ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.94.2006
sp. zn. 2 As 94/2006 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. Č., proti
žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se
sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 27. 9. 2006, č. j. 6 Ca 50/2005 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) proti výše
uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
17. 12. 2004, č. j. SCPP-255-4/C-228-2004.
Ve své kasační stížnosti stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze nesprávně
posoudil aplikaci §34 zák. č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky (dále jen „zákon o azylu“), ve znění účinném před novelou
provedenou zákonem č. 2/2002 Sb., tj. účinném do 31. 1. 2002. Podle tohoto ustanovení
náklady spojené s azylovým řízením a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese
Ministerstvo vnitra. Stěžovatel zastává názor, že poplatek za udělení víza za účelem strpění
pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 není nákladem
bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu. Stěžovatel dále uvádí, že řízení o udělení víza
za účelem strpění pobytu není vedeno Ministerstvem vnitra, ale Policií České republiky.
Aplikace zmíněného §34 zákona o azylu by podle stěžovatele mohla vést k závěru,
že Ministerstvo vnitra by bylo povinno Policii České republiky (dále jen „policie“) uhradit
správní poplatek za žadatele o vízum (stěžovatel poukazuje na to, že státní orgány jsou
od správních poplatků osvobozeny). Pokud by udělení víza za účelem strpění pobytu nemělo
být zpoplatňováno, regulérním řešením by bylo osvobození tohoto úkonu od poplatku,
což však s příslušných právních předpisů nevyplývá.
Stěžovatel dále poukázal na to, že Městský soud v Praze rozhoduje v této otázce
nejednotně. Rozsudkem č.j. 11 Ca 189/2005 ze dne 30. 5. 2006 byla žaloba v podobné věci
zamítnuta, když soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že náklady, které vzniknou
účastníku soudního řízení ve věci azylu, mezi nimi i povinnost uhradit poplatek za udělení
víza za účelem strpění pobytu po dobu probíhajícího soudního řízení, jsou náklady, které sice
s azylovým řízením souvisí, avšak nesouvisí s ním bezprostředně.
Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
II.
Žalobce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především ztotožnil s názorem
Městského soudu v Praze, že podání žádosti o udělení víza za účelem strpění pobytu
bezprostředně souvisí s právem tohoto žadatele domáhat se přezkoumání správního
rozhodnutí ve věci azylu. Žalobce uvedl, že pobyt cizince, který podal správní žalobu proti
azylovému rozhodnutí, je výhradně pobytem v rámci zákona o azylu a samotnou žádost
o udělení víza za účelem strpění pobytu tento cizinec může ze zákona podat pouze v době,
kdy už samotnou žalobu podal a vstoupil zpět do azylového řízení. Podat tuto žádost
před podáním správní žaloby právní řád ČR neumožňuje. Z toho pak podle žalobce přímo
vyplývá, že pobyt cizince na vízum za účelem strpění pobytu udělené dle zákona o azylu
je přinejmenším pobytem s azylovým řízením bezprostředně souvisejícím, ne-li přímo
pobytem v rámci řízení o azylu, protože tento cizinec je po podání žaloby i nadále v postavení
žadatele o azyl. Žalobce dále uvedl, že skutečnost, že o udělení víza za účelem strpění pobytu
žádá, je zcela irelevantní, protože stejně tak cizinec žádá o samotný azyl. Podání žádosti
o azyl ani úkony, které v průběhu tohoto řízení činí, nesmí jít k jeho tíži. Žalobce také
konstatoval, že řízení o udělení víza za účelem strpění pobytu je vedeno tím samým orgánem,
který vede řízení o udělení víza za účelem řízení o azylu, tedy policie, neboť tato je součástí
resortu Ministerstva vnitra.
Skutečnost, že rozsudkem sp. zn. 11 Ca 189/2005 byla obdobná žaloba žalobce
zamítnuta, je podle žalobce pravdivá, avšak žalobce proti tomuto rozhodnutí podal kasační
stížnost. Soudy musí podle názoru žalobce rozhodovat nejen jednotně, ale především
v souladu se zákonem. Senát 6 Ca není vázán rozsudkem senátu 11 Ca, neboť sjednocování
rozhodování správních soudů a jeho zákonnosti přísluší Nejvyššímu správnímu soudu,
nikoliv jinému senátu téhož soudu.
Žalobce dále uvedl, že konstrukce, na jejímž základě se cizinec okamžikem podání
žaloby proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci azylu stává znovu účastníkem řízení
o azylu, nebyla do zákona o azylu zakotvena až novelou č. 217/2002 Sb., jak tvrdí žalovaný,
ale byla obsažena již v zákoně o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 (v jeho §73 odst. 1).
Žalobce též odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 11 Ca 31/2003-45, kde bylo výslovně uvedeno, že žalobce je žadatelem o azyl i přesto,
že na území ČR pobývá s vízem za účelem strpění pobytu uděleným dle §73
zák. č. 325/1999 Sb. ve znění účinného do 1. 2. 2002. Žalobce k tomu uvádí, že pokud
by nebyl v postavení žadatele o azyl a výše uvedená konstrukce vznikla skutečně
až od 1. 1. 2003 novelou č. 217/2002 Sb., není jasné, proč stěžovatel do dnešního dne
nerozhodl o jeho žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu ze dne 30. 10. 2000 a svou
nečinnost odůvodňuje právě tím, že je žalobce žadatelem o azyl i přesto, že na území ČR
až do 27. 1. 2006 pobýval s vízem za účelem strpění pobytu uděleným podle §73 zákona
o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002. Skutečnost, že zákon o azylu a zák. č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců, byly projednány současně a oba nabyly účinnosti 1. 1. 2000, je pravdivá,
ale pokud vízum za účelem strpění pobytu lze cizinci udělit jak dle zákona o azylu, tak podle
zákona o pobytu cizinců, ale zavedení správního poplatku za udělení tohoto víza upravuje
pouze zákon o pobytu cizinců, který se na žadatele o azyl nevztahuje, tak ani zaplacení
správního poplatku podle tohoto zákona po žadateli o azyl být požadováno nesmí. Žalobce
dále zdůraznil, že pobyt na území ČR je neúspěšnému žadateli o azyl zaručen po celou dobu
soudního řízení ve věci azylu a že tento cizinec nesmí být vyhoštěn ani pobývat na území ČR
bez platného víza, což znamená, že i když odmítne zaplatit správní poplatek, musí mu být
požadované vízum stejně uděleno. Žalobce dále poukázal na platnou právní úpravu vybírání
správních poplatků za udělení víza za účelem strpění pobytu podle zákona o azylu,
který výslovně stanoví, že správní poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu
se nevybírá.
Vzhledem k těmto skutečnostem žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel jednak namítá, že Městský soud v Praze posoudil nesprávně právní otázku,
zda poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu v jeho znění
účinném do 31. 1. 2002 je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Dále stěžovatel namítá vadu řízení před Městským soudem v Praze, jež měla spočívat
v tom, že soud rozhodl ve věci stěžovatele odlišně než v jiné obdobné věci [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné pro
posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím Oblastního ředitelství cizinecké a pohraniční policie Ústí
nad Labem, Oddělení cizinecké policie Chomutov, ze dne 23. 12. 2003,
č. j. SCP-1206-3/UL-III-Y-06-2003, byla zamítnuta žádost žalobce o vrácení správního
poplatku ve výši 200 Kč, zaplaceného dne 5. 11. 2002 za udělení víza za účelem strpění
pobytu podle §73 zákona o azylu. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání,
které stěžovatel svým rozhodnutím ze dne 27. 2. 2004, č. j. SCP-255-1/C-228-2004, zamítl.
Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou, které Městský soud v Praze vyhověl a rozsudkem
ze dne 14. 10. 2004, č. j. 11 Ca 107/2004 - 41, rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc
vrátil k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 17. 12. 2004, č. j. SCPP-255-4/C-228-2004,
stěžovatel žalobcovo odvolání opětovně zamítl. V odůvodnění tohoto rozhodnutí
pak především uvedl, že zaplacení správního poplatku za udělení víza za účelem strpění
pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění před účinností zák. č. 2/2002 Sb. není nákladem
bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu. Konstatoval, že pravomocné správní rozhodnutí
ve věci azylu nebylo jedinou příčinou vzniku povinnosti zaplatit správní poplatek za udělení
tohoto víza, tj. jako příčina přistoupila též vůle cizince nadále pobývat na území ČR po dobu
řízení o žalobě, vyjádřená v samostatné žádosti o udělení tohoto víza. Podání žaloby proti
správnímu rozhodnutí ve věci azylu lze požadovat za úkon bezprostředně související
s řízením o azylu, v případě udělení víza za účelem strpění pobytu však přistupuje jako
příčina též vůle cizince pobývat nadále na území ČR po dobu řízení o žalobě, vyjádřená
v samostatné žádosti o udělení tohoto víza.
Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou a Městský soud v Praze je rozsudkem
napadeným kasační stížností zrušil. V odůvodnění tohoto rozhodnutí pak především uvedl,
že v daném případě žalobce v souladu s příslušnými právními předpisy požádal o udělení víza
za účelem strpění pobytu, neboť podal žalobu proti rozhodnutí ve věci jeho žádosti o azyl.
Podání žaloby proti rozhodnutí ve věci azylu i podle názoru stěžovatele lze považovat za úkon
bezprostředně související s řízením o azyl. Jako nesprávný se však soudu jeví závěr
stěžovatele, že zaplacení správního poplatku za vízum za účelem strpění pobytu není
nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu, protože v tomto případě přistupuje
jako příčina též vůle cizince pobývat nadále na území ČR. Městský soud v Praze dále uvedl,
že vychází z toho, že cizinec, který podá žalobu proti rozhodnutí ve věci azylu, má právo,
aby jeho věc byla soudem projednána v jeho přítomnosti. Vědomost soudu o místu pobytu
cizince byla podmínkou, aby soud o žalobě rozhodoval věcně. Soud poukázal též
na skutečnost, že žaloba proti rozhodnutí ve věci žádosti o udělení azylu má ze zákona
odkladný účinek. Městský soud v Praze uzavřel, že byla-li žalobcem podána žádost o udělení
víza za účelem strpění pobytu v souvislosti s žalobou proti rozhodnutí ve věci azylu, jedná
se o náklad, který bezprostředně souvisí s azylovým řízením. Nelze dovodit, že vůle žalobce
nadále pobývat na území ČR nesouvisí bezprostředně s právem domáhat se přezkoumání
rozhodnutí ve věci jeho žádosti o udělení azylu.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
V. a)
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že Městský soud v Praze rozhodl
ve věci stěžovatele odlišně než v jiné obdobné věci [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Obecně nutno poznamenat, že nejednota vyslovených právních názorů je jev
imanentní v podstatě každému systému rozhodování o právech a povinnostech a častěji
se projevuje tam, kde paralelně rozhodují o obdobných otázkách různé orgány. Tak tomu
je i v obecném soudnictví a u správních soudů jako jejich součásti. Jak na úrovni
prvoinstanční (tj. u krajských soudů), tak v řízení o kasační stížnosti jako v podstatě jediném
opravném prostředku ve správním soudnictví se totiž může stát, že o obdobných případech
budou rozhodovat různé orgány (různé senáty či různí samosoudci téhož soudu resp. – v první
instanci – i různých soudů), takže nelze zajistit, aby vždy rozhodnutí v obdobných věcech
byla shodná.
Systém rozhodování o právech a povinnostech se vždy pohybuje mezi Scyllou
jednotnosti, a tedy předvídatelnosti budoucího rozhodování v případech obdobných těm,
které již v minulosti byly rozhodnuty, a Charybdou potřeby neustrnout na minulých názorech
a možnosti judikatorních obratů a revizí. Základním prostředkem k hledání rovnováhy mezi
oběma potřebami je víceinstanční rozhodování. V něm se přirozeně, ve střetu názorů soudů
různých instancí i různých soudů téže instance, usměrňovaném a tlumeném opravnými
prostředky a mechanismem řešení názorových střetů i uvnitř nejvyšší soudní instance, nalezne
rovnováha mezi stabilitou a změnou v náhledech na sporné právní otázky.
Rozdílné rozhodování různých senátů či samosoudců krajských soudů v obdobných
věcech je proto potud nežádoucí (a může způsobit nezákonnost příslušného soudního
rozhodnutí pro porušení práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
publikované pod č. 209/1992 Sb.; srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 8. 2006, č. j. 1 Aps 2/2006-68, www.nssoud.cz), děje-li se nereflektovaně – pokud ten
senát či samosoudce krajského soudu, který rozhoduje později, se argumentačně nevypořádá
s dříve vysloveným právním názorem jiného senátu nebo samosoudce, třebaže je mu takový
názor znám či mu být znám měl a mohl (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 8. 2004, č. j. 2 Afs 47/2004-83, publikovaný pod č. 398/2004 Sb.NSS). Je-li však
názorový střet reflektován, tj. jsou-li protichůdné dříve vyslovené argumenty uváženy
a vyvráceny či jinak relevantně odmítnuty pozdějším rozhodnutím, funguje
takovýto názorový střet zcela v souladu s mechanismem víceinstančního rozhodování,
neboť iniciuje – podá-li některý z účastníků příslušného soudního řízení opravný
prostředek - rozhodování vyšší instance o sporné otázce (v rámci něhož budou zváženy
všechny relevantní vzájemně si konkurující názory na daný problém), a tím i sjednocení
judikatury, neboť napříště bude právní názor vyšší instance vázat senáty či samosoudce
krajských soudů ve všech obdobných případech, ledaže by se objevily další zásadní
argumenty, jež vyšší instance nevážila (ať již z nejrůznějších důvodů) a o nichž se lze
rozumně domnívat, že mohou změnit právní náhled na věc (srov. k tomu podobně ohledně
závaznosti judikatury Ústavního soudu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004-44, www.nssoud.cz; k metodice řešení rozporů v judikatuře
Ústavního soudu, již lze obdobně užít i pro řešení rozporů v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, pak viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2005, č. j 2 Afs 37/2005-82,
www.nssoud.cz).
Na okraj poznamenejme, že dalším – zcela samozřejmým – případem zjevně
nežádoucího rozhodování v rozporu s prejudikaturou by bylo její vědomé ignorování,
ať již z nejrůznějších důvodů; takový případ by však již mohl hraničit v některých případech
s kárnou odpovědností soudce. Pro účely posouzení věci stěžovatele není žádného důvodu
se jím zabývat, neboť s tímto typem případu se skutkové okolnosti projednávané věci zcela
míjejí.
V případě, v němž podal kasační stížnost stěžovatel, tj. ve věci sp. zn. 6 Ca 50/2005,
rozhodoval Městský soud v Praze rozsudkem dne 27. 9. 2006. V obdobném, avšak odlišně
posouzeném případě, na který poukazuje stěžovatel, a sice ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005,
rozhodl Městský soud v Praze dne 31. 5. 2006 (stěžovatel nesprávně uvádí datum o měsíc
pozdější, tj. 30. 6. 2006). Městský soud v Praze ovšem dřívější judikaturu jiného svého senátu
v rozsudku, přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele, vůbec nezmiňuje
a nevypořádává se s ní.
Obecně lze mít za to, že senát, který rozhodl ve věci stěžovatele, měl a mohl vědět,
že v obdobné věci rozhodl jiný senát téhož soudu zhruba o tři měsíce dříve, neboť bylo
bez větších obtíží možné zjistit lustrací rejstříku správního úseku Městského soudu v Praze,
že žalobce a stěžovatel vedou i další spory, mezi nimi i spor obdobné právní podstaty jako
nyní projednávaný. Jinak by tomu jistě bylo, pokud by (v ostatních ohledech ceteris paribus)
v obdobném i větším časovém odstupu rozhodovali senáty či samosoudci různých krajských
soudů, neboť za neexistence celostátní strukturované databáze věcí vedených v rejstřících
soudů nelze očekávat, že by se soudce jednoho krajského soudu o prejudikatuře jiného
krajského soudu mohl dozvědět, ledaže by byla zveřejněna v obecně užívaných právních
informačních systémech (např. ASPI) či obsažena v běžně dostupných publikovaných
sbírkách rozhodnutí (např. Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) a tam
při vynaložení běžného úsilí a pozornosti, kterých lze spravedlivě požadovat od profesionála
v oboru práva, dohledatelná.
Na druhé straně však je řada důvodů, které ostrost závěru, že Městský soud v Praze
v přezkoumávaném rozsudku mohl a měl reflektovat prejudikaturu jiného svého senátu,
zásadním způsobem zmírňují:
Platí sice zásada, že iura novit curia, tj. že soud zná právo (jakkoli je tato zásada
v moderním světě kvůli přebujelosti právní regulace ještě daleko více efemérní nežli
v minulosti), přičemž právem v širším slova smyslu jsou i argumenty a interpretace vyslovené
v relevantní judikatuře, takže po soudech lze spravedlivě požadovat i jejich znalost. Ovšem
má-li být judikatura soudy reflektována, vyžaduje to, zejména kvůli množství vydávaných
soudních rozhodnutí a obtížím s vyhledáváním relevantních názorů v takové mase
pramenného materiálu, úzkou součinnost účastníků řízení, a to zvláště tehdy, jedná-li
se o judikaturu jiných než nejvyšších soudních instancí. Stěžovatel namítá, že Městský soud
v Praze rozhodl v jiné obdobné věci dříve jinak. Toto rozhodnutí však v předmětné věci soudu
nepředestřel a neargumentoval jeho obsahem, třebaže mu písemné vyhotovení rozhodnutí
bylo již 31. 5. 2006, tedy téměř čtyři měsíce před vydáním nyní přezkoumávaného rozsudku,
doručeno, takže jím argumentovat nepochybně mohl, neboť je měl dostatečnou dobu
k dispozici. V daném případě tedy lze v podstatné míře přičítat i stěžovateli, že právní názor
obsažený v dřívějším rozsudku jiného senátu Městského soudu v Praze nebyl
v přezkoumávaném rozsudku reflektován.
Dále nutno ve speciálním případě žalobce, který vede se stěžovatelem řadu soudních
sporů, zohlednit, že v tomto množství případů lze stěží úplně vyloučit, přehlédne-li jeden
soudní senát, že jiný senát téhož soudu v obdobné věci již zaujal určitý právní názor.
Konečně je pak nutno zmínit, že – jak je podrobně vyloženo dále – Městský soud
v Praze se v přezkoumávaném rozsudku v určitém ohledu zabýval podstatou právního názoru,
z něhož vycházel jiný jeho senát v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, jakkoli výslovně
neuvedl, že se jedná o názor vyslovený soudem (soud se ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005 totiž
ztotožnil s právním názorem žalovaného, kterým byl stěžovatel). Uvedený právní názor soud
odmítl, ovšem bez hlubšího rozboru.
K tomu, aby nereflektování prejudikatury bylo důvodem zrušení přezkoumávaného
rozsudku, by navíc zásadně musela přistoupit i jeho věcná nesprávnost. Opačný postup
by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany, a to zejména tehdy,
lze-li nedostatek spočívající v chybějící reflexi prejudikatury napravit doplněním této
argumentace vyšší soudní instancí. Vzhledem k tomu, že – jak bude dále podrobně
vyloženo - rozsudek Městského soudu v Praze je věcně správný a reflexi právního názoru
judikatury, na který poukazuje stěžovatel, lze provést i v rozhodnutí kasační instance,
není důvodu jen pro toto pochybení rozsudek Městského soudu v Praze zrušovat,
a to i s přihlédnutím k dalším výše zmíněným specifickým okolnostem projednávaného
případu.
Stížní námitka tedy, jakkoli jí nelze upřít v obecné argumentační rovině trefnost,
není v posuzovaném případě důvodná.
V. b)
Ani další stížní námitka, a sice že Městský soud v Praze posoudil nesprávně právní
otázku, zda poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu
v jeho znění účinném do 31. 1. 2002 je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením
o azylu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], není důvodná.
Předně nutno poznamenat, že na věc žalobce se skutečně vztahuje zákon o azylu
ve znění před novelou č. 2/2002 Sb., tj. ve znění účinném do 31. 1. 2002, jakkoli tento právní
závěr není na první pohled samozřejmý. Přechodná ustanovení zák. č. 2/2002 Sb., konkrétně
jejich čl. II. bod 4., stanoví, že řízení ve věci přezkumu zákonnosti rozhodnutí ministerstva
zahájené před nabytím účinnosti tohoto zákona (…) se dokončí podle dosavadní právní
úpravy, a v bodě 5. téhož článku se stanoví, že právní postavení cizince, který je účastníkem
azylového řízení podle bodu 4, se řídí podle dosavadní právní úpravy. Žalobu ve věci
přezkumu zamítavého rozhodnutí o azylu podal žalobce k Vrchnímu soudu v Praze dne
19. 2. 1999, takže na žalobce se uvedená přechodná ustanovení vztahovala v době,
kdy správní poplatek, o jehož vrácení následně požádal, zaplatil (to žalobce učinil
5. 11. 2002). Skutečnost, že o vrácení správního poplatku rozhodoval stěžovatel dne
17. 12. 2004, tj. již za účinnosti zákona č. 217/2002 Sb., jímž byl změněn mj. zákon o azylu,
není pro věc žalobce rozhodná, i když ve vztahu k novelizaci zákona o azylu nemá zákon
č. 217/2002 Sb. přechodná ustanovení a nabyl účinnosti ve vztahu k němu již 1. 1. 2003.
Ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, účinného
ke dni rozhodování stěžovatele (dále jen „zákon o správních poplatcích z roku 1992“) totiž
říkalo, že správní orgán, který poplatek vybral, jej vrátí v plné výši, nedošlo-li vůbec
k provedení úkonu bez viny poplatníka anebo poplatek byl zaplacen, aniž byl k tomu poplatník
povinen, anebo byl-li poplatek na žádost prominut; (…). Uvedené ustanovení tak implicitně
předepisuje, že pro posouzení zákonnosti vybrání vyměřeného poplatku je pro účely
rozhodnutí o vrácení poplatku rozhodný právní stav ke dni jeho vybrání, tj. v případě žalobce
ke dni 5. 11. 2002. A tehdy ještě byl zákon o azylu účinný toliko ve znění novely č. 2/2002 Sb., jejíž přechodná ustanovení v případě žalobce odkazovala na právní úpravu účinnou
před účinností této novely. Zákon č. 217/2002 Sb. provedl nepřímou derogaci uvedených
přechodných ustanovení zákona č. 2/2002 Sb. tím, že ve vztahu k zákonu o azylu nemá
přechodná ustanovení, takže v těch částech, v nichž zákon o azylu mění (mj. mění i §34
zákona o azylu, který je v případě žalobce klíčový), vyžaduje aplikaci zákona o azylu
v novelizovaném znění i na skutkové stavy mající původ před účinností novely. Zákon
č. 217/2002 Sb. byl však ke dni 5. 11. 2002 pouze platný, ne však ještě účinný (jak již řečeno,
ve vztahu k zákonu o azylu nabyla jeho novelizační ustanovení účinnosti 1. 1. 2003).
Zákon o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 v §34 říká, že náklady spojené
s řízením (o azylu – pozn. NSS) a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese
ministerstvo. Ustanovení §73 odst. 1 věty druhé téhož zákona pak říká, že vízum se udělí
na žádost cizince, který předloží doklad o podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení azylu
nebo o zastavení řízení o udělení azylu; to neplatí, pokud cizinec na území pobývá na základě
víza nebo povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu.
Podle položky č. 101 písm. c) Sazebníku správních poplatků (příloha zákona
o správních poplatcích z roku 1992) udělení průjezdního víza jednosměrného, výjezdního
víza, víza za účelem strpění pobytu na území České republiky bylo zpoplatněno částkou
200 Kč. Stejnou částkou bylo podle písm. f) téže položky zpoplatněno prodloužení platnosti
víza za účelem strpění pobytu. Od poplatků podle této položky bylo osvobozeno: a) Udělení,
prodloužení platnosti nebo doby pobytu na české vízum z důvodů zdravotnické pomoci.
b) Udělení nebo prodloužení platnosti českého víza cizinci mladšímu 15 let. Za udělení
českého víza se považuje i zapsání dítěte mladšího 15 let narozeného na území České
republiky do víza zákonného zástupce. Od poplatku podle této položky je osvobozeno
i prodloužení doby pobytu na české vízum pro cizince mladšího 15 let. c) Udělení českého víza
na hraničním přechodu České republiky cizinci, který požádal o dočasnou ochranu, a udělení
českého víza opravňujícího cizince k pobytu za účelem dočasné ochrany, o které požádal
na území České republiky, včetně prodloužení jeho platnosti. Dále se v poznámce k položce
č. 101 uvádí, že správní orgán nevybere poplatek, pokud provádí zpoplatňovaný úkon podle
této položky z moci úřední.
Ustanovení §34 zákona o azylu v jeho znění účinném do 31. 1. 2002 nelze než chápat
jako jakési základní pravidlo o nákladech procedur spojených s rozhodováním o azylovém
statutu (těmito procedurami nutno rozumět řízení o azylu, jakož i soudní přezkum rozhodnutí
v takovém řízení vydaného). Smyslem a účelem poskytnutí azylu je poskytnout útočiště těm,
kdo ze zákonem vymezených důvodů, jež jsou ve své podstatě povahy politické,
jsou závažným způsobem ohroženi v zemi původu. Cizinec, který podal návrh na zahájení
řízení o udělení azylu (dále označován za „žadatele o azyl“), obvykle tvrdí existenci
nebezpečí spojeného s jeho návratem do země původu. Zpravidla tedy je třeba pro naplnění
účelu procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu, aby se žadatel o azyl nacházel
v České republice a nevracel se v průběhu řízení do země původu; jinak hrozí, že účel
uvedených procedur, tj. poskytnutí ochrany tomu, kdo ji potřebuje, bude zmařen následky
jeho pronásledování v zemi původu. I s ohledem na takto specifikovaný smysl a účel procedur
spojených s rozhodováním o azylovém statutu zákonodárce v podstatě jakékoli úřední úkony
s těmito procedurami spojené nezpoplatňuje a naopak poskytuje žadateli o azyl dobrodiní
všemožných bezplatných plnění od ubytování a stravy v azylovém středisku přes tlumočníka
až po právní či psychologické poradenství. Prismatem výše uvedeného smyslu a účelu azylu
a procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu je nutno nahlížet i otázku,
zda je žadatel o azyl, jehož žádost byla zamítnuta a který se proti takovémuto zamítavému
rozhodnutí brání žalobou ve správním soudnictví, povinen platit správní poplatek
za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění účinném
do 31. 1. 2002.
Udělením uvedeného víza je po administrativní stránce legalizován pobyt žadatele
o azyl na území České republiky do rozhodnutí správního soudu v jeho věci. Ustanovení
§73 odst. 1 věty druhé zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 je formulováno tak,
že vízum je nutno udělit, jsou-li současně splněny dvě jednoznačné a velmi konkrétní
(a ve své podstatě „jednoduché“) podmínky – žadatel o azyl podal žádost a předložil
předepsaný dokument (žalobu proti rozhodnutí o neudělení azylu).
Městský soud v Praze v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, na kterou
poukazoval stěžovatel, opřel své rozhodnutí o zamítnutí žaloby žalobce v skutkově a právně
obdobné věci o právní názor, podle něhož sice správní poplatek za prodloužení víza
za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu je nákladem souvisejícím s řízením
o udělení azylu, ovšem nikoli bezprostředně. Za kritérium pro posouzení bezprostřednosti
či ne-bezprostřednosti souvislosti určitého nákladu a řízení o udělení azylu zde soud vzal
ve své podstatě to, zda mezi nákladem a řízením o udělení azylu je dostatečně těsný vztah
příčiny a následku. Fakticky zde Městský soud v Praze vycházel z koncepce tzv. adekvátní
příčiny - bezprostřední souvislost nákladu a řízení o udělení azylu je dána jen tehdy, je-li mezi
nimi dostatečně intenzívní vztah příčiny a následku, přičemž v pojetí Městského soudu
nestačí, je-li řízení o udělení azylu jen jednou z vícero společně existujících příčin vzniku
nákladu. Soud zde argumentuje, že k tomu, aby náklad vznikl, musela vedle toho, že se řízení
o udělení azylu konalo, přistoupit ještě další příčina, a sice podání žaloby proti rozhodnutí
vzešlému z tohoto správního řízení. V takovémto pojetí je pak nerozhodné, že žalobce
má podle zákona v případě, že podal správní žalobu, právo (splní-li relativně jednoduché
podmínky) po dobu trvání soudního řízení pobývat na území ČR na základě periodicky
prodlužovaného víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu.
V rozsudku, jenž je předmětem kasační stížnosti, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl
tímto rozsudkem, Městský soud v Praze naopak vyšel z teze, že okolnost, že k tomu,
aby vznikl náklad v podobě správního poplatku za prodloužení víza za účelem strpění pobytu
podle §73 zákona o azylu, musí vedle samotné existence řízení o udělení azylu přistoupit i to,
že proti správnímu rozhodnutí, ve které toto řízení vyústilo, je podána správní žaloba,
není okolností rozhodnou pro závěr, že souvislost takového nákladu a řízení o udělení azylu
není bezprostřední, nýbrž méně úzká. Soud se přiklonil k závěru, že rozhodná je zde realizace
práva žadatele o azyl na soudní projednání jeho žaloby v jeho přítomnosti, k čemuž je nutno,
aby taková osoba legálně pobývala na území České republiky; ostatně i k tomu podle soudu
slouží fakticky automatické odkladné účinky různých opravných prostředků v různých fázích
procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu.
Z výše nastíněných výkladových alternativ sporné právní otázky se Nejvyšší správní
soud, veden zejména ohledem na smysl a účel procedur spojených s rozhodováním
o azylovém statutu, jak byly výše nastíněny, přiklání k té, k níž se přihlásil Městský osud
v Praze v rozsudku přezkoumávaném nyní ke kasační stížnosti stěžovatele. Procedury spojené
s rozhodováním o azylovém statutu, jakkoli se člení do různých fází, v nichž rozhodují různé
orgány (dokonce orgány dvou státních mocí), mohou naplnit svůj smysl a účel jen tehdy,
bude-li zvrat v náhledu těchto orgánů na azylový status žadatele o azyl mít svůj efekt i tehdy,
dojde-li k němu v některé z velmi pozdních fází těchto procedur, typicky v řízení o kasační
stížnosti, v němž dojde ke zrušení zamítavého rozhodnutí krajského soudu o žalobě
proti správnímu rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o azyl. Vzhledem k fatální hrozbě,
kterou může pro žadatele o azyl představovat návrat do země původu, je proto v daném
případě nutno, jakkoli jde ve správním soudnictví o výjimku, dát přednost tomu,
že „skutečné“ účinky zamítavého správního rozhodnutí nastanou ve věcech azylových
až tehdy, jsou-li neúspěšně vyčerpány všechny dostupné prostředky soudní ochrany proti nim
(resp. uplynou-li marně lhůty pro jejich uplatnění). Toho lze dosáhnout pouze tehdy,
umožní-li se žadateli o azyl pobyt na území ČR po celou dobu trvání soudního řízení. V této
logice je pak absurdní uvažovat o správních poplatcích vynaložených v souvislosti
se zajištěním legálního pobytu žadatele o azyl na území ČR po dobu trvání řízení ve správním
soudnictví jako o poplatcích majících k řízení o žádosti o azyl vzdálenější vztah nežli správní
poplatky, jejichž placení by připadalo v úvahu po dobu trvání správního řízení o žádosti
o azyl.
Ustanovení §34 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 proto nelze chápat
jinak než jako generelní osvobození žadatele o azyl od všech správních poplatků,
které by měly být po dobu jeho pobytu na území ČR, včetně pobytu v průběhu soudního
řízení ve věci přezkumu zamítavého správního rozhodnutí o jeho žádosti o azyl, od něho
požadovány za účelem zajištění zákonnosti tohoto pobytu podle předpisů cizineckého práva.
V tomto smyslu bylo uvedené ustanovení zvláštním předpisem ve vztahu k položce č. 101
písm. c) a f) Sazebníku správních poplatků (příloha zákona č. 368/1992 Sb., o správních
poplatcích) a doplňovalo výluky z placení správních poplatků tam uvedené. Znamená to tedy,
že poplatek za udělení či prodloužení víza za účelem strpění pobytu se u žadatele o azyl
vůbec nevybere, z čehož přirozeně vyplývá i to, že Ministerstvo vnitra není povinno žádnému
dalšímu orgánu takový poplatek uhradit.
Městský soud v Praze tedy posoudil rozhodnou právní otázku v případě
přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele zcela správně, a proto stížní námitka není
důvodná.
VI.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, neboť žádná z obou stížních námitek nebyla
důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
VII.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona. Žalobce měl ve věci úspěch, nevznikly mu však žádné náklady řízení
o kasační stížnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu