ECLI:CZ:NSS:2014:2.AZS.58.2014:28
sp. zn. 2 Azs 58/2014 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců:
a) nezl. M. Y. R., b) nezl. M. G. R., oba stěžovatelé zastoupeni Mgr. Ing. Janem Procházkou,
LL.M. eur., advokátem se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8 - Karlín, proti žalované: Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie kraje Vysočina, odbor služby cizinecké policie,
se sídlem Vrchlického 46, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 4. 2. 2014, č. j. 32 A 4/2014 – 22,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 2. 2014, č. j. 32 A 4/2014 – 22,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět a dosavadní průběh řízení
[1] Rozhodnutími ze dne 7. 12. 2013, č. j. KRPJ-124670/ČJ-2013-160022
a č. j. KRPJ-124673/ČJ-2013-160022, žalovaná podle ustanovení §129 odst. 1 a 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zajistila otce a matku (dále
též „zajištění“) žalobců na dobu 90 dnů od 6. 12. 2013 za účelem jejich předání do Maďarska.
S žalobci žalovaná nejednala jako s účastníky řízení, a ani je tak v napadeném rozhodnutí
neoznačila.
[2] Citovaná rozhodnutí žalované žalobci (dále „stěžovatelé“) napadli žalobou, poněvadž
soudili, že vydáním rozhodnutí o zajištění rodičů bylo zasaženo i do jejich subjektivních práv.
K tomu odkázali na příslušná ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2011,
č. j. 7 As 103/2011 – 54 (veškerá citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
z: www.nssoud.cz).
[3] Krajský soud v Brně rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační stížností žalobu
zamítl a rozhodl, že se žalované nepřiznává náhrada nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
především uvedl, že Česká republika dostála povinnostem, které ukládá čl. 5 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.; dále jen
„Úmluva“) ve vztahu k nezletilým dětem v §140 zákona o pobytu cizinců, neboť pobyt
nezletilých v zařízení pro zajištění cizinců je dán na základě zákona a navíc jsou zde nezletilí
ve smyslu dotčeného ustanovení pouze ubytováni. Žalobci navíc byli ubytováni v zařízení
pro zajištění cizinců, které je zařízením ubytovacího charakteru a nikoli zařízením pro omezení
osobní svobody, z důvodu jejich materiálních podmínek (i možnosti zajištěných). Aplikaci
ustanovení §123b zákona o pobytu cizinců soud odmítl s ohledem na nízký věk žalobců
a praktickou nereálnost jeho aplikace z důvodu plné závislosti na rodičích. Ti navíc rovněž nebyli
schopni splnit podmínky stanovené v §123b zákona o pobytu cizinců a z jejich výpovědi
vyplývalo, že je ani nemají v úmyslu dodržovat. Soud zároveň odmítl, že by s žalobci mělo
být zacházeno jako s žadateli o azyl, poněvadž nikdo z nich o azyl v České republice nepožádal.
Krajský soud uzavřel, že žaloba nebyla shledána důvodnou, protože žalobci byli umístěni
v zařízení pro zajištění cizinců dle ustanovení §140 zákona o pobytu cizinců a v tomto zařízení
nebyli zajištěni ve smyslu §129 zákona o pobytu cizinců.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé kasační stížnost z důvodů podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ( nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
v předcházejícím řízení) a podle písm. d) stejného zákonného ustanovení (nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí).
[5] Stěžovatelé brojí především vůči tomu, že je žalovaná ve svých rozhodnutích neoznačila
jako účastníky řízení a takto s nimi ani nejednala, ačkoli s nimi dle ustanovení §27 odst. 1
písm. b) správního řádu mělo být jako s účastníky počítáno. Stěžovatelé namítají, že ačkoli krajský
soud nezpochybnil, že vydáním napadených správních rozhodnutí byli zbaveni osobní svobody
a že tedy čl. 5 odst. 1 Úmluvy na jejich situaci dopadá (konstatoval totiž, že při zbavení
jejich osobní svobody byl dodržen požadavek zákonnosti), nikterak se už nezabýval
tím, že s nimi z těchto důvodů měla žalovaná jednat jako s neopomenutelnými účastníky řízení
a takto je též v napadených rozhodnutích označit. Z těchto důvodů považují stěžovatelé
napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.
[6] Stěžovatelé dále konstatují, že v řízení o přezkumu zákonnosti jejich zajištění došlo
k porušení čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy, poněvadž toto řízení neproběhlo urychleně.
Ačkoli podle §172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců má soud o žalobě rozhodnout
do 7 pracovních dnů, k vydání rozsudku došlo až po 14 dnech od uplynutí této zákonné lhůty
a zástupci stěžovatelů byl rozsudek doručen až za dalších 36 dní. Celkově řízení o žalobě trvalo
64 dnů. S odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva stěžovatelé tvrdí, že řízení
nebylo možno považovat za „urychlené“ a došlo tak k porušení čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy.
[7] Žalovaná ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelé nebyli rozhodnutími týkajícími
se jejich rodičů omezeni na osobní svobodě, přestože z důvodu jejich nízkého věku byli spolu
s nimi umístěni v zařízení pro zajištění cizinců. Rovněž tak nízký věk byl důvodem pro nepřibrání
jich samotných jako účastníků řízení ve věci samé. Dítě ve věku 3 let a 2 let není schopno
dostatečně komunikovat a je tedy zcela bezpředmětné žádat takovou osobu, aby se vyjadřovala
k právním skutečnostem ve věci. Jejich práva a povinnosti jsou dostatečně zastupovány
jejich zákonnými zástupci, tj. rodiči, jelikož je nepředstavitelné, aby dítě tak nízkého věku
a duševní vyspělosti mělo reálně rozdílné požadavky na řešení věci. Závěrem žalovaná konstatuje,
že dne 21. 1. 2014 byli stěžovatelé spolu se svými rodiči předáni orgánům Maďarska. Z výše
uvedených důvodu tak navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
III. Posouzení věci soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního - dále jen „s. ř. s.“) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[9] Klíčovou otázkou v posuzované věci je, zda nezletilí, jejichž rodiče byli zajištěni
dle ustanovení zákona o pobytu cizinců, jsou účastníky těchto řízení o zajištění cizinců a zda mají
být za účastníky označeni v rozhodnutích vzešlých z těchto správních řízení. Právě k této otázce
totiž směřuje námitka stěžovatelů ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského
soudu, založená na tom, že se krajský soud nevypořádal s tím, že s nimi žalovaná měla jednat
jako s neopomenutelnými účastníky řízení.
[10] Zajištění cizince za účelem jeho předání nebo průvozu upravuje ustanovení §129 zákona
o pobytu cizinců. Dle odst. 1 tohoto zákonného ustanovení „[p]olicie zajistí na dobu nezbytně nutnou
cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy
sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního
předpisu Evropských společenství); policie na dobu nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě,
že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů dokončit bez nutné přestávky.“ Náležitosti rozhodnutí o zajištění
cizince pak upravuje odst. 5 stejného ustanovení, podle něhož „[p]olicie v rozhodnutí o zajištění
stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání nebo průvozu cizince.
Je-li to nezbytné k pokračování přípravy předání nebo průvozu, je policie oprávněna dobu trvání zajištění
prodloužit, a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem předání nebo průvozu
je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení.“
[11] Zákon o pobytu cizinců výslovně neupravuje, zda jsou účastníky řízení o zajištění cizinců
též nezletilé děti zajištěného či zajištěných. K této otázce se však již vícekrát vyjádřil Nejvyšší
správní soud, přičemž ve svých rozhodnutích se přiklonil k závěru, že nezletilí (včetně těch velmi
nízkého věku) vystupují v pozici účastníka řízení o zajištění svých rodičů. V rozsudku ze dne
30. 9. 2011, č. j. 7 As 103/2011 – 54, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[r]ozhodnutím o zajištění
cizinky za účelem správního vyhoštění podle §124 zákona č. 326/1999, o pobytu cizinců na území České
republiky, může být přímo dotčeno na svém právu na rodinný život její nezletilé dítě, o které tato cizinka také
fakticky pečuje. Takové dítě je proto účastníkem řízení o zajištění jeho matky za účelem správního vyhoštění
na základě §27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.“ Soud proto uzavřel, že „… žalobou napadeným
rozhodnutím bylo zasaženo do právní sféry žalobce b) [nezletilého dítěte zajišťované cizinky], mohl
jím (resp. jemu předcházejícím postupem správního orgánu) být zkrácen na svém právu na rodinný život a právu
být účastníkem správního řízení, a nebyl proto osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby proti
tomuto rozhodnutí.“
[12] Závěry Nejvyššího správního soudu, vyslovené v citovaném judikátu, jsou plně
aplikovatelné i na nyní projednávanou věc, v níž byli rozhodnutími žalované přímo dotčeni
na svých právech jak rodiče stěžovatelů, tak stěžovatelé samotní. Krajský soud totiž chybně
nahlížel na pobyt stěžovatelů v zařízení pro zajištění cizinců pouze optikou ustanovení §140
zákona o pobytu cizinců, z něhož dovodil, že stěžovatelé na osobní svobodě omezeni nebyli,
poněvadž byli ubytováni v zařízení ubytovacího charakteru.
[13] Dle tohoto ustanovení je „provozovatel oprávněn ubytovat v části s mírným režimem cizince,
vůči kterému má zajištěný cizinec vyživovací povinnost nebo jej má v péči, nelze-li zajistit péči o něj jiným
způsobem (dále jen "ubytovaný cizinec"). Ubytovanému cizinci poskytne stravu a další služby jako zajištěnému
cizinci. Je-li ubytovaný cizinec schopen uvědomit si omezení spojená s pobytem v zařízení, přihlíží se k projevu
jeho vůle.“ Jakkoli uvedené platilo i pro stěžovatele, kteří nebyli zahrnuti do správních rozhodnutí
o vyhoštění svých rodičů a nebyli tedy osobami zajištěnými, povinností soudu bylo v prvé řadě
zkoumat, zda právě tím, že nebyli označeni za osoby zajištěné, nedošlo k zásahu do jejich práv.
Pokud tak soud neučinil, fakticky vůbec nezohlednil a zcela opomenul hlavní námitku obsaženou
v žalobě (o jejich neoznačení za účastníky řízení) a chybně se soustředil na důvody,
pro které jsou stěžovatelé ubytováni v zařízení pro zajištění cizinců. Tímto postupem aproboval
nezákonný stav vyvolaný neoznačením stěžovatelů v inkriminovaných správních rozhodnutích,
aniž by zhodnotil jeho prvotní příčinu.
[14] Jak totiž vyložil Nejvyšší správní soud v opakovaně zmiňovaném rozsudku
č. j. 7 As 103/2011 - 54, jakkoliv je třeba odmítnout tvrzení, že se v případě nezletilého dítěte
zajištěného rodiče jedná o zbavení osobní svobody, dochází v případě ignorování
jeho procesního postavení ve správním řízení k porušení práva účastnit se správního řízení a také
práva na rodinný život. Právě touto otázkou se však povýtce krajský soud vůbec nezabýval,
jakkoliv citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu stěžovatelé v podané žalobě výslovně
argumentovali.
[15] V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž zdůrazňuje, že nezbytnost zahrnutí
nezletilých do rozhodnutí o zajištění svých rodičů plyne z čl. 8 Úmluvy, podle kterého má každý
právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.
Jakkoli není pojem rodinného života Úmluvou definován, je vykládán poměrně extenzivně,
vždy s důrazem na fungující (reálný) rodinný život [srov. např. rozsudky Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci A., C. a B. proti Spojenému království (stížnosti
č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81) a ze dne 13. 6. 1979 ve věci M. proti Belgii (stížnost
č. 6833/74)]. Vztahem zakládajícím rodinný život je bezesporu vztah rodičů a jejich dětí,
o které rodiče pečují. Situace, kdy je omezena osobní svoboda rodičů a děti mohou být nadále
v jejich péči pouze v podmínkách, které nepředstavují plnohodnotný rodinný život (zde
v zařízení pro zajištění cizinců), je tímto zasaženo do práva dítěte na rodinný život.
Za této situace je nezbytné, aby i nezletilé dítě mělo k dispozici všechny zákonné instrumenty
k ochraně svých práv a nelze jej tedy o ně připravit jeho nezahrnutím do rozhodnutí o zajištění
rodičů. Na uvedeném nic nemění ani fakt, že stěžovatelé jsou nízkého věku a jejich dorozumívací
schopnosti jsou omezené (podobně Nejvyšší správní soud uznal opodstatněnost přibrání
za účastníky řízení ve skutkově i právně obdobné věci nezletilé ve věku 2 a 4 let – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 103/2011 - 21, a rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 As 134/2013 – 31).
[16] Nejvyšší správní soud zároveň konstatuje, že již ve výše citovaných rozhodnutích uvedl,
že právní úprava nebrání tomu, aby nezletilé děti byly účastníky řízení o zajištění vlastních rodičů
– cizinců, a to v režimu ustanovení §27 odst. 2 správního řádu. Účast nezletilých dětí zpravidla
nebude představovat ani procesní problémy, neboť zájmy dětí většinou nebudou v rozporu
se zájmy rodičů (všichni se budou shodně bránit proti zajištění rodičů). Nejvyšší správní soud
dále připomíná, že pouze nezletilé děti mohou uplatňovat námitky a skutečnosti, ve kterých
spatřují zásah do svých práv; takové námitky nemohou sami za sebe vznášet ani jejich rodiče.
Nejedná se tedy o „bezzubé procesní účastenství“, jak by se na první pohled mohlo zdát,
nýbrž o jediný způsob, jak uplatnit v tomto řízení práva nezletilých dětí.
[17] Krajský soud tedy pochybil, pokud se se shora citovanou judikaturou Nejvyššího
správního soudu nevypořádal, a to i přesto, že o tato rozhodnutí stěžovatelé svoji žalobu
výslovně opírali, a žalobu stěžovatelů zamítl, aniž by se podrobně vyjádřil k důvodům,
pro které nepovažuje závěry dotčeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu za aplikovatelné
též v nyní posuzovaném případě. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního i Ústavního soudu
přitom plyne, že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, je nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka
řízení klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby.“ (srov. např. rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006). Proto je rozhodnutí krajského soudu,
jímž žalobu zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[18] Stěžovatelé dále namítají, že v jejich případě došlo k neúměrnému prodloužení soudního
řízení, čímž bylo porušeno jejich právo zakotvené v čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Ze soudního spisu
krajského soudu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 6. 1. 2014 byla krajskému soudu doručena
předmětná žaloba. Dne 9. 1. 2014 dala soudkyně pokyn vyšší soudní úřednici, aby zaslala žalobci i
žalované poučení o složení senátu a možnosti namítat podjatost a žalovanou vyzvala k vyjádření
se k žalobě a zaslání správního spisu ve lhůtě 2 týdnů (uvedené výzvy a přípisy byly vypraveny
dne 15. 1. 2014). Správní spis byl soudu doručen dne 27. 1. 2014 a dne 4. 2. 2014 soudkyně
vydala rozsudek ve věci samé, jenž byl doručen žalované dne 3. 3. 2014 a dne 12. 3. 2014 zástupci
žalobců. Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že řízení dle zákona o pobytu
cizinců charakterizuje striktní lpění na rychlosti řízení, které se vyznačuje mj. zákonnými lhůtami
k provedení některých úkonů. Takto lze přisvědčit stěžovatelům, že některé lhůty soud
nedodržel, když například chybně poučil žalovanou o lhůtě dvou týdnů k předložení správního
spisu a vyjádření žalobě, i přesto, že §172 odst. 4 stanoví, že „[p]olicie předloží soudu vyjádření
k žalobě a správní spis do 5 dnů.“ Podobně lze považovat za neadekvátní prodlevu jednoho měsíce
mezi vyhlášením rozsudku a doručením jeho odůvodnění účastníkům řízení. Přesto kasační soud
zdůrazňuje, že tyto okolnosti by samy o sobě nebyly důvodem pro zrušení rozhodnutí krajského
soudu. Jevilo by se totiž navýsost nelogické a neúčelné, pokud by kasační soud zrušil rozhodnutí
krajského soudu z důvodu jeho opožděného vydání, které by mělo za následek další prodlevu
ve vydání konečného rozhodnutí ve věci.
[19] Napadený rozsudek krajského soudu, jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatelů,
proto shledal Nejvyšší správní soud ze shora popsaných důvodů nepřezkoumatelným ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto jej podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V jeho rámci se krajský soud vypořádá s námitkou
porušení práva stěžovatelů účastnit se správního řízení a také s jejich právem na rodinný život
tak, jak Nejvyšší správní soud vymezil ve stěžovateli uváděném rozsudku č. j. 7 As 103/2011 - 54.
[20] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí ve věci krajský soud
rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2014
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu