ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.54.2006:96
sp. zn. 2 As 54/2006 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce Ing. Z. K.,
zastoupeného JUDr. Jiřím Mazalem, advokátem, se sídlem Písek, tř. Národní svobody 26/181,
proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice,
U Zimního stadionu 1952/2, zastoupenému JUDr. Františkem Smejkalem, advokátem se
sídlem České Budějovice, Klavíkova 18, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) M. P.,
2) I. S., a. s., 3) R. K., o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 8. 3. 2006, č. j. 10 Ca 207/2005 - 47, ve znění opravného usnesení
č. j. 10 Ca 207/2005 - 66 ze dne14. 4. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích. Tímto rozsudkem krajský
soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 9. 2005, č. j. KUJCK 22900/2005
OÚPI/Ře, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a byla potvrzena níže uvedená rozhodnutí
Městského úřadu Písek (dále též „stavební úřad“): 1) rozhodnutí vedoucího odboru výstavby
MěÚ Písek ing. J.B. ze dne 20. 6. 2005, č. j. Výst/2130/0/2005/Bi.OBEC-Rozh., o námitce
podjatosti pracovníka stavebního úřadu M. K., 2) rozhodnutí tajemníka odboru výstavby MěÚ
Písek Ing. J. H. ze dne 17. 6. 2005 č. j. 171/T/2005, o námitce podjatosti vedoucího
stavebního úřadu Ing. J. B. a 3) rozhodnutí odboru výstavby MěÚ Písek č. j.
Výst./1798/0/2005/Kl.STUR-StPo. ze dne 11. 7. 2005, kterým bylo rozhodnuto na žádost
firmy I.S., a. s., o povolení stavby „Veřejné osvětlení vnitrobloku, G. ulice, P., II. etapa“, na
pozemcích: stavební parcely 357/2, 357/4, 357/5, 357/10 a 367/11 a pozemkové stavby 69/1,
71/4, 73/2, 78/7, 78/8, 2093/3 a 2566/1, vše v katastrálním území P..
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel včas dne 4. 4. 2006 kasační stížnost z důvodů,
stanovených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) zákona č. 150/2002 soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), aniž by blíže specifikoval, v čem naplnění stížnostních bodů
shledává. Byl proto Krajským soudem v Českých Budějovicích vyzván k doplnění kasační
stížnosti o důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí za vadné. Stěžovatel kasační
stížnost doplnil písemně dne 15. 5. 2006. V tomto doplněném podání mimo jiné uvedl,
že odůvodnění usnesení č. j. 10 Ca 207/2005 - 63 ze dne 7. 4. 2006, kterým jej soud vyzval
k doplnění kasační stížnosti, je zmatečné a vnitřně rozporné. Kasační stížnost ze dne
4. 4. 2006 měla dle jeho názoru všechny zákonem stanovené náležitosti, a proto nebylo možné
tuto stížnost odmítnout, nebyla-li by ve stanovené lhůtě opravena, jak to ve svém odůvodnění
soud uvedl. Stěžovatel uplatnil důvody uvedené v ustanovení §103 s. ř. s. s tím, že napadený
rozsudek je nezákonný, protože vychází z nesprávného právního posouzení. Je také
nepřezkoumatelný, protože nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Podle ustanovení
§76 odst. 1 a odst. 3 s. ř. s. měl soud zrušit správní rozhodnutí i bez návrhu, případně vyslovit
jeho nicotnost, i když nebyly vady namítány v žalobě, a to i tehdy, když vyšly najevo až při
jednání. Soudci krajského soudu, kteří ve věci rozhodovali, podle názoru stěžovatele
nepochopili účel a smysl ustanovení §49 odst. 4 s. ř. s., poslední věty, spolu s ustanovením §
76 odst. 3 věty druhé s. ř. s., čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o
občanských a politických právech (dále jen „Pakt“), když si jeho účel a smysl vyložili tak, že
je splněn již pouhou fyzickou přítomností účastníka při jednání a jeho vyjádřením se soud
nemusí nebo dokonce nemůže zabývat. Přitom je ve skutečnosti právě ústní jednání
s vyjádřením účastníků nejdůležitější, ústavně zaručenou částí řízení, zajišťující spravedlivé
projednání věci. Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a náležitosti
odůvodnění, protože odůvodnění rozsudku je pouze v „obecné rovině“, jak soud
v odůvodnění sám uvádí. Skutková zjištění soudu jsou zcela nekonkrétní. Zcela nesprávná
a nesmyslná je úvaha soudu, že pracovník správního orgánu, který je zaměstnancem účastníka
řízení, není z projednávání a rozhodování ve věci vyloučen pro pochybnost o jeho
nepodjatosti. Takovou úvahu označil stěžovatel za úvahu postavenou na hlavu, která se příčí
zdravému rozumu. Soud neposoudil věcnou správnost rozhodnutí o námitce podjatosti
v souvislosti s ekonomickou závislostí zaměstnance na zaměstnavateli. Úvaha o tajemníkovi
jako zaměstnavateli je nesmyslná a nezákonná. Pracovníci úřadu jsou podle zákona
zaměstnanci obce, nikoli tajemníka. Vady řízení, které by mohly mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé spočívaly podle mínění stěžovatele mimo jiné i v porušení
ustanovení §48 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tím, že soud řízení nepřerušil, ačkoli rozhodnutí závisí
na otázce, kterou krajský soud nebyl oprávněn řešit. Jde o otázku, zda stavebník je vlastníkem
dotčených pozemků, nebo k nim má jiné právo, které ho opravňuje zřídit na těchto pozemcích
výše zmíněné stavby. Krajský soud se v řízení nezabýval vadou správního řízení, spočívající
v porušení ustanovení §29 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní
řád“). Závěr soudu, že výsledek tohoto řízení nemohl mít žádný vliv na rozhodnutí soudu
ohledně žaloby proti rozhodnutí o povolení stavby, je zcela zjevně nesprávný, protože otázka
řešená okresním soudem jako tzv. předběžná otázka má pro přezkoumání zákonnosti
správních rozhodnutí o povolení stavby zásadní význam. Také k poznámce soudu o tom,
že „námitka ohledně porušení ustanovení §32 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) je nepřípadná, protože územní rozhodnutí
je pravomocné a proto i závazné“, stěžovatel uvádí, že nabytí právní moci rozhodnutí
o územním řízení nebylo soudem zjištěno, neboť ve spise není žádný údaj o tom, kdy bylo
stěžovateli územní rozhodnutí doručeno. Závěrem stěžovatel v kasační stížnosti namítal i to,
že výrok rozsudku o náhradě nákladů řízení ve znění opravného usnesení je nesprávný a byly
jím porušeny základní zásady soudního řízení uvedené v části první hlavy první s. ř. s.,
a ustanovení §156 odst. 3, §164 a §166 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu
(dále jen „ o. s. ř.“) ve spojení s ustanovením §60 odst. 1 a odst. 7 s. ř. s., §64 s. ř. s.,
a v porušení čl. 38 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 14 odst. 1 Paktu a v rozporu
s §79 odst. 1 a §80 odst. 1, odst. 2 písm. b) a f) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích
v tehdy platném znění. Rozhodnutí soudu o náhradě nákladů řízení je podle stěžovatele
nespravedlivé, je porušením ustanovení §1 a 2 o. s. ř., §64 s. ř. s. a §60 odst. 1
a odst. 7 s. ř. s. To, že se žalovaný nechal před soudem zastupovat advokátem, ačkoli má
vlastní odbor legislativy a velké množství pracovníků s právnickým vzděláním, kteří jsou
placeni i z daní stěžovatele, je dle stěžovatele nemravným zneužitím práv na stěžovatelův
úkor. Opravné usnesení pak stěžovatel považuje za nezákonné, protože nejde o opravu zjevné
nesprávnosti, ale o doplnění rozsudku uvedením platebního místa poté, co rozsudek již nabyl
právní moci, což podle názoru stěžovatele ustanovení §164 o. s. ř. neumožňuje.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek Krajského
soudu v Českých Budějovicích zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 6. 6. 2006 uvedl, že napadené
rozhodnutí rozhodně nelze považovat za nicotné, neboť má veškeré zákonem stanovené
náležitosti, je srozumitelné a jasné, a je v souladu s platnou legislativou. Ze stejného důvodu
nelze souhlasit ani s námitkou stěžovatele, že rozsudek je odůvodněn pouze v obecné rovině,
neboť je stejně tak zřejmý a srozumitelný. Krajský soud se v něm podrobně zabýval všemi
žalobními námitkami. Ke skutečnosti, že se žalovaný nechal v předmětném řízení zastupovat
advokátem, uvedl, že v současné době nemá na příslušném odboru zaměstnaného právníka,
který by mohl z odborného hlediska zastupovat v soudním řízení zájmy žalovaného. Pokud
by právo na zastupování nebylo žalovanému přiznáno, došlo by tím k porušení rovného
postavení účastníků řízení. Žalovaný navrhuje kasační stížnost žalobce jako nedůvodnou
zamítnout a současně požaduje uhradit k rukám advokáta náhradu nákladů řízení včetně DPH.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního a soudního spisu
především zjistil, že dne 26. 6. 2000 vydal Městský úřad Písek územní rozhodnutí
č. j. Výst./3258/0/1999/Ad o umístění stavby „Komunikace a inženýrské sítě – vnitroblok, G.
ulice“, kterým byla mimo jiné umístěna i stavba veřejného osvětlení. Stavebník I.S. a.s. dne
25. 5. 2005 podal žádost o stavební povolení Veřejné osvětlení vnitrobloku, G. ulice P. – II
etapa, a to na pozemcích přesně specifikovaných, kterou doložil rozhodnutím Městského
úřadu Písek, odboru životního prostředí a VLHZ č. j. ŽP/1045/2005 – Vá ze dne 13. 4. 2005 a
rozhodnutím Městského úřadu Písek, odboru kultury a cestovního ruchu č. j. OKCR/330-
273/2005-Zb- A20 ze dne 15. 4. 2005, kterými byly stanoveny základní podmínky pro
provádění stavby, přípustné z hlediska zájmu státní památkové péče a městského úřadu Písek,
odboru strategického rozvoje a územního plánování. Dále bylo doloženo také souhlasné
stanovisko městského architekta ze dne 1. 4. 2005.
Dne 31. 5. 2005 oznámil stavební úřad zahájení stavebního řízení a k projednání
žádosti o stavební povolení svolal ústní jednání spojené s místním šetřením na den
13. 6. 2005, přičemž účastníkům řízení byla dána možnost vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí. Stěžovatel a rovněž R. K. se k podkladům vyjádřili a to dne 13. 6. 2005. Shodně
oba namítali možnou podjatost pracovníka stavebního úřadu M. K. a Ing. B., neboť jsou
zaměstnanci Městského úřadu Písek. Dále namítali rušení světlem při užívání nemovitosti,
narušení ohradní zdi, jíž jsou spoluvlastníci, neúplnost projektové dokumentace, s tím, že není
dán důvod k osvětlení. Dne 11. 7. 2005 bylo vydáno rozhodnutí o povolení předmětné stavby,
které stěžovatel napadl odvoláním. Rovněž byla odvoláním napadena rozhodnutí ze dne
17. 6. 2005 a ze dne 20. 6. 2005 o zamítnutí námitek podjatosti výše uvedených pracovníků
Městského úřadu Písek.
V rozhodnutí o odvolání proti výše uvedeným rozhodnutím Městského úřadu Písek
žalovaný uvedl, že obě rozhodnutí o námitkách podjatosti byla vydána v souladu se správním
řádem, měla všechny náležitosti podle ustanovení §47 správního řádu a zákonem stanovený
postup byl v obou případech dodržen. Vedoucí odboru výstavby i tajemník MěÚ Písek
se podrobně zabývali důvody pro vyloučení pracovníků správního orgánu, tak, jak jsou
definovány v §9 správního řádu, a v odůvodnění rozhodnutí uvedli důvody, proč neshledali
jmenované pracovníky v tomto řízení podjatými. Žalovaný se v odůvodnění zabýval i otázkou
podjatosti obecně, a konstatoval, že sama skutečnost, že zaměstnanci města či obce, resp.
osoby, které jsou v pracovním poměru k městskému úřadu (v tomto konkrétním případě
vedoucí odboru výstavby a tajemník Městského úřadu Písek) vykonávají svou pravomoc
v průběhu stavebního řízení, jehož účastníkem je sama obec, nezakládá pochybnost o jejich
nepodjatosti v daném řízení, a to dokonce ani v případě, že by obec sama byla stavebníkem
(v projednávaném případě byl stavebníkem nájemce výše specifikovaných pozemků z titulu
ujednání stanovených nájemní smlouvou). Žalovaný uvádí, že pokud by tento samotný fakt
pochybnost o nepodjatosti zakládal, pak by taková situace musela nastávat pravidelně, nikoli
výjimečně, např. v důsledku určitého osobního vztahu ke konkrétní věci či osobě (podjatým
by byl pracovník, který by požádal o vydání stavebního povolení, a pak o něm sám
rozhodoval). Příslušnost orgánu ve stavebním řízení je dána právní úpravou, a jde tedy o stav
právní normou předvídaný. Žalovaný proto v citovaných rozhodnutích uvedl, že napadená
rozhodnutí MěÚ Písek přezkoumal v celém rozsahu, obě rozhodnutí pak potvrdil, a odvolání
žalobce zamítl. K dalšímu odvoláním napadenému rozhodnutí o povolení stavby veřejného
osvětlení žalovaný uvedl, že se v rámci odvolacího řízení zabýval průběhem řízení před
stavebním úřadem i obsahem a náležitostmi vlastního rozhodnutí ve věci, a neshledal
pochybení ze strany stavebního úřadu. Dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí nevykazuje
vady, které by odůvodňovaly zrušení či změnu napadeného rozhodnutí. Pro dané území bylo
vydáno platné územní rozhodnutí a byl schválen regulační plán, s nímž byla navržená stavba
v souladu. Předložená dokumentace stavby včetně její dokladové části splňuje požadavky
§16 a 18 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj, č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení stavebního zákona. Stavební řízení bylo dle žalovaného v souladu
se zásadami správního řízení i s předpisy, které toho řízení upravují, tj. zejména stavebním
zákonem, prováděcími předpisy ke stavebnímu zákonu a správním řádem. Stavební úřad
se podle názoru žalovaného vypořádal se všemi námitkami, k jejichž rozhodnutí byl příslušný,
a které byly vesměs námitkami technického charakteru, dostatečně. Výjimku by tvořila pouze
námitka, kterou žalobce poukazuje na to, že povolením a uskutečněním stavby by vznikly
mezi vlastníkem pozemku a stavebníkem nepřehledné a nežádoucí majetkoprávní a finanční
vztahy, jejichž posouzení překračuje rozsah pravomoci stavebního úřadu, a proto by musel
stavební úřad odkázat na soud a řízení v souladu s ustanovením §137 odst. 1 a 2 stavebního
zákona přerušit, pokud by však takovou námitku uplatnil vlastník stavbou dotčeného
pozemku. Protože však vlastníci doklady o vlastnickém, popř. jiném právu k pozemkům
(nájemní smlouva obsahuje mimo jiné i souhlas vlastníka s realizací stavby) řádně doložili
a vlastníci dotčených pozemků s uskutečněním stavby souhlasili a neuplatnili žádné námitky
a připomínky, stavební úřad podle názoru žalovaného nebyl povinen s touto námitkou odkázat
žalobce k soudu a řízení přerušit. Z toho důvodu i toto napadené rozhodnutí odboru výstavby
MěÚ Písek o povolení stavby žalovaný potvrdil a odvolání žalobce zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 27. 12. 2005 žalobu ke Krajskému soudu
v Českých Budějovicích, v níž namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí podle ustanovení
§59 správního řádu, podle něhož odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém
rozsahu, a jsou-li pro to důvody, rozhodnutí změní nebo zruší, jinak odvolání zamítne
a rozhodnutí potvrdí. Podle žalobce žalovaný rozhodnutí v celém rozsahu nepřezkoumal,
podle jeho názoru měl rozhodnutí změnit tak, že pracovník odboru výstavby Městského úřadu
Písek M. K. a vedoucí odboru Ing. J. B. jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni a
žádost o povolení stavby zamítnout, nebo je měl zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního
stupně k novému projednání a rozhodnutí. Dle žalobce nebyla rozhodnutí vydána v souladu se
zákony a ostatními právními předpisy, nevycházela ze spolehlivě zjištěného stavu věci a
neobsahovala předepsané náležitosti. Předchozí řízení bylo zatíženo vadami, které mohly mít
vliv na správnost a zákonnost rozhodnutí. Žalobce proto navrhl, aby soud odložil
vykonatelnost napadeného rozhodnutí až do rozhodnutí soudu o věci samé, bylo-li v době
podání žaloby rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje č. j. KUJCK/22900/2005
OÚPI/Ře z 29. 9. 2005 pravomocné, rozsudkem pak toto rozhodnutí v celém rozsahu zrušil, a
žalobci přiznal náhradu nákladů řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích po nařízeném jednání rozhodl dne 8. 3. 2006
rozsudkem č. j. 10 Ca 207/2005 – 47 tak, že žalobu zamítl, a zároveň rozhodl, že žalobce
je povinen zaplatit žalovanému náhradu nákladu řízení ve výši 4433 Kč (výrok o nákladech
řízení byl později na žádost žalovaného doplněn opravným usnesením ze dne 14. 6. 2006
tak, že uvedenou částku je žalobce povinen zaplatit k rukám právního zástupce žalovaného)..
Při ústním jednání žalobce přednesl vyjádření k jednotlivým bodům žaloby, které předal
soudu v písemném vyhotovení. Právní zástupkyně žalovaného poukázala mimo jiné na to,
že tento přednes přesahující rámec žaloby představuje její nepřípustné rozšíření.. Navrhla
žalobu zamítnout. Pověřený pracovník zúčastněné osoby Města Písek se na jednání
nevyjádřil. Jednatel další zúčastněné osoby, I.S., a. s., uvedl, že podle jeho názoru územní
řízení proběhlo správně, a rozhodnutí je také správné.
V odůvodnění rozsudku, kterým byla žaloba zamítnuta, soud uvedl, že ze spisu jím
byly zjištěny všechny pro věc rozhodné skutečnosti, a že pochybení na straně žalovaného
Krajského úřadu Jihočeského kraje neshledal. Žalovaný se podle názoru soudu vyrovnal
se všemi důvody uvedenými v odvolání ve vztahu k nesprávnému postupu v rozporu
s §62 a §137 odst. 2 stavebního zákona. Rovněž bylo řádně odůvodněno rozhodnutí
o námitce podjatosti výše uvedených zaměstnanců Městského úřadu Písek. Žalovaný
v rozhodnutí podrobně vysvětlil, z jakého důvodu nelze osoby M. K. a Ing. J. B. považovat za
podjaté pouze pro jejich pracovní poměr k uvedenému úřadu. Dle závěru krajského soudu,
měl žalobce, namítal–li porušení celé řady ustanovení hned několika právních předpisů,
přesně specifikovat, v čem konkrétně tvrzené porušení spočívá. Z obecného výčtu paragrafů
nelze podle názoru soudu spolehlivě vyvodit, v čem konkrétně pochybení správních orgánů
žalobce vidí. Krajský soud v odůvodnění rozsudku mimo jiné uvedl, že přezkoumal napadené
rozhodnutí podle §75 odst. 2 s. ř. s. v mezích daných žalobními body, které byly uvedeny
v žalobě ze dne 6. 12. 2005. Rozšířenými žalobními výhradami, které byly uplatněny až při
ústním jednání dne 8. 3. 2006, se soud zabývat nemohl, protože je žalobce uplatnil až po lhůtě
stanovené v ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. Napadené rozhodnutí bylo tedy soudem
přezkoumáno pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty
od doručení napadeného rozhodnutí. Ke všem takto uplatněným žalobním bodům a námitkám
se krajský soud jednotlivě a velmi podrobně v odůvodnění svého rozsudku vyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Kasační stížnost stěžovatel a osoba zúčastněná na řízení podali z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) s. ř. s..
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené zmatečnosti řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení,
ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo
rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro namítaný nedostatek důvodů a náležitostí odůvodnění podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., protože soud se spokojil podle stěžovatele s odůvodněním pouze
v „obecné rovině“, a skutková zjištění soudu jsou podle něj zcela nekonkrétní. Zde Nejvyšší
správní soud konstatuje, že z textu odůvodnění rozsudku krajským soudem plyne,
že s ohledem na skutečnost, že žalobce namítal vady správního řízení toliko v obecné rovině,
tj. omezil se jen na citaci příslušných ustanovení správního řádu, stavebního zákona a zákona
o ochraně přírody a krajiny, aniž by uvedl, v čem konkrétně měly tyto vady spočívat, mohl
soud procesní postup a rozhodnutí žalovaného v řízení přezkoumat také jen obecně ve vztahu
k obsahu správního spisu, a v těchto souvislostech to také uvedl v odůvodnění rozsudku,
Za takové situace nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit názoru stěžovatele, že rozhodnutí
krajského soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Odůvodnění rozhodnutí shledal
Nejvyšší správní soud naopak dostatečně rozsáhlým, podrobným a srozumitelným. Rozsudek
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 3. 2006, č. j. 10 Ca 207/2005 - 47 má také
všechny obecné náležitosti ve smyslu §37 s. ř. s., jakož i další náležitosti stanovené
v §54 s. ř. s. Obdobně Nejvyšší správní soud neshledal ani naplnění důvodů, stanovených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Pokud jde o tvrzené pochybení krajského soudu ve smyslu §103 písm. a) s. ř. s.,
stěžovatel vidí nesprávnost právního posouzení v porušení §76 odst. 3 s. ř. s., podle něhož
měl soud napadené rozhodnutí zrušit, popřípadě vyslovit jeho nicotnost i tehdy, pokud vady
předcházejícího řízení vyjdou najevo až při jednání. Soud nesprávně posoudil smysl a účel
ústního jednání, kde právě tím, že je účastníkům umožněno se vyjádřit, je zajištěno
spravedlivé projednání věci. Stěžovatel se domnívá, že konstatoval-li krajský soud
v odůvodnění rozsudku, že se mohl zabývat pouze žalobními námitkami uvedenými v žalobě
ze dne 6. 12. 2005, a dalšími žalobními výhradami, které byly uplatněny při ústním jednání
dne 8. 3. 2006, se zabývat nemohl, porušil tak stěžovatelovo právo na spravedlivý proces,
které je zaručeno nejen Listinou základních práv a svobod a ostatními právními předpisy
České republiky, ale také citovanými mezinárodními smlouvami o lidských a občanských
právech.
Stěžovatelem výslovně uplatněný důvod namítá nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že tvrzené důvody kasační stížnosti soud
posuzuje podle jejich obsahu a nikoliv podle formálního označení. Stěžovatel sice uplatnil
důvod spočívají v nesprávném posouzení právní otázky, nicméně obsahově spadají
stěžovatelem uplatněné důvody pod písmeno d) ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., tj. stěžovatel
se dovolává nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro vady řízení před soudem.
Nejvyšší správní soud k výše uvedené námitce uvádí, že řízení ve správním soudnictví je plně
ovládáno zásadou dispoziční. Je na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu, jímž
se zakládají, mění ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, bude brojit žalobou
u soudu či nikoliv; je na něm, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv
žalobou u soudu, v této žalobě jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá,
a v žalobních bodech pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné [§71 s. ř. s]. Správní soudnictví je ovládáno
i zásadou koncentrační. Žalobu je třeba podat v zákonem stanovené lhůtě [§72 s. ř. s.]
a pouze v této lhůtě může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí
nebo ji rozšířit o další žalobní body [§71 odst. 2 s. ř. s.]; zmeškání lhůty pro podání žaloby
nelze prominout [(§72 odst. 4 s. ř. s.].
Soud je při přezkoumání správního rozhodnutí vázán rozsahem napadení,
jak je žalobce ve své žalobě vymezí a (nejde-li o rozhodnutí nicotné, kdy je oprávněn
nicotnost deklarovat i bez návrhu) přezkoumá jen ty výroky rozhodnutí, které byly žalobou
napadeny, a jen v mezích žalobních bodů [§75 odst. 2 s. ř. s.]. Bylo tedy na žalobci,
aby v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby žalobou vymezil, které výroky
rozhodnutí a z jakých skutkových a právních důvodů mají být soudem přezkoumány.
I bez návrhu je soud povinen zrušit napadené rozhodnutí, pouze za předpokladu,
shledá-li vady předcházejícího řízení ve smyslu §76 odst. 2) s. ř. s., tedy vady, které
vyvolávají nicotnost přezkoumávaného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však takové vady
řízení neshledal.
Pojem nicotnosti ve značné hloubce propracovala především judikatura, která dospěla
k závěru, že vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci,
absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek
funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní
nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně
nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec
neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání
rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu). Nicotný akt nelze měnit,
proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí o odvolání či o rozkladu, které mění
nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Dospěje-li soud k závěru, že napadené
rozhodnutí je nicotné, potom jeho nicotnost svým výrokem v rozsudku deklaruje.
Z uvedeného vyplývá, že nicotným je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami,
že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí
faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo
zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů.
Od nicotnosti je zapotřebí odlišovat rozhodnutí nezákonná. Nezákonným
je rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, a přitom ještě
nejde o tak intenzivní rozpor, aby bylo možno usuzovat, že rozhodnutí neexistuje,
tj. že je nicotné. Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva
(pak půjde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní hovoří §78 odst. 1 s. ř. s.), nebo práva
procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení předcházejícího vydání napadeného
rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.]; tyto vady řízení jsou však v rámci soudního
řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního
práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Ke stejnému závěru dospěl také
Ústavní soud ve svém usnesení, sp. zn. II. ÚS 770/02 ze dne 5. 5. 2004. Ani takové vady
Nejvyšší správní soud však v řízení neshledal.
Krajský soud podle názoru Nejvyššího správního soudu správně posoudil a vyložil i
právní otázku namítané pochybnosti podjatosti pracovníků Městského úřadu Písek, kteří
rozhodovali v dotčeném stavebním řízení. Podle §9 odst. 1 správního řádu je pracovník
správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho
poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům, lze mít pochybnosti o jeho
nepodjatosti. V rozsudku č. j. 2 As 21/2004 - 67 už Nejvyšší správní soud konstatoval,
že: „rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto
úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy,
vykonává působnost v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem,
a tedy postupem aprobovaným článkem 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce
jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších oblastí, např. ve věcech
stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech
přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního
řízení vedeného orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému
a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního
řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní
správy rozhodoval orgán tohoto územně správního celku. Pracovník takového orgánu
v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně
samosprávního celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj.
dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při
výkonu správních činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své
přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost
rozhodování [§16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti pak má
úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena
[§2 odst. 3 citovaného zákona]. Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních
samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba
vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni
k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pouze situace, která je zákonem výslovně připuštěna,
předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu
územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku
jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost.“ Aby pochybnosti
o podjatosti konkrétního úředníka byly v takovýchto případech dány, musela by přistoupit
ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho
zaměstnavatele v konkrétním případě, vlastní zájem pracovníka v dané věci, příbuzenský
vztah k účastníkům řízení nebo naopak vztah zjevně nepřátelský,
[rozsudek NSS 4 As 24/2005]. Z výše uvedených důvodů tedy ani v tomto stížnostním bodě
nemohl Nejvyšší správní soud stěžovateli přisvědčit.
Kasační námitku směřující proti výroku o nákladech řízení nemohl Nejvyšší správní
soud přezkoumat, neboť dle ustanovení §104 odst. 2. s. ř. s. je taková námitka nepřípustná.
V této souvislosti zdejší soud uvádí, že systém opravných prostředků v soudním řízení,
aby respektoval ústavně zaručené právo na spravedlivý proces a respektoval principy
materiálního právního státu, musí nalézt přiměřenou rovnováhu mezi dvěma zájmy: zájmem
na spravedlnosti v každém jednotlivém případě a zájmem na efektivitě působení objektivního
práva. Ryze formální důraz kladený na dosažení spravedlivého výsledku řízení (ve smyslu
jeho procesní bezvadnosti) ve svých důsledcích může oslabovat právní jistotu, a tedy
i efektivitu práva. Jak k tomu opakovaně uvedl Ústavní soud (viz např. nález ze dne
13. 11. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 24, str. 222-223; obdobně též
nález ze dne 6. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 150/03, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 31, str. 149).
Žádný právní řád není a nemůže být z hlediska soustavy procesních prostředků k ochraně
práv, jakož i z hlediska soustavy uspořádání přezkumných instancí, budován ad infinitum.
Každý právní řád přináší a nutně musí přinášet i určitý počet chyb. Účelem přezkumného,
resp. přezkumných řízení může být reálně takováto pochybení aproximativně minimalizovat,
a nikoliv beze zbytku odstranit. Soustava přezkumných instancí je proto výsledkem
poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně druhé efektivity
rozhodování a právní jistoty. Podle ustanovení §104 odst. 2. s. ř. s. je kasační námitka
směřující toliko do výroku o nákladech řízení nepřípustná a za této situace tedy nemohl
Nejvyšší správní soud postupovat jinak, než ji ze svého přezkumu vyloučit.
Nejvyšší správní soud posoudil i namítané důvody kasační stížnosti ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1) písm. b) s. ř. s., podle něhož se za vadu řízení považuje okolnost,
že skutková podstata, z níž soud vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí zrušit. Ze spisu vyplývá,
že skutková podstata, z níž soud vycházel, byla dostatečně zjištěna z přiloženého správního
spisu, ke kterému je přiložena veškerá dokumentace i podklady k rozhodnutí včetně zápisů
o správním řízení v prvním i druhém stupni.
S ohledem na již citovanou zásadu koncentrace řízení ve správním soudnictví, se soud
nemohl zabývat žalobní námitkou, týkající se nedostatečného zjištění soudu ohledně právní
moci územního rozhodnutí, které dle stěžovatele nemá oporu ve spise, protože v něm není
uveden údaj o doručení tohoto rozhodnutí. Tato námitka byla stěžovatelem uplatněna nově,
a to u ústního jednání, po uplynutí dvouměsíční lhůty, kdy již na ni soud nemohl brát zřetel.
Na tento rámec však Nejvyšší správní soud uvádí, že i kdyby byla tato námitka uplatněna
v zákonem stanovené lhůtě, nelze s ní souhlasit. Územní rozhodnutí o umístění liniové stavby
se totiž podle ustanovení §42 odst. 2) stavebního zákona oznamuje veřejnou vyhláškou,
nikoli doručením písemného vyhotovení účastníkům, jak je tomu při vydání jiného typu
územního rozhodnutí.
K námitce ve věci určovací žaloby u Okresního soudu v Písku, kterou měl krajský
soud dle stěžovatele posoudit jako tzv. předběžnou otázku, a podle ustanovení §48 odst. 1)
písm. d) s. ř. s. měl dosavadní řízení přerušit, Nejvyšší správní soud uvádí, že ze spisového
materiálu vyplývá, že vlastník dotčených pozemků s uskutečněním stavby souhlasil, nevznesl
žádné námitky ani připomínky. Stavebník pak k žádosti o stavební povolení doložil v souladu
s ustanovením §16 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj, č. 132/1998 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení stavebního zákona doklady, kterými prokázal vlastnické
či jiné právo k pozemkům, dotčeným stavbou veřejného osvětlení a to nájemní smlouvu
k pozemkům, na kterých má být stavba uskutečněna. Stěžovatel ani R. K. nejsou vlastníky
žádného z dotčených pozemků. S ohledem na výše uvedené nemůže rozhodnutí Okresního
soudu v Písku mít žádný vliv na rozhodnutí soudu o zákonnosti rozhodnutí žalovaného o
stavebním povolení.
Nejvyšší správní soud se zřetelem ke shora uvedenému uzavírá,
že neshledal v posuzované věci naplnění důvodů kasační stížnosti ve smyslu uplatněných
ustanovení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Stěžovatel se svou kasační stížností úspěšný nebyl. Žalovanému soud právo na náhradu
nákladů řízení nepřiznal, a to přesto, že advokát, zastupující žalovaného náklady řízení
ve vyjádření kasační stížnosti žádal. Soud při rozhodování o nákladech řízení přihlédl k tomu,
že žalovaný je významným územním orgánem veřejné správy, který má dostatek
kvalifikovaných zaměstnanců, kteří se podíleli na koncipování napadeného rozhodnutí.
Lze proto od něho právem očekávat, že v řízení o správní žalobě bude také své rozhodnutí
schopen kvalifikovaně hájit na soudě, když tuto povinnost považuje soud za integrální součást
konkrétního výkonu veřejné správy. V případě, že si stěžovatel v tomto řízení zjednal právní
zastoupení advokátem, shledal soud důvody hodné zvláštního zřetele, postačující k tomu,
aby náhrada nákladů řízení nebyla přiznána [§60 odst. a §120 s. ř. s.].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. října 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu