ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.95.2006
sp. zn. 2 As 95/2006 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. Č.,
proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2006, č. j. 6 Ca 49/2005 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) proti výše
uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
17. 12. 2004, č. j. SCPP-793/C-228-2004.
Ve své kasační stížnosti stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze nesprávně
posoudil aplikaci §34 zák. č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky (dále jen „zákon o azylu“), ve znění účinném před novelou
provedenou zákonem č. 2/2002 Sb., tj. účinném do 31. 1. 2002. Podle tohoto ustanovení
náklady spojené s azylovým řízením a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese
Ministerstvo vnitra. Stěžovatel zastává názor, že poplatek za udělení víza za účelem strpění
pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 není nákladem
bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu. Stěžovatel dále uvádí, že řízení o udělení víza
za účelem strpění pobytu není vedeno Ministerstvem vnitra, ale Policií České republiky.
Aplikace zmíněného §34 zákona o azylu by podle stěžovatele mohla vést k závěru, že
Ministerstvo vnitra by bylo povinno Policii České republiky (dále jen „policie“) uhradit
správní poplatek za žadatele o vízum (stěžovatel poukazuje na to, že státní orgány jsou
od správních poplatků osvobozeny). Pokud by udělení víza za účelem strpění pobytu nemělo
být zpoplatňováno, regulérním řešením by bylo osvobození tohoto úkonu od poplatku,
což však s příslušných právních předpisů nevyplývá.
Stěžovatel dále poukázal na to, že Městský soud v Praze rozhoduje v této otázce
nejednotně. Rozsudkem č. j. 11 Ca 189/2005 ze dne 30. 5. 2006 byla žaloba v podobné věci
zamítnuta, když soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že náklady, které vzniknou
účastníku soudního řízení ve věci azylu, mezi nimi i povinnost uhradit poplatek za udělení
víza za účelem strpění pobytu po dobu probíhajícího soudního řízení, jsou náklady, které sice
s azylovým řízením souvisí, avšak nesouvisí s ním bezprostředně.
Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
II.
Žalobce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především ztotožnil s názorem
Městského soudu v Praze, že podání žádosti o udělení víza za účelem strpění pobytu
bezprostředně souvisí s právem tohoto žadatele domáhat se přezkoumání správního
rozhodnutí ve věci azylu. Žalobce uvedl, že pobyt cizince, který podal správní žalobu proti
azylovému rozhodnutí, je výhradně pobytem v rámci zákona o azylu a samotnou žádost
o udělení víza za účelem strpění pobytu tento cizinec může ze zákona podat pouze v době,
kdy už samotnou žalobu podal a vstoupil zpět do azylového řízení. Podat tuto žádost před
podáním správní žaloby právní řád ČR neumožňuje. Z toho pak podle žalobce přímo vyplývá,
že pobyt cizince na vízum za účelem strpění pobytu udělené dle zákona o azylu
je přinejmenším pobytem s azylovým řízením bezprostředně souvisejícím, ne-li přímo
pobytem v rámci řízení o azylu, protože tento cizinec je po podání žaloby i nadále v postavení
žadatele o azyl. Žalobce dále uvedl, že skutečnost, že o udělení víza za účelem strpění pobytu
žádá, je zcela irelevantní, protože stejně tak cizinec žádá o samotný azyl. Podání žádosti o
azyl ani úkony, které v průběhu tohoto řízení činí, nesmí jít k jeho tíži. Žalobce také
konstatoval, že řízení o udělení víza za účelem strpění pobytu je vedeno tím samým orgánem,
který vede řízení o udělení víza za účelem řízení o azylu, tedy policie, neboť tato je součástí
resortu Ministerstva vnitra.
Skutečnost, že rozsudkem sp. zn. 11 Ca 189/2005 byla obdobná žaloba žalobce
zamítnuta, je podle žalobce pravdivá, avšak žalobce proti tomuto rozhodnutí podal kasační
stížnost. Soudy musí podle názoru žalobce rozhodovat nejen jednotně, ale především
v souladu se zákonem. Senát 6 Ca není vázán rozsudkem senátu 11 Ca, neboť sjednocování
rozhodování správních soudů a jeho zákonnosti přísluší Nejvyššímu správnímu soudu, nikoliv
jinému senátu téhož soudu.
Žalobce dále uvedl, že konstrukce, na jejímž základě se cizinec okamžikem podání
žaloby proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci azylu stává znovu účastníkem řízení
o azylu, nebyla do zákona o azylu zakotvena až novelou č. 217/2002 Sb., jak tvrdí žalovaný,
ale byla obsažena již v zákoně o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 (v jeho §73 odst. 1).
Žalobce též odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 11 Ca 31/2003 - 45, kde bylo výslovně uvedeno, že žalobce je žadatelem o azyl i přesto,
že na území ČR pobývá s vízem za účelem strpění pobytu uděleným dle §73 zák. č. 325/1999 Sb. ve znění účinného do 1. 2. 2002. Žalobce k tomu uvádí, že pokud by nebyl v postavení
žadatele o azyl a výše uvedená konstrukce vznikla skutečně až od 1. 1. 2003 novelou
č. 217/2002 Sb., není jasné, proč stěžovatel do dnešního dne nerozhodl o jeho žádosti o
udělení povolení k trvalému pobytu ze dne 30. 10. 2000 a svou nečinnost odůvodňuje právě
tím, že je žalobce žadatelem o azyl i přesto, že na území ČR až do 27. 1. 2006 pobýval
s vízem za účelem strpění pobytu uděleným podle §73 zákona o azylu ve znění účinném
do 31. 1. 2002. Skutečnost, že zákon o azylu a zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, byly
projednány současně a oba nabyly účinnosti 1. 1. 2000, je pravdivá, ale pokud vízum
za účelem strpění pobytu lze cizinci udělit jak dle zákona o azylu, tak podle zákona o pobytu
cizinců, ale zavedení správního poplatku za udělení tohoto víza upravuje pouze zákon
o pobytu cizinců, který se na žadatele o azyl nevztahuje, tak ani zaplacení správního poplatku
podle tohoto zákona po žadateli o azyl být požadováno nesmí. Žalobce dále zdůraznil,
že pobyt na území ČR je neúspěšnému žadateli o azyl zaručen po celou dobu soudního řízení
ve věci azylu a že tento cizinec nesmí být vyhoštěn ani pobývat na území ČR bez platného
víza, což znamená, že i když odmítne zaplatit správní poplatek, musí mu být požadované
vízum stejně uděleno. Žalobce dále poukázal na platnou právní úpravu vybírání správních
poplatků za udělení víza za účelem strpění pobytu podle zákona o azylu, který výslovně
stanoví, že správní poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu se nevybírá.
Vzhledem k těmto skutečnostem žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel jednak namítá, že Městský soud v Praze posoudil nesprávně právní otázku,
zda poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu v jeho znění
účinném do 31. 1. 2002 je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Dále stěžovatel namítá vadu řízení před Městským soudem v Praze, jež měla spočívat
v tom, že soud rozhodl ve věci stěžovatele odlišně než v jiné obdobné věci [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné pro
posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím Oblastního ředitelství cizinecké a pohraniční policie Ústí nad Labem,
Oddělení cizinecké policie Most ze dne 6. 1. 2004, č. j. SCPP-16-2/UL-VII-03-2004, byla
zamítnuta žádost žalobce o vrácení správního poplatku ve výši 200 Kč, zaplaceného dne
5. 11. 2003 za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce odvolání, které stěžovatel svým rozhodnutím ze dne 27. 4. 2004,
č. j. SCPP-793/C-228-2004, zamítl. Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou, které Městský
soud v Praze vyhověl a rozsudkem ze dne 3. 12. 2004, sp. zn. 6 Ca 122/2004, rozhodnutí
zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 17. 12. 2004,
č. j. SCPP-793/C-228-2004, stěžovatel žalobcovo odvolání opětovně zamítl. V odůvodnění
tohoto rozhodnutí pak především uvedl, že zaplacení správního poplatku za udělení víza za
účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění před účinností zák. č. 2/2002 Sb.
není nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu. Konstatoval, že pravomocné
správní rozhodnutí ve věci azylu nebylo jedinou příčinou vzniku povinnosti zaplatit správní
poplatek za udělení tohoto víza, tj. jako příčina přistoupila též vůle cizince nadále pobývat
na území ČR po dobu řízení o žalobě, vyjádřená v samostatné žádosti o udělení tohoto víza.
Podání žaloby proti správnímu rozhodnutí ve věci azylu lze požadovat za úkon bezprostředně
související s řízením o azylu, v případě udělení víza za účelem strpění pobytu však přistupuje
jako příčina též vůle cizince pobývat nadále na území ČR po dobu řízení o žalobě, vyjádřená
v samostatné žádosti o udělení tohoto víza.
Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou a Městský soud v Praze je rozsudkem
napadeným kasační stížností zrušil. V odůvodnění tohoto rozhodnutí pak především uvedl,
že v daném případě žalobce v souladu s příslušnými právními předpisy požádal o udělení víza
za účelem strpění pobytu, neboť podal žalobu proti rozhodnutí ve věci jeho žádosti o azyl.
Podání žaloby proti rozhodnutí ve věci azylu i podle názoru stěžovatele lze považovat za úkon
bezprostředně související s řízením o azyl. Jako nesprávný se však soudu jeví závěr
stěžovatele, že zaplacení správního poplatku za vízum za účelem strpění pobytu není
nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu, protože v tomto případě přistupuje
jako příčina též vůle cizince pobývat nadále na území ČR. Městský soud v Praze dále uvedl,
že vychází z toho, že cizinec, který podá žalobu proti rozhodnutí ve věci azylu, má právo,
aby jeho věc byla soudem projednána v jeho přítomnosti. Vědomost soudu o místu pobytu
cizince byla podmínkou, aby soud o žalobě rozhodoval věcně. Soud poukázal též na
skutečnost, že žaloba proti rozhodnutí ve věci žádosti o udělení azylu má ze zákona odkladný
účinek. Městský soud v Praze uzavřel, že byla-li žalobcem podána žádost o udělení víza za
účelem strpění pobytu v souvislosti s žalobou proti rozhodnutí ve věci azylu, jedná se
o náklad, který bezprostředně souvisí s azylovým řízením. Nelze dovodit, že vůle žalobce
nadále pobývat na území ČR nesouvisí bezprostředně s právem domáhat se přezkoumání
rozhodnutí ve věci jeho žádosti o udělení azylu.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
V. a)
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že Městský soud v Praze rozhodl
ve věci stěžovatele odlišně než v jiné obdobné věci [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Obecně nutno poznamenat, že nejednota vyslovených právních názorů je jev
imanentní v podstatě každému systému rozhodování o právech a povinnostech a častěji
se projevuje tam, kde paralelně rozhodují o obdobných otázkách různé orgány. Tak tomu
je i v obecném soudnictví a u správních soudů jako jejich součásti. Jak na úrovni
prvoinstanční (tj. u krajských soudů), tak v řízení o kasační stížnosti jako v podstatě jediném
opravném prostředku ve správním soudnictví se totiž může stát, že o obdobných případech
budou rozhodovat různé orgány (různé senáty či různí samosoudci téhož soudu resp. – v první
instanci – i různých soudů), takže nelze zajistit, aby vždy rozhodnutí v obdobných věcech
byla shodná.
Systém rozhodování o právech a povinnostech se vždy pohybuje mezi Scyllou
jednotnosti, a tedy předvídatelnosti budoucího rozhodování v případech obdobných těm, které
již v minulosti byly rozhodnuty, a Charybdou potřeby neustrnout na minulých názorech
a možnosti judikatorních obratů a revizí. Základním prostředkem k hledání rovnováhy mezi
oběma potřebami je víceinstanční rozhodování. V něm se přirozeně, ve střetu názorů soudů
různých instancí i různých soudů téže instance, usměrňovaném a tlumeném opravnými
prostředky a mechanismem řešení názorových střetů i uvnitř nejvyšší soudní instance, nalezne
rovnováha mezi stabilitou a změnou v náhledech na sporné právní otázky.
Rozdílné rozhodování různých senátů či samosoudců krajských soudů v obdobných
věcech je proto potud nežádoucí (a může způsobit nezákonnost příslušného soudního
rozhodnutí pro porušení práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
publikované pod č. 209/1992 Sb.; srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 8. 2006, č. j. 1 Aps 2/2006 - 68, www.nssoud.cz), děje-li se nereflektovaně – pokud ten
senát či samosoudce krajského soudu, který rozhoduje později, se argumentačně nevypořádá s
dříve vysloveným právním názorem jiného senátu nebo samosoudce, třebaže je mu takový
názor znám či mu být znám měl a mohl (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 8. 2004, č. j. 2 Afs 47/2004 - 83, publikovaný pod č. 398/2004 Sb.NSS). Je-li však
názorový střet reflektován, tj. jsou-li protichůdné dříve vyslovené argumenty uváženy
a vyvráceny či jinak relevantně odmítnuty pozdějším rozhodnutím, funguje
takovýto názorový střet zcela v souladu s mechanismem víceinstančního
rozhodování, neboť iniciuje – podá-li některý z účastníků příslušného soudního řízení
opravný prostředek – rozhodování vyšší instance o sporné otázce (v rámci něhož budou
zváženy všechny relevantní vzájemně si konkurující názory na daný problém), a tím
i sjednocení judikatury, neboť napříště bude právní názor vyšší instance vázat senáty
či samosoudce krajských soudů ve všech obdobných případech, ledaže by se objevily další
zásadní argumenty, jež vyšší instance nevážila (ať již z nejrůznějších důvodů) a o nichž se lze
rozumně domnívat, že mohou změnit právní náhled na věc (srov. k tomu podobně ohledně
závaznosti judikatury Ústavního soudu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 - 44, www.nssoud.cz; k metodice řešení rozporů v judikatuře
Ústavního soudu, již lze obdobně užít i pro řešení rozporů v judikatuře Nejvyššího
správního soudu, pak viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2005,
č. j. 2 Afs 37/2005 - 82, www.nssoud.cz).
Na okraj poznamenejme, že dalším – zcela samozřejmým – případem zjevně
nežádoucího rozhodování v rozporu s prejudikaturou by bylo její vědomé ignorování, ať již
z nejrůznějších důvodů; takový případ by však již mohl hraničit v některých případech
s kárnou odpovědností soudce. Pro účely posouzení věci stěžovatele není žádného důvodu se
jím zabývat, neboť s tímto typem případu se skutkové okolnosti projednávané věci zcela
míjejí.
V případě, v němž podal kasační stížnost stěžovatel, tj. ve věci sp. zn. 6 Ca 49/2005,
rozhodoval Městský soud v Praze rozsudkem dne 27. 9. 2006. V obdobném, avšak odlišně
posouzeném případě, na který poukazuje stěžovatel, a sice ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005,
rozhodl Městský soud v Praze dne 31. 5. 2006 (stěžovatel nesprávně uvádí datum o měsíc
pozdější, tj. 30. 6. 2006). Městský soud v Praze ovšem dřívější judikaturu jiného svého senátu
v rozsudku, přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele, vůbec nezmiňuje
a nevypořádává se s ní.
Obecně lze mít za to, že senát, který rozhodl ve věci stěžovatele, měl a mohl vědět,
že v obdobné věci rozhodl jiný senát téhož soudu zhruba o tři měsíce dříve, neboť bylo bez
větších obtíží možné zjistit lustrací rejstříku správního úseku Městského soudu v Praze,
že žalobce a stěžovatel vedou i další spory, mezi nimi i spor obdobné právní podstaty jako
nyní projednávaný. Jinak by tomu jistě bylo, pokud by (v ostatních ohledech ceteris paribus)
v obdobném i větším časovém odstupu rozhodovali senáty či samosoudci různých krajských
soudů, neboť za neexistence celostátní strukturované databáze věcí vedených v rejstřících
soudů nelze očekávat, že by se soudce jednoho krajského soudu o prejudikatuře jiného
krajského soudu mohl dozvědět, ledaže by byla zveřejněna v obecně užívaných právních
informačních systémech (např. ASPI) či obsažena v běžně dostupných publikovaných
sbírkách rozhodnutí (např. Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) a tam při
vynaložení běžného úsilí a pozornosti, kterých lze spravedlivě požadovat od profesionála
v oboru práva, dohledatelná.
Na druhé straně však je řada důvodů které ostrost závěru, že Městský soud v Praze
v přezkoumávaném rozsudku mohl a měl reflektovat prejudikaturu jiného svého senátu,
zásadním způsobem zmírňují:
Platí sice zásada, že iura novit curia, tj. že soud zná právo (jakkoli je tato zásada
v moderním světě kvůli přebujelosti právní regulace ještě daleko více efemérní nežli
v minulosti), přičemž právem v širším slova smyslu jsou i argumenty a interpretace vyslovené
v relevantní judikatuře, takže po soudech lze spravedlivě požadovat i jejich znalost. Ovšem
má-li být judikatura soudy reflektována, vyžaduje to, zejména kvůli množství vydávaných
soudních rozhodnutí a obtížím s vyhledáváním relevantních názorů v takové mase
pramenného materiálu, úzkou součinnost účastníků řízení, a to zvláště tehdy, jedná-li
se o judikaturu jiných než nejvyšších soudních instancí. Stěžovatel namítá, že Městský soud
v Praze rozhodl v jiné obdobné věci dříve jinak. Toto rozhodnutí však v předmětné věci soudu
nepředestřel a neargumentoval jeho obsahem, třebaže mu písemné vyhotovení rozhodnutí
bylo již 31. 5. 2006, tedy téměř čtyři měsíce před vydáním nyní přezkoumávaného rozsudku,
doručeno, takže jím argumentovat nepochybně mohl, neboť je měl dostatečnou dobu
k dispozici. V daném případě tedy lze v podstatné míře přičítat i stěžovateli, že právní názor
obsažený v dřívějším rozsudku jiného senátu Městského soudu v Praze nebyl
v přezkoumávaném rozsudku reflektován.
Dále nutno ve speciálním případě žalobce, který vede se stěžovatelem řadu soudních
sporů, zohlednit, že v tomto množství případů lze stěží úplně vyloučit, přehlédne-li jeden
soudní senát, že jiný senát téhož soudu v obdobné věci již zaujal určitý právní názor.
Konečně je pak nutno zmínit, že – jak je podrobně vyloženo dále – Městský soud
v Praze se v přezkoumávaném rozsudku v určitém ohledu zabýval podstatou právního názoru,
z něhož vycházel jiný jeho senát v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, jakkoli výslovně
neuvedl, že se jedná o názor vyslovený soudem (soud se ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005 totiž
ztotožnil s právním názorem žalovaného, kterým byl stěžovatel). Uvedený právní názor soud
odmítl, ovšem bez hlubšího rozboru.
K tomu, aby nereflektování prejudikatury bylo důvodem zrušení přezkoumávaného
rozsudku, by navíc zásadně musela přistoupit i jeho věcná nesprávnost. Opačný postup
by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany, a to zejména tehdy, lze-li
nedostatek spočívající v chybějící reflexi prejudikatury napravit doplněním této argumentace
vyšší soudní instancí. Vzhledem k tomu, že – jak bude dále podrobně vyloženo – rozsudek
Městského soudu v Praze je věcně správný a reflexi právního názoru judikatury, na který
poukazuje stěžovatel, lze provést i v rozhodnutí kasační instance, není důvodu jen pro toto
pochybení rozsudek Městského soudu v Praze zrušovat, a to i s přihlédnutím k dalším výše
zmíněným specifickým okolnostem projednávaného případu.
Stížní námitka tedy, jakkoli jí nelze upřít v obecné argumentační rovině trefnost, není
v posuzovaném případě důvodná.
V. b)
Ani další stížní námitka, a sice že Městský soud v Praze posoudil nesprávně právní
otázku, zda poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu
v jeho znění účinném do 31. 1. 2002 je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením
o azylu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], není důvodná.
Zákon o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 v §34 říkal, že náklady spojené
s řízením (o azylu – pozn. NSS) a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese
ministerstvo. Ustanovení §73 odst. 1 věty druhé téhož zákona pak stanovilo, že vízum se udělí
na žádost cizince, který předloží doklad o podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení azylu
nebo o zastavení řízení o udělení azylu; to neplatí, pokud cizinec na území pobývá na základě
víza nebo povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu.
Podmínky vrácení správního poplatku, jež jsou relevantní pro věc žalobce, jsou
stanoveny v §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, účinném
ke dni rozhodování stěžovatele (dále jen „zákon o správních poplatcích z roku 1992“).
To říkalo, že správní orgán, který poplatek vybral, jej vrátí v plné výši, nedošlo-li vůbec
k provedení úkonu bez viny poplatníka anebo poplatek byl zaplacen, aniž byl k tomu poplatník
povinen, anebo byl-li poplatek na žádost prominut. Uvedené ustanovení tak implicitně
předepisuje, že pro posouzení zákonnosti vybrání vyměřeného poplatku a výše, v jaké byl
vybrán, je pro účely rozhodnutí o vrácení poplatku rozhodný právní stav ke dni jeho vybrání,
tj. v případě žalobce ke dni 5. 11. 2003.
Městský soud v Praze vycházel ve svém rozhodnutí z právního názoru, že na věc
žalobce se vztahuje zákon o azylu ve znění před novelou č. 2/2002 Sb., tj. ve znění účinném
do 31. 1. 2002. Tento právní názor je nesprávný. Přechodná ustanovení zák. č. 2/2002 Sb.,
konkrétně jejich čl. II. bod 4., stanoví, že řízení ve věci přezkumu zákonnosti rozhodnutí
ministerstva zahájené před nabytím účinnosti tohoto zákona (…) se dokončí podle dosavadní
právní úpravy, a v bodě 5. téhož článku se stanoví, že právní postavení cizince, který
je účastníkem azylového řízení podle bodu 4, se řídí podle dosavadní právní úpravy. Žalobu
ve věci přezkumu zamítavého rozhodnutí o azylu podal žalobce k Vrchnímu soudu v Praze
dne 19. 2. 1999. V době, kdy správní poplatek, o jehož vrácení následně požádal, žalobce
zaplatil (5. 11. 2003), totiž již byl účinný zákon č. 217/2002 Sb., jímž byl změněn mj. i zákon
o azylu (ustanovení tohoto zákona měnící zákon o azylu nabyla účinnosti 1. 1. 2003).
Ve vztahu k novelizaci zákona o azylu nemá zákon č. 217/2002 Sb. přechodná ustanovení,
takže v těch částech, v nichž je jím zákon o azylu měněn (mj. mění i §34 zákona o azylu,
který je v případě žalobce klíčový), vyžaduje aplikaci zákona o azylu v jím novelizovaném
znění i na skutkové stavy mající původ před účinností novely, neboť pro ně nezavádí žádné
zvláštní pravidlo. Zákon č. 217/2002 Sb. tak právě tím, že ve vztahu k zákonu o azylu nemá
přechodná ustanovení, provedl nepřímou derogaci uvedených přechodných ustanovení zákona
č. 2/2002 Sb. a vyloučil pro případy správních poplatků za udělení nebo prodloužení víza za
účelem strpění pobytu na území České republiky vybraných od 1. 1. 2003 použitelnost
přechodných ustanovení zákona č. 2/2002 Sb. (v důsledku jejich obsahu i §34 a §73 odst. 1
zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002) na žalobce.
Od 1. 1. 2003 se proto i na žalobce v plném rozsahu vztahoval zákon o azylu ve znění
jeho novely č. 217/2002 Sb., tj. režim udělování a prodlužování víza za účelem strpění pobytu
na území České republiky podle jím nově vložených ustanovení §78b až §78d zákona
o azylu. Tato nová ustanovení představují novou komplexní úpravu, která ve spojení s novým
zněním §2 odst. 3 zákona o azylu (podle něho žadatelem o udělení azylu se pro účely tohoto
zákona rozumí cizinec, který požádal Českou republiku o ochranu formou azylu. Postavení
žadatele má po dobu správního řízení o udělení azylu a po dobu soudního řízení o žalobě
proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu.) dává i tomu, v jehož
případě již bylo ve správním řízení o jeho žádosti o azyl pravomocně rozhodnuto tak, že byla
zamítnuta, který však proti tomuto rozhodnutí brojí žalobou (resp. kasační stížností)
ve správním soudnictví, status opravňující jej požívat benefity osoby žádající o udělení azylu.
Nejvyšší správní soud ostatně v rozsudku ze dne 15. 9. 2006, č. j. 2 Ans 7/2005 - 61,
publikovaném na www.nssoud.cz, konstatoval, že cizinec má postavení žadatele o udělení
azylu ode dne podání žádosti o udělení azylu až do doby, než je rozhodnuto o jeho žalobě
proti zamítavému rozhodnutí ministerstva vnitra v jeho azylové věci; do té doby je také
pod ochranou zákona o azylu a zároveň je vyňat z působnosti zákona o pobytu cizinců (vyjma
ustanovení, na která odkazuje zvláštní právní předpis, zejména právě zákon o azylu, nebo
pokud zákon o pobytu cizinců nestanoví něco jiného).
Komplexní úprava v §78b až §78d zákona o azylu nově – a jinak než úprava účinná
do 31. 1. 2002 (k úpravě účinné mezi 1. 2. 2002 a 31. 12. 2002 není pro účely posouzení této
kasační stížnosti důvodu se vyjadřovat) – upravila otázku placení správních poplatků
za udělování a prodlužování víza za účelem strpění pobytu na území České republiky. Předně
byl změněn §34 zákona o azylu a bylo jednoznačně stanoveno, že Ministerstvo vnitra nese
náklady správního řízení ve věci azylu (viz §34 odst. 1 zákona o azylu ve znění zákona
č. 217/2002 Sb.) a náklady vzniklé poskytováním služeb a kapesného (…) žadatelům o udělení
azylu. (viz jeho odst. 2), zatímco žadatel o udělení azylu si ve fázi soudního
přezkumu zamítavého rozhodnutí zásadně hradí náklady spojené s pobytem na území
(České republiky – pozn. NSS) z vlastních prostředků (viz §78d odst. 1 zákona o azylu
ve znění zákona č. 217/2002 Sb.), ovšem lze mu s ohledem na prokázané majetkové
a finanční poměry jeho nebo jeho rodiny poskytnout na jeho žádost finanční příspěvek
až do výše životního minima (§78d odst. 2 zákona o azylu ve znění zákona č. 217/2002 Sb.).
Znamená to tedy, že od účinnosti zákona č. 217/2002 Sb. se na žalobce jako žadatele
o udělení azylu žádajícího o udělení nebo prodloužení víza za účelem strpění pobytu na území
České republiky vztahují ustanovení právních předpisů o správních poplatcích bez
modifikace, kterou představovalo do ustanovení §34 zákona o azylu ve znění před novelou
č. 2/2002 Sb., aplikovatelné zásadně do 31. 1. 2002 a na osoby, na něž se vztahovala
přechodná ustanovení čl. II. bodu 4. a 5. zákona č. 2/2002 Sb., použitelné do 31. 12. 2002.
Podle položky č. 101 písm. c) Sazebníku správních poplatků (příloha zákona o správních
poplatcích z roku 1992) udělení průjezdního víza jednosměrného, výjezdního víza, víza
za účelem strpění pobytu na území České republiky bylo zpoplatněno částkou 200 Kč. Stejnou
částkou bylo podle písm. f) téže položky zpoplatněno prodloužení platnosti víza za účelem
strpění pobytu. Od poplatků podle této položky bylo osvobozeno: a) Udělení, prodloužení
platnosti nebo doby pobytu na české vízum z důvodů zdravotnické pomoci. b) Udělení nebo
prodloužení platnosti českého víza cizinci mladšímu 15 let. Za udělení českého víza
se považuje i zapsání dítěte mladšího 15 let narozeného na území České republiky do víza
zákonného zástupce. Od poplatku podle této položky je osvobozeno i prodloužení doby pobytu
na české vízum pro cizince mladšího 15 let. c) Udělení českého víza na hraničním přechodu
České republiky cizinci, který požádal o dočasnou ochranu, a udělení českého víza
opravňujícího cizince k pobytu za účelem dočasné ochrany, o které požádal na území České
republiky, včetně prodloužení jeho platnosti. Dále se v poznámce k položce č. 101 uvádí,
že správní orgán nevybere poplatek, pokud provádí zpoplatňovaný úkon podle této položky
z moci úřední. Z žádného z ustanovení citované položky Sazebníku správních poplatků
nevyplývá osvobození žadatelů o udělení azylu od správního poplatku za udělení nebo
prodloužení víza za účelem strpění pobytu na území České republiky. Neplacení správního
poplatku by tak u žalobce podle této úpravy připadalo v úvahu toliko za předpokladu,
že by mu byl poplatek na žádost prominut podle §8 odst. 1 písm. a) in fine zákona
o správních poplatcích z roku 1992; k tomu však u žalobce nedošlo.
Existencí finančního příspěvku podle §78d odst. 2 zákona o azylu ve znění zákona
č. 217/2002 Sb. spolu s možností prominutí správního poplatku je zajištěno, že správní
poplatek nebude mít pro žadatele o azyl podstatnější negativní finanční důsledky. Povinnost
zásadně takový poplatek platit, která vyplývá ze zákona o azylu ve znění zákona
č. 217/2002 Sb., tak pro žadatele o azyl rozhodně nepředstavuje překážku,
která by zasahovala do jeho práva na spravedlivý proces před správními úřady a soudy a která
by nepřípustným způsobem omezovala jeho právo domáhat se udělení azylu prostřednictvím
soudní ochrany.
Výše uvedené úvahy o časové působnosti jednotlivých znění zákona o azylu
a o právních důsledcích plynoucích z toho na věc žalobce ovšem nejsou relevantní pro
posouzení stížní námitky stěžovatele podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel totiž
nesprávné posouzení právní otázky, jaké znění zákona o azylu je rozhodné pro posouzení
žádosti žalobce o vrácení správního poplatku za prodloužení víza za účelem strpění pobytu na
území České republiky, zaplaceného dne 5. 11. 2003, ve své kasační stížnosti nenamítal; jeho
stížnost se obsahově omezila toliko na námitku nesprávného posouzení právní otázky, zda
poplatek za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu v jeho znění
účinném do 31. 1. 2002 je nákladem bezprostředně souvisejícím s řízením o azylu. Podle
§109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li
řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního
orgánu nicotné. Nesprávné posouzení právní otázky časové působnosti relevantních právních
předpisů nelze považovat za žádný z taxativně a z věcného hlediska relativně úzce
vymezených důvodů, pro které by měl Nejvyšší správní soud přezkoumat rozhodnutí
Městského soudu v Praze nad rámec stížních námitek. Proto se Nejvyšší správní soud musí
omezit na konstatování, že pokud by stěžovatel uvedenou námitku vznesl, byla by důvodná
a vedla by ke zrušení přezkoumávaného rozsudku. Vzhledem k absenci takové stížní námitky
však Nejvyšší správní soud jen pro tuto nezákonnost není oprávněn rozsudek Městského
soudu v Praze zrušit.
Na uvedeném závěru nemění nic ani okolnost, že již jednou se Městský
soud v Praze otázkou časové působnosti různých znění zákona o azylu – přinejmenším
implicitně – zabýval. Rozsudkem ze dne 3. 12. 2004 ve věci sp. zn. 6 Ca 122/2004 předchozí
správní rozhodnutí stěžovatele v téže věci zrušil sice pro nepřezkoumatelnost, nicméně
v souvislosti s ním měl za nesporné, že na věc stěžovatele je třeba aplikovat zákon o azylu ve
znění před účinností zákona č. 2/2002 Sb. Stěžovatel byl nepochybně i tímto právním
názorem Městského soudu v Praze v dalším řízení vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.) a musel podle
něho postupovat, nicméně proti tomuto rozsudku mohl tehdy podat kasační stížnost, měl-li
za to, že nosné důvody rozhodnutí (tj. nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů) nejsou
správné, a v souvislosti s tím mohl namítat i nesprávnost právního závěru o tom, jaké znění
zákona o azylu je na věc žalobce aplikovatelné. I kdyby se ovšem s nosnými důvody, a tedy
i s výrokem zmíněného zrušovacího rozsudku Městského soudu ztotožnil, takže by nepodával
kasační stížnost (kasační stížnost, která směřuje jen proti důvodům rozhodnutí soudu, je
nepřípustná, viz §104 odst. 2 in fine s. ř. s.), mohl stížní námitku uplatnit ve své nynější
kasační stížnosti, která je předmětem tohoto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu;
neučinil-li tak stěžovatel, důsledky toho jdou k jeho tíži.
Žádný další důvod ke zrušení, opírající se o vznesenou stížní námitku nebo takovou
nezákonnost, ke které by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti,
však není dán, neboť právní otázku, již stěžovatel učinil předmětem své stížní námitky,
posoudil Městský soud v Praze samu o sobě zcela správně.
Ustanovení §34 zákona o azylu v jeho znění účinném do 31. 1. 2002 nelze než chápat
jako jakési základní pravidlo o nákladech procedur spojených s rozhodováním o azylovém
statutu (těmito procedurami nutno rozumět řízení o azylu, jakož i soudní přezkum rozhodnutí
v takovém řízení vydaného). Smyslem a účelem poskytnutí azylu je poskytnout útočiště těm,
kdo ze zákonem vymezených důvodů, jež jsou ve své podstatě povahy politické, jsou
závažným způsobem ohroženi v zemi původu. Cizinec, který podal návrh na zahájení řízení o
udělení azylu (dále označován za „žadatele o azyl“), obvykle tvrdí existenci nebezpečí
spojeného s jeho návratem do země původu. Zásadně tedy je třeba pro naplnění účelu
procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu, aby se žadatel o azyl nacházel
v České republice a nevracel se v průběhu řízení do země původu; jinak hrozí, že účel
uvedených procedur, tj. poskytnutí ochrany tomu, kdo ji potřebuje, bude zmařen následky
jeho pronásledování v zemi původu. I s ohledem na takto specifikovaný smysl a účel procedur
spojených s rozhodováním o azylovém statutu zákonodárce v podstatě jakékoli úřední úkony
s těmito procedurami spojené nezpoplatňuje a naopak poskytuje žadateli o azyl dobrodiní
všemožných bezplatných plnění od ubytování a stravy v azylovém středisku přes tlumočníka
až po právní či psychologické poradenství. Prismatem výše uvedeného smyslu a účelu azylu
a procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu je nutno nahlížet i otázku,
zda je žadatel o azyl, jehož žádost byla zamítnuta a který se proti takovémuto zamítavému
rozhodnutí brání žalobou ve správním soudnictví, povinen platit správní poplatek
za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění účinném
do 31. 1. 2002.
Udělením uvedeného víza je po administrativní stránce legalizován pobyt žadatele
o azyl na území České republiky do rozhodnutí správního soudu v jeho věci. Ustanovení §73
odst. 1 věty druhé zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 je formulováno tak,
že vízum je nutno udělit, jsou-li současně splněny dvě jednoznačné a velmi konkrétní
(a ve své podstatě „jednoduché“) podmínky – žadatel o azyl podal žádost a předložil
předepsaný dokument (žalobu proti rozhodnutí o neudělení azylu).
Městský soud v Praze v rozsudku ve věci sp. zn. 11 Ca 189/2005, na kterou
poukazoval stěžovatel, opřel své rozhodnutí o zamítnutí žaloby žalobce v skutkově a právně
obdobné věci o právní názor, podle něhož sice správní poplatek za prodloužení víza za účelem
strpění pobytu podle §73 zákona o azylu je nákladem souvisejícím s řízením o udělení
azylu, ovšem nikoli bezprostředně. Za kritérium pro posouzení bezprostřednosti
či ne-bezprostřednosti souvislosti určitého nákladu a řízení o udělení azylu zde soud vzal
ve své podstatě to, zda mezi nákladem a řízením o udělení azylu je dostatečně těsný vztah
příčiny a následku. Fakticky zde Městský soud v Praze vycházel z koncepce tzv. adekvátní
příčiny - bezprostřední souvislost nákladu a řízení o udělení azylu je dána jen tehdy, je-li mezi
nimi dostatečně intenzívní vztah příčiny a následku, přičemž v pojetí Městského soudu
nestačí, je-li řízení o udělení azylu jen jednou z vícero společně existujících příčin vzniku
nákladu. Soud zde argumentuje, že k tomu, aby náklad vznikl, musela vedle toho, že se řízení
o udělení azylu konalo, přistoupit ještě další příčina, a sice podání žaloby proti rozhodnutí
vzešlému z tohoto správního řízení. V takovémto pojetí je pak nerozhodné, že žalobce má
podle zákona v případě, že podal správní žalobu, právo (splní-li relativně jednoduché
podmínky) po dobu trvání soudního řízení pobývat na území ČR na základě periodicky
prodlužovaného víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu.
V rozsudku, jenž je předmětem kasační stížnosti, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl
tímto rozsudkem, Městský soud v Praze naopak vyšel z teze, že okolnost, že k tomu,
aby vznikl náklad v podobě správního poplatku za prodloužení víza za účelem strpění pobytu
podle §73 zákona o azylu, musí vedle samotné existence řízení o udělení azylu přistoupit i to,
že proti správnímu rozhodnutí, ve které toto řízení vyústilo, je podána správní žaloba, není
okolností rozhodnou pro závěr, že souvislost takového nákladu a řízení o udělení azylu není
bezprostřední, nýbrž méně úzká. Soud se přiklonil k závěru, že rozhodná je zde realizace
práva žadatele o azyl na soudní projednání jeho žaloby v jeho přítomnosti, k čemuž je nutno,
aby taková osoba legálně pobývala na území České republiky; ostatně i k tomu podle soudu
slouží fakticky automatické odkladné účinky různých opravných prostředků v různých fázích
procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu.
Z výše nastíněných výkladových alternativ sporné právní otázky se Nejvyšší správní
soud, veden zejména ohledem na smysl a účel procedur spojených s rozhodováním
o azylovém statutu, jak byly výše nastíněny, přiklání k té, k níž se přihlásil Městský soud
v Praze v rozsudku přezkoumávaném nyní ke kasační stížnosti stěžovatele. Procedury spojené
s rozhodováním o azylovém statutu, jakkoli se člení do různých fází, v nichž rozhodují různé
orgány (dokonce orgány dvou státních mocí), mohou naplnit svůj smysl a účel jen tehdy,
bude-li zvrat v náhledu těchto orgánů na azylový status žadatele o azyl mít svůj efekt i tehdy,
dojde-li k němu v některé z velmi pozdních fází těchto procedur, typicky v řízení o kasační
stížnosti, v němž dojde ke zrušení zamítavého rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti
správnímu rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o azyl. Vzhledem k fatální hrozbě, kterou
může pro žadatele o azyl představovat návrat do země původu, je proto v daném případě
nutno, jakkoli jde ve správním soudnictví o výjimku, dát přednost tomu, že „skutečné“ účinky
zamítavého správního rozhodnutí nastanou ve věcech azylových až tehdy, jsou-li neúspěšně
vyčerpány všechny dostupné prostředky soudní ochrany proti nim (resp. uplynou-li marně
lhůty pro jejich uplatnění). Toho lze dosáhnout pouze tehdy, umožní-li se žadateli o azyl
pobyt na území ČR po celou dobu trvání soudního řízení. V této logice je pak absurdní
uvažovat o správních poplatcích vynaložených v souvislosti se zajištěním legálního pobytu
žadatele o azyl na území ČR po dobu trvání řízení ve správním soudnictví jako o poplatcích
majících k řízení o žádosti o azyl vzdálenější vztah nežli správní poplatky, jejichž placení
by připadalo v úvahu po dobu trvání správního řízení o žádosti o azyl.
Ustanovení §34 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 proto nelze chápat
jinak než jako generelní osvobození žadatele o azyl od všech správních poplatků, které
by měly být po dobu jeho pobytu na území ČR, včetně pobytu v průběhu soudního řízení ve
věci přezkumu zamítavého správního rozhodnutí o jeho žádosti o azyl, od něho požadovány
za účelem zajištění zákonnosti tohoto pobytu podle předpisů cizineckého práva. V tomto
smyslu bylo uvedené ustanovení zvláštním předpisem ve vztahu k položce č. 101 písm. c) a f)
Sazebníku správních poplatků (příloha zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích)
a doplňovalo výluky z placení správních poplatků tam uvedené. Znamená to tedy, že poplatek
za udělení či prodloužení víza za účelem strpění pobytu se u žadatele o azyl vůbec nevybere,
z čehož přirozeně vyplývá i to, že Ministerstvo vnitra není povinno žádnému dalšímu orgánu
takový poplatek uhradit.
Městský soud v Praze tedy posoudil rozhodnou právní otázku v případě
přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele zcela správně. Stížní námitka není důvodná.
VI.
Další důvod pro zrušení rozsudku Městského soudu v Praze není proto dán, neboť
žádná z obou vznesených stížních námitek nebyla důvodná. Nesprávné posouzení jiné právní
otázky, ke kterému v rozhodnutí soudu objektivně došlo, nemá pro účely řízení o kasační
stížnosti relevanci, jelikož toto nebylo namítáno v kasační stížnosti a nejde ani o nezákonnost,
ke které by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
VII.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona. Žalobce měl ve věci úspěch, nevznikly mu však žádné náklady řízení
o kasační stížnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu