalovanému zástupce stavebníka doplnění projektové
dokumentace s tím, že odvolatel zjevně mylně zaměnil zakreslení zahradní cesty a okapového
chodníku s vlastní stavbou. Proto projektovou dokumentaci barevně upravil tak, aby bylo zřejmé,
co je stavbou a jaké jsou její vzdálenosti od hranic pozemku. Upozornil, že z ní je zřejmé
zachování minimálního odstupu stavby od hranic pozemků 2 m v souladu s územním
rozhodnutím. Dle záznamu ve spise ze dne 7. 3. 2007 žalovaný umožnil odvolateli nahlédnutí
do spisu včetně dokumentace, ovšem na jeho žádost odmítl vydat kopie doplněných podkladů
s poukazem na §168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu
(dále jen nový stavební zákon).
V rozhodnutí o odvolání se žalovaný vypořádal s odvolacími námitkami stěžovatele tak,
že projektová dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí a odpovídá technickým
požadavkům na výstavbu. V projektové dokumentaci skutečně nebyl dostatečně zřejmý půdorys
stavby a dodržení odstupových vzdáleností od hranic pozemků, ovšem upravené výkresy
předložené v odvolacím řízení odvolatelovu pochybnost vyvracejí. Jedná se o stavbu
jednoduchou a terénní úpravy, jak jsou zřejmé z výkresu, nijak bezprostředně nesouvisí
s pozemkem odvolatele, neboť se nenachází na spádnici svahu pod pozemkem stavebníka,
ale západním směrem; tudíž nemohou nijak výrazněji ovlivnit odtokové poměry na pozemku
odvolatele. Stavba plotu je rovněž dostatečně popsána v technické zprávě, přičemž jde o stavbu
jednoduchou, stavební povolení nevyžadující. Rovněž řešení staveniště u jednoduché stavby
nevyžaduje samostatnou část projektové dokumentace, postačí údaje technické zprávy. Užití
jiných ploch, než stavebníkových, by vyžadovalo povolení, jak je ve stavebním povolení uvedeno.
Stavební pozemek svou rozlohou umožňuje dostatečné řešení zařízení staveniště. Odstranění
stávající stavby, jíž je část stavby zahradního domku (torzo) nevyžaduje stanovení podmínek
pro její odstranění.
V žalobě stěžovatel namítl nesprávný postup žalovaného, který se v rozhodnutí opřel
o ust. §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, správní řád
(dále jen „správní řád“), který by však mohl přicházet v úvahu, jen pokud by nebyl na místě
postup podle §90 odst. 1, 2 tohoto zákona. Žalovaný také fakticky postupoval podle odst. 1
písm. c) cit. ustanovení, neboť žalobce vyzval k seznámení s novými podklady a k vyjádření
k nim. Výrok tak vůbec neodpovídá skutečnému postupu a žalobci tím byla odňata možnost
odvolání proti rozhodnutí vycházejícího z jiných podkladů, než prvostupňové rozhodnutí. Namítl
trvající nejasnost dokumentace, pokud jsou k dispozici různé verze. Žalovaný mu navíc k žádosti
nevydal kopie podkladů. Žalovaný sám uznal nedostatečnost projektové dokumentace,
když umožnil její upřesnění. Proto jeho námitky ve stavebním řízení nemohly být zamítnuty.
Žalovaný tedy měl stavební povolení změnit podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Dále
v žalobě namítl, že žalovaný neřešil odvolací námitky týkající se terénních úprav, jejich odvodnění
a není jasné, jak budou řešeny. Nemá tedy záruku, že nedojde k zásahu do jeho pozemku a ten
nebude znehodnocen; neměl možnost se k tomu vyjádřit. Stávající zahradní domek není žádným
torzem, ale vícepodlažní zděnou stavbou zapsanou v katastru nemovitostí a nepovoleným
odstraněním může dojít k zásahu do jeho práv a majetku.
Krajský soud v napadeném rozsudku odmítl námitku nemožnosti aplikace ust. §90
odst. 5 správního řádu, neboť ustanovení §90 odst. 1 písm. b), c) tohoto zákona nijak nebrání
opatřování podkladů potřebných pro rozhodnutí v odvolacím řízení. V dané věci doplněné
podklady nebyly změnou projektové dokumentace stavby a potvrdily, že stavba byla povolena
v souladu s územním rozhodnutím. Tento závěr soud vztáhl i na dostatečnost
a přezkoumatelnost projektové dokumentace terénních úprav, odvodnění a stavby oplocení, které
jsou dostatečně jasné. Krajský soud odmítl dopad rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
publikovaného pod č. 501/2005 Sb. NSS na daný případ, neboť se týkalo ust. §23 zákona
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, správní řád (dále jen „starý správní řád“), přičemž
v lednu r. 2007, kdy stěžovatel požadoval poskytnutí dokumentace stavby, šlo o právo již nově
upravené zákonem č. 183/2006 Sb.; vyhovění ovšem bránilo ust. §168 odst. 2 tohoto zákona.
Nakonec krajský soud označil za nedůvodnou žalobní námitku ohrožení majetku a práv
stěžovatele absencí technologického postupu bouracích prací stávající zděné stavby,
a to z důvodů nedostatku konkretizace hrozícího následku a dále upozornil, že odstranění stavby
je samostatným řízením.
Stěžovatel kasační stížnost opírá o §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s. Poukazuje v ní na své
v řízení opakované tvrzení o rozporu řešení stavby s příslušnými závaznými stavebními předpisy.
V důsledku toho došlo k zásahu do jeho majetku a do jeho práv způsobem, který popsal zejména
ve svém odvolání ze dne 10. 12. 2006, na které odkazuje. Rozpornost dokumentace s požadavky
OTP je stěžovateli, v oboru patřičně vzdělaném, zcela zřejmá a bez úpravy projektové
dokumentace stavba neměla být vůbec povolena. Žalovaný v rozporu se zákonem, jak již bylo
popsáno v žalobě, postupoval jinak. V rámci odvolacího řízení si nechal od stavebníka předložit
novou projektovou dokumentaci, kterou účelově vydával za jakousi „ověřovací“; tu však již
stěžovateli neposkytl a uvedl, že došlo pouze k upřesnění stávající dokumentace. Soud se s tímto
postupem spokojil přesto, že, jak sám uvedl, nelze doplňovat řízení, jsou-li dány podmínky
pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí. Stěžovatel v žalobě právě namítal, že stavební
povolení pro rozpor se stavebním zákonem i závaznou vyhláškou mělo být zrušeno. Soud také
nesprávně obhajuje posouzení změny projektové dokumentace žalovaným. Stěžovatel své tvrzení
o změnách přesně specifikoval, zejména v odvolání, na které jako na důkaz v žalobě odkázal.
Přesně tedy uvedl existující rozpory původní projektové dokumentace, které bylo třeba změnit
a tyto změny znovu s účastníky řízení projednat. Rozpory spočívaly zejména v překročení
minimálních přípustných vzdáleností stavby od hranic pozemků a od okolních staveb, a v řešení
garáží, aniž k tomu byla povolena nějaká výjimka; takové rozpory nelze řešit žádným doplněním
či upřesněním původních výkresů projektové dokumentace. Oproti původnímu řešení muselo
dojít ke změnám půdorysného i dispozičního řešení, což by muselo být znovu projednáno
s účastníky; nestalo-li se tak, jedná se o obcházení zákona. Nesprávný je i závěr soudu, že nové
podklady potvrdily údajný soulad stavby s územním rozhodnutím. Soud také nesprávně posoudil
otázku dostatečnosti a přezkoumatelnosti projektové dokumentace terénních úprav, jejich
odvodnění a otázky stavby oplocení pozemku. Tyto věci nebyly v projektové dokumentaci
dostatečně řešeny, což stěžovatel konkrétně namítal. Stěžovateli dodnes není zřejmé, jak budou
tyto stavby realizovány a stavebník si tak může stavět dle libosti a zasahovat do sousedových
práv. Nejde přitom pouze o drobné stavby, jak tvrdil žalovaný. Soud se s touto věcí řádně
nevypořádal a omezil se pouze na jednovětné konstatování, že vše je z projektové dokumentace
jasné. To neodpovídá skutečnosti, neboť rozhodnutí žalovaného nemá oporu ve spise. Soud
rovněž označil za nedůvodnou námitku absence technologického postupu bouracích prací
a poukázal jednak na neodůvodněné žalobní tvrzení, jednak na samostatnost řízení o odstranění
stavby. Bourací práce na stávající stavbě jsou však podmiňující součástí předmětného povolení;
nelze totiž povolit stavbu tam, kde se nachází stavba jiná, aniž bylo současně projednáno
a povoleno její odstranění. V tomto případě byl stěžovatel zkrácen na svých právech tím, že nebyl
seznámen s podklady, zejména s technologickým postupem odstranění stavby, a neměl možnost
se k nim vyjádřit. Tvrdí-li soud v odůvodnění napadeného rozsudku, že žalobce tuto svou
námitku v žalobě nekonkretizoval, poukazuje stěžovatel na její znění. Z těchto důvodů navrhuje
zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k novému řízení tomuto soudu.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel shrnul, že důvody uvedené v kasační stížnosti
nasvědčují nesprávnému posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], zejména
ve vztahu k nesouladu povolované stavby dle projektové dokumentace předložené stavebníkem
stavebnímu úřadu s „obecnými závaznými stavebními předpisy“ - tehdy platnou vyhláškou
č. 138/1998 Sb. a se závaznými podmínkami územního rozhodnutí. V důsledku toho byla trvale
poškozena stěžovatelova práva. Ačkoliv požadoval řádné projednání, nedošlo k němu. Přes jeho
odpor bylo potvrzeno stavební povolení na základě původní projektové dokumentace
s důsledkem poškození stěžovatelových vlastnických práv k sousednímu stavebnímu pozemku
určenému k zástavbě, s nutností respektovat předepsané minimální vzdálenosti od takto povolené
sousední stavby a dále snášet negativní dopady stavby garáže (hluk a prašnost). Soud se však
namísto správného posouzení těchto námitek obsáhle zabýval zejména přípustností procesního
postupu žalovaného. Opomněl však přitom přihlížet k porušení zásady dvojinstančnosti
ve vztahu k projektové dokumentaci a jejímu přepracování bez řádného projednání. Soud tedy
akceptoval nesprávný procesní postup - obejití správního řádu, jehož důsledkem bylo poškození
stěžovatelových práv. Sporným je, která z projektových dokumentací byla vlastně ověřena a stala
se součástí stavebního povolení a podkladem pro provedení stavby. Obě projektové
dokumentace jsou odlišné, a to ve vzdálenostech stavby od hranic pozemků a v dispozičních
konsekvencích (účel místností a částí stavby: obytná terasa x venkovní schodiště). V žádném
případě nemohlo dojít jen k doplnění a ověření kót. Soud nesprávným posouzením právní otázky
nasvědčil nezákonné úřední praktice, porušení zásad dvojinstančnosti a porušení stěžovatelových
práv.
Stejně tak došlo k naplnění kasační námitky podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Skutková
podstata, z níž správní orgán vyšel, nemá oporu ve spisech a soud pouze konstatoval, že vše
je jasné. Je však zřejmé, že původní projektová dokumentace byla nejen v rozporu s právními
předpisy, ale také nekompletní, tudíž nepřezkoumatelná. Některé z těchto nedostatků byly řešeny
až v nové projektové dokumentaci předložené v odvolacím řízení. Stěžovatel konstatuje,
že krajský soud nesprávně posoudil spisovou oporu dané věci a akceptoval nesprávný a čistě
účelový úřední postup. Nelze připustit, aby až v odvolacím řízení stavebník předložil projektovou
dokumentaci odlišnou od té, která byla podkladem stavebního povolení. Z těchto důvodů
stěžovatel na kasační stížnosti trvá.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na její obecnost a ničím
nepodložené domněnky o poškození stěžovatelových práv. Doplnění některých výkresů
projektové dokumentace stavby rodinného domku Ing. H. o kóty (výkresy č. 03, 06, 07 a 11)
nelze považovat za nový podklad, kterým by byla dokumentace změněna. Jde o okótování
totožných výkresů ověřených stavebním úřadem ve stavebním řízení, což si krajský soud v řízení
ověřil. Stěžovatel nebyl nijak zkrácen na svých právech, neboť v průběhu odvolacího řízení
mu byla dána možnost výkresy porovnat. K jeho žádosti mu však nebyly poskytnuty kopie
a proto odešel, aniž poskytnuté možnosti využil. Dokumentace mu nebyla předána proto,
že stěžovatel neměl souhlas ani od projektanta ani od stavebníka a dokumentace byla opatřena
autorskou doložkou zpracovatele a tudíž požívá ochrany podle autorského zákona. Na stavebním
úřadě však obdržel kopii technické zprávy a celé projektové dokumentace stavby, tedy včetně
plotu a opěrných zídek. Do dokumentace nahlížel a byla mu i prodloužena lhůta k podání
připomínek a námitek. Odstraněním torza zahradní chatky byla splněna podmínka č. 10
stavebního povolení a vzhledem k jejímu minimálnímu rozsahu nebylo třeba vést samostatné
řízení o povolení odstranění stavby. V případě, že by bylo vedeno, nebyl by stěžovatel jeho
účastníkem, neboť by nedošlo k přímému dotčení jeho práv či právem chráněných zájmů
ve smyslu §97 stavebního zákona. Stavební povolení také zcela respektovalo pravomocné
územní rozhodnutí, které bylo posouzeno jak krajským soudem, tak i Nejvyšším správním
soudem. Žalovaný proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná na řízení nevyužila možnosti podat vyjádření ke kasační stížnosti.
Důvodnost kasační stížnosti pak posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně namítá kasační důvody podle §103 odst. 1
písm. a), b) s. ř. s., fakticky však poukazuje i na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť mu vytýká velmi jednoduché a nepřesvědčivé
vypořádání s většinou žalobních námitek, vyjma námitky postupu podle §90 správního řádu
(s nímž ovšem nesouhlasí). Před posouzením důvodnosti kasačních námitek je třeba uvést,
že jejich obsah nemůže být konkretizován odkazem na obsah odvolání podaného ve správním
řízení proti stavebnímu povolení. Odvolání je opravným prostředkem proti správnímu
rozhodnutí I. stupně a jeho účelem je dosáhnout jeho přezkoumání případně odstranění vad
ve správním řízení. Oproti tomu kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. opravným prostředkem
proti rozhodnutí krajského soudu a je povinností stěžovatele v ní uvést důvody odpovídající
§103 odst. 1 s. ř. s. V daném případě to však neznamená, že by kasační stížnost takové důvody
neobsahovala, jen, že její důvodnost bude zkoumána pouze ve vztahu k námitkám přímo v ní
(či v jejím doplnění) výslovně specifikovaným, pokud jde o námitky přípustné. Za nepřípustnou
je totiž třeba považovat námitku, která nebyla obsahem žaloby, ač tomu nic nebránilo (§104
odst. 4 s. ř. s.). V dané věci se jedná o námitku umístění volně stojící garáže, kterou v žalobě
stěžovatel nezmínil; jí se tedy Nejvyšší správní soud zabývat nemůže.
Z kasačních námitek je třeba nejdříve řešit námitku nedostatečného a nepřesvědčivého
odůvodnění rozsudku. Ostatně pokud by tyto vady dosahovaly intenzity nepřezkoumatelnosti,
byl by Nejvyšší správní soud povinen zabývat se jimi z moci úřední (§109 odst. 3 s. ř. s.);
zpravidla také takové vady brání posouzení dalších námitek.
Stanoví-li §54 odst. 2 s. ř. s., že náležitostí rozsudku je odůvodnění, je třeba tím rozumět
odůvodnění ve smyslu §157 odst. 2 o. s. ř. (§64 s. ř. s.); podle tohoto ustanovení musí být
v důvodech rozsudku mj. vyloženo, které skutečnosti má soud prokázány a které nikoliv, o které
důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se při hodnocení důkazů řídil, proč
neprovedl i další důkazy, jaký učinil závěr o skutkovém stavu a jak věc posoudil po právní
stránce. (…) Soud dbá o to, aby odůvodnění rozsudku bylo přesvědčivé. Požadavek na řádné
odůvodnění a přesvědčivost rozsudku plyne i z konstantní judikatury Ústavního soudu. Tak
např. v nálezu ze dne 20. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/1997(dostupném na www.usoud.cz), Ústavní
soud vyslovil, že „Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném
procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného
a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, jakož i z čl. 1 Ústavy.
Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost
soudů své rozsudky odůvodnit (§157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem, zakotveným v ustanovení §157 odst. 2
o. s. ř. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně
jedné a právními závěry na straně druhé.
Ústavní soud se jednoznačně vyjádřil i ke vztahu povinnosti řádného vypořádání
žalobních námitek soudem I. instance a soudem kasačním a za rozporný s právem na spravedlivý
proces garantovaným čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod označil postup, kdy Nejvyšší
správní soud sám vypořádal námitky opomenuté či nedostatečně vypořádané krajským soudem;
učinil tak ve svém nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupným
na www.usoud.cz), který byl dále akceptován rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 35/2008 - 56 (dostupném na www.nssoud.cz).
V daném případě stěžovatel v žalobě vznesl řadu námitek. K žalobní námitce neřešení
jeho ve stavebním řízení uplatněné námitky rozporu projektové dokumentace s územním
rozhodnutím a vyhláškou OTP, uvedl krajský soud v důvodech napadeného rozsudku, že stavba
byla povolena v souladu s územním povolením a že se v tomto závěru shoduje s žalovaným.
Nikde však nezmínil existenci a obsah územního rozhodnutí a neuvedl, z čeho tento soulad
seznal. Námitky tvrdící rozpor stavebního povolení s OTP nehodnotil vůbec, stejně tak
nehodnotil, zda se s nimi žalovaný v odvolacím rozhodnutí řádně vypořádal či nikoliv.
K námitkám týkajícím se změny projektové dokumentace v odvolacím řízení a neřešení terénních
úprav a jejich odvodnění a stavby oplocení, krajský soud uvedl pouze, že i v této otázce
se s žalovaným ztotožňuje a že terénní úpravy jsou v projektové dokumentaci (podkladech
rozhodnutí žalovaného) jasným způsobem provedeny. Přitom žalovaný v odvolacím rozhodnutí
konstatoval, že v průběhu odvolacího rozhodnutí byla předložena dokumentace a podle
doplněných výkresů zjistil, že stavba odpovídá územnímu povolení a odstupové vzdálenosti jsou
zachovány, což z původní dokumentace nebylo dostatečně zřejmé. Žalovaný tedy vůbec
v odvolacím rozhodnutí nehodnotil, o jak závažnou změnu dokumentace jde; to učinil
až ve svém vyjádření podaném soudu. Bylo tedy na krajském soudu, aby se touto námitkou
zodpovědně zabýval. Ze spisu je zřejmé, že v odvolacím řízení byla předložena nová průvodní
a souhrnná technická zpráva s novými výkresy 01 - 03, 06, 07, 10 - 13. Některé z nich jsou zjevně
shodné, na výkresech č. 02, 03 je červenou plnou čárou zvýrazněn obrys vlastní stavby,
na výkresech č. 11 a 13 jsou uvedeny některé jiné číselné údaje než na původních výkresech.
To samo o sobě není důkazem, že projektová dokumentace předložená v odvolacím řízení
znamená změnu stavby; bylo však, s ohledem na žalobní námitky, třeba, aby to krajský soud
posoudil. Ten ve věci sice nařídil jednání, při němž byl konstatován obsah spisu, podle protokolu
se však rozdíly v dokumentaci nezabýval, protokoloval pouze vyjádření účastníků. Nařízení
jednání není jistě jen důsledkem nedostatku souhlasu účastníků řízení k rozhodnutí věci
bez jednání (§51 odst. 1 s. ř. s.), ale slouží i k provádění dokazování. Byl-li tvrzen v žalobě rozdíl
v dokumentaci, který byl žalovaným popírán, měly být obě dokumentace stranám předestřeny
k vypořádání jejich stanovisek; přitom není podstatné, že žádný z účastníků takový návrh
výslovně neuplatnil.
Náležitostí odůvodnění rozsudku je, jak výše uvedeno, i právní hodnocení. Jím je třeba
rozumět podřazení skutkového stavu konkrétním ustanovením rozhodných právních předpisů.
Ve vztahu k označeným námitkám však odůvodnění rozsudku krajského soudu zcela postrádá
uvedení jakéhokoliv ustanovení právního předpisu, natož, aby soud hodnotil, zda jim rozhodnutí
či postup správních orgánů odpovídají.
Absence řádného vypořádání s uvedenými námitkami a absence právního hodnocení činí
rozsudek nepřezkoumatelným a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. byl tím
naplněn.
Stěžovatel však uplatňuje i námitky další ve vztahu k samostatným částem napadeného
rozsudku a tudíž jeho nepřezkoumatelnost v uvedené části nebrání tomu, aby se jimi Nejvyšší
správní soud zabýval.
Stěžovatel považuje za nesprávný právní názor krajského soudu spočívající v akceptaci
procesního postupu žalovaného. Zde však lze krajskému soudu zčásti přisvědčit, že postup podle
ustanovení §90 odst. 5 správního řádu nebyl vyloučen. Odvolání je řádným opravným
prostředkem a smyslem odvolacího řízení je nejen posouzení zákonnosti prvostupňového
rozhodnutí, ale i odstranění vad prvostupňového řízení. Vady shledané v prvostupňovém řízení
nebo rozhodnutí lze v odvolacím řízení odstranit, pokud nejsou takové intenzity či rozsahu, že je
nutné provedení nového řízení před správním orgánem I. stupně. Jen v tom případě odvolací
orgán odvoláním napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí podle §90 odst. 1 písm. b) správnímu
orgánu, který rozhodnutí vydal. Doplnění řízení před odvolacím orgánem může vyústit jak
ve zrušení rozhodnutí, tak v jeho změnu podle §90 odst. 1 správního řádu, ale může být
i potvrzením správnosti napadeného rozhodnutí a pak je na místě zamítnutí odvolání a potvrzení
rozhodnutí podle §90 odst. 5 správního řádu. Určité omezení nových skutečností je ovšem
zakotveno v ust. §82 odst. 4 správního řádu (přičemž ve věcech stavebních plyne omezení
i ze zásady koncentrace řízení). Dále je třeba při jakémkoliv doplňování řízení před odvolacím
orgánem dbát na zachování práv účastníků řízení, tedy na to, aby s novými zjištěními byli
seznámeni a měli možnost se k nim vyjádřit. Při respektování zákonných podmínek pro doplnění
řízení a při zachování účastnických práv, pak nelze hovořit o porušení zásady dvojinstančnosti.
Už sama skutečnost, že v odvolacím správním řízení je připuštěna možnost skutkových novot
a možnost změny rozhodnutí, je zákonným průlomem do zásady dvojinstančnosti.
Dvojinstančnost řízení totiž neznamená, že každý právní názor vyslovený jednou instancí musí
být nutně podroben přezkoumání instancí vyšší, ale že po vydání rozhodnutí v prvé instanci
je postup a rozhodnutí přezkoumáno v odvolacím řízení správním orgánem vyššího stupně.
V dané věci je tedy rozhodující, zda žalovaný při doplnění řízení zachoval stěžovateli účastnická
práva. Pokud jim dostál a doplnění dokumentace bylo pouhým upřesněním dokumentace
původní, které se v právech účastníků řízení neprojevilo, ale naopak jen odstranilo pochybnosti
uplatněné v odvolání, nebyl postup žalovaného v rozporu se zákonem. Problém je v tom,
že charakterem doplnění řízení a jeho dopadem na rozhodnutí se krajský soud zodpovědně
nezabýval.
Narušení účastnických práv stěžovatel spatřuje v tom, že mu k jeho žádosti nebyly vydány
kopie doplněné dokumentace. Žalovaný i soud argumentují překážkou vyplývající z ust. §168
odst. 2 nového stavebního zákona.
Řízení o povolení stavby bylo vedeno podle stavebního zákona z r. 1976, neboť bylo
za jeho účinnosti zahájeno (§190 odst. 3 nového stavebního zákona). Procesním předpisem
pak v mezích §140 starého stavebního zákona byl správní řád č. 500/2004 Sb. Rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu publikované pod č. 501/2005 Sb. NSS, na které poukazuje
stěžovatel, se však týkalo výkladu §23 správního řádu z r. 1967. Nejvyšší správní soud
zde vyslovil, že účastník řízení má právo požadovat pořízení opisů ze správního spisu,
i když to v textu zákona není výslovně uvedeno.
Skutečnost, že se toto rozhodnutí vztahuje ke starému správnímu řádu, není podstatná
za situace, kdy právní úprava nahlížení do spisu je mezi starým a novým správním řádem stejná,
či obdobná. Mezi ustanovením §23 starého správního řádu a §38 odst. 4 nového správního
řádu je však patrný pouze posun k zajištění práva na seznámení s obsahem spisu, a to výslovně
i nárokem na vyhotovení kopií. Omezení tohoto práva pak je upraveno v odst. 6 téhož
ustanovení, ovšem nikoliv ve vztahu k účastníkům řízení. Bylo-li stavební řízení vedeno podle
starého stavebního zákona, který možnost vydání kopií dokumentace nevylučoval a procesním
předpisem v mezích §140 tohoto stavebního zákona byl nový správní řád, nelze zde použít
výluky podle nového stavebního zákona. Nejen, že zde má místo citované rozhodnutí, ale tento
závěr za stávající situace plyne přímo ze zákona. Přitom není rozhodné, že doplněná
dokumentace (upřesněné výkresy) byla vyhotovena v lednu 2007 a v té době také stěžovatel
o jejich vydání požádal. Jednalo se o podklad pro rozhodnutí, na které se nový stavební zákon
nevztahoval. Pokud žalovaný odmítnutí vyhotovení kopií doplněné dokumentace odmítl
s poukazem na ust. §168 odst. 2 nového stavebního zákona, pochybil, a stejně tak krajský soud,
který jeho právní úvahu akceptoval. Tímto nesprávným právním názorem byl naplněn kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pro posouzení důvodnosti žalobní námitky je však
rozhodující, zda toto pochybení žalovaného zkrátilo práva stěžovatele natolik, že ohrozilo
zákonnost vydaného rozhodnutí. To ovšem krajský soud neposuzoval.
Nakonec stěžovatel brojí proti nestanovení podmínek odstranění stávající stavby. Krajský
soud se postavil na názor, že odstranění stavby je samostatným řízením podle §128 a násl.
nového stavebního zákona. Tomu by bylo možno přisvědčit za situace, kdy by odstranění stavby
nebylo řešeno přímo ve stavebním povolení (podmínka č. 10). Z dokumentace je zřejmé,
že zahradní domek je stavbou evidovanou v katastru nemovitostí, podle fotografií jde sice
o stavbu zdevastovanou, ale zděnou a dvoupodlažní. Přitom stavební povolení pouze nezbytnost
odstranění této stavby konstatuje a řeší jen likvidaci materiálu, rozhodnutí žalovaného vychází
z toho, že uvedené torzo již charakter stavby nemá. Na krajském soudu bylo podrobit tato
tvrzení ověření a právnímu hodnocení. Pokud krajský soud označil žalobní námitky týkající
se odstranění stavby za nekonkrétní, nelze mu zcela přisvědčit. Stěžovatel v žalobě vytkl
žalovanému, že jeho argumentace, s níž se vypořádal s touto odvolací námitkou, neodpovídá
skutečnosti. Zásah do jeho práv a do jeho majetku nebyl sice blíže konkretizován, obecně jej však
vyloučit nelze, a pokud je soud neshledal, musí to v rozsudku odůvodněně uvést. I zde tedy
rozsudek krajského soudu nebyl řádně a přezkoumatelně odůvodněn.
Nejvyšší správní soud shledal vady odůvodnění napadeného rozsudku natolik závažnými,
že jej činí nepřezkoumatelným ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., přičemž tato
nepřezkoumatelnost brání zjištění, zda byly ve vztahu k těmto řádně nevypořádaným žalobním
námitkám naplněny i kasační námitky podle §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s. Ve vztahu k námitce
porušení stěžovatelových práv odmítnutím vydání kopií doplněné dokumentace, pak byla
naplněna kasační námitka podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Z důvodů shora uvedených tedy Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku
vysloveným (§110 odst. 1, 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. října 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu