ECLI:CZ:NSS:2003:2.AS.29.2003
sp. zn. 2 As 29/2003 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
Q. L., zastoupeného advokátkou Mgr. Lilianou Vochalovou se sídlem Jindřišská 7, 110 00
Praha 1, proti žalované Policii ČR - Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie
se sídlem Olšanská 2, PS 78, 130 51 Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2003, sp. zn. 38 Ca 761/2002,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Policii ČR – Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie se
ne př i z ná v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Stěžovatel včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Policie ČR –
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie ze dne 17. 10. 2002,
č. j. SCPP-4135/C-246-2002. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto jeho odvolání proti
rozhodnutí Policie ČR – Oddělení cizinecké policie Praha ze dne 30. 7. 2002,
č. j. SCPP-14-190/PH-XIII-c-02, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele o prodloužení
doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů podle ustanovení §60 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) a tvrdí, že soud
pochybil, když odmítl žalobu jako nepřípustnou s odůvodněním, že napadené rozhodnutí
správního orgánu nepodléhalo soudnímu přezkumu. Toto pochybení je dle stěžovatele
způsobeno tím, že městský soud zaměnil žádost o udělení víza s žádostí o prodloužení víza,
čímž dospěl k chybnému závěru, že na prodloužení víza není právní nárok, což by zakládalo
ve světle §171 zákona o pobytu cizinců soudní nepřezkoumatelnost takového správního
rozhodnutí.
Odlišnost a nárokovou povahu prodloužení doby platnosti víza stěžovatel dokládá
dikcí §33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném v době podání žádosti
o prodloužení doby platnosti víza. Podle tohoto ustanovení „dobu platnosti víza k pobytu nad
90 dnů policie opakovaně prodlouží o 365 dnů za podmínky, že trvá stejný účel, pro který bylo
vízum uděleno.“ Dle názoru stěžovatele tudíž Policie ČR pouze přezkoumává, trvá-li účel,
pro nějž bylo vízum uděleno, a je-li tomu tak, pak dobu platnosti víza musí, nikoliv pouze
může, prodloužit. Stěžovatel se domnívá, že nelze směšovat prodlužování víz a jejich
udělování i tím, že se jedná o instituty odlišné nejen mírou správního uvážení danou
rozhodujícímu orgánu, ale také místem pro podání žádosti, rozhodujícím orgánem, listinami
potřebnými pro posouzení žádosti či průběhem řízení, které v případě žádosti o udělení víza
může zahrnovat i pohovor se žadatelem.
Stěžovatel dále tvrdí, že napadené správní rozhodnutí nemůže být vyloučeno
ze soudního přezkumu, neboť se na něj vztahuje dikce čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále též „Listina“). Neexistuje totiž sice ústavně zaručené právo cizinců na vstup na
území ČR, jak správně podotýká v napadeném usnesení soud, nicméně samotný pobyt cizinců
na území ČR již požívá dle názoru stěžovatele ochrany podle čl. 42 odst. 2 Listiny, a proto
nemůže být napadené správní rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu, když se zjevně
týká základních práv a svobod podle Listiny.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadené usnesení Městského soudu v Praze
zrušit.
Policie ČR – Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „účastník“)
ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvádí, že důvody pro neprodloužení doby
platnosti víza jsou obdobné jako důvody neudělení víza, stejně tak i požadované náležitosti
a dokumenty, jež mají být předloženy, jsou v zásadě totožné, a tudíž i rozsah správního
uvážení je při rozhodování o udělení víza i o prodloužení doby jeho platnosti v podstatě
shodný. Účastník nesouhlasí ani se stěžovatelovým tvrzením, že se liší místa, resp. instituce,
u nichž má být podávána žádost o udělení víza a žádost o prodloužení jeho platnosti. Žádost
o prodloužení doby platnosti víza se podává dle §60 odst. 1 zákona o pobytu cizinců Policii
ČR, což však nelze chápat jako odraz režimu odlišného od posuzování žádosti o udělení víza,
ale jako výjimku z obecného stanovení místa pro podávání žádostí o vízum, přičemž tato
výjimka je zákonodárcem předpokládána již v ustanovení §53 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Režim posuzování žádostí o prodloužení doby platnosti víza je tudíž obdobný jako
režim posuzování žádostí o udělení víz, proto i pro něj je charakteristickou nenárokovost.
Účastník proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního spisu především
zjistil, že stěžovatel podal dne 27. 6. 2002 žádost o prodloužení doby platnosti českého víza,
včetně požadovaných dokumentů. Tato žádost byla Policií ČR – Oddělením cizinecké policie
Praha jako správním orgánem prvého stupně rozhodnutím ze dne 30. 6. 2002, č. j. SCPP-14-
190/PH-XIII-c-02, zamítnuta, neboť prvostupňový správní orgán nabyl důvodného
přesvědčení, že by stěžovatel mohl při svém pobytu na území ČR ohrozit bezpečnost státu,
závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit výkon soudních či správních
rozhodnutí. Tento svůj postoj zdůvodnil správní orgán tím, že jeden z dokladů, přiložených
k žádosti o povolení dlouhodobého pobytu ze dne 18. 8. 1999, a sice výpis z rejstříku trestů na
území Čínské lidové republiky, se následně ukázal být - na základě sdělení Generálního
konzulátu České republiky v Š. - padělkem. Vzhledem k tomu, že důvody pro neprodloužení
doby pobytu na území na vízum jsou dle odůvodnění rozhodnutí ve smyslu §60 odst. 6
zákona o pobytu cizinců obdobné jako důvody pro neudělení víza, rozhodl se prvostupňový
správní orgán podřadit použití falešného výpisu z rejstříku trestů pod §9 odst. 1 písm. k)
zákona o pobytu cizinců a v souladu s §56 odst. 1 písm. f) téhož zákona, upravujícím důvody
neudělení víza, seznal toto předložení falešných dokumentů stěžovatelem jako důvod pro
neprodloužení doby platnosti víza.
Proti tomuto zamítavému rozhodnutí podal stěžovatel dne 12. 8. 2002 odvolání,
v němž napadá fakt, že prvostupňový orgán použil jako důvod pro zamítnutí použití padělané
listiny stěžovatelem ve zcela jiném řízení, a sice v řízení o povolení dlouhodobého pobytu
z roku 1999. Dle stěžovatele nemohl správní orgán argumentovat listinami z jiného správního
řízení, a pokud zjistil, že k vydání dosud pravomocného rozhodnutí o povolení dlouhodobého
pobytu byly použity padělané materiály, měl usilovat o obnovu původního řízení vedoucího
k udělení povolení dlouhodobého pobytu.
Toto odvolání bylo zamítnuto rozhodnutím účastníka ze dne 17. 10. 2002,
č. j. SCPP-4135/C-246-2002, v němž účastník podpořil právní argumentaci orgánu prvého
stupně, již dále doplnil také novým zjištěním, že nejen výpis z rejstříku trestů, ale také doklad
prokazující prostředky k pobytu na území, konkrétně vkladní knížka vedená u Č. s., a. s., byla
dle sdělení Č. s., a. s. ze dne 2. 10. 2002 rovněž padělkem. K námitce stěžovatele o
obligatornosti použití obnovy řízení podle §62 správního řádu účastník uvádí, že se pro
postup nepovolení prodloužení pobytu rozhodl orgán prvého stupně správně z důvodu
hospodárnosti řízení podle §3 odst. 3 správního řádu.
Stěžovatel dále podal na Ředitelství cizinecké a pohraniční policie dne 7. 11. 2002
návrh na přezkoumání rozhodnutí orgánů obou stupňů mimo odvolací řízení, v němž napadá
obě rozhodnutí z důvodů obdobných důvodům odvolání s připojením námitky, že nebylo
dostatečně prokázáno, jak by mohl stěžovatel ohrozit některý z chráněných zájmů uvedených
v §9 odst. 1 písmenem l) zákona o pobytu cizinců, které byly do účinnosti zák. 217/2002 Sb.,
tedy do 31. 2. 2002, podřazovány pod písmeno k). Dále stěžovatel namítá, že mu padělání
listin nebylo dostatečně prokázáno. Tento podnět byl posouzen Ministerstvem vnitra –
odborem azylové a migrační politiky, které ve svém přípisu ze dne 10. 12. 2002 uvádí,
že padělání čínské obdoby výpisu z rejstříku trestů bylo dostatečně prokázáno sdělením
Generálního konzulátu ČR v Š. ze dne 28. 11. 2001, č. j. 1720/2001; navíc padělání druhé
listiny, tedy spořitelní knížky, muselo být stěžovateli zřejmé, neboť byl obeznámen s tím, že
částka uváděná v tomto falzu neodpovídá jeho skutečné finanční situaci. Vzhledem k tomu, že
Ministerstvo vnitra podpořilo i procesní postup použitý v napadených rozhodnutích,
neshledalo důvody pro přezkum těchto rozhodnutí mimo odvolací řízení.
Dne 1. 11. 2002 podal stěžovatel proti oběma rozhodnutím žalobu k Městskému soudu
v Praze. V této žalobě používá obdobnou argumentaci jako v odvolání, přičemž v odůvodnění
žádosti o odklad vykonatelnosti rozhodnutí poukazuje také na zásadní rodinné a majetkové
dopady vystěhování zpět do Čínské lidové republiky.
Tato žaloba byla odmítnuta usnesením ze dne 7. 5. 2003, sp. zn. 38 Ca 761/2002, jež
je napadeno posuzovanou kasační stížností ze dne 15. 5. 2003. V tomto usnesení Městský
soud v Praze dospěl k obdobnému posouzení řízení o udělení víza a řízení o jeho prodloužení,
přičemž prodloužení víza není dle soudu ničím jiným, než jeho udělením na další dobu;
z čehož vyplývá jednak nenároková povaha řízení o prodloužení platnosti víza a jednak
vyloučení tohoto řízení ze soudního přezkumu podle §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
Městský soud ve svém usnesení shledal tento přístup souladným také s čl. 36 odst. 2 Listiny,
stejně jako s mezinárodními lidskoprávními závazky ČR. Ze všech těchto důvodů usoudil,
že napadená rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu skutečně vyloučena, a proto žalobu
odmítl podle §68 písm. e) s. ř. s. jako nepřípustnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se ve svém rozhodování - na základě uplatněných stížnostních
námitek - soustředil zejména na otázku, zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby
platnosti víza právní nárok, či zda podléhá plně dílu pátému hlavy III. části prvé zákona
o pobytu cizinců, tedy společným ustanovením k vízům, a to včetně dispozice ustanovení §51
odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle níž na udělení víza právní nárok není.
Při posouzení této otázky, tedy při interpretaci ustanovení §33 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců, nelze dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu použít toliko prostý
jazykový výklad, jak v podstatě činí stěžovatel. Prostý a izolovaný jazykový výklad by
skutečně mohl vést k závěru, že za splnění jediné v daném ustanovení přímo obsažené
podmínky - tedy za trvání účelu, pro nějž bylo vízum uděleno - není správnímu orgánu
poskytnut další prostor ke správnímu uvážení, neboť prodloužení doby platnosti víza k pobytu
je zde jazykově dáno jako prostá implikace splnění této jediné podmínky. Byl by zde tedy –
bez dalšího zkoumání - skutečně dán právní nárok na vyhovění takové žádosti, jak tvrdí
stěžovatel.
Předmětné ustanovení nicméně není možno interpretovat takto izolovaně, nýbrž
je nutno je vnímat z pohledu poměrně složité vnitřní systematiky zákona o pobytu cizinců
jako celku, respektive v systematice hlavy III. části první tohoto zákona. Tato hlava se člení
na pět dílů, přičemž interpretované ustanovení je součástí dílu čtvrtého. Systematicky
se ovšem na toto ustanovení vztahují i normy obsažené v dílu pátém, jenž je označen jako
„Společná ustanovení k vízům“, přičemž tato společná ustanovení mají obecnou povahu vůči
všem čtyřem dílům předchozím, a to právě díky označení za společná ustanovení a díky
umístění na konec hlavy III., což odpovídá běžné legislativní technice umisťování společných
ustanovení na konec zákona, či pouze té části zákona, k níž se mají vztahovat.
Je tudíž nutné použít na vykládané ustanovení také ustanovení §51 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců, které stanoví, že na udělení víza není právní nárok. Neobstál by přitom
protiargument, že §51 odst. 2 se vztahuje pouze na řízení o udělování víz a nikoliv již
na řízení jiná, s vízovým řízením pouze související. Právě tato řízení související jsou totiž
náplní dílu pátého stejně jako řízení o udělování víz, jak ukazuje i zahrnutí §60 odst. 1
týkajícího se právě žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum přímo do tohoto
dílu. Navíc, za použití logického argumentu a maiori ad minus, není možno důvodně tvrdit,
že pokud není právní nárok na udělení víza, může být dán automaticky právní nárok na jeho
prodloužení.
Je tak třeba chápat ustanovení §51 odst. 2 cit. zákona jako normu, která stanoví atribut
nenárokovosti nejen na udělování víz, ale i na řízení související, ledaže by speciální norma
či logika věci vedly k jinému závěru. V případě interpretovaného ustanovení však žádná
z těchto překážek nenastává. Naopak je naprosto logické, pokud se řízení o prodloužení doby
pobytu na území ČR na vízum nachází v maximálně podobném režimu jako řízení
o udělování víz samotné. Této podobnosti obou režimů přesvědčivě nasvědčuje například
i ustanovení §60 odst. 6 cit. zákona, které stanoví pro nevyhovění žádosti o prodloužení doby
pobytu na území na vízum obdobné podmínky jako pro nevyhovění žádosti o vízum. Nebylo
by také logické, jestliže by byla správnímu orgánu poskytnuta různá míra správního uvážení
pro oba tyto typy řízení, přestože by posuzoval obdobné podmínky, vycházel by z obdobných
dokumentů a i následky jeho rozhodování by byly obdobné, neboť pokud jsou identické
vstupy i výstupy rozhodování, musel by být dán zvláštní důvod k tomu, aby tyto vstupy
a výstupy podléhaly různému režimu posuzování a rozhodování. Takovým zvláštním
důvodem rozhodně není pouhý imperativně se tvářící slovesný tvar slovesa „prodloužit“ v
§33 odst. 1, zvláště když obdobně imperativní tvar je zvolen i v §30 odst. 1 upravujícím
přímo udělování víz; tím méně pak obstojí argumenty stěžovatele zakládající odlišnost obou
řízení v drobných nuancích v dokumentech předkládaných žadateli či v místech podání
žádostí, jak vyplývají pouze z logiky věci, neboť při udělování víza se žadatel nachází vně, při
prodlužování pak uvnitř státního území.
Je konečně vhodné podrobit interpretované ustanovení §33 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců také výkladu logickému, díky němuž Nejvyšší správní soud shledává,
že stěžovatelova argumentace vede – ve svých důsledcích - k absurdnímu závěru, podle nějž
pokud by žadatel o vízum použil k doložení své žádosti zfalšované dokumenty, tato vada
dokumentů by byla samotným udělením víza konvalidována (pokud by se na ni nepřišlo již
při řízení o udělení víza), a při následných řízeních by k těmto závažným protiprávním
skutečnostem již nemohlo být správním orgánem přihlíženo a vízum by muselo být žadateli
opakovaně prodlužováno. Neobstojí přitom ani námitka stěžovatele, že v takových případech
je namístě obnova původního řízení, neboť takový postup by směřoval jak proti zásadě
hospodárnosti řízení, tak by mnohdy směřoval i ke zpochybnění platnosti právních úkonů
provedených takovou osobou v době jejího protiprávního pobytu na území státu, což by
mohlo vést k nadbytečné diskontinuitě a nejistotě v právech a povinnostech nejen dotčené
osoby, nýbrž i osob třetích, například obchodních společníků.
Lze tak logický výklad předmětného ustanovení uzavřít tím, že je samozřejmě
nanejvýš žádoucí, aby se správní orgán při posuzování žádostí o prodloužení platnosti víza
vyvaroval svévolného zamítání těchto žádostí a aby v každém konkrétním případě pečlivě
zkoumal např. to, do jaké míry jsou zejména opakovaní žadatelé o prodloužení víza již
majetkově a lidsky usazeni v České republice. Tento fakt však společně s tím, že správní
orgány mají dle dikce vykládaného ustanovení hodnotit primárně (nikoli však výlučně)
zachování účelu udělení víza, nezakládá ani nárokovost takového řízení, tím méně pak lze
tvrdit, že by bylo správnímu orgánu při prodlužování platnosti víz znemožněno zohlednit tak
závažná pochybení žadatelů, jako bylo prokázané pochybení stěžovatele v žádosti o udělení
víza.
Nejvyšší správní soud konečně konstatuje, že neobstojí ani námitka tvrzené
neústavnosti takového posouzení žádosti o prodloužení víza, jež dle stěžovatele zužuje rozsah
práv chráněných Listinou. Stěžovatel správně dovozuje, že je na něj nutno aplikovat čl. 42
odst. 2 Listiny. Toto ustanovení však garantuje pouze doplňkové právo, obdobné například
právu nebýt diskriminován ve výkonu práv, tedy právo, jež de facto není právem samo o sobě,
ale má normativní význam pouze ve vztahu s právem jiným. Na stěžovatele se tak díky čl. 42
odst. 2 Listiny sice vztahují všechna práva zakotvená v Listině (leda by byla adresována
pouze státním občanům); ovšem žádné z těchto práv nezakládá jeho nárok na pobyt na území
ČR. Takové právo je dáno pouze občanům ČR, a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst.
2 téhož článku, který se vztahuje i na stěžovatele jako cizince, zakládá pouze jeho právo
svobodně území ČR opustit, v čemž mu veřejná moc napadaným rozhodnutím přirozeně
nebrání. Vztahuje se na něj, jak správně usuzuje, také čl. 36 odst. 2 Listiny, ovšem ten nebyl
kritizovaným odmítnutím žaloby nijak porušen, neboť předmětná žaloba byla soudem řádně
projednána a fakt, že byla odmítnuta, není dán tím, že by mu bylo jako cizinci upíráno právo
na spravedlnost v čl. 36 Listiny obsažené, ale tím, že jako cizinec nedisponuje právem, jehož
se v žalobě samé dovolává, tedy právem na setrvání na území ČR.
Pokud byla výše prokázána podobnost rozhodnutí o prodloužení víza s rozhodnutím
o jeho udělení, zvláště pokud prve jmenované chápeme jako podtyp druhého, tedy jako
udělení pro nové období; není také důvod nevztáhnout na ně i ustanovení §171 písm. a)
zákona o pobytu cizinců a vyloučit toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, jako to učinil
Městský soud v Praze v napadeném usnesení. Neobstál by přitom argument o rozšiřujícím
výkladu §171 písm. a), který by zakládal zúžení rozsahu lidských práv, když bylo výše
vyloženo, že uvedené rozhodování vůbec nezasahuje do práv chráněných Listinou.
Prochází tak napadené rozhodnutí městského soudu, stejně jako rozhodnutí správních
orgánů, také testem ústavní konformity.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a Policii ČR – Ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že Policii ČR – Ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. 10. 2003
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu