ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.77.2008:139
sp. zn. 2 As 77/2008 - 139
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
ELDACO, a. s., se sídlem Olomoucká 7/9, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne
22. 5. 2008, č. j. 52 Ca 52/2007 - 99,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 52 Ca 52/2007 - 99, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1) Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích,
kterým bylo pro vady řízení zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 11. 8. 2006,
č. j. OŽPZ/26183/2006/VR, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v Poličce
(dále též správní orgán I. stupně) ze dne 13. 2. 2006, č. j. OÚRaŽP/776r/2005HR.
Žalovanému byla dále uložena povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši 2000 Kč.
Citovaným rozhodnutím správní orgán I. stupně vyslovil ve smyslu ustanovení §12
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny nesouhlas se stavbou dvou
větrných elektráren typu VESTAS V90 – 2.0 MW v k. ú. Jedlová.
II.
2) Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), tzn. namítá nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
3) K závěru krajského soudu, podle něhož stěžovatel odlišně přistupoval k odborným
posudkům, stěžovatel uvádí, že v daném správním řízení bylo již správním orgánem
I. stupně shromážděno několik posudků, vypracovaných ke zhodnocení vlivu uvažované
stavby větrných elektráren na krajinný ráz. Ze všech vyplývá fakt dotčení krajinného rázu,
liší se pouze v míře tohoto dotčení. Posudky předkládané žalobcem hodnotí toto dotčení
jako nevýrazné (ing. K.) nebo jako únosné (ing. J.); naopak oba posudky doplněné
správním orgánem I. stupně hodnotí míru dotčení jako podstatně významnější a jako
takovou, na základě které nelze se zamýšlenými stavbami vyslovit souhlas. Žalovaný
odmítá, že by vycházel pouze z některých posudků, jelikož využil všechny z nich, stejně
jako vlastní znalost lokality a svoji předešlou správní praxi.
4) K výtce krajského soudu, že nebyl dostatečně zhodnocen posudek ing. J. stěžovatel
uvedl, že celý posudek měl čtyři strany a celé ekonomické hodnocení přínosu stavby je
směstnáno do věty: „Navrhované dvě větrné elektrárny ovlivní krajinný ráz posuzovaného regionu.
Vzhledem k tomu, že se jedná o výrobu energie z alternativních, obnovitelných zdrojů, je míra narušení
přírodního prostředí únosná, s přihlédnutím k přínosu plynoucímu z provozu těchto zařízení.“
Stěžovatel odmítá, že by důkazní hodnotu tohoto posudku přehlédl.
5) Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že by při svém rozhodování zohlednil pouze závěry
posudků, které s umístěním stavby větrných elektráren vyslovují nesouhlas. Vycházel totiž
z ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, podle něhož
zásahy do krajinného rázu mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování
významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny,
harmonického měřítka a vztahů v krajině. Neztotožňuje se proto s názorem krajského
soudu, že určitý ekonomický přínos může znamenat i to, že souhlas je nutné vydat
i tehdy, jestliže stavbou dochází ke zcela zjevnému výraznému narušení krajinného rázu.
6) Další stížnostní námitka se týká postupu podle Metodického pokynu k vybraným
aspektům postupu orgánů ochrany přírody při vydávání souhlasu podle ustanovení
§12 zákona č. 114/1992 Sb., které souvisí s umísťováním staveb vysokých větrných
elektráren (čl. 2 bod 1, 2), který vydalo Ministerstvo životního prostředí, a to z hlediska
jeho závaznosti dle ustanovení §16 odst. 1 písm. d) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících
územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (zákon o úřednících).
Stěžovatel totiž tvrdí, že je povinen se řídit zákonem, neboť ustanovení §12 odst. 2
zákona č. 114/1992 Sb. sice obsahuje zmocnění pro vydání prováděcí vyhlášky, nicméně
Ministerstvo životního prostředí toto zmocnění zatím nevyužilo. Jediným opatřením,
které v této oblasti učinilo, bylo právě vydání metodického pokynu, který však nemůže jít
nad rámec zákona a nemůže ani suplovat chybějící vyhlášku. Nelze připustit tezi,
že větrnými elektrárnami bude harmonické měřítko krajiny porušeno vždy a toto nemůže
být důvodem pro nesouhlas s dotčením krajinného rázu. Pokud totiž zákon stanoví,
že souhlas může být vydán (tzn. i nevydán) s ohledem na harmonické měřítko a vztahy
v krajině, musí se orgán ochrany přírody zabývat i těmito otázkami. Metodický pokyn
tedy pevně neurčuje osnovu zpracovávaných posouzení, nýbrž pouze stanovuje to,
na co by mělo zpracovávané posouzení brát zřetel.
7) Stěžovatel rovněž uvádí, že je mu krajským soudem podsouván názor, podle něhož
by smyslem zákona bylo konzervovat existující stav. S tím nesouhlasí argumentuje tím,
že koncepce zákona vychází z možnosti povolit stavby tam, kde je to možné a vhodné,
a poukazuje na skutečnost, že na území Pardubického kraje je v současnosti prováděno
devět podobných staveb. Stěžovatel zdůrazňuje, že obnovitelné zdroje nelze zužovat
toliko na vítr a větrné elektrárny, nýbrž že by mělo být pro každou lokalitu zkoumáno,
zda neexistuje jiné řešení (jiný obnovitelný zdroj). Pokud takováto možnost existuje
a neznamená žádný či pouze minimální zásah do krajinného rázu, měla by být
upřednostněna, což se týká i nyní projednávané věci.
8) Závěrem stěžovatel uvádí, že není proti výstavbě větrných elektráren jako obnovitelných
zdrojů energie, což dokládá tím, že v současné době je devět takovýchto elektráren
na území Pardubického kraje v provozu, čtyři jsou rozestavěné a na pět dalších je vedeno
stavební řízení. Aktivní přístup Pardubického kraje ostatně dokládá i to,
že je zpracovávána studie, vymezující vhodné lokality pro umisťování vertikálních staveb,
např. větrných elektráren, která bude využita v zásadách územního rozvoje kraje.
9) Ze všech popsaných důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
III.
10) Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že napadený rozsudek krajského soudu
považuje za zákonný, neboť žalovaný skutečně za správné a použitelné považoval pouze
posudky, vyžádané správním orgánem I. stupně, zatímco posudky předložené žalobcem
nebyly brány za relevantní podklad pro rozhodování. Nejvíce se totiž ekonomickou
stránkou věci zabýval posudek znalce V., který však stěžovatel pominul. Dále žalobce
podrobně popisuje, jaký přínos předmětná stavba představuje z hlediska státní
energetické koncepce národního programu hospodárného nakládání s energií a využívání
jejich obnovitelných a druhotných zdrojů, státní politiky životního prostředí atd. Žalobce
zmiňuje rovněž konkrétní přínos této stavby pro obec a kraj a také pro celkovou
energetickou soustavu. K požadavku stěžovatele, aby v každé lokalitě, kde se uvažuje
o stavbě větrné elektrárny, byl proveden průzkum možnosti řešení prostřednictvím
jiných obnovitelných zdrojů, žalobce uvádí, že se angažuje výhradně v oboru větrné
energetiky a nevidí žádný důvod, pro který by měl měnit obor svého předmětu podnikání.
Samozřejmě platí, že pro použití různých druhů obnovitelných zdrojů jsou vhodné různé
lokality, nicméně v daném případě je lokalita Jedlová z pohledu využití větrných poměrů
excelentní a žalobce nechápe, proč by mělo být provedeno srovnání, zda by zde
šly umístit stavby vodní či fotovoltaické elektrárny. Žalobce konečně tvrdí, že argument
o blízké přítomnosti přírodních parků a o jejich možném ovlivnění není správný, jelikož
stavba větrných elektráren byla záměrně lokalizována pod vrcholy okolních kopců tak,
aby došlo k ovlivnění krajinného rázu v minimální míře. Paušalizované odmítání staveb,
umisťovaných v několikakilometrovém odstupu od oblastí se zvýšenou ochranou
životního prostředí bez zkoumání, zda k nějakému ovlivnění vůbec dojde, žalobce
nepokládá za koncepční.
IV.
Z obsahu správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následují skutečnosti rozhodné
pro posouzení kasační stížnosti.
11) Oznámením o zahájení správního řízení ze dne 5. 8. 2005 bylo zahájeno řízení ve věci
vydání závazného stanoviska k umístění stavby ve smyslu ustanovení §12 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a to konkrétně dvou větrných elektráren
VESTAS v k. ú. Jedlová.
12) V rámci řízení byly vyhotoveny čtyři znalecké posudky, a to posudky Agentury ochrany
přírody a krajiny ČR (AOPK), Ing. J., Ing. K. a Ing. V. Dále bylo již dříve zpracováno
zhodnocení společností Lőw & spol. s. r. o. jako součást oznámení záměru dle zákona č.
100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a o změně některých souvisejících
zákonů (EIA). Závěry jednotlivých posudků se co do závěrů ohledně vlivu na krajinný ráz
lišily.
13) Podle ing. J. K. stavba neovlivní výrazně krajinný ráz a lze ji považovat v lokalitě za
přípustnou.
14) Z posudku ing. I. J. vyplývá, že navrhované dvě větrné elektrárny ovlivní krajinný ráz
posuzovaného regionu. Vzhledem k tomu, že se je dná o výrobu energie z alternativních,
obnovitelných zdrojů, je míra narušení přírodního prostředí únosná, s přihlédnutím k
přínosu plynoucímu z provozu těchto zařízení.
15) Závěry AOPK (Agentura ochrany přírody a krajiny) byly odlišné, když bylo konstatováno,
že navrhovaný záměr bude mít silný vliv na krajinný ráz. Negativní vliv stavby na krajinný
ráz nelze snížit ozeleněním stavby ani jiným barevným nebo technickým řešením.
16) Konečně znalec ing. V. uvedl, že vliv navržené stavby dvou větrných elektráren
na harmonické měřítko a vztahy v krajině včetně vlivů estetických na dané místo
a přiléhající okolí je významný. Stavba má dle něj nadbytečné rozměry, vymykající
se účelnosti ve vztahu k průměrné roční rychlosti větru.
17) Lze tak shrnout, že dva posudky hodnotily vliv na krajinný ráz jako silný, významný
či nadbytečný, jeden posudek jej posoudil jako nevýrazný a jeden uznal, že stavba ovlivní
krajinný ráz, avšak to může být vyváženo přínosy plynoucími z provozu těchto zařízení.
18) Správní orgán I. stupně shora citovaným rozhodnutím ze dne 13. 2. 2006 vydal
nesouhlas se stavbou dvou větrných elektráren.
19) Proti tomu podal žalobce odvolání. Opřel je zejména o tvrzení, že dopad stavby
na krajinný ráz nebude významný. Zároveň zpochybnil kvalitu a spolehlivost posudků
AOPK a Ing. V., když relativizoval kompetenci i nezaujatost zpracovatelů posudku. Dále
kritizoval, že orgán I. stupně ani zpracovatelé nepostupovali podle Metodického pokynu
k vybraným aspektům postupu orgánů ochrany přírody při vydávání souhlasu podle
ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., které souvisí s umísťováním staveb vysokých
větrných elektráren. Vytkl zejména, že stavba nemá nadbytečné rozměry a odmítl
snižování stožárů, protože jde podle něj o řešení, které je nemoderní a v rozporu
s ekonomickými a provozními nároky na větrné elektrárny.
20) Stěžovatel napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Odmítl přitom
námitky žalobce. Uvedl, že se zabývá pouze otázkami souvisejícími s ochranou krajinného
rázu. K ekonomickým a podobným aspektům lze sice přihlížet, avšak jejich hodnocení
mu nepřísluší. Konstatoval, že v rámci hodnocení vycházel ze všech posudků, dokumentů
i znalostí, které měl k dispozici, nicméně je na něm, které závěry přijme a které nikoliv.
Odmítá tvrzení, že použití nižších stožárů musí znamenat užití zastaralých elektráren.
Stěžovatel v této souvislosti konstatoval, že v případě vysokých větrných elektráren půjde
o cizorodý prvek v krajině vždy, avšak na základě posouzení je nutno rozhodnout,
zda je cizorodost únosná či ne. V daném případě upozornil na skutečnost, že v blízkosti
zamýšlených staveb se nachází přírodní park a CHKO. V souvislosti s tím rovněž uvedl,
že rozdílné závěry posudků jsou ovlivněny tím, že některé přikládaly vyšší váhu
např. ekonomickým hlediskům. Stěžovatel však v souladu s účelem řízení posuzoval
především vliv na krajinný ráz. Pokud jde o využití zdrojů obnovitelné energie, stěžovatel
uvedl, že existují i jiné zdroje obnovitelné energie, které by krajinný ráz zasáhly méně
a je tedy možné uvažovat o nich.
21) Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž namítal nepřezkoumatelnost
citovaného rozhodnutí žalovaného a napadal fakt, že se stěžovatel bezdůvodně přiklonil
k těm závěrům znaleckých posudků, které vyzněly pro žalobce nepříznivě. Rovněž prý
stěžovatel pochybil, když v pochybnostech nepoužil eurokonformní výklad a nerozhodl
ve prospěch možnosti, zajišťující výrobu energie z obnovitelných zdrojů, což by bývalo
bylo v souladu se směrnicí EP a Rady č. 2001/77/ES. Nezákonný měl být i postup
stěžovatele spočívající v tom, že nepřezkoumal rozhodnutí správního orgánu I. stupně
v plném rozsahu.
22) Krajský soud v rozsudku ze dne 6. 3. 2007, č. j. 52 Ca 68/2006 - 30, stěžovateli vytkl,
že přehlédl důkazní hodnotu posudku Ing. J. v části týkající se hodnocení ekonomického
přínosu a vycházel výlučně z posudku AOPK a Ing. V. To považoval krajský soud za
pochybení zejména s přihlédnutím ke znění ustanovení §1 zákona číslo 114/1992 Sb.,
podle kterého platí, že „[…] je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a
regionální a místní poměry.“ Krajský soud to považoval za zásadní procesní pochybení při
hodnocení důkazního materiálu a rozhodnutí stěžovatele proto pro vady řízení zrušil,
když zdůraznil, že smyslem ustanovení §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. není bez
dalšího zabránit umisťování staveb, které by mohly negativně ovlivnit krajinný ráz, nýbrž
toto ustanovení s jejich umístěním počítá. V případě větrných elektráren je pak krajinný
ráz ovlivněn vždy, a proto je pro vyslovení nesouhlasu třeba, aby přistoupila ještě další
relevantní skutečnost, která nesouhlas odůvodní.
23) Tento rozsudek z podnětu kasační stížnosti podané žalovaným (stěžovatel) následně
zrušil rozsudkem ze dne 9. 11. 2007, č. j. 2 As 35/2007 - 75, Nejvyšší správní soud,
a to z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem spočívající v tom, že soud
stěžovateli nedůvodně vytkl, že přehlédl důkazní hodnotu posudku ing. J. v části
zabývající hodnocením ekonomického přínosu stavby větrných elektráren. Zdejší soud
v citovaném rozsudku vycházel ze smyslu a účelu právní úpravy obsažené v ustanovení
§12 zákona č. 114/1992 Sb., z něhož plyne, že jeho účelem je přispět k udržení a obnově
přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot
a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon o ochraně přírody a krajiny
tedy chrání mj. krajinu, jakožto část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem,
tvořenou souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky, a chrání též
její ráz. Krajinným rázem je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika
určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn před činností snižující jeho estetickou
a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb,
mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků,
zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy
v krajině. Každý zásah do krajinného rázu je přitom nutné považovat za potenciální
ohrožení významných krajinných prvků. Tyto zásahy do krajinného rázu, pokud
by jej mohly snížit nebo změnit, je možné provádět jedině se souhlasem orgánu ochrany
přírody. Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany přírody podle citovaného
ustanovení je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak,
že snižují jeho estetickou nebo přírodní hodnotu, krom jiného i harmonické měřítko
a vztahy v krajině. Právě takovou změnou je umístění stavby, která je výraznou výškovou
dominantou, do území zastavěného toliko nižší zástavbou, jako jsou rodinné domy,
či nezastavěnou vůbec. Nástrojem, který k dosažení tohoto účelu má orgán ochrany
přírody k dispozici, je udělování souhlasu podle §12 odst. 2 citovaného zákona.
24) Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil s právním názorem krajského soudu ohledně
výkladu ustanovení §1 cit. zákona, podle něhož „je nutno zohlednit hospodářské, sociální
a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry,“ a konstatoval, že se jedná zjevně
o ustanovení programové a obecné, stanovící zejména výkladová východiska pro další
části zákona. Toto ustanovení je tedy dále v příslušných částech zákona blíže
konkretizováno. Zohlednění uvedených potřeb přitom nemůže znamenat negaci
primárních cílů zákona (například cílů soustavy Natura 2000), nýbrž hledání řešení
respektujících veřejný zájem, avšak zároveň neovlivňujících primární účel zákona
či ovlivňujících jej co možná nejméně. Zohlednění ekonomického přínosu je tedy namístě
pouze tehdy, pokud navrhovaná stavba zasahuje do krajinného rázu co možná nejméně.
Pokud je vliv na krajinný ráz příliš velký, není možné jej vyvážit o to větším
ekonomickým přínosem, lze-li najít alternativní řešení zasahující do krajinného rázu méně,
a přitom ještě z hlediska hospodárnosti vhodné. Jinými slovy, posouzení ekonomických
přínosů není v řízení podle ustanovení §12 odst. 2 cit. zákona rovnocennou otázkou
ve vztahu k vlastnímu zkoumání možnosti snížení či ovlivnění krajinného rázu.
Jde o otázku podružnou, která nemůže hrát v případech významného dotčení krajinného
rázu rozhodující roli. Nejvyšší správní soud proto v citovaném rozsudku uzavřel,
že k otázkám ekonomické povahy nepochybně lze při tomto rozhodování přihlédnout;
ekonomickou stránku stavby však nelze vyvyšovat nad vlastní předmět řízení, tedy
zachování hodnot krajiny a harmonického měřítka v krajině, takže zvláštní povinnost
zkoumat ekonomický přínos stavby stěžovateli nevznikla. Proto zdejší soud zrušil
citovaný rozsudek krajského soudu a zavázal jej konkrétně tím, že při hodnocení
důvodnosti podané žaloby nemůže dospět k závěru o vadách správního řízení,
spočívajících v nezohlednění závěrů ing. J. ohledně hodnocení ekonomického přínosu
stavby větrných elektráren jakožto alternativních a obnovitelných zdrojů energie a dále
v nezadání nového posudku.
25) Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, následně vydal rozsudek
napadený nyní projednávanou kasační stížností, v němž zejména vytkl stěžovateli
nedostatečné zhodnocení shromážděných posudků. Stěžovatel totiž vyjádřil názor,
že mu nepřísluší hodnotit kvalitu či úroveň posudků, a že v nich uvedené názory
buď přijme či nikoliv. Tento názor označil krajský soud za scestný, neboť posudky jsou
důkazy a nabízí se otázka, proč některým posudkům byla přiznána vyšší či naopak nižší
důkazní hodnota. Konkrétně krajský soud dospěl k závěru, že se stěžovatel dopustil
následujících pochybení:
• Stěžovatel vytýká posudku ing. K. řadu nepřesností a zpochybňuje jej; tyto pochybnosti
však nekonkretizuje a nedokládá. Místo toho uvedl, že nepřináší nová zjištění, a to přesto,
že je v něm obsažen závěr, že navrhovaná stavba výrazně neovlivní krajinný ráz a lze ji
považovat za přípustnou.
• U ostatních posudků zadaných správním orgánem I. stupně stěžovatel konstatoval,
že se věnují pouze vlivu stavby na krajinný ráz a nehodnotí ekonomické aspekty větrných
elektráren. Krajský soud však z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu seznal,
že ustanovení §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. nelze vykládat tak, že nesmí být
přihlédnuto k ekonomickým přínosům stavby, nýbrž že toto hledisko není klíčové.
Krajský soud proto stěžovateli vytkl, že zatímco posudky ing. J. a ing. K. odmítl hodnotit
co do jejich úrovně, u posudků vyžádaných správním orgánem I. stupně toto hodnocení
provádí. Z obsahu jeho rozhodnutí pak není seznatelné, proč přiznal vyšší důkazní
hodnotu posudkům argumentujícím proti realizaci stavby. Tím porušil ustanovení §34
odst. 5 správního řádu.
26) Krajský soud se vyjádřil i k citovanému metodickému pokynu k vybraným aspektům
postupu orgánů ochrany přírody při vydávání souhlasu podle §12 zákona
č. 114/1992 Sb., který je pro stěžovatele závazný, a podle něhož nelze záměr s výrazným
výškovým rozměrem umisťovaný v místě se specifickými podmínkami hodnotit
negativně z důvodu, že nebere ohled na harmonická měřítka krajiny, pokud efekt jeho
realizace nelze prokazatelně zajistit v rámci již existujících staveb v širším okolí
navrhovaného umístění. (čl. 2 bod 1). Následující bod pak stanoví nutnost zohlednění
opatření vedoucích k minimalizaci negativních dopadů na krajinný ráz. Tomuto
celkovému pohledu prý však stěžovatel záměr předmětné stavby nepodrobil, neboť
je jednoznačné, že každá větrná elektrárna zasáhne do harmonického měřítka krajiny.
27) Proto soud zrušil rozhodnutí žalovaného pro podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem podle ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
V.
28) Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V.a)
29) První otázkou, kterou se zdejší soud s ohledem na shora popsaný procesní vývoj daného
případu musel zabývat, je přípustnost podané kasační stížnosti. Podle ustanovení §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. je totiž kasační stížnost nepřípustná, směřuje-li proti rozhodnutí,
jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním
soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
30) V nyní projednávané věci je sice kasační stížností napadeno rozhodnutí krajského soudu,
vydané po zrušení rozhodnutí předchozího, nicméně o nepřípustnou kasační stížnost
se jednat nemůže. Smysl citovaného ustanovení totiž zjevně spočívá v zabránění
procesních obstrukcí a v respektování zásady hospodárnosti soudního řízení vnímaného
jako celek, čemuž by odporovalo neustálé opakování stejné právní argumentace.
V daném případě však zdejší soud zrušil dříve vydaný rozsudek krajského soudu proto,
že zdůraznil logiku ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., založeného na primární
ochraně zachování krajinného rázu a pouze doplňkového zohlednění ekonomických
přínosů navrhované stavby. Výslovně pak soud uvedl, že samotné ovlivnění krajinného
rázu nemůže odůvodnit nesouhlas s realizací stavby podle citovaného ustanovení
§12 odst. 2. Takový přístup by byl absurdní, neboť by znemožnil výstavbu větrných
elektráren (či jakýchkoliv jiných podobných staveb) úplně, což jistě není smyslem zákona
ani dotčeného ustanovení. Přípustný však zjevně není ani opačný výklad, podle něhož
by byl zásah do krajinného rázu ospravedlnitelný vždy, pokud by existoval dostatečný
ekonomický přínos. Navrhovaná stavba totiž nesmí krajinný ráz ovlivnit excesivně.
Konkrétně pak Nejvyšší správní soud krajský soud zavázal k tomu, že při hodnocení
důvodnosti podané žaloby nemůže dospět k závěru o vadách správního řízení,
spočívajících v nezohlednění závěrů ing. J. ohledně hodnocení ekonomického přínosu
stavby větrných elektráren jakožto alternativních a obnovitelných zdrojů energie a dále
v nezadání nového posudku. Tento závazný právní názor krajský soud respektoval a
důvody, pro které rozhodnutí stěžovatele zrušil, byly odlišné od důvodů původních, takže
procesní překážka bránící v meritorním přezkumu napadeného rozsudku krajského soudu
dána není.
V.b)
31) Důvody, pro které krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, byly vady řízení. Výtky
krajského soudu byly dvojí: chybné vyhodnocení předložených znaleckých posudků
a opomenutí citovaného metodického pokynu.
32) Ohledně vyhodnocení znaleckých posudků je zdejší soud zajedno s krajským soudem
potud, že jednotlivé důkazy je třeba hodnotit jednotlivě i v jejich vzájemné souvislosti.
Snad jen terminologicky je vhodné upřesnit, že znalecký posudek není důkazem,
jak chybně uvádí krajský soud, nýbrž důkazním prostředkem, kterým se má teprve důkaz
provést. Smysl znaleckého posudku spočívá v tom, že se jím posuzují skutečnosti, k nimž
je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají (viz např. §56 správního řádu
z roku 2004). K této otázce se vyslovil rovněž zdejší soud, který uvedl, že „otázka, zda
určitá stavba či stavební úpravy jsou s to snížit nebo změnit krajinný ráz, je otázkou právní. ... Nelze
tedy přisvědčit žalovanému v tom, že znalecky je možné hodnotit vliv stavby na krajinný ráz místa:
znalci je vyhrazeno pouze zkoumání otázek skutkových, právní hodnocení náleží správním orgánům
či soudům. Znalec by se jistě mohl zabývat skutkovými aspekty krajinného rázu - tedy tím, co tvoří
přírodní, kulturní a historickou charakteristiku místa, jaké jsou zde významné krajinné prvky, případně
kulturní dominanty, a jaké konkrétní aspekty staveb jsou určující pro zachování harmonického měřítka
a harmonických vztahů v krajině; posouzení míry a kvality zásahu do krajinného rázu však nelze
správním orgánům odejmout“ (rozsudek ze dne 5. 11. 2008, č. j. 1 As 59/2008 - 77,
in: www.nssoud.cz).
33) V daném případě krajský soud vytkl stěžovateli, že předložené posudky hodnotil
nedostatečně. K tomu z obsahu spisu plyne, že stěžovatel v odůvodnění svého
rozhodnutí obsah všech posudků rekapituloval, přičemž zcela správně zdůraznil,
že se bude zabývat toliko otázkami souvisejícími s ochranou krajinného rázu,
neboť posuzování ekonomických a podobných aspektů mu nepřísluší s dovětkem,
že „samozřejmě k nim lze přihlížet, použít je lze pouze jako podpůrné, nelze z nich vycházet
jako z určujících či jediných.“
34) Je pravdou, že stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně konstatoval,
že mu „nepřísluší hodnotit kvalitu či úroveň posudků, v posudcích uvedená tvrzení buď přijme
či nikoliv.“ Tento názor kriticky komentoval krajský soud a označil ho za „zcestný“.
S touto kritikou zdejší soud částečně souhlasí, nicméně pouze potud,
že znalecký posudek je důkazním prostředkem, který je třeba vyhodnotit - společně
s jinými důkazy - v rámci procesu dokazování. Jinak řečeno, úkolem rozhodujícího
správního orgánu není nahrazovat závěry znaleckého posudku vlastním názorem,
neboť v takovém případě by tento posudek postrádal smysl. Tyto závěry však nejsou
ničím více ani méně než podkladem pro správní rozhodnutí, jehož smyslem je vyjasnit
relevantní skutkové okolnosti. Právní posouzení věci, v jehož rámci jsou vypořádány
třeba i rozporuplné závěry znalců, však samozřejmě náleží výhradně správnímu orgánu.
35) V daném případě je však z obsahu rozhodnutí stěžovatele jasně patrno, že jednotlivé
znalecké posudky vyhodnotil a shora citovanou větu lze proto označit spíše jen
za formulační neobratnost, nikoliv za podstatné východisko rozhodnutí, pro které
je musel krajský soud zrušit.
36) Z rozhodnutí stěžovatele totiž zcela konkrétně plyne, že posudek společnosti
Lőw & spol. s. r. o. dospěl k závěru, že navrhovaná stavba i přes zásah do současného
krajinného rázu bude akceptovatelná součást krajiny řešeného území a lze ji doporučit
k realizaci. Stěžovatel k tomu zaujal názor, že tento posudek výslovně uvádí, že stavba
nebude posuzována z hlediska zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů a nedospívá proto k závěru, zda má
vliv na životní prostředí. K posudku ing. J. a ing. K. stěžovatel souhrnně uvedl, že
navazují na posouzení předchozí. Ing. J. konstatovala, že větrné elektrárny ovlivní
krajinný ráz krajiny, avšak s ohledem na výrobu energie z alternativních, obnovitelných
zdrojů, je míra narušení přírodního prostředí únosná s ohledem na očekávaný přínos.
Tento závěr komentoval stěžovatel tak, že ovlivnění dotčení krajinného rázu bylo
posuzováno spíše z ekonomických hledisek než z hledisek přírodních. Posudek ing. K.
pak stěžovatel charakterizoval spíše jako oponentský posudek k oznámení než jako
vlastní posudek. Konkrétně mu vytkl, že obsahuje řadu nepřesností, z nichž vychází a na
základě kterých dospívá ke kladným závěrům (např. větrná mapa neuvádí zdroje; je
provedeno srovnání s větrnou elektrárnou Pohledy, která má však zcela jiné parametry;
předmětnou lokalitu charakterizuje jako silně urbanizovanou).
37) Ve skutečnosti je tedy z rozhodnutí stěžovatele jasně seznatelné, jakým způsobem
znalecké posudky vyhodnotil a jaké závěry z nich vyvodil. Není tedy pravdou,
že stěžovatel pochybnosti vůči posudku ing. K. nekonkretizuje a nedokládá;
byť si samozřejmě lze představit, že tak mohl učinit daleko podrobněji a přesvědčivěji.
Rovněž není pravdou, že z obsahu rozhodnutí stěžovatele není zřejmé, proč přiznal vyšší
důkazní hodnotu posudkům argumentujícím proti realizaci stavby. Základním
a konzistentním argumentem stěžovatele je totiž skutečnost, že jeho rozhodování
je primárně založeno na posouzení míry zásahu do krajinného rázu (což je záležitost
právního, nikoliv skutkového posouzení), a případná ekonomická hlediska sehrávají
pouze sekundární roli. Tento názor zastává rovněž Nejvyšší správní soud (viz rekapitulace
rozsudku sp. zn. 2 As 35/2007) a považuje jej za správný. Ani v tomto směru proto
stěžovatel nepochybil a neporušil ustanovení §34 odst. 5 správního řádu z roku 1967,
podle něhož správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě
a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti. Právě tak totiž stěžovatel v daném případě
postupoval.
38) Konečně k předmětnému metodickému pokynu je třeba uvést, že tento pokyn lze
charakterizovat jako interní normativní směrnici (instrukci), která není právním
předpisem a jejíž význam spočívá výhradně ve sjednocení činnosti orgánů veřejné správy.
39) To samozřejmě neznamená, že nemá svůj význam i pro účastníky správního řízení.
Z principu předvídatelnosti rozhodování orgánů veřejné správy totiž plyne, že správní
orgány musí rozhodovat ve všech skutkově a právních případech obdobným způsobem,
takže pokud si tyto orgány samy stanoví vnitřní pravidla, musí je ve své činnosti
dodržovat. Jak k tomu uvedl zdejší soud v principielně podobném, byť skutkově a právně
odlišném případě (rozsudek sp. zn. 2 Ans 1/2005, in: č. 605/2005 Sb. NSS), „vytvořila-li
se na základě pokynu Ministerstva financí č. D-144 z roku 1996, o stanovení lhůt pro uzavření
vytýkacího řízení (§43 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), správní praxe
spočívající v tom, že vytýkací řízení se uzavírají v určitých lhůtách, případně ve lhůtách prodloužených
podle přesně určených pravidel, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení
(čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), že pro správní orgán je takováto správní praxe
právně závazná.“
40) V nyní projednávané věci nicméně zdejší soud – na rozdíl od krajského soudu – dospěl
k názoru, že citované rozhodnutí stěžovatele předmětnému metodickému pokynu
výslovně neodporuje. Krajský soud vycházel ze znění jeho čl. 2 bod 1 a 2 (poznámka
soudu: citovaný pokyn byl nahrazen pokynem novým z roku 2005, in:www.env.cz). Podle
bodu 1 „záměr s výrazným výškovým rozměrem umisťovaný v místě se specifickými podmínkami
(dosah, rozhled, potenciál větru a p.) nelze hodnotit negativně z důvodu, že nebere ohled na harmonická
měřítka krajiny, pokud efekty jeho realizace nelze prokazatelně zajistit v rámci již existujících staveb
v širším okolí jeho navrhovaného území.“ Bod 2 stanovil, že správní orgán má zohlednit,
zda záměr obsahuje vypočtená opatření k minimalizaci negativních dopadů záměru
na krajinný ráz (např. dočasnost stavby, podzemní vedení od větrné elektrárny, technické
provedení obslužných komunikací apod.).
41) Nelze však přehlédnout, že čl. 1 bod 3. metodického pokynu stanoví, že předmětem
souhlasu orgánu ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je posouzení,
zda předložený záměr bere ohled na zachování významných krajinných prvků,
tj. na kritéria ochrany krajinného rázu. Jestliže tedy v daném případě stěžovatel
v rozhodnutí konstatoval, že při umisťování takovýchto staveb „je nutné citlivě zvažovat
všechny aspekty dotčení dochovaného – byť již ne zcela původního – krajinného rázu bezprostřední
lokality i jejího okolí, nemůže na tom nic změnit metodický pokyn či jiný podobný materiál. Vždy musí
být prvotní zvážení zda je stavba možná či nikoliv, a potom to, zda byla přijata doporučení ke snížení
negativního vlivu takovéto stavby“; domnívá se Nejvyšší správní soud, že tato úvaha
je nejen v souladu s citovaným zákonem, nýbrž i s uvedeným metodickým pokynem,
z něhož - vnímáno celkově – určitě neplyne, že kritérium dotčení krajinného rázu může
být postaveno naroveň ekonomické výhodnosti zvažované stavby.
42) Logika této metodiky je totiž založena na souslednosti následujících kroků: (1.) posouzení
dotčení navrhované stavby z hlediska ochrany krajinného rázu, (2.) zohlednění i jiných
než ryze krajinotvorných aspektů a konečně (3.) prověření, zda záměr obsahuje příslušná
opatření k minimalizaci negativních dopadů na krajinný ráz. Pokud však z předloženého
záměru je patrno, že představuje natolik intenzivní zásah do krajinného rázu, že ho nelze
kompenzovat přihlédnutím k aspektům jiným (z hlediska koncepce zákona
č. 114/1992 Sb. sekundárním), nemá valného smyslu dále se zabývat případnými
jednotlivými opatřeními snižujících negativní dopady, neboť ani jejich existence nemůže
zvrátit konečné rozhodnutí.
43) V této souvislosti je ostatně dobré připomenout, že již v rozsudku sp. zn. 2 As 35/2007
zdejší soud výslovně uvedl, že „stavba větrné elektrárny je cizorodým zásahem do krajiny vždy
a je proto zřejmé, že samotné ovlivnění krajinného rázu nemůže odůvodnit nesouhlas s realizací stavby
podle citovaného ustanovení §12 odst. 2. Takový přístup by byl absurdní, neboť by znemožnil výstavbu
větrných elektráren (či jakýchkoliv jiných podobných staveb) úplně, což jistě není smyslem zákona
ani dotčeného ustanovení. To ovšem stěžovatel ve svém rozhodnutí ani netvrdí. Přípustný však zjevně není
ani opačný výklad (k němuž tenduje krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku), podle něhož
by byl zásah do krajinného rázu ospravedlnitelný vždy, pokud by existoval dostatečný ekonomický
přínos. Navrhovaná stavba totiž nesmí krajinný ráz ovlivnit excesivně. Z toho zjevně vycházel
i stěžovatel. Z obsahu spisu je zjevné, že byla diskutována možnost snížení stožárů větrných elektráren,
což by podle stěžovatele snížilo dopad na krajinný ráz na přijatelnou úroveň. Je tedy patrné,
že ekonomická potřeba výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů byla reflektována, avšak pouze
za podmínky, že zásah do krajinného rázu sice bude existovat, ale nebude tak významný. Rozhodně
tedy nelze říci, že by stěžovatel a priori brojil proti stavbě větrných elektráren jako takové. Pouze
požaduje, aby zásah do krajinného rázu nebyl příliš významný. Podle názoru zdejšího soudu je takový
postup zcela v souladu s účelem zákona a zohledňuje zmíněný výkladový korektiv podle citovaného
ustanovení §1, neboť reflektuje zájem na výrobě energie (v daném případě dokonce z obnovitelných
zdrojů), avšak přihlédne k němu pouze za situace, kdy narušení krajinného rázu není příliš velké
(princip proporcionality). Primárním účelem předmětného řízení totiž skutečně je ochrana krajinného
rázu před snižováním estetické či přírodní hodnoty, a nikoliv posuzování ekonomických vlivů stavby.“
VI.
44) Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná a proto napadený rozsudek krajského soudu podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil. Věc mu současně věc vrátil k dalšímu řízení, v němž je podle odst. 3
téhož ustanovení vázán shora uvedeným právním názorem.
45) Protože Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu