ECLI:CZ:US:2015:2.US.493.15.1
sp. zn. II. ÚS 493/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce Vojtěcha Šimíčka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatelky: Yana Sennovskaya, zastoupená Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 25, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014 č. j. 9 Azs 283/2014-33, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť se domnívá, že jím došlo k porušení jejích práv garantovaných čl. 4 odst. 4 a čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Jak vyplynulo z ústavní stížnosti, rozhodnutím ze dne 13. 3. 2014 uložila Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. města Prahy, stěžovatelce správní vyhoštění a zároveň stanovila dobu jednoho roku, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie. Důvodem byla skutečnost, že stěžovatelka pobývala na území České republiky bez platného oprávnění k pobytu [§119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o pobytu cizinců")]. Stěžovatelčino odvolání proti uvedenému rozhodnutí zamítla Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie (v řízení před správními soudy v postavení žalované).
Stěžovatelka podala proti rozhodnutí žalované správní žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem č. j. 1 A 45/2014-26 ze dne 21. 10. 2014 zamítl. Soud shodně se správními orgány konstatoval, že stěžovatelka pobývala na území České republiky neoprávněně, neboť řízení o její žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu bylo zastaveno. K zastavení uvedeného řízení došlo poté, co stěžovatelka neodstranila nedostatky žádosti, ačkoli k tomu byla opakovaně vyzývána. Dále se městský soud zabýval tím, zda vyhoštění stěžovatelky nepředstavuje nepřiměřený zásah do jejího rodinného a soukromého života. Poukázal přitom na to, že stěžovatelka žila v České republice sama a nemá zde žádné příbuzné. Jelikož se ve své podnikatelské činnosti (stěžovatelka má dvacetiprocentní podíl v jedné obchodní společnosti) může nechat zastoupit některým z dalších jednatelů a studium na vysoké škole lze dočasně přerušit, neshledal soud zásah natolik závažným, že by stěžovatelčino vyhoštění neumožňoval.
Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl. K námitkám stran nedoručení rozhodnutí o zastavení řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud by toto rozhodnutí doručeno nebylo, nenabylo by právní moci a podmínky k vyhoštění dle zákona o pobytu cizinců by nebyly naplněny. V daném případě však stěžovatelka blíže nevysvětlila, v čem má údajná vada doručení spočívat, a městský soud tak nepochybil, pokud vycházel ze zjištění správních orgánů, které se otázkou doručení zabývaly již před vydáním rozhodnutí o vyhoštění.
Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že v případě naplnění zákonných podmínek pro vyhoštění je příslušný orgán povinen rozhodnutí o vyhoštění vydat. Korekcí v tomto postupu je pouze ustanovení o vyloučení nepřiměřenosti takového zásahu do soukromého nebo rodinného života vyhošťované osoby. V projednávané věci však nepřiměřený zásah shledán nebyl, neboť stěžovatelka v žalobě i v kasační stížnosti předložila toliko obecné námitky omezení svého podnikání a možnosti studia, aniž by zpochybnila, že tato omezení lze řešit postupy naznačenými městským soudem. Zásah do možnosti podnikání byl navíc dle Nejvyššího správního soudu zohledněn při rozhodování o délce doby, po kterou stěžovatelka nemůže vstoupit na území států Evropské unie.
Stěžovatelka následně podala ústavní stížnost. V ní předně polemizuje s názorem správních soudů, že příslušné orgány mají při naplnění zákonných podmínek pro vyhoštění povinnost cizince vyhostit. Argumentuje, že podle zákona správní orgán vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na tři roky, zákon tedy nestanoví dolní hranici, a lze si tudíž představit stanovení délky vyhoštění v nulové výměře.
Alternativně stěžovatelka tvrdí, že oprávnění správního orgánu vyhostit cizince je nutno posuzovat s ohledem na §174a zákona o pobytu cizinců, který je nutno v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny vykládat extenzivně. Stěžovatelka uvádí, že se v jejím případě jednalo o neúmyslný neoprávněný pobyt na území České republiky, nadto po dobu kratší než dva měsíce. Neoprávněnost pobytu navíc byla způsobena problémem při doručování výzev a rozhodnutí správního orgánu. S ohledem na §4 zákona o pobytu cizinců, podle něhož účastník řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu pobývá na území České republiky oprávněně do doby pravomocného rozhodnutí o jeho žádosti, stěžovatelka byla v legitimním očekávání, že na území České republiky pobývá oprávněně. Stěžovatelka dle svých slov nepolemizuje s otázkou zastavení řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu, uvedené okolnosti by však měly být při rozhodování o jejím vyhoštění zohledněny. Stěžovatelka navíc se správním orgánem plně spolupracovala a řádně uvedla důvody, pro které by udělení správního vyhoštění znamenalo nepřiměřený zásah do soukromého života. Poukazuje i na to, že krom předmětného neoprávněného pobytu v České republice se za dobu pěti let legitimního pobytu nedopustila žádného jiného pochybení.
V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 62/2011-77 ze dne 6. 6. 2011, podle něhož správní vyhoštění nemá charakter správního trestu. Jeho účelem a smyslem je ochrana veřejného zájmu na kontrole přistěhovalectví. Správní soudy však v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny nešetřily podstatu a smysl zákonné úpravy, neboť posvětily vyhoštění stěžovatelky, ačkoli to v daném případě zjevně nesledovalo účel zákona. Podle stěžovatelky nadto není pravda, že by správní orgány neměly jinou možnost, jelikož mohly přistoupit k vystavení cestovního příkazu, čímž by byl účel zákona zajištěn a stěžovatelce by to umožnilo si následně vyřídit pobytové oprávnění.
Stěžovatelka závěrem shledává postup soudů přepjatě formalistickým a odkazuje v tomto směru na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 či na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 16/2003-56 ze dne 12. 10. 2004.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud není součástí obecné soustavy soudů, a proto zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž Ústavní soud smí přezkoumat pouze to, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody účastníků a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy.
Ústavní soud se v prvé řadě ztotožňuje s tvrzením Nejvyššího správního soudu, že je právem každého státu regulovat příchod a pobyt cizinců na svém území. Tento názor odpovídá judikatuře Ústavního soudu (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012) i Evropského soudu pro lidská práva (viz např. rozsudek ve věci Bolat proti Rusku ze dne 5. 10. 2006 č. 14139/03, bod 81).
Právu státu regulovat příchod a pobyt cizinců na svém území odpovídá i čl. 14 Listiny a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, které sice zaručují svobodu pohybu a pobytu i cizincům, avšak pouze těm, kteří na území České republiky pobývají oprávněně (s výjimkou práva státní území svobodně opustit; srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 290/04 ze dne 26. 5. 2004; viz i Wagnerová, E.; Šimíček, V; Langášek, T; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 354). To zjevně není případ stěžovatelky, která byla vyhoštěna právě proto, že na území České republiky pobývala bez oprávnění, neboť řízení o její žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu bylo zastaveno, což stěžovatelka nepopírá, naopak sama uvádí, že se zastavením řízení nepolemizuje. Na stěžovatelku tedy ve vztahu ke svobodě pohybu a pobytu dopadá čl. 14 odst. 5 Listiny, podle něhož může být cizinec vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem. Požadavek zákonnosti přitom byl v případě stěžovatelky bezpochyby splněn [viz §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců].
Cizinec tedy nemá ústavně zaručené subjektivní právo na pobyt na území České republiky (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009), jeho vyhoštění nicméně může představovat citelný zásah do jiných, ústavně zaručených práv (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008). S ohledem na stěžovatelčinu argumentaci pak v projednávané věci přichází do úvahy zejména možné porušení čl. 10 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (byť si je Ústavní soud vědom, že stěžovatelka porušení čl. 10 odst. 2 Listiny v ústavní stížnosti přímo nenamítá). Ochrana práv garantovaných čl. 10 odst. 2 Listiny je v případech správního vyhoštění zajištěna již na zákonné úrovni, konkrétně v ustanovení §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož rozhodnutí o správním vyhoštění nelze vydat, jestliže by jeho důsledkem byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince. Správní orgány i soudy se v souladu s citovaným ustanovením otázkou ochrany stěžovatelčina soukromého a rodinného života zabývaly, přičemž dospěly k závěru, že vyhoštěním stěžovatelky do jejího soukromého a rodinného života nepřiměřeně zasaženo nebude. Ústavní soud se s tímto názorem ztotožňuje.
Ústavní soud předně opakuje, že tvrzený zásah byl v souladu se zákonem, a dodává, že sledoval legitimní cíl, kterým je zejména regulace pobytu cizinců na výsostném území České republiky, konkrétně pak snaha zajistit, že na území nebudou neoprávněně pobývat cizinci bez víza či povolení k pobytu (což jako legitimní cíl akceptuje i Evropský soud pro lidská práva, srov. např. rozsudek ve věci Antwi a další proti Norsku ze dne 14. 2. 2012 č. 26940/10, bod 90, či rozsudek ve věci Darren Omoregie a další proti Norsku ze dne 31. 7. 2008 č. 265/07, bod 67). Institut správního vyhoštění je rovněž nástrojem ochrany schengenského prostoru, jíž regulace pobytu cizinců členskými státy Evropské unie svým účelem slouží. Není přitom pochyb, že fungující imigrační politika je pro stát nezbytná, neboť mimo jiné přispívá k zajištění národní bezpečnosti, podílí se na omezování kriminality a ovlivňuje i hospodářskou situaci státu.
Pokud se týče přiměřenosti, v řízení před správními orgány i soudy sice stěžovatelka poukazovala na to, že podniká a nachází se v posledním roce studia, soudy však vysvětlily, že studium lze přerušit a v rámci podnikání se může stěžovatelka nechat zastoupit ostatními jednateli. Již Nejvyšší správní soud pak uvedl, že stěžovatelka tyto možnosti řešení nikterak nezpochybnila, což platí i nadále, neboť v ústavní stížnosti opět jen povšechně uvádí, že udělení správního vyhoštění představuje nepřiměřený zásah do soukromého života s ohledem na délku pobytu na území České republiky, podnikatelské aktivity a finální fázi studia na vysoké škole. Stěžovatelka zároveň v ústavní stížnosti ani netvrdí, že by v České republice měla pevné sociální, kulturní či rodinné vazby, a nepoukazuje ani na žádné problémy, kterým by musela čelit po návratu do vlasti. Za situace, kdy stěžovatelka byla vyhoštěna na relativně krátkou dobu jednoho roku, přičemž se ani nepokusila vyvrátit závěry správních orgánů a soudů, že vyhoštění nebude mít na její soukromý život výrazněji negativní vliv, nelze podle Ústavního soudu dojít k závěru, že by byla rozhodnutím o vyhoštění na svých ústavně zaručených právech nepřiměřeně dotčena. To ani s ohledem na pět let, během kterých stěžovatelka v České republice dle svých slov legitimně pobývala. Tato doba sice není zanedbatelná, nicméně nejedná se o situaci, kdy by se zde stěžovatelka narodila, případně prožila své dětství; ostatně i vzdělání se jí dostalo z velké části v jiných zemích.
Stěžovatelka poukazuje na dle jejího názoru nikoli závažné pochybení, kterého se měla dopustit. Ústavní soud však podotýká, že je povinností každého cizince, který má zájem pobývat na území České republiky, zajistit si k tomuto pobytu právní titul. V daném případě jej stěžovatelka vlastní vinou neměla. Je pravda, že podala žádost o prodloužení dlouhodobého pobytu, ale v rámci tohoto řízení se nevěnovala svým procesním povinnostem (stěžovatelka sice vznáší určité pochybnosti stran doručování písemností v tomto řízení, zároveň však uvádí, že s otázkou zastavení uvedeného řízení nepolemizuje), a dlouhodobý pobyt jí proto prodloužen nebyl. I kdyby byl pravdivý argument, že stěžovatelka o zastavení řízení nevěděla, bylo by to dáno jejím vlastním pochybením, neboť se měla o svá práva aktivně zajímat, pravidelně si přebírat poštu a na podání správních orgánů patřičně reagovat. Stěžovatelčin přístup vedl k tomu, že její žádost ani nemohla být věcně posouzena, přesto se na území státu dále zdržovala, což je ve zjevném rozporu se snahou státu zajistit efektivní imigrační politiku. Stěžovatelčino pochybení tudíž nelze zcela bagatelizovat, přičemž jeho nižší závažnosti odpovídá krátká doba, po níž stěžovatelce nebude umožněn vstup na území členských států Evropské unie. Tyto závěry jsou pak podstatné i s ohledem na stěžovatelkou zmiňované ustanovení §174a zákona o pobytu cizinců.
Pro úplnost Ústavní soud podotýká, že z hlediska ochrany stěžovatelčiných ústavně zaručených práv považoval za nadbytečné zabývat se otázkou, zda má správní orgán při naplnění zákonných podmínek vyhoštění prostor k vlastní úvaze, zda cizince vyhostí. Z pohledu základních práv stěžovatelky je totiž v tomto směru podstatné výše citované ustanovení §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, které zaručuje, že správní orgán je povinen zohlednit konkrétní okolnosti případu a nemusí a nesmí přistoupit k vyhoštění, pakliže by tím bylo porušeno právo cizince na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Totéž platí i ve vztahu k době, po kterou vyhoštěnému cizinci nebude umožněn vstup na území členských států Evropské unie. Správní orgán v nyní projednávané věci s ohledem na okolnosti případu zvolil dobu jednoho roku, nic mu však nebránilo zvolit dobu kratší, pokud by jeden rok považoval za nepřiměřený.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2015
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu