ECLI:CZ:US:2006:2.US.706.04
sp. zn. II. ÚS 706/04
Usnesení
ČESKÁ REPUBLIKA
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o návrhu stěžovatelů 1. K.F., 2. V.Ř., 3. E.V., 4. J.V. a 5. PV, všech zastoupených advokátem Mgr. F.K., proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 11. 2004, ve věci sp. zn. 10 Ca 204/2004-55, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. 12. 2004 se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedeného usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým byl zamítnut návrh PV (stěžovatel č. 5,) pro tvrzené porušení čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3 odst. 2 Evropské charty místní samosprávy, čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 100 odst. 1 věta první Ústavy ČR.
PV pro místní referendum v obci T. podal dne 23. 6. 2004 podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu návrh na vyhlášení a provedení místního referenda o dvou otázkách:
1. Souhlasíte s tím, aby byl na katastrálním území obce T. sklad vyhořelého jaderného paliva?
2. Souhlasíte s tím, aby orgány samosprávy obce T. při výkonu samotné působnosti využily všech prostředků, aby zabránily stavbě skladu vyhořelého jaderného paliva v lokalitě elektrárny T.?
Zastupitelstvo obce T. rozhodlo dne 23. 9. 2004, že místní referendum nevyhlásí, neboť o navržených otázkách nelze místní referendum konat, poněvadž obsah otázky č. 1 nespadá do samostatné působnosti obce a otázka č. 2 je příliš vágní a v rozporu s principem volného mandátu dle §69 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
Ústavní stížností napadeným usnesením zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích návrh PV na vyhlášení místního referenda s odůvodněním, že místní referendum o navržených otázkách je nepřípustné podle §7 písm. c) zákona o místním referendu, neboť se o nich rozhoduje podle zvláštního zákona a nespadají podle §6 citovaného zákona do samotné působnosti obce.
Stěžovatelé se s většinou závěrů krajského soudu ztotožňují, za spornou nicméně považují otázku, zda (ne)lze konat místní referendum o otázkách v samostatné působnosti obce, jejichž důsledky však do jisté míry zasahují do záležitostí, o nichž se meritorně rozhoduje ve zvláštním řízení v rámci výkonu státní správy. Navrhovatelé se totiž domnívají, že otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu v předmětné věci směřovaly čistě k přijetí základního politického stanoviska obce, které by musely orgány obce prosazovat zvláště jako účastník řízení podle §34 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, a k vybočení ze samostatné působnosti by tak v žádném případě nemohlo dojít. V daném řízení by totiž obec podle jejich názoru pouze hájila věcné stanovisko, na němž se samospráva (v tomto případě formou místního referenda) předtím usnesla. Stěžovatelé přitom vycházejí z publikovaného názoru J.V. (in: Komentář k zákonu o místním referendu, ASPI), v němž autor dovozuje, že zákon o místním referendu připouští jak referendum ratifikační, tak referendum konzultativní.
Krajský soud v Českých Budějovicích ve vyjádření k ústavní stížnosti poukázal na účastenství v řízení před obecným soudem, které svědčilo pouze PV a nikoliv stěžovatelům č. l - 4, kteří podle názoru krajského soudu nejsou aktivně legitimováni pro řízení před Ústavním soudem.
Krajský soud setrval na svém názoru ohledně nepřípustnosti místního referenda o navržených otázkách a odkázal na princip zastupitelské formy demokracie, dle něhož zvolení zástupci představují obec a hájí stanovisko voličů i v řízeních, v nichž je obec účastníkem.
K ústavní stížnosti se rovněž vyjádřil vedlejší účastník - obec T., který taktéž zpochybnil aktivní legitimaci stěžovatelů č. 1 - 4 a vyjádřil názor, že rozhodnutím krajského soudu nedošlo k porušení ústavně zaručených práv, neboť předmětné místní referendum bylo podle zákona o místním referendu nepřípustné.
Dříve než Ústavní soud přistoupí k meritornímu projednání návrhu, posuzuje splnění podmínek zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tj. i podmínku, zda návrh byl podán osobou oprávněnou.
Podle ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu může ústavní stížnost podat fyzická nebo právnická osoba, tvrdí-li, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem.
Stěžovatelé č. l - 4 podali ústavní stížnost jakožto fyzické osoby, které byly současně i členy PV, tedy jako osoby, které nebyly účastníky řízení před krajským soudem, jehož rozhodnutí je ústavní stížností napadeno, neboť z výčtu stěžovatelů byl tímto účastníkem pouze PV. Ústavní soud proto posuzoval otázku, zda mohlo tímto rozhodnutím ve vztahu ke stěžovatelům č. 1 - 4 dojít k jinému zásahu orgánu veřejné moci, v jejich případě k tvrzenému zásahu do hlasovacího práva podle §2 zákona o místním referendu a v důsledku toho i k zásahu do výše uvedených ústavně zaručených práv. V této souvislosti se Ústavní soud opřel o svůj dříve vyjádřený názor (viz usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 641/2000, in: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 22, usnesení č. 16, s. 361 a násl.), že právo na vyvolání místního referenda není v České republice ústavně zaručeno a od tohoto stanoviska nemá Ústavní soud žádný důvod se jakkoli odchylovat. K namítanému zásahu do ústavně zaručených práv by tedy mohlo dojít pouze za situace, kdy by stěžovatelům č. 1 - 4 byla účast či hlasování v řádně vyhlášeném a konaném místním referendu odepřena.
Naproti tomu stěžovatel č. 5 sice není právnickou osobou, zákonem o místním referendu (§9 odst. 2 písm. c, d, §57 a §58) v souladu s §91a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, mu však je přiznána procesní způsobilost. Účastníkem řízení před krajským soudem, jehož rozhodnutí je ústavní stížností napadáno, byl proto právě stěžovatel č. 5. Dle mínění Ústavního soudu je přitom nutno procesní legitimaci PV vztahovat nejen k těm úkonům, jež přímo zakotvuje zákon o místním referendu, ale taktéž k možnosti podání ústavní stížnosti (viz usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 223/04, in: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 36, usnesení č. 27, s. 319 a násl.).
Vzhledem ke shora uvedeným závěrům Ústavní soud shledal návrh podaný stěžovateli č. 1 - 4 jako návrh podaný osobami neoprávněnými a odmítl jej podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a v řízení o podaném návrhu pokračoval pouze ve vztahu ke stěžovateli č. 5 (dále jen "stěžovatel").
Ústavní soud po přezkoumání ústavní stížnosti z hlediska kompetencí daných mu Ústavou ČR dospěl k závěru, že podaná ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud nemůže v prvé řadě přisvědčit stěžovateli, že by hlasovací právo v místním referendu mělo požívat přinejmenším stejné ochrany jako právo volební. Rovnocennost těchto práv sice vychází z čl. 21 odst. 1 Listiny, tím však veškerá podobnost končí. Zatímco volební právo je výslovně upraveno na ústavněprávní rovině v čl. 18 Ústavy České republiky, přičemž přijímání volební legislativy podléhá zvláštnímu postupu podle čl. 40 Ústavy ČR, místní referendum ústavněprávní zakotvení postrádá a jeho úprava je svěřena toliko právu jednoduchému. Pravidelné vypisování voleb přitom patří mezi základní zásady fungování demokratického státu, zatímco vypsání místního referenda není ústavním pořádkem výslovně ani předpokládáno. Totožná ochrana čl. 21 odst. 1 Listiny se proto vztahuje pouze na případ vyhlášeného hlasování ve volbách nebo v místním referendu, nikoliv však na ochranu samotného vyhlášení tohoto hlasování.
Právo iniciovat konání místního referenda tak představuje veřejné subjektivní právo, které však nepožívá ochrany čl. 21 odst. 1 Listiny, ani dalších v petitu ústavní stížnosti uvedených ustanovení. Při přezkumu ústavnosti napadeného rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích se proto Ústavní soud omezil toliko na zkoumání otázky, zda nebyl stěžovatel zkrácen na výkonu svého veřejného subjektivního práva, práva vyvolat místní referendum podle zákona č. 22/2004 Sb., přesněji řečeno podle §6 a §7 tohoto zákona, protože pouze v mezích těchto zákonných ustanovení se může stěžovatel dovolávat čl. 21 odst. 1 Listiny.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl na základě stanoviska, že o úložišti radioaktivních odpadů je rozhodováno při výkonu státní správy, a tato otázka je tak podle §35 zákona o obcích vyjmuta ze samostatné působnosti obce, a není proto o této otázce možno konat místní referendum. S tímto názorem krajského soudu se Ústavní soud plně ztotožňuje.
Nejdůležitější výtky stěžovatele, směřující proti rozhodnutí krajského soudu, pramení přitom podle mínění Ústavního soudu z mylného pochopení podstaty a účelu institutu místního referenda v českém právním řádu. V této souvislosti je třeba nejprve předeslat, že ústavní systém České republiky je založen na principu zastupitelské demokracie. Institut referenda tak musíme chápat pouze jako doplňkový a ad hoc používaný instrument, kterému je nutno přiznat status jisté výjimečnosti, jež se legislativně projevuje mj. tím, že pro jeho použití je třeba splnit celou řadu podmínek. Jednu z nejdůležitějších podmínek přitom představuje skutečnost, že v referendu položená otázka spadá do samostatné působnosti obce. Nesplněním této podmínky proto právo na konání místního referenda zaniká, a tím zaniká i ochrana stěžovatele podle čl. 21 odst. 1 Listiny.
V této souvislosti přitom nemůže Ústavní soud stěžovateli přisvědčit, byť se opírá o názor na danou problematiku uznávaného autora, že zákon č. 22/2004 Sb., umožňuje konání taktéž tzv. konzultativního referenda. Toto tvrzení vyvozuje stěžovatel ze znění §13 odst. 1 zákona o obcích. Podle mínění Ústavního soudu však zákon o místním referendu tzv. konzultativní referendum neumožňuje a upravuje pouze referendum decisní.
Stěžovateli je totiž třeba připomenout, že - jak ostatně sám uvádí - zákon o místním referendum představuje lex specialis ve vztahu k zákonu o obcích. Pouhý odkaz na ustanovení zákona o obcích pro opodstatnění názoru, že zákon o místním referendu umožňuje i referendum konzultativní, proto sám o sobě nemůže obstát.
Hlavní účel zákona o místním referendu je nutno spatřovat v možnosti občanů nahradit ve stanovených případech (v tomto případě negativně definovaných) svým rozhodnutím rozhodnutí svých zastupitelů. Jinak řečeno - slovy Listiny - podílet se na konkrétním rozhodnutí přímo a nikoli (jako ve standardní většině případů) pouze prostřednictvím svých volených zástupců. Aplikací zákona o místním referendu tak mohou občané svým rozhodnutím učiněným v referendu nahradit vybrané rozhodnutí místní samosprávy, které by za normálních okolností bylo rozhodnuto volenými zástupci obce. Místní referendum proto může z povahy věci být vypsáno pouze o otázkách, o nichž by byli oprávněni rozhodovat volení zástupci obce, neboť rozhodnutí přijaté v místním referendu toto rozhodnutí nahrazuje. Vypsání otázky, o níž samospráva není oprávněna rozhodnout, je proto z logiky věci vyloučeno.
Závěrem musí Ústavní soud podotýká, že poukazovaná podobnost s referendem konaným v městě B. je toliko zdánlivá, protože (navzdory na první pohled obdobně formulovým otázkám) otázka položená občanům směřovala do oblasti samostatné působnosti, a nahrazovala tak rozhodnutí, které by mohli učinit i městští zastupitelé. V případě referenda v obci T. však měli občané v referendu přijmout rozhodnutí, které není v kompetenci místní samosprávy. Příklad tak jasně ukazuje nesprávnost tvrzení, že by prakticky nebylo možno konat žádné místní referendum, neboť téměř každá otázka nějakým způsobem zasahuje do výkonu státní správy. Problém referenda totiž spočívá nikoli ve stěžovatelem tvrzeném extenzivním výkladu §7 zákona o místním referendu, ale ve skutečnosti, že se stěžovatel snažil proces umístění skladu vyhořelého jaderného paliva ovlivnit ve fázi, kdy samospráva není kompetentní o této věci rozhodovat.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal v postupu Krajského soudu v Českých Budějovicích stěžovatelem č. 5 namítaný zásah do ústavně zaručených práv, odmítl návrh mimo ústní jednání podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2006
Stanislav Balík
předseda senátu